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Heber Carvalho
Curso: Planejamento e Oramento Governamental p/ ACI-DF - rea Planejamento e
Oramento
Professores: Heber Carvalho, Srgio Mendes, Jetro Coutinho
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AULA 00 (demonstrativa) Federalismo fiscal.
SUMRIO PGINA
Federalismo X Federalismo Fiscal 04
Federalismo Fiscal Por qu? 04
Critrios de Distribuio de receitas e encargos 12
Concluses sobre a teoria do Federalismo Fiscal 21
Federalismo Fiscal (Pacto Federativo) no Brasil 23
Questes comentadas 37
Lista das questes comentadas na aula 47
Gabarito 52
Ol caros(as) amigos(as),
com grande satisfao que lanamos este curso de
Planejamento e Oramento formatado especialmente para atender s
necessidades daqueles que se preparam para o concurso de Auditor de
Controle Interno do DF.
Para quem no me conhece, meu nome Heber Carvalho, sou
bacharel em Cincias Militares, formado pela AMAN (Academia Militar das
Agulhas Negras). Aps pouco mais de 08 anos no Exrcito, fui aprovado
no concurso para Auditor Fiscal do Municpio de So Paulo (AFTM-SP, 4.
Lugar). Paralelamente, ministro aulas de Economia e matrias
relacionadas (Economia do Trabalho, Economia Brasileira, Micro e
Macroeconomia) em cursos preparatrios de So Paulo e outras capitais,
no Eu Vou Passar e aqui no Estratgia Concursos. Tambm sou autor
do livro Microeconomia Facilitada, publicado pela editora Mtodo.
E o meu nome Jetro Coutinho, sou bacharel em Administrao
pela Universidade de Braslia (2011). Estudo para concursos desde o
segundo semestre de 2009, quando fiz o concurso de Tcnico do Banco
Central, ainda durante o 4 semestre da faculdade. Aps ser nomeado,
conclu os estudos na UnB e, desde ento, venho estudando para um
concurso especfico: O Tribunal de Contas da Unio. Nesse caminho, fui
aprovado, dentro das vagas, para Analista de Finanas e Controle da
Secretaria do Tesouro Nacional rea Econmico-Financeira. No entanto,
no irei assumir o Tesouro, pois estou de malas prontas para ir para o
concurso que sempre sonhei: Tive uma imensa beno, que foi ser
aprovado para o Tribunal de Contas da Unio em 13 Lugar de um total
de 18 vagas para Braslia. Isso tudo aos 22 anos. J estudei muito a
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cincia econmica, tanto para a faculdade e para o meu TCC quanto para
concursos. O professor Heber me convidou para formarmos, ento, uma
parceria para trazer ao aluno um excelente curso de Economia aqui no
Estratgia.
Nosso curso no exigir conhecimentos prvios. Portanto, se
voc nunca estudou, ou est iniciando seus estudos em Economia, fique
tranquilo, pois nosso curso atender aos seus anseios perfeitamente. Se
voc j estudou os temas, e apenas quer revis-los, o curso tambm ser
bastante til, pela quantidade de exerccios comentados que teremos, o
que lhe permitir uma excelente reviso do contedo. Em relao aos
exerccios, sero, no mnimo, 400 questes comentadas.
Pretendemos comentar muitas questes da Funiversa (quantas ns
acharmos). Mas no conseguimos garantir que teremos muitas questes
da Funiversa, pois uma banca menos tradicional, de modo que um
tanto difcil encontrar muitos concursos em que ela tenha cobrado
questes de Economia. De qualquer forma, teremos questes da
Funiversa, s no sero tantas, quando comparadas com outras bancas
mais tradicionais (Cespe, FCC, ESAF, etc).
