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RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 49
Nmero 2
Abr-Jun 1998
As reformas administrativas
no Brasil: modelos,
sucessos e fracassos
1
Olavo Brasil de Lima Junior
Os elementos apontados permitem constatar que mudar a
mquina do Estado , provavelmente, uma das tarefas mais
difceis j enfrentadas pela sociedade contempornea.
Em face disto, a formao e a nfase predominantes na Amrica
Latina, de carter formalista e jurdica, parecem de uma profunda
ingenuidade. Em alguns pases, pensou-se que o problema seria
resolvido com a sano de novas leis que consagrassem as re-
formas, mas o percentual de no-aplicao das leis em nosso
continente indica a distncia que existe entre uma cultura jurdi-
ca, formal, e a prtica real dos processos histricos.
Bernardo Kliksberg (1988b)
1. O Estado Novo: as bases do estado
administrativo e do estado interventor
A Revoluo de 1930, simbolicamente associada quebra da
espinha dorsal das oligarquias regionais, teve como desdobramento
principal a criao do estado administrativo no Brasil, atravs de
dois mecanismos tpicos da administrao racional-legal: estatutos
normativos e rgos normativos e fiscalizadores. A abrangncia
desses estatutos e rgos inclua reas temticas clssicas que, at
hoje, se revelam como estruturantes da organizao pblica: admi-
nistrao de material, financeira e de pessoal.
Doutor em
cincia poltica
pela University
of Michigan e
professor titular
do DCP da
UFMG
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Os estatutos e rgos do ciclo Vargas visavam estabelecer princ-
pios e regras e padronizar os procedimentos a serem adotados. Ao longo
do perodo compreendido entre 1930 e 1945 fortaleceu-se a tendncia de
centralizao na administrao e, no ps-37, delineou-se uma nova carac-
terstica de atuao: alm de um estado administrativo, centralizador, ele
passou a assumir as feies de um estado intervencionista; sua expan-
so e ao centralizadora se somou, ainda, a criao de autarquias e de
empresas que criaram a base futura para o estado desenvolvimentista.
Na vertente administrativa stricto sensu, o governo Vargas criou,
em 1930, a Comisso Permanente de Padronizao com atribuies
voltadas para a rea de material e, no ano seguinte, a Comisso Perma-
nente de Compras.
Iniciativa mpar, pode-se retrospectivamente afirmar, teve
o governo Vargas ao criar a Comisso Especial do Legislativo e do Exe-
cutivo (Lei n
o
51, de 14/5/35), cujo objetivo era apresentar uma proposta
de reorganizao administrativa e reviso geral de vencimentos, respei-
tando-se o critrio de igual remunerao para aqueles que exercessem
funes e responsabilidades iguais. Conhecida como Comisso Nabuco,
ela no chegou a recomendar legislao especfica, mas seus estudos e
sugestes subsidiaram a ao governamental posterior.
A administrao de pessoal teve suas normas estabelecidas, pri-
meiro, na Constituio de 1934, que teve vida curta: os arts. 168 e 170,
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o
introduziram o princpio do mrito na organizao de pessoal.
Seguiu-se, em 1936, com a lei n
o
184, de 28 de outubro, a efetiva estrutu-
rao da rea de pessoal: normas bsicas, sistema de classificao de
cargos e a criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil.
Em 1937, foi includo na Carta outorgada dispositivo que criava o
Departamento de Administrao Pblica do Servio Pblico (DASP), rgo
que teve vida longa e atuao intensa nos anos subseqentes.
O DASP foi efetivamente organizado em 1938 e reproduziu-se nos estados
como Departamento Administrativo, gozando de poderes excepcionais. Em
1939, atravs de decreto-lei, Vargas instituiu o Estatuto dos Funcionrios
Pblicos Civis que veio a ser substitudo em 1952 por novo Estatuto.
O trip material-pessoal-recursos financeiros termina por ser nor-
matizado com a edio, em 1940, do decreto-lei que estabelecia normas
oramentrias. Em dez anos, portanto, foram estabelecidas as normas
bsicas que efetivamente criaram a administrao pblica no Brasil. Tra-
tou-se, assim, e de acordo com a teoria administrativa vigente, de organizar
uma administrao pblica orientada pela padronizao, prescrio e pelo
controle. Tais iniciativas tiveram carter absolutamente pioneiro.
Embora no se possa dizer que a Reforma de 1936 tenha implan-
tado uma administrao tipicamente weberiana, racional e legalmente
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orientada, portanto, praticamente unnime a avaliao de que a Refor-
ma de 1936, representou, poca, um momento fundamental para a
reforma administrativa em geral, e para a reforma da administrao de
pessoal em especial (Santos, 1997: 32).
A implantao do Estado Novo implicou a utilizao da adminis-
trao pblica recm-implantada tambm como forma de controle polti-
co, nos planos nacional e estadual. Criou-se, em cada estado, um Depar-
tamento Administrativo, rgo colegiado e com composio tcnica,
subordinado ao Ministrio da Justia, porm com seu diretor nomeado
pelo presidente da Repblica. Esse rgo possua poderes excepcionais
pois funcionava como cmara de reviso das decises do prprio
interventor no estado, igualmente nomeado pelo presidente: pelo voto de
2/3 de seus membros podia bloquear as decises do interventor, remeten-
do-se, assim, a deciso final para a esfera federal.
A criao de institutos, autarquias e grupos tcnicos foi o recurso
utilizado pelo governo para intervir diretamente nas relaes econmicas,
at ento essencialmente privadas: equilibrar o consumo e a produo;
regular a exportao e a importao; incentivar a indstria; e implantar,
ampliar e remodelar a infra-estrutura com vistas a industrializar o pas.
Embora se possa entender que a implantao da administrao pblica
visasse atender racionalizao das atividades da Unio e a interveno
econmica fosse uma resposta tpica do mundo ps-29 com as graves
conseqncias internas que produziu , a evoluo do regime que rapi-
damente assumiu feies autoritrias, sustentou-se nos instrumentos
institucionais de poltica econmica e de dominao poltica centralizada,
objetivando respaldar o prprio regime, que era dotado de acentuada au-
tonomia burocrtica em face do conjunto das foras sociais. Essa autono-
mia burocrtica no provinha de uma impecvel eficincia racional-for-
mal, segundo o clssico paradigma weberiano das organizaes burocr-
ticas.
Ao contrrio, mais correto seria supor que ela tem seus funda-
mentos no fato de que a expanso e a centralizao burocrticas
se deram continuamente sob o signo da absoro ou cooptao
dos agrupamentos de interesse, quer regionais, quer funcionais.
Essa caracterstica evidente nos dois nveis principais em que
dividimos nossa exposio, o da relao centro-estados, sob a gide
do binmio interventorias-daspinhas; e o da ampliao dos instru-
mentos de controle sobre a economia, atravs dos institutos, autar-
quias e conselhos tcnicos (Souza, 1976: 103).
No h como negar que os anos dinmicos de pioneirismo (1930-
1945), na expresso de Warlich, embora no houvesse um plano formal
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de governo, tiveram algumas conseqncias positivas: a melhoria na quali-
dade dos servidores pblicos, a institucionalizao aps pouco mais de
100 anos de vida independente da funo oramentria e a simplifi-
cao, padronizao e racionalizao do material adquirido. A implanta-
o da mquina administrativa teve carter prescritivo, o que coadunava
plenamente com a teoria administrativa prevalecente no Brasil e nos demais
pases, alm de uma natureza coercitiva, que atendia ao carter poltico
do varguismo (Warlich, 1984: 51). Retrospectivamente, pode-se atribuir a
essa experincia administrativa dois erros estratgicos: em primeiro lugar,
por ter antecipado a obteno de resultados imediatos, no curtssimo prazo;
e, em segundo lugar, pela abrangncia do que se pretendia mudar, a nature-
za global da reforma (Warlich, 1984).
O primeiro governo Vargas implicou considervel expanso do
nmero de rgos no mbito do Executivo. At 1939, haviam sido criadas
35 agncias estatais; entre 1940 e 1945 surgiram 21 agncias englobando
empresas pblicas, sociedades de economia mista, autarquias e funda-
es. Observe-se que desse total de 21 agncias no mesmo perodo
dez constituam empresas do setor produtivo (Diniz e Lima Junior,
1986: 29-30). Tais nmeros, com base at o ano de 1939, podem parecer
elevados, porm, se comparados aos dois perodos que sero analisados a
seguir, o referente ao nacional-desenvolvimentismo e aquele correspon-
dente aos governos militares, eles so muito baixos.
A criao dessa burocracia no pas teve,segundo Pereira, aspectos
positivos. Avaliando o desenvolvimento social no ps-30, o autor assim se
pronuncia:
Em contrapartida, no setor pblico, a tecnocracia teve um grau
de desenvolvimento. Alm de administradores profissionais com
as mais variadas origens, formaram-se, principalmente no Banco
do Brasil, no Ministrio da Fazenda, na Fundao Getlio Vargas e
nas Universidades, grupos de tcnicos, particularmente de econo-
mistas, cujo poder iria crescendo medida em que o governo perdia
suas caractersticas de Estado liberal e, mal ou bem, assumia sua
novas funes de planejar e promover o desenvolvimento econ-
mico, de redistribuir a renda e garantir um mnimo de justia social,
de educar e promover o desenvolvimento da cincia, de proteger
os menores, as mulheres e os velhos. Desse momento em que o
Estado abandonava seu mero papel de polcia, para intervir direta-
mente em todos os setores da sociedade, foi necessrio que se
formassem grandes organizaes burocrticas de carter estatal
ou semi-estatal (Pereira, 1970: 95).
Em todo esse perodo, com maior ou menor grau de sucesso, a
preocupao central com a burocracia pblica foi no sentido ora de criar
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os meios para que ela pudesse administrar, ora de aperfeio-los, sempre
sob uma orientao autocrtica e impositiva. As reas de ao objeto de
interveno governamental foram: administrao de pessoal e de material;
oramento como plano de administrao; reviso de estruturas administra-
tivas; e racionalizao de mtodos (Marcelino, 1987: 19, quadro 7).
2. O nacional-desenvolvimentismo e o
estado propulsor do desenvolvimento
Da democratizao do regime estadonovista, com a promulgao
da Constituio de 1946, ao golpe militar de 1964, a administrao pblica
no passou por modificaes significativas, exceto pela tendncia, j
estabelecida, de criao de novos rgos nas administraes direta e indi-
reta. Ocorreram, no entanto, tentativas de instituir organismos voltados
para a anlise de sua atuao e que propusessem reformas e as encami-
nhassem ao Congresso Nacional.
No perodo anterior no foram bem-sucedidas as tentativas de
se profissionalizar o servidor pblico e torn-lo imune s relaes esp-
rias com os polticos. J a fase que se inaugura com a promulgao da
Constituio de 1946, embora ela prpria tenha contribudo para a no-
profissionalizao do servio pblico, se notabiliza pela preocupao gover-
namental com o desenvolvimento nacional, o que ter seus reflexos espe-
cficos na administrao pblica, como veremos. A demonstrao inequ-
voca das contradies do modelo administrativo constitucionalmente pro-
posto revela-se claramente no art. 23 do Ato das Disposies Constituci-
onais Transitrias:
Art.23. Os atuais funcionrios interinos da Unio, dos
Estados e dos Municpios, que contem pelo menos cinco anos de
exerccio, sero automaticamente efetivados na data de promulga-
o deste Ato; e os atuais extranumerrios, que exeram funo de
carter permanente h mais de 5 anos ou em virtude de concurso ou
prova de habilitao, sero equiparados aos funcionrios para efeito
de estabilidade, aposentadoria, licena, disponibilidade e frias.
Em 1954, no segundo governo Vargas, projeto de reforma admi-
nistrativa foi encaminhado ao Legislativo, mas no teve seguimento.
Em 1956, o presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira criou comisso
especial com o mesmo objetivo reformista; tal iniciativa resultou, apenas,
na criao de rgos e ministrios, por decreto ou por lei. Em 1963, o
presidente Joo Goulart nomeou ministro-extraordinrio para a reforma
administrativa (sem pasta) o ex-interventor no antigo Estado do Rio de
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Janeiro, Amaral Peixoto. O ministro presidiu a elaborao de quatro
projetos importantes que reorganizariam a administrao federal; enviados
ao Congresso, em 1964, no lograram tramitar no Legislativo.
O modelo que se estabeleceu no pas, logo aps a posse de Vargas
como presidente eleito, consistiu na administrao para o desenvolvi-
mento que, segundo Marcelino, se caracterizou pela presena dos seguin-
tes elementos: expanso da interveno do Estado e descentralizao do
setor pblico atravs da Consolidao das Leis do Trabalho e da criao
de entidades descentralizadas (Marcelino, 1989). No muito diferente o
diagnstico de Jorge Gustavo da Costa (1971), quando o autor se refere
especificamente s Diretrizes Gerais do Plano de Desenvolvimento do
governo Kubitschek. Segundo ele, duas tendncias ganharam vulto na
administrao pblica brasileira na poca: a primeira seria a autarquizao
de rgos da administrao direta, mediante a criao de vrias autarquias
e sociedades de economia mista, mecanismos mais geis e flexveis;
a segunda tendncia consistia na criao de fundos especficos, isto , a
vinculao de impostos e taxas a finalidades determinadas. Observe-se
que tais tendncias evidenciam a inteno de contornar, de evitar, a ao
poltica atravs dos rgos convencionais. Criava-se, assim, no mnimo,
uma segunda via administrativa.
O autor menciona, a propsito, que entre 1940 e 1955 foram cria-
das sete autarquias, sete sociedades de economia mista, sete fundos espe-
ciais e trs outras entidades pblicas (Costa, 1971: 148-9). A adminis-
trao do Plano de Metas do presidente Kubitschek foi executada, em
grande medida, fora dos rgos administrativos convencionais. Consi-
derando-se os setores essenciais do plano de desenvolvimento (energia,
transportes, alimentao, indstrias de base e educao) apenas 5,2%
dos recursos previstos foram alocados na administrao direta; o restante
foi aplicado por autarquias, sociedades de economia mista, administraes
estaduais e empresas privadas (Costa, 1971: 163-4). A coordenao polti-
ca das aes se fazia atravs de grupos executivos nomeados diretamente
pelo presidente da Repblica.
A poltica adotada por Kubitschek, de governar atravs de uma
administrao paralela, parece decorrer de sua tendncia a evitar con-
flitos: como parte de sua poltica de evitar conflitos, Kubitschek rara-
mente tentara abolir ou alterar radicalmente as instituies administrativas
existentes. Preferiu uma atitude mais prtica, como a de criar um novo
rgo para solucionar um novo problema (Skidmore, 1975: 228).
No que tange administrao pblica direta cabe referir atua-
lizao, no 2
o
governo Vargas (1952), do Estatuto dos Servidores
Pblicos Civis, atravs da Lei n
o
1.711 que vigorou at 1990. Da maior
importncia, entendo, foram os estudos e projetos realizados em 1963
pela Comisso Amaral Peixoto, nomeada pelo presidente Joo Goulart
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naquele ano. A Comisso produziu expressivo nmero de diagnsticos e
anteprojetos de lei, porm, sua iniciativa foi abortada pelo golpe militar de
1964, uma vez que o presidente Castello Branco retirou do Congresso os
projetos de lei que ali se encontravam em tramitao desde h alguns
anos, como, por exemplo, o Projeto 3.563/53, que reorganizava a adminis-
trao federal, e o Projeto 1.853/56, que estabelecia plano de cargos e
funes para o funcionalismo civil (Bandeira, 1977: 38-9).
A importncia da Comisso Amaral Peixoto no decorre nem de
sua produo imediata nem da implementao de medidas especficas,
que, na verdade, no houve. Decorre, creio, do acerto dos diagnsticos,
propostas e medidas idealizadas que passaram, desde ento, a fazer parte
do acervo cientfico-administrativo brasileiro. A partir daquele momento
esse acervo , com freqncia, utilizado pelos governantes e, pelo menos
em parte, posto em prtica. Segundo Santos (1997), os dois principais
projetos da Comisso foram a Lei Orgnica do Sistema Administrativo
Federal e o projeto referente ao Conselho de Defesa do Sistema de Mrito.
Como se sabe, nenhum deles veio a ser aprovado pelo Poder Legislativo;
no entanto, registre-se que o primeiro defende a utilizao de uma srie
de instrumentos de gesto que, posteriormente, foram incorporadas ao
Decreto-lei n
o
200, editado por Castello Branco, sobretudo aqueles refe-
rentes descentralizao e flexibilizao via administrao indireta (San-
tos, 1997, cap.1).