Este curso abordar todo o contedo abaixo descrito:
1. Objetivos, metas, abrangncia e definio de Finanas Pblicas.
2. Classificao das Receitas e Despesas Pblicas segundo a
finalidade, natureza e agente. 3. Hipteses tericas do
crescimento das despesas pblicas. 4. O financiamento dos gastos
pblicos tributao e equidade. Incidncia tributria. 5. Dficit
Pblico. 6. Federalismo fiscal. 7. Processo e etapas de interveno
do Governo na economia brasileira. 8. Oramento na Constituio
Federal: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei
Oramentria Anual. 9. Oramento pblico: conceitos e elementos
bsicos do oramento pblico, oramento tradicional, oramento
de base zero, oramento de desempenho, oramento-programa.
10. Objetivos da poltica oramentria. 11. Classificao e
conceituao da receita oramentria. 12. Classificao e
conceituao da despesa oramentria. 13. Manual Tcnico do
Oramento 2014. 14. Integrao planejamento e oramento
Decreto n 2.829, de 29/10/98 e Portaria MPOG n 42, de
14/04/99#
Segue nosso cronograma de disponibilizao das aulas:
Aula 00 Prof. Heber Carvalho e Jetro Coutinho
Disponvel em 24/12/2013 na rea do aluno.
6. Federalismo fiscal.
Aula 01 Prof. Heber Carvalho e Jetro Coutinho
Disponvel em 20/12/2013 na rea do aluno.
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4. O financiamento dos gastos pblicos tributao e equidade. Incidncia tributria.
Aula 02 Prof. Heber Carvalho e Jetro Coutinho
Disponvel em 20/12/2013 na rea do aluno.
5. Dficit Pblico.
Aula 03 Prof. Heber Carvalho e Jetro Coutinho
Disponvel em 24/12/2013 na rea do aluno.
1. Objetivos, metas, abrangncia e definio de Finanas Pblicas. 3. Hipteses tericas do
crescimento das despesas pblicas. 7. Processo e etapas de interveno do Governo na
economia brasileira.
Aula 04 Prof. Srgio Mendes
Disponvel em 07/01/2014 na rea do aluno.
8. Oramento na Constituio Federal: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e
Lei Oramentria Anual.
Aula 05 Prof. Srgio Mendes
Disponvel em 14/01/2014 na rea do aluno.
8. Oramento na Constituio Federal: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e
Lei Oramentria Anual. 13. Manual Tcnico do Oramento 2014.
Aula 06 Prof. Srgio Mendes
Disponvel em 21/01/2014 na rea do aluno.
9. Oramento pblico: conceitos e elementos bsicos do oramento pblico, oramento
tradicional, oramento de base zero, oramento de desempenho, oramento-programa. 10.
Objetivos da poltica oramentria. 14. Integrao planejamento e oramento Decreto n
2.829, de 29/10/98
Aula 07 Prof. Srgio Mendes
Disponvel em 28/01/2014 na rea do aluno.
11. Classificao e conceituao da receita oramentria. 13. Manual Tcnico do Oramento
2014.
Aula 08 Prof. Srgio Mendes
Disponvel em 04/02/2014 na rea do aluno.
12. Classificao e conceituao da despesa oramentria. 2. Classificao das Despesas
Pblicas segundo natureza. 13. Manual Tcnico do Oramento 2014.
Aula 09 Prof. Srgio Mendes
Disponvel em 07/02/2014 na rea do aluno.
12. Classificao e conceituao da despesa oramentria. 2. Classificao das Despesas
Pblicas segundo a finalidade e agente. Portaria MPOG n 42, de 14/04/99. 13. Manual
Tcnico do Oramento 2014.
Teremos, em mdia, 60 a 70 pginas totais por aula (algumas aulas
podem chegar a 100 pginas). Mas sabemos que as aulas em PDF trazem
muitas questes comentadas, resumos, lista das questes sem os
comentrios, gabarito, etc, etc. Assim, de uma aula de 60 a 70 pginas,
sobra mesmo uma mdia de 35 pginas de teoria pura por aula, j
que o resto so aqueles itens citados no incio do pargrafo. Tambm
ressalto que poder haver algumas aulas um pouco maiores.