O sistema de mrito, pedra angular de uma administrao pblica
profissionalizada, continuou a ser inteiramente desrespeitado, mesmo aps,
como salientei, a Constituio de 1946 que inaugurou a democratizao do
pas. Anos depois, na ausncia de um corpo de dispositivos legais que ga-
rantisse, no mnimo, uma burocracia weberiana, a Lei n
o
4.242, de 1963,
garantiu aos empregados da Companhia Urbanizadora da Nova Capital a
condio de servidor pblico, desde que admitidos at 31/3/63.
A burocracia brasileira, ao longo de todo o perodo aqui analisado,
nunca serviu efetivamente como meio para implementar as aes pol-
ticas do governo, exceto, como j mencionado, atravs das ilhas de com-
petncia existentes em um e outro rgo, em geral fora da administrao
direta. De fato, a burocracia sempre foi permevel ao processo poltico
como um todo, ao clientelismo, desempenhando funes muito especfi-
cas, porm quase nunca em nome do interesse pblico. Daland, analisan-
do o planejamento no Brasil, assim se expressa: "As funes da burocra-
cia brasileira so: (1) prover um canal de mobilidade ascendente para a
classe mdia educada; (2) prover rendas permanentes para aquela parte
da classe mdia que serve de apoio ao regime; (3) prover um baixo nvel
de servios; (4) dar oportunidade s iniciativas privadas baseadas nos
poderes inerentes a certos grupos" (Daland, 1969: 201).
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Nessa mesma direo, Fernando Henrique Cardoso chama a aten-
o para a reao tradicional da burocracia brasileira, mesmo em face de
inovaes importantes, como os planos de desenvolvimento gerados por
tericos, sobretudo no 2
o
governo Vargas, e o Plano de Desenvolvimento
de Kubitschek: a inrcia burocrtica, que, no entanto, supletiva dos inte-
resses privatistas, flui para o Estado atravs de teias pessoais de cumpli-
cidade (Cardoso, 1973: 93-4).
O que havia de essencial nas polticas formuladas aps o inex-
pressivo governo Dutra por Vargas, Kubitschek e Quadros, at meados
de 1963, portanto, consistiu no esforo para empreender o desenvolvi-
mento socioeconmico do pas, de forma endgena e autnoma, com base
em empreendedores e capitais nacionais. Cabia ao Estado planejar e co-
ordenar o desenvolvimento, complementado, quando necessrio, pela ini-
ciativa privada. E precisamente nesse contexto que assumem relevn-
cia, sobretudo a partir do governo JK, as ilhas de excelncia que cuidaram
de assegurar operacionalmente o papel do Estado na economia (Jaguaribe,
1977: 29; Lafer, 1975: 67).
3. Os governos militares: modernizao
autoritria e expanso do Estado
Se, durante a maior parte do perodo ps-45, foram tmidas as inici-
ativas reformistas, a partir de 1964, com a Comisso Amaral Peixoto, at
1978, a reforma administrativa fez parte da agenda governamental com
grande recorrncia, mas nem sempre com o continusmo necessrio para
sustentar as mudanas propostas, sendo com freqncia utilizada para
objetivar polticas e modelos de desenvolvimento diversos.
Assim o modelo clssico de administrao, implantado pelo
DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico, seu
grande idealizador e modernizador, praticamente desapareceu a
partir de 1964.
Nessa poca, consolidava-se o modelo chamado administrao
para o desenvolvimento, voltado fundamentalmente para a expan-
so do Estado na vida econmica e social e para a descentraliza-
o das atividades do setor pblico, tendo como premissas bsicas
a substituio de funcionrios estatutrios por celetistas (hoje apenas
6% dos funcionrios pblicos so estatutrios; 94% so, portanto,
celetistas) e a criao de entidades de administrao indireta para
a realizao da interveno econmica do Estado (Marcelino,
1987: 11).
Em 1964, o governo Castello Branco instituiu comisso especial
(Comestra) para cuidar da reforma administrativa, ungida de grande
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prestgio, pois seu presidente no era o ministro-extraordinrio para a Refor-
ma Administrativa, mas sim o ministro-extraordinrio para o Planejamento
e Coordenao, Roberto Campos. A Comisso tratou de rever todas as
propostas existentes para a rea desde o governo Kubitschek, tendo, inclu-
sive, retirado projetos de lei em tramitao no Congresso. Ao final de 36
meses de trabalho, apresentou um anteprojeto que se transformou no
Decreto-lei n
o
200, de 25/2/67. Embora a constituio tivesse sido promul-
gada um ms antes, Castello Branco baseou-se, ainda, nos poderes extra-
ordinrios conferidos pelo Ato Institucional n
o
4, de 7/12/66, para edit-lo
(Santos, 1997: 39).
Esse Decreto, com 215 artigos, foi posteriormente alterado
pelo Ato Institucional n
o
8 (2/4/69), pelo Decreto-lei n
o
900 (29/9/69), pelo
Decreto-lei n
o
991 (21/10/69), pelo Decreto-lei n
o
1.093 (17/3/70), pelo
Decreto-lei n
o
66.715 (15/6/70), pela Lei 6.650 (23/5/79), pelo Decreto-lei
n
o
83.937 (6/9/79), pelo Decreto-lei n
o
85.471 (10/12/ 80) e finalmente,
pelo Decreto-lei n
o
86.549 (6/11/81) (Cretella Jnior, 1985: 59-77).
Em uma cuidadosa interpretao do Decreto-lei n
o
200, Warlich,
para alm das mudanas organizacionais (como, por exemplo, a criao
da Subsecretaria de Modernizao e Reforma Administrativa), identifica
cinco princpios norteadores da reforma:
1. planejamento, descentralizao, delegao de autoridade, coorde-
nao e controle;
2. expanso das empresas estatais, de rgos independentes (funda-
es) e semi-independentes (autarquias);
3. fortalecimento e expanso do sistema de mrito;
4. diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos;
5. reagrupamento de departamentos, divises e servios em 16
ministrios (Warlich, 1984: 52).
A Secretaria de Planejamento da Presidncia passou a dispor de
amplos poderes, superiores aos de qualquer outro ministrio; sua
Subsecretaria de Modernizao e Reforma Administrativa, em conjunto
com o DASP, caberia liderar e implantar a reforma. A partir do Decreto-
lei n
o
200 ocorreram revises em vrios rgos da administrao federal,
mas, como sempre, o sistema de mrito ficou restrito aos postos iniciais
da carreira. A Constituio de 1967, em seu art. 77, concedeu estabilidade
a todos os funcionrios que contassem com pelo menos cinco anos de
servio pblico, repetindo, assim, dispositivo j mencionado da Constitui-
o de 1946. No art. 104, a nova Constituio passou a permitir a contra-
tao via CLT para o servio pblico. O Decreto-lei n
o
200 facultava o
ingresso, sem concurso, de especialistas para instituies de pesquisa e
rgos especializados.
Independentemente dos mritos associados s mudanas ento em-
preendidas, que incluram mecanismos propostos anteriormente e que ainda
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hoje continuam na pauta da reforma administrativa, o fato que a desej-
vel e necessria profissionalizao do servidor pblico, novamente, no
ocorreu. No se institucionalizou a organizao do tipo weberiano; a ad-
ministrao indireta passou a ser utilizada como fonte de recrutamento,
prescindindo-se, em geral, do concurso pblico ou, na melhor das hipte-
ses, recrutando atravs de exames especficos de habilitao. Reportan-
do-se a esse perodo, assim se pronunciou o ministro Alusio Alves, tam-
bm ministro-extraordinrio para a Reforma Administrativa:
Como exemplo dessa lgica, a partir de meados da dcada
de 70 houve uma significativa proliferao de planos de cargos
especficos de autarquias em regime especial e fundaes, que,
em grande parte, achavam-se subordinadas, originalmente, s re-
gras bsicas ditadas pela administrao direta por meio do rgo
central do Sistema de Pessoal Civil. At 1985, foram criadas 104
tabelas especiais e emergenciais, abrangendo quase 100.000 empre-
gados regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho, contrata-
dos sem a exigncia de concurso pblico e com nveis salariais
superiores aos do Plano de Classificao de Cargos PCC,
estabelecido pela Lei n
o
5.645, de 1970 (Alusio Alves, Adminis-
trao Pblica Federal Uma Nova Poltica de Recursos Huma-
nos apud Santos, 1997: 41).
De 1979 a 1982, a administrao pblica federal, embora enfren-
tando problemas crnicos, entre eles a no-profissionalizao do servidor
pblico, abre duas novas frentes de atuao: a desburocratizao, regula-
da pelo Decreto n
o
83.740, de julho de 1979, visando a simplificao e a
racionalizao da burocracia e com forte orientao para o usurio do
servio pblico, e a desestatizao. O Programa Nacional de Desburo-
cratizao em cerca de trs anos expediu mais de 100 normas regulatrias.
No perodo autoritrio militar, para finalizar, foi extremamente acen-
tuada a expanso do Estado, quer no que se refere ao nmero de agnci-
as criadas, quer no que diz respeito ao nmero de empresas estatais
estabelecidas: no primeiro caso, foram 68 agncias, de um total de 120,
abrangendo o perodo 1945-1975. J no caso das empresas pblicas, de
um total de 440, abrangendo o perodo 1939-1983, foram criadas 267
entre 1964 e 1983 (Diniz e Lima Junior, 1986: 2-9).
Em pesquisa realizada em 1979, Marcelino, revendo as reformas
realizadas a partir de 1967, identifica trs aspectos que apontam para
grandes inadequaes em face da realidade, a saber:
1. elaborao segundo modelos ou concepes de racionalidade
no-ajustveis realidade brasileira;
2. atuao preferencial sobre os meios, no estando direcionadas
para o objetivo de instrumentao das polticas do setor pblico;
15
RSP
3. falta de uma concepo de estratgia que permitisse a viabilidade
de projetos de acordo com polticas de superao de resistncias, acomo-
dao de conflitos, adequao aos recursos disponveis e de determinao
de finalidade no tempo (Marcelino, 1987: 24).
4. A "Nova Repblica": a transio
democrtica e o governo Collor
O governo Sarney recria, em 31/7/85, o Ministrio Extraordinrio
para Assuntos Administrativos e com ele a Comisso Geral do Plano de
Reforma Administrativa, sendo esta subdividida em cmaras especiali-
zadas. Cerca de um ano depois, a Comisso apresenta seus estudos e
propostas, estruturados em trs princpios bsicos: racionalizao das
estruturas administrativas; poltica de recursos humanos; conteno dos
gastos pblicos. O ministro Alusio Alves, em vrios de seus pronuncia-
mentos, apontava como objetivos da reforma: a modernizao da admi-
nistrao pblica, tornando-a compatvel com os modernos processos
de gesto; a adequao do servio pblico a padres de eficincia que
dessem suporte aos planos do governo; a eficincia na prestao de
servios pblicos ao cidado.
Para dar suporte ao programa de reformas na rea administrativa
foi criada, em setembro de 1986, a Secretaria de Administrao Pblica
da Presidncia da Repblica (SEDAP). Segundo o recm-empossado
ministro Alusio Alves:
Por isso que a reforma administrativa no tem prazos: ela
comea agora, mas seguir com outros esforos para desobstruir
a mquina administrativa emperrada e desmotivada. Essa uma
reforma histrica, que consagrar o governo Jos Sarney, no tenho
dvida nenhuma. Pois seu objetivo valorizar a carreira do servi-
dor pblico, democratizar as oportunidades de acesso admi-
nistrao direta e indireta e agilizar o desempenho do governo
federal. Como Secretaria de Administrao da Presidncia, teremos
mais flexibilidade e recursos instrumentais para seguir adiante com
a reforma hoje iniciada. Nosso compromisso com a qualidade do
servio pblico prestado ao cidado, fazendo de cada servidor pbli-
co brasileiro um profissional dignificado e reconhecido em sua car-
reira. (Mensagem do ministro Alusio Alves, Jornal da Reforma
Administrativa, 4/9/86).
A SEDAP passou a ser o rgo central para a reforma adminis-
trativa, com responsabilidades de modernizar e reformar a administrao
federal, de desburocratiz-la e de cuidar da construo e da administrao
16
RSP
imobiliria. A Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico
(FUNCEP) permaneceu como rgo vinculado SEDAP, transforman-
do-se em um instrumento de planejamento administrativo do mais alto
nvel hierrquico. Igualmente importante foi a criao, na FUNCEP, da
Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), com a misso de
formar, aperfeioar e profissionalizar o servidor pblico de nvel superior.
Pelo mesmo Decreto n
o
93.227, de 19/9/86, criou-se tambm o Centro de
Desenvolvimento da Administrao Pblica. Deve-se ainda aos esforos
da Comisso Geral do Plano de Reforma Administrativa: as Diretrizes do
Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da Unio e as Diretrizes da Lei
Orgnica da Administrao, que no tiveram continuidade, em parte, por
conta da instalao logo a seguir do Congresso Constituinte.
H que reconhecer que algumas medidas tiveram resultados ime-
diatos: o Decreto-lei n
o
2.300, de 21/11/86, extinguiu oito estatais den-
tre elas o Banco Nacional da Habitao e estabeleceu novas bases
para o processo licitador. Ainda em novembro do mesmo ano, foram ex-
tintos 37 rgos, em geral colegiados, nos vrios ministrios, ou por que
se tornaram suprfluos, ou por perda de funes (Marcelino, 1989). A
elaborao do Cadastro Nacional do Pessoal Civil tornou-se, posterior-
mente, um importante instrumento de administrao de pessoal, o Sistema
Integrado de Administrao de Pessoal (SIAPE). O Cadastro resultou do
Decreto n
o
93.213, de 3/9/86.
Finalmente, devem ser arrolados como produtos dessa reforma:
a) a organizao do sistema de gerenciamento das contas e paga-
mento de pessoal (Decreto n
o
93.214, de 3/9/86);
b) a definio de procedimentos de auditoria de pessoal civil (Decre-
to n
o
93.215, de 3/9/86);
c) o acompanhamento e controle de gesto das estatais (Decreto n
o
93.216, de 3/9/86).
A reforma, que o ministro Alves pretendia sem prazos, acabou
se transformando em dispositivo do Ato das Disposies Transitrias (art.
24) da Constituio de 1988: nele, reconhece-se a necessidade de uma
reforma administrativa e fixa-se o prazo de 18 meses para que ela seja
realizada.
Os documentos bsicos da reforma pretendida pelo governo Sarney
reforam a preocupao com o cidado, idia que surgiu pela primeira
vez no programa de desburocratizao dos governos militares. Objetivam,
de forma incisiva, recuperar a funo social da administrao pblica,
baseando-se, assim, no direito do cidado aos servios que ele prprio
custeia mediante o pagamento de tributos. A orientao geral, ademais,
pretendia romper com o globalismo e imediatismo de propostas anterio-
res: a nova estratgia seria pautada pelo gradualismo e pelo instrumen-
talismo (Marcelino, 1987: 31, quadro 14).
17
RSP
J a reestruturao administrativa pretendida pelo governo Collor se
inseria no contexto da modernizao do Estado, tratando de privilegiar o
ajuste econmico, a desregulamentao, a desestatizao e a abertura da
economia. A desregulamentao e a desestatizao, como se recorda, so
princpios que j constavam da pauta da reforma administrativa desde o
final dos anos 60, enquanto o ajuste econmico e a abertura comercial se
constituam em dimenses novas a serem perseguidas pelo governo.
Do ponto de vista da ao administrativa, a reforma redundou na
demisso ou dispensa de 112 mil servidores, entre celetistas no-estveis,
ocupantes de cargos comissionados e de funes de assessoramento supe-
rior; alm disso, 45 mil servidores optaram por se aposentar (Santos, 1997:
48-9). O presidente Collor, por outro lado, criou dois megaministrios: da
Economia, Fazenda e Planejamento e da Infra-Estrutura. Medida das
mais polmicas, ainda na rea de pessoal, foi a instituio do Regime
Jurdico nico, atravs da Lei n
o
8.112, de dezembro de 1990, que permi-
tiu a todos os celetistas optarem pelo regime de servidor estatutrio, me-
dida que, atualmente, vista como tendo exercido um efeito engessador
na administrao pblica.
Em 1991, o presidente Collor encaminhou ao Congresso Nacional
a Proposta de Emenda Constitucional n
o
59 (PEC n
o
59), em que propu-
nha a alterao do regime de estabilidade do servidor pblico. A estabi-
lidade obtida aps dois anos de exerccio efetivo valeria apenas para os
servidores nas atividades tpicas do Estado: segurana, diplomacia, ad-
vocacia e defensorias pblicas, controles interno e externo, tributao,
arrecadao e fiscalizao de tributos. Nos demais casos, a estabilidade
seria obtida somente aps dez anos de exerccio efetivo na funo. Um
ano depois de encaminhada a PEC n
o
59, o prprio presidente a retira da
apreciao congressual.