Antes de comear a aula, segue 01 aviso:
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Este curso protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei
9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos
autorais e d outras providncias. Grupos de rateio e pirataria so
clandestinos, violam a lei e prejudicam os professores que elaboram os
cursos. Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo os cursos
honestamente atravs do site Estratgia Concursos ;-)
Agora sim, podemos comear. Todos prontos? Ento, aos estudos!
1. FEDERALISMO FISCAL
1.1. Federalismo X Federalismo Fiscal
O federalismo (ou Pacto Federativo) uma tcnica administrativa
que possibilita o exerccio do poder em grandes territrios, como o
Brasil, por exemplo. Em pases com grande amplitude territorial, e
geralmente com populaes cultural e socialmente diversificadas, o
federalismo condio quase obrigatria para a boa governabilidade e
para a manuteno dos ditames democrticos. O federalismo baseia-se
no estabelecimento de governos de mbitos regional e local, em divises
administrativas denominadas estados, municpios, distritos,
provncias, etc.
Cada um desses governos possui suas atribuies definidas, de tal
forma que no haja conflito de interesses entre os entes federativos. No
caso do Brasil, essa repartio de competncias definida, entre
outros, nos artigos 22 a 25 da Constituio Federal de 1988. No que
tange parte tributria, a repartio de competncias e de receitas
(equalizao tributria) definida ao longo do captulo constitucional que
trata do Sistema Tributrio Nacional
1
.
J o federalismo fiscal restringe o tipo de federalismo de que
estamos tratando. Conforme vimos no primeiro pargrafo, o termo
federalismo, sem o adjetivo fiscal, diz respeito diviso de poder entre
os nveis de governo. J o federalismo fiscal diz respeito a poderes mais
especficos: o poder de gastar e o poder de arrecadar. Mais
especificamente, o federalismo fiscal tem estreita relao com a
arrecadao de impostos e a proviso de bens e servios pblicos por
parte dos diversos entes da federao.
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decorrente do fato de os agentes, ao realizarem aes no mbito de cada
comunidade, no levarem em conta as consequncias destas aes para
outras comunidades. Ou seja, para Gordon, quanto mais descentralizadas
forem as decises, mais externalidades haver e, consequentemente,
menos eficiente ser o mercado.
Vejamos as externalidades de que trata o estudo de Gordon:
i. Exportao de tributos: cada comunidade pode criar tributos que
incidam sobre no residentes. Por exemplo, no Brasil, o ICMS, de
modo geral, tributa a origem (onde ocorre a produo). Assim, uma
pessoa que compra, no Rio de Janeiro, um carro produzido em So
Bernardo do Campo (estado de So Paulo), estar pagando algum
imposto que ir para os cofres paulistas, ainda que nunca tenha
sequer visitado o estado de So Paulo. Em economias
descentralizadas, haveria uma tendncia a se usar excessivamente
esse tipo de tributo, para que os bens pblicos da comunidade
produtora fossem financiados por pessoas de outras comunidades.
ii. Externalidades positivas: os benefcios que os bens pblicos
proporcionam aos no residentes seriam ignorados. Por exemplo, se
tivermos um curso dgua (um rio) que nasce em um estado, mas
a maioria de suas guas banha outro estado, o estado em que o rio
nasce poderia no fazer muitos sacrifcios para preservar a nascente
do rio, j que ele traz muito mais benefcios ao estado vizinho.
Assim, se as decises so tomadas descentralizadamente, um
governo local pode deixar de computar os benefcios de suas aes
para outras comunidades. O resultado seria uma oferta insuficiente
de aes pblicas que visem ao bem estar da sociedade como um
todo.
iii. Comportamento free rider
3
: governos locais podem deixar de
prover determinados servios a seus cidados, uma vez que
comunidades vizinhas podem prover o mesmo servio. Por exemplo,
um municpio vizinho a uma grande cidade, em vez de construir um
hospital, pode preferir comprar ambulncias para levar seus
doentes para o hospital da cidade grande, que lhe vizinha. Com
isso, esta comunidade economiza recursos custa da sobrecarga do
servio de sade da cidade vizinha que pago por no residentes.