A reforma Collor, naquilo que efetivamente se materializou, vista
por um arguto analista como desmobilizao de ativos:
Alm da desestruturao de setores inteiros da Administrao
Federal, esta reforma no deixou resultados perenes, quer em ter-
mos de cultura reformista, quer em termos de metodologias, tcni-
cas ou processos. Sequer um diagnstico consistente pode ser ela-
borado a partir de sua interveno, pois em nenhum momento o
voluntarismo que a marcou permitiu que a abordagem do ambiente
administrativo se desse de maneira cientfica (Santos, 1997: 49).
Com o impeachment de Collor, assumiu o vice-presidente Itamar
Franco; em seu governo no houve maiores debates em torno da reforma
administrativa e as aes foram bastante tmidas: criou-se o Conselho Ad-
ministrativo de Defesa Econmica (Cade); a Agncia Espacial Brasileira;
o Departamento Nacional da Produo Mineral; a Secretaria Federal de
Controle.
18
RSP
No que se refere atividade legislativa, vrias medidas foram en-
caminhadas ao Congresso, que, todavia, no foram convertidas em lei:
isonomia remuneratria no Poder Executivo, plano de carreira e regula-
mentao do plano de seguridade social para o servidor pblico.
5. O Novo Estado e a reforma Bresser Pereira
Embora ainda estejam em curso, j se pode examinar as mudanas
na ordem administrativa propostas pelo governo Fernando Henrique
Cardoso. Elas esto profundamente associadas reforma do Estado bra-
sileiro em geral; vou, aqui, apenas me ater aos aspectos essencialmente
administrativos e s mudanas que tenham implicaes diretas para a
administrao.
H dois fatos iniciais no governo Fernando Henrique Cardoso que
fixam os rumos da reforma. No dia de sua posse, o presidente criou o
Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado (MARE), e o Plano
Diretor da Reforma do Estado, que a orientaria teoricamente, aprovado
em 21 de setembro de 1995 pela Cmara da Reforma do Estado e em
seguida pelo presidente da Repblica. A Cmara, presidida pelo ministro-
chefe da Casa Civil, Clvis Ramalho, tinha como membros: Luiz Carlos
Bresser Pereira, ministro da Administrao; Paulo Paiva, ministro do
Trabalho; Pedro Malan, ministro da Fazenda; Jos Serra, ministro do Plane-
jamento e Oramento; general Benedito Onofre Bezerra Leal, ministro-
chefe do Estado Maior das Foras Armadas; e Eduardo Jorge C. Pereira,
secretrio-geral da Presidncia.
No ato de criao do MARE, foi-lhe atribuda a responsabilidade
de formular polticas para a reforma do Estado, reforma administrativa,
modernizao da gesto e promoo da qualidade no servio pblico.
O diagnstico sobre o qual se basearam as mudanas que, poste-
riormente, vieram a ser propostas parece-me ser, no mnimo, discutvel,
por no corresponder realidade brasileira. Isto porque o diagnstico, em
primeiro lugar, afirma que as fases patrimonialista e burocrtica esto
superadas, cabendo agora introduzir no Estado a administrao gerencial.
Creio que a reviso at agora procedida evidencia precisamente o oposto:
poucas foram as tentativas reais de implantar uma administrao buro-
crtica; e, quando isto foi tentado, algum dispositivo legal tratava de neu-
tralizar seus efeitos benficos. J o patrimonialismo e o clientelismo pol-
tico, estes sim, como inclusive reconhece e sempre os condena o governo
Fernando Henrique Cardoso, tm sido os traos estruturais de nossa ad-
ministrao pblica:
O captulo da administrao pblica da Constituio de 1988
ser o resultado de todas essas foras contraditrias. De um lado
ela uma reao ao populismo e ao fisiologismo que recrudescem
19
RSP
com o advento da democracia. Por isso a Constituio ir sacra-
mentar os princpios de uma administrao pblica arcaica,
burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica altamente
centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade ser
dada administrao direta ao invs da indireta. A Constituio de
1988 ignorou completamente as novas orientaes da administrao
pblica (Pereira, 1996 b: 5).
Em segundo lugar, deve-se considerar que a retrica modernizante
prevalecente no leva em conta o que se me afigura como sendo da
maior importncia: trata-se, efetivamente, de superar a administrao no
que ela tem de essencial, isto , a racionalidade e a norma? Ou, no
bem isto, o que se quer que a racionalidade e a norma atendam de
forma gerencialmente superior s necessidades da populao? Introduzir
a administrao gerencial implica que os controles essenciais, e isso ape-
nas em certos nveis hierrquicos, devem referir-se aos resultados, subs-
tituindo, quando for o caso, os controles a priori tpicos da administrao
burocrtica pelo controle dos resultados. Alm do mais, a formulao
forte que supe a substituio da administrao burocrtica pela gerencial
deve ser bastante relativizada, dependendo, inclusive, da natureza da bu-
rocracia que se quer reformar: um exrcito no deve ser a mesma coisa,
quer do ponto de vista organizacional quer do ponto de vista dos resulta-
dos, que um hospital, para dar um exemplo simples.
A segunda premissa do diagnstico estabelece que da crise do
Estado fazem parte a crise da administrao burocrtica, a crise fiscal e
o esgotamento do prprio modelo econmico:
A crise do Estado define-se ento como: (1) uma crise
fiscal, caracterizada pela crescente perda do crdito por parte do
Estado e pela poupana pblica que se toma negativa; (2) o esgota-
mento da estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual se
reveste de vrias formas: o Estado do bem-estar social nos pases
desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no tercei-
ro mundo e o estatismo nos pases comunistas; e (3) a superao
da forma de administrar o Estado, isto , a superao da administra-
o pblica burocrtica (Presidncia da Repblica. Plano Diretor
da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado. 1995: 15).
Um aspecto crucial no Plano Diretor o reconhecimento de que
as tentativas de reforma no incio dos anos 80 foram inteiramente
abortadas pelos constituintes, que produziram uma Constituio que pro-
moveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal (Plano Di-
retor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995, p. 27). com base nisto
que se pode entender o amplo programa de reformas constitucionais
20
RSP
promovido pelo governo desde os seus primeiros meses de atuao. A
organizao proposta para o Estado, ou melhor dito, as relaes entre o
Estado e a sociedade, no que concerne distribuio de responsabilidades,
define-se a partir de trs dimenses que, combinadas, identificam quais
so as reas prprias do Estado, os tipos de gesto e as formas de propri-
edade (Plano Diretor, 1995: 51-5).
O ncleo estratgico inclui o governo (os trs Poderes), seus asses-
sores e auxiliares imediatos. Compete a esse ncleo a definio de leis e
de polticas pblicas: aqui, as decises devem ser as melhores, atender ao
interesse nacional e ter efetividade. O regime de propriedade deve ser
necessariamente estatal.
O setor de atividades exclusivas inclui a prestao de servios que
s o Estado pode realizar: regulamentar, fiscalizar e fomentar. So exem-
plos tpicos: polcia, cobrana e fiscalizao de impostos, servio de de-
semprego, educao bsica, entre outros. Nessa rea o critrio eficincia
se torna fundamental e a propriedade s pode, tambm, ser estatal.
No terceiro setor, servios no-exclusivos, o Estado atua em con-
junto com outras organizaes no-estatais e privadas. A se situariam
as universidade, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
A situao ideal de propriedade , nesse caso, a pblica no-estatal.
Finalmente, h a produo de bens e servios para o mercado,
setor de atuao das empresas, em que a propriedade privada a regra.
Tambm nesse segmento a administrao gerencial a ideal.
O Plano Diretor da Reforma do Estado aponta, ainda, para outras
dimenses importantes. A estabilidade do servidor s administrada para
os dois primeiros setores, o ncleo estratgico e as atividades exclusivas.
Prev a elaborao de uma poltica de recursos humanos e a criao de
dois rgos novos: as agncias executivas que cuidariam das atividades
exclusivas do Estado (de direito pblico) e as organizaes sociais (de
direito privado) para gerenciarem os servios no-exclusivos do Estado.
Tais figuras provm diretamente da reforma administrativa
inglesa, implementada no governo Thatcher, que , ainda, objeto de muita
controvrsia, pois esse sistema deu origem a graves distores, dentre
elas a proliferao de entidades, a fragmentao da ao administrativa
e um aguamento do nepotismo, em face da ampla permeabilidade dos
quadros de pessoal dessas entidades a presses externas (Santos, 1997:
54-55).
Em 23 de agosto de 1995, o Executivo encaminhou ao Congresso
Nacional duas emendas constitucionais, a PEC n
o
173 e a PEC n
o
174,
propondo mudanas que viabilizassem a reforma do Estado e da
administrao pblica, cujos aspectos especficos no sero objeto de
anlise aqui.
21
RSP
6. As reformas administrativas: experincias comuns
March e Olsen resumem e avaliam, em captulo conciso e definiti-
vo, a experincia norte-americana com reformas administrativas (March
e Olsen, 1988, cap. 5). Duas so as principais concluses dos autores
sobre o reformismo administrativo nos Estados Unidos da Amrica, pas
presidencialista de Executivo forte, tal como o nosso:
a) durante toda a segunda metade do sculo XIX, o Congresso
relutou em permitir que o presidente assumisse a gesto da administrao
pblica;
b) as mudanas mais significativas, efetivas e duradouras foram
aquelas introduzidas gradativamente na administrao pblica, isto
, as grandes reformas no se concretizaram ou tiveram resultados extre-
mamente tmidos, exceto em situaes de grave crise (Primeira e Se-
gunda Guerras Mundiais e Grande Depresso).
Recorde-se que, desde o final dos anos 60, ainda naquele pas, a
autoridade presidencial vem sendo questionada, e muito, no que se refere
a questes de polticas pblicas (equilbrio macroeconmico e polticas
sociais), sem mencionar que, h dois anos, o governo americano passou
um bom tempo sem ter seu oramento aprovado pelo Congresso, em
virtude de divergncias acentuadas entre os dois Poderes quanto
alocao de recursos.
Mas por que as grandes reformas, normalmente, so fadadas ao
fracasso, embora, com freqncia, sejam inspiradas em princpios, idias e
critrios de bom senso e tecnicamente bem fundamentados? Idias, pro-
postas e ideologias so componentes importantes na conformao da ao,
mas no so o seu nico determinante. A ao se d em contextos espec-
ficos e, nesse caso, das reformas, elas so propostas em sistemas polticos
com configuraes prprias, bem definidas, com padres regulares de ao
e de deciso. H quatro aspectos considerados por March e Olsen (1989)
que me parecem particularmente teis para entender a natureza e o ritmo,
bem como as dificuldades associadas ao reformismo. Seno vejamos.
O primeiro deles tem a ver com o que se poderia chamar de ret-
rica da reforma. Toda e qualquer tentativa de mudana, gradual ou radical,
sempre feita em nome da eficcia, da eficincia, da melhoria do desem-
penho do setor pblico. E mais, que a reforma em particular a soluo
para maximizar os objetivos acima, bem como para resolver inmeros
outros problemas enfrentados pelo pas, preparando-o para o futuro. Em-
bora os resultados desejveis sejam sempre afirmados com clareza, a
relao entre as mudanas sugeridas e os resultados sempre tnue, no
demonstrada e, portanto, discutvel e nem sempre convincente. No h
na argumentao proposta elementos que, ipso facto, eliminem possi-
bilidades de mudanas alternativas. A retrica aproxima-se, assim,
22
RSP
perigosamente da f, exceto, claro, quando o nico objetivo a poltica de
fazer caixa, ou, na melhor das hipteses, de ajudar a garantir o equilbrio
macroeconmico. Ora, retrica por retrica, h vrias, e a se estabelece a
primeira base para o dissenso. Faz parte ainda do mundo da retrica o
argumento da realpolitik: estruturas organizacionais tais como existem,
refletem conflitos de interesses preexistentes, e as formas organizacionais
consolidam interesses vitoriosos; decorre da a necessidade de mud-las
para que se possa alterar o equilbrio de poder. Argumentos contra o
clientelismo e o corporativismo inscrevem-se nesse tipo de raciocnio.
Se esse argumento procede, o fato que as novas estruturas
viabilizaro, igualmente, outros interesses que, ento, se cristalizaro.
A questo de fundo a que interesses atender. Novas estruturas adminis-
trativas visam eliminar interesses at ento cristalizados e substitu-los
por outros. Abre-se, assim, uma segunda arena de conflitos, de dissenso,
nem sempre fceis de serem compatibilizados, sobretudo se o processo
decisrio aberto e envolve inmeros atores polticos, tais como o Con-
gresso, a opinio pblica, os sindicatos, os partidos, o empresariado e o
funcionalismo pblico.
Rezende, refletindo sobre o crescimento descontrolado do Estado
brasileiro, chama a ateno para a ineficincia de reformas de cunho per-
manente e, simultaneamente, para a necessidade da representao de inte-
resses e, por conseqncia, do encaminhamento dos eventuais conflitos:
Forma-se, cada vez mais, na sociedade brasileira, a convico
de que o controle da expanso do Estado depende mais do funcio-
namento das instituies polticas, que, num regime democrtico, ga-
rantem a adequada representao de interesses, do que de
reformas de cunho permanentemente administrativo. preciso
aumentar a transparncia das polticas pblicas, desobstruir os canais
de participao da sociedade nas decises de interesse coletivo e
assegurar maior eqidade na representao dos distintos interesses
no processo decisrio (Rezende, 1987: 247).
Kliksberg, crtico arguto das reformas empreendidas na Amrica
Latina, aponta trs equvocos que, freqentemente, se fazem presentes
no discurso, ou na retrica como eu dizia, sobre as necessrias refor-
mas do Estado:
Primeiramente, um discurso alheio histria [...]. Nenhum
dos processos tpicos do aparato pblico atual surgiu do nada, eles
surgiram num discurso, cuja lgica deve ser pesquisada para en-
tender as foras subjacentes e extrair concluses sobre a possibi-
lidade de sua influncia no futuro [ ... ]. E a ento podem aparecer
'patologias', o que historicamente so respostas funcionais [ ... ].
23
RSP
Em segundo lugar, o discurso normalmente no desagregado.
Os rtulos so de carter absolutamente global [...].
O discurso no desagregado leva a uma destacada pobreza da
anlise e das concluses [...].
Alm de o discurso estar fora do contexto histrico, no ser
desagregado, tambm no pode ser comparado [...]. No se
traam paralelos com processos similares de outras reas em
desenvolvimento ou com o prprio mundo desenvolvido
(Kliksberg, 1988a: 40).
O segundo aspecto diz respeito natureza do processo decisrio,
isto , aos termos de troca existentes no sistema poltico, rotineiros e
novos, e barganha de maneira geral. As estruturas administrativas so
menos importantes para o presidente do que para a maioria dos congres-
sistas; para o primeiro fcil propor sua mudana, enquanto os ltimos
so mais cuidadosos na sua substituio. O presidente passa por ciclos
alternados de entusiasmo e de ceticismo no processo de barganha, dada a
freqente oposio legislativa. A tendncia a ampliao do tipo e da
quantidade de recursos de poder que so mobilizados na tentativa de pre-
servar ao mximo a proposta original do Executivo; o jogo de poder tor-
na-se pesado, eventualmente pouco tico. A experincia com a trami-
tao legislativa da emenda da reeleio rigorosamente exemplar.
Tambm os partidos polticos geraram recursos novos e os introduziram
na barganha com o Poder Executivo, ampliando ainda mais a abrangncia
do conflito. Tais recursos incluem os prprios cargos do Poder Legislativo.
O terceiro aspecto tpico de propostas de reforma administrativa tem
a ver com o fato de que pela prpria natureza ela no logra obter a mobilizao
necessria e a ateno prolongada dos atores polticos envolvidos, sobretu-
do se seu processamento ocorre em contexto que inclui nmero elevado de
atores e quando o conflito ampliado. Resistem, em geral, apenas os atores
que avaliam a mudana como prejudicial a seus interesses. A fora domi-
nante passa a ser apenas aquela de oposio; o governo fica isolado e
merc da freqente relutncia dos congressistas em alterar as estruturas
administrativas, at porque elas so velhas conhecidas.