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iv. No meu quintal, no!: cada comunidade tenta se livrar de
atividades econmicas ou servios pblicos que, embora tragam
benefcios a todos, produzem efeitos negativos para a comunidade
onde o servio ser disponibilizado. Por exemplo, prefeitos no
gostam quando o governo estadual anuncia que pretende instalar
um presdio, um depsito de lixo ou uma usina nuclear em seu
municpio.
v. Desconsiderao dos efeitos redistributivos de renda em
outras jurisdies: as decises de tributao e gasto de uma
comunidade alteram a distribuio de renda de outras comunidades.
No entanto, se as decises so tomadas descentralizadamente,
somente os impactos distributivos locais so levados em conta. No
Brasil, por exemplo, tenta-se h algum tempo a reduo do ICMS
dos produtos da cesta bsica, a fim de melhorar o poder de
consumo dos mais pobres. Entretanto, isto representaria perda de
receita para os estados produtores de alimentos, que no esto
dispostos a abrir mo de parte de sua receita tributria em troca de
uma melhor qualidade de vida dos pobres de todo o pas (o que
incluiria pobres residentes em outros estados). Por tal motivo,
difcil se chegar a um acordo.
vi. Regressividade tributria e do perfil de gastos: a mobilidade
dos indivduos diretamente proporcional a sua riqueza, uma vez
que pessoas mais ricas tm maiores incentivos e possibilidades de
se mudar para fugir de impostos. Desta forma, natural que
governos locais estabeleam estruturas tributrias e perfil de gastos
pblicos regressivos. Com isso, cada comunidade estaria
afugentando pobres e atraindo ricos.
vii. Desconsiderao de aumentos de custos dos governos de
outras jurisdies: os insumos utilizados pelo governo na gerao
dos servios pblicos tambm so tributados. Assim, possvel que
um aumento de impostos tambm eleve o custo de produo de
bens pblicos em outra jurisdio, e isso no ser levado em conta
pela comunidade que elevou os impostos em seu territrio.
viii. Guerra fiscal: este problema ocorre na federao brasileira,
principalmente, em relao aos impostos estaduais (mais em
especial, o ICMS). As comunidades manipulam os tributos, a
aquisio de insumos para bens pblicos, e a oferta de bens
pblicos com o objetivo de gerar aumento de renda local custa de
outras comunidades. Por exemplo, alguns estados oferecem
incentivos fiscais a grandes empresas para que elas se instalem em
seus territrios. O resultado uma guerra de incentivos e a
concesso de incentivos cada vez maiores, exigindo que outros
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contribuintes, no beneficirios dos incentivos, sejam
excessivamente tributados, para manter os gastos do setor pblico.
...................
A teoria do federalismo fiscal timo pode ser embasada nas
argumentaes de Oates, de Gordon e, em menor grau, de Tiebout. Esse
modelo timo procura maximizar os benefcios da concorrncia (Tiebout)
e da diviso de tarefas entre nveis de governo (Oates) e, ao mesmo
tempo, minimizar as externalidades negativas (Gordon).
As questes de prova no pedem o conhecimento distinto das trs
teorias. Geralmente, a nica coisa que voc precisa saber se a assertiva
de prova fala alguma que tem a ver com o que foi exposto nas letras a,
b e c. Se tiver relao, estando de acordo com o que expusemos na
teoria, a assertiva estar correta. Se for algo muito diferente do que foi
exposto acima, nas letras a, b e c; ento, a assertiva ser incorreta.
Durante a resoluo dos exerccios, voc ver que no to difcil acertar
as questes de prova, ok?!
Em suma, um modelo adequado de federalismo fiscal passa pela
definio das competncias tributrias (quem tributa o qu) e as
responsabilidades na proviso de bens pblicos (quem prov o qu).
1.3. Distribuio de receitas e encargos
1.3.1. Distribuio das competncias tributrias
Basicamente, h seis critrios para determinar qual o melhor nvel
de governo para tributar determinado fato gerador:
a) Facilidade de se exportar o tributo;
b) Mobilidade da base tributria;
c) Economia de escala na administrao do tributo;
d) No induzir alocao ineficiente de recursos econmicos;
e) Associao do tributo pago a benefcios providos pelo governo local;
f) Viabilidade administrativa para cobrana do tributo.
a) facilidade de se exportar o tributo
Quanto mais exportvel for um tributo (um exemplo desta situao
foi vista no tpico 1.2, letra c, nmero i), isto significa que, mais e mais,
os estados produtores procuraro tributar os bens que so produzidos
internamente, mas que so consumidos em outras comunidades. Assim,
eles recebero recursos advindos de outras comunidades. Desta forma,
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quanto maior a facilidade de se exportar um tributo, mais forte o
argumento para que o mesmo seja cobrado pelo governo central.
Se um imposto sobre mercadorias (por exemplo, o ICMS) fosse
arrecadado no destino (onde ocorre o consumo), o consumo s poderia
ser taxado pela comunidade onde reside o consumidor, o que evitaria a
exportao de tributos. No Brasil, o ICMS configura um exemplo clssico
desta exportao de tributos. No obstante essa constatao, ele
continua sendo tributado, regra geral, na origem. Por qu?
Nesta situao, a competncia do ICMS no alocada ao estado de
destino pela inviabilidade administrativa, tendo em vista a tributao no
destino ser dispendiosa e complexa. muito mais fcil tributar um grande
volume de mercadorias na indstria produtora, no momento em que elas
saem da fbrica (na origem), do que fiscalizar milhares de
estabelecimentos comerciais, para tributar a mercadoria no momento da
venda final (no destino).
A melhor sada para o ICMS (que um imposto sobre valor
adicionado IVA) seria a cobrana por um governo central, e no por
governos subnacionais. A sua cobrana descentralizada apresenta esse
problema da exportao de tributos e, ao mesmo tempo, a soluo
deste problema (tributao no destino) inviabilizada por questes
administrativas. Na verdade, o ICMS brasileiro, de competncia dos
estados, o nico caso no mundo de IVA cobrado por governos
subnacionais! Como consequncia, a administrao deste tributo
apresenta-se extremamente complexa.
O outro IVA brasileiro, o IPI, no apresenta a administrao to
complexa quanto o ICMS. No caso, ele tributado pelo governo central
(pela Unio), assim como acontece com todos os IVAs ao redor do
mundo.
b) mobilidade da base tributria
Quanto mais mvel a base tributvel, mais difcil a fiscalizao
por parte de um governo local. Por exemplo, o imposto de renda
apresenta a base tributvel extremamente mvel. muito fcil para as
pessoas mudarem de uma cidade para outra e, assim, mudar o local da
base de tributao. Ao mesmo tempo, algumas empresas tambm podem
mudar de local com alguma facilidade para fugir de impostos.
Nestes casos, em que temos impostos com alta mobilidade da
base tributvel, sua cobrana no se presta a governos
subnacionais. O federalismo fiscal brasileiro segue essa regra. O
imposto de renda, por exemplo, de competncia da Unio.
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Por outro lado, impostos cuja base tributria imvel
(impostos sobre fatores imveis) podem muito bem ser alocados
s comunidades locais. O proprietrio de um apartamento ou um
terreno no poderia reagir a um aumento de impostos mudando seu
imvel para outra regio!
No Brasil, o IPTU (base tributria imvel) compete aos municpios
(governo local) e apresenta-se bastante rentvel, especialmente para os
municpios mdios e grandes, que tm economias de escala
4
na sua
arrecadao (apresentam baixo custo de fiscalizao comparado s
grandes somas que so arrecadadas). Em municpios muito pequenos, o
IPTU no to rentvel, j que sua cobrana exige um sistema de
avaliao imobiliria que custoso, quando comparado com as pequenas
somas que sero arrecadadas. Assim, para estas pequenas comunidades,
s vezes, pode ser invivel financeiramente cobrar efetivamente o IPTU
(mas a competncia do tributo continua a ser do municpio).
Um fato que merece comentrio em relao