Observe-se, finalmente, que os efeitos de mudanas graduais e de
menor profundidade so imediatos e, por isso, mobilizam mais facilmente a
todos para que o processo de mudana se aprofunde, enquanto os efeitos
de mudanas radicais s ocorrem no mdio e longo prazos, o que desmobi-
liza at mesmo aqueles que, em princpio, se aliam proposta original de
mudanas. A Frana comemorou, em 1996, dez anos de reforma do Estado,
processo que ainda est em curso.
Cabe examinar, agora, avaliaes feitas por diferentes autores, que
escreveram entre 1967 e 1989, com o intuito de chamar a ateno para a
24
RSP
similitude dos diagnsticos sobre as reformas administrativas no pas e,
sobretudo, para seus resultados e, o que se revela com mais freqncia,
para seus insucessos.
Em artigo de 1967, Nascimento aponta trs fatores como sendo
componentes bsicos da estratgia de mudana: o valorativo ou ideol-
gico, o substantivo e o operativo ou comportamental. Com base nesses
aspectos, conclui pela tripla inadequao das reformas administrativas
at ento propostas. Sobre a estratgia das reformas e sua substncia
assim se pronuncia:
Com efeito tecnicamente plausvel e empiricamente
demonstrvel que o potencial impeditivo dos obstculos varia com
a estratgia, isto , que determinadas estratgias tendem a reforar,
enquanto outras tendem a enfraquecer, o efeito paralisante dos
obstculos [...]. Portanto, as solues tornam-se cada vez menos
controversiais, ao passo que o problema de como desencandear a
reforma problema estratgico torna-se crtico (Nascimento,
1967: 15-16).
Concluindo sua anlise, que se estende de 1930 a 1967, o autor
entende que uma estratgia adequada de reforma administrativa deveria
incorporar os seguintes aspectos:
1. ter orientao gradualstica;
2. ser seletiva, pois o globalismo resulta em ataques generalizados a
todos os fronts;
3. ter condies de continuidade;
4. reforar e disseminar os comportamentos necessrios reforma;
5. liderar atravs da cooptao (Nascimento, 1967: 46 e ss.).
Em 1988, Kliksberg, fazendo um balano de 30 anos de reformas
administrativas na Amrica Latina perodo, reconhea-se, semelhante
quele em que Nascimento se baseou na anlise do caso brasileiro , v
poucos pontos como positivos nas mudanas empreendidas. Para o balano
que ora interessa fazer, aponto apenas para aqueles aspectos
reiteradamente mencionados pelos vrios analistas:
Entretanto, os objetivos finais dos movimentos de reforma esto
longe de se concretizar. Em grande parte da Amrica Latina, os
gargalos principais da capacidade gerencial do Estado permane-
cem intactos. Por exemplo, em numerosos pases latino-america-
nos as decises de alto nvel so tomadas com base em metodo-
logias primrias e rudimentares. Outro problema relaciona-se com
a fisionomia caracterstica dos Estados latino-americanos, integra-
dos por um corpo central (presidncia, ministrios) e um amplo
setor constitudo pelas empresas pblicas, institutos autnomos e
25
RSP
outras entidades de administrao descentralizada. Ambos operam
claramente desconexos. A hiptese bsica da descentralizao, que
implicava autonomia administrativa, mas com o poder central re-
tendo a atribuio de fixar polticas, no funcionou na realidade. O
Estado se apresenta desarticulado. Nestes e em outros aspectos
fundamentais, a reforma no conseguiu os impactos profundos pre-
tendidos (Kliksberg, 1988b: 63-4).
No final dos anos 80, j refletindo e, em parte, justificando as inicia-
tivas de mudanas na administrao pblica federal efetivadas na Nova
Repblica, Holanda e Marcelino diagnosticam os erros e acertos das refor-
mas administrativas de forma bastante semelhante aos autores mencionados:
O Brasil j tentou diversas vezes realizar uma ampla reforma
em sua administrao pblica, quase sempre com limitado suces-
so, embora devam ser reconhecidos os avanos alcanados pelo
DASP, na dcada de 40, e o salto qualitativo do Decreto-lei 200 de
1967, alm da exitosa experincia do Programa Nacional de
Desburocratizao. Lamentavelmente,os interregnos democrticos
tm sido particularmente estreis nesse campo, como se evidencia
da experincia do perodo 1945/64 e da recente tentativa de refor-
ma iniciada em julho de 1985 e j quase completamente frustrada
(Holanda, 1989: 117).
mesma poca, Marcelino identifica a natureza global das
reformas propostas e o seu, necessariamente, longo tempo de maturao
como fatores adversos, porm tpicos das reformas:
Mas, evidentemente, uma reforma global como foi tentada an-
tes no vivel poltica e tecnicamente. Da a escolha de reas
prioritrias. Isto particularmente verdadeiro no caso do servio
civil. A tradio e a extenso do clientelismo poltico do servio
civil, a falta de tradio do sistema de mrito, o corporativismo e o
patriarcalismo impregnados na classe dirigente e as iniqidades do
sistema de remunerao dos servidores pblicos so obstculos
que s podem ser superados com muito tempo e vontade poltica
(Marcelino, 1989: 113-114).
A semelhana entre os diagnsticos feitos por diferentes analistas
e profissionais com envolvimento direto nas reformas administrativas
abortadas, razoavelmente bem-sucedidas e malsucedidas fato re-
corrente, a partir da mencionada anlise de Nascimento, de 1967. Ade-
mais, essa similitude de diagnsticos se prolonga no tempo e alcana tam-
bm a reforma administrativa sugerida pelo governo Fernando Henrique
Cardoso, entre analistas claramente simpticos proposta. Carneiro, por
26
RSP
exemplo, que participou do Programa de Desburocratizao identifica
vrias razes que desaconselhariam tentativas de reformas muito
abrangentes, no atual contexto histrico (Carneiro, 1995: 12). Isto por-
que, em primeiro lugar, as experincias brasileiras recentes no alcan-
aram os nveis pretendidos de abrangncia e de eficcia, cabendo lem-
brar que as reformas de 1937 e de 1967 foram promovidas em regimes
autoritrios. Em segundo lugar, o exemplo norte-americano, dada a
complexidade do Estado contemporneo, ajuda a mostrar que as gran-
des reformas esbarram em resistncias internas intransponveis. Por
isso, tem-se optado por reformas parciais, setorizadas e que se tradu-
zem em ganhos incrementais.
Alterar todos os dispositivos constitucionais que afetam a orga-
nizao, a estrutura e o funcionamento da administrao pblica brasi-
leira implicaria, segundo Carneiro, reescrever a Constituio de 1988 (Car-
neiro, 1995: 12). O autor, apesar de entender que uma reforma
administrativa profunda esbarraria em obstculos praticamente intrans-
ponveis, alm de ser pouco recomendada luz da experincia internacio-
nal, revela-se otimista quanto aos rumos futuros da proposta do ministro
Bresser Pereira. Seu otimismo justifica-se, fundamentalmente, pelo fato
de a proposta no ser dramtica, o Executivo reduziu de forma significa-
tiva as reas potenciais de divergncia. Alm disso, a forma pela qual a
estabilidade, que questo das mais polmicas, foi tratada revelou-se
moderada e veio ao encontro dos anseios dos governadores. Em terceiro
lugar, o ministro da Administrao e da Reforma do Estado teria adotado
uma estratgia menos dogmtica do que a utilizada nas reformas
previdenciria e tributria (Carneiro, 1995: 13-14).
Ora, o texto que venho citando foi publicado no final de 1995, antes
de o governo Fernando Henrique Cardoso completar um ano.
A avaliao que o autor faz da proposta de reforma administrativa e de
seus possveis obstculos em nada justifica o seu otimismo. Ou bem a
leitura que, poca, o autor fez da proposta foi equivocada, ou a proposta
efetiva veio a ser mais contundente do que Carneiro esperava, ou, final-
mente, o artigo que comentamos visava, apenas, divulgar e convencer os
leitores do acerto da proposta do Executivo.
Carneiro, entendendo que a reforma administrativa no teria a
abrangncia e a profundidade de outras tentativas, assim se pronunciou:
O atual governo optou claramente por uma reforma circunscrita, com
nfase especial na conteno de gastos, numa descentralizao adminis-
trativa restrita e seletiva na recuperao da capacidade de auto-organi-
zao do Executivo (Carneiro, 1995: 12).
A reforma administrativa, no entanto, no circunscrita, no res-
trita e, o que mais importante, ela de fato se inscreve em um contexto
de ao governamental de inmeras reformas da Constituio de 1988,
27
RSP
com profundas implicaes para as relaes entre o Estado e a socieda-
de. Ademais, o reformismo governamental no se restringe tentativa do
Executivo de resgatar sua capacidade para se auto-organizar.
Com efeito, o principal idealizador e condutor da reforma adminis-
trativa o ministro Bresser Pereira parece reconhecer dificuldades
inerentes prpria burocracia existente como possveis obstculos para a
eventual substituio do modelo administrativo prevalecente por outro que,
supostamente, levaria modernizao do Estado: Por fim, a crise da
forma burocrtica de administrar o Estado emergiu com toda fora de-
pois de 1988, antes mesmo que a prpria administrao pblica burocr-
tica pudesse ser plenamente instaurada no pas (Pereira, 1996a: 9).
Embora a passagem supracitada tenha como referncia imediata a
Constituio de 1988 e seus desdobramentos imediatos no plano adminis-
trativo, o problema identificado antigo; o fato que o Brasil nunca teve
o modelo burocrtico de administrao, ou qualquer outro, plenamente
instalado. A nossa realidade administrativa tem se caracterizado, indepen-
dentemente da intencionalidade das reformas e de seus eventuais xitos
e fracassos, pela convivncia de modelos de administrao incompletos,
inconsistentes e superpostos. No se pode efetivamente afirmar que a
histria administrativa brasileira se caracterize por ter passado por fases
sucessivas: da administrao patrimonial administrao burocrtica que,
no momento, deveria ser substituda pela administrao gerencial. O pr-
prio Pereira reconhece a sobreposio de modelos de administrao diver-
sos; no se trata, portanto, de substituir a administrao burocrtica por
outro modelo que ora se revele como sendo superior quele. As conse-
qncias da sobrevivncia do patrimonialismo e do enrijecimento buro-
crtico, muitas vezes perversamente misturados, sero o alto custo e a
baixa qualidade da administrao pblica brasileira (Pereira, 1996a: 9).
A convivncia de formas diferentes de administrao pblica
burocrtica, imperfeita, com o inegvel patrimonialismo associada s
eventuais ilhas de excelncia, gera, evidentemente, grande tenso no
interior do Estado e, simultaneamente, resistncia s tentativas de mu-
dana. No se trata, portanto, de reformar a administrao, passando-se
Da Administrao Pblica Burocrtica Gerencial, ttulo do artigo que
venho comentando. Tudo indica que uma suposio bsica de reforma
proposta pelo governo a de que, contrariamente ao diagnstico correto
de Pereira, ele prprio entenda que a mudana consiste, apenas, em subs-
tituir um modelo por outro. A substituio anunciada pelo ministro, obvia-
mente, nada tem a ver com a leitura realizada por Carneiro, que j co-
mentei: circunscrita, restrita e seletiva (Carneiro, 1995: 12).
A reviso aqui feita das experincias reformistas da administrao
pblica brasileira, com nfase na sua natureza, quando implementadas, e
de seus resultados, permite o estabelecimento de proposies que, creio,
se aplicam tambm a experincias semelhantes em outros pases:
28
RSP
1. Em todo e qualquer regime (autoritrio, quase-democrtico,
autoritrio-militar, de transio e democrtico) e, conseqentemente, em
quase todos os governos, foram propostas medidas que visavam refor-
mar a administrao pblica federal.
2. Do ponto de vista substantivo, as propostas sempre foram glo-
bais e gerais, e no especficas e incrementais como ocorreu apenas no
governo Sarney.
3. Com freqncia foram abortadas, ou porque no chegaram a se
consubstanciar em anteprojetos de lei, ou porque foram retiradas pelo
Executivo do Congresso Nacional.
4. Na esmagadora maioria das vezes, as reformas no tiveram
seqncia e no obtiveram os resultados desejveis em decorrncia de
erros de estratgia poltica.
5. A efetiva profissionalizao do servidor, tentada vrias vezes, nunca
ocorreu e sempre conviveu com a multiplicidade de cargos, de planos sala-
riais especiais e de trens da alegria, tpicos de final de administrao.
6. A partir da Comisso Amaral Peixoto, h convergncia de diag-
nsticos e de propostas de mudanas que so recorrentemente lembrados
e, por vezes, incorporados a novos diagnsticos, propostas e instrumen-
tos legais.
7. As reformas oscilam entre o fortalecimento da administrao
direta e a descentralizao administrativa.
Finalmente, cabe concluir, com base na literatura que analisa as
vrias reformas administrativas e as propostas no efetivadas, que o Pas,
de fato, nunca logrou implantar uma burocracia do tipo weberiano.
At porque, os textos legais que mais se aproximaram desse ideal abriam
brechas que se contrapunham ao esprito da burocracia racional-legal.
Creio que, independentemente de regime poltico e de governo, o pas
sempre conviveu com segmentos dispersos de uma burocracia weberiana
em vrios nveis da administrao, interpenetrada e convivendo com um
alto teor de patrimonialismo burocrtico, nunca de fato completamente
extirpado da administrao pblica. Contrapondo-se a essa administrao,
essencialmente amorfa, destacavam-se as ilhas de excelncia, aspecto
de resto j salientado por todos os estudiosos da poltica e da administrao
pblica: ilhas, porque razoavelmente imunes ao processo poltico; de
excelncia, dada a competncia de seus membros.
29
RSP Nota
1
Este trabalho foi produzido no mbito do Programa de Reforma do Estado, com
o apoio do MCT-FINEP-CNPq/MEC-CAPES. Foi desenvolvido como parte do
projeto do IUPERJ: Reconfigurao do Mundo Pblico Brasileiro O Sistema
Poltico e a Reforma do Estado.
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Resumo
Resumen
Abstract
As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos
Olavo Brasil de Lima Junior
O artigo rev, com base na bibliografia especializada, as reformas e tentativas de
reformas administrativas realizadas no pas, desde o Estado Novo, passando
pelas tentativas dos governos militares e pelas propostas mais recentes da Nova Rep-
blica, e chegando at a reforma Bresser Pereira. O balano crtico bastante negativo,
sobretudo, porque as grandes reformas, precisamente pela sua abrangncia, nunca foram
efetivamente implementadas. O sistema do mrito no servio pblico federal um bom
exemplo. As dificuldades de implementao das grandes reformas, advindas principal-
mente de sua grande complexidade, resultam tambm de sua interao negativa com o
contexto poltico mais geral, pela carga retrica de que se fazem acompanhar, e pelo fato
de subestimarem os aspectos tcnicos necessrios sua implementao.
Las reformas administrativas
Olavo Brasil de Lima Junior
El artculo rev, basndose en la bibliografa especializada, las reformas e intentos de
reformas administrativas realizadas en el pas; desde el Estado Nuevo, pasando por las
tentativas de los gobiernos militares y por las propuestas ms recientes de la Nueva
Repblica, llegando hasta la reforma Bresser Pereira. El balance crtico es bastante
negativo, sobre todo porque las grandes reformas, precisamente por su alcance, nunca
han sido efectivamente puestas en prctica. El sistema del mrito en el servicio pblico
federal es un buen ejemplo. Las dificultades para llevar a la prctica las grandes reformas,
provenientes principalmente de su gran complejidad, resultan tambin de su interaccin
negativa con el contexto poltico, ms general, de la carga retrica de la que estn
acompaados, y del hecho de que se han subestimado los aspectos tcnicos necesarios
para su puesta en marcha.
Administrative reforms in Brazil: models, successes and failures
Olavo Brasil de Lima Junior
Based on specialized bibliography, the paper reviews the administrative reforms and
attempts to reform carried out in Brazil, from the Getlio Vargas Estado Novo to
Bresser Pereiras reform, covering the attempts of the military regime and the latest
proposals of the New Republic. A critical analysis shows a quite negative balance,
mainly because the biggest reforms, due to their broad scope, were never implemented.
The merit-based system in the federal public service is a good example. The difficulties
of implementing big reforms, inherent to the complexity involved, also result from their
negative interaction with a broader political context, the rhetorical burden they bring
together, and the fact that they underestimate the technical aspects required for their
implementation.
Revista do
Servio
Pblico
Ano 49
Nmero 2
Abr-Jun 1998
Doutor em
cincia poltica
pela University
of Michigan e
professor titular
do DCP da
UFMG
Contato com o autor: olimajr@homeshopping.com.br
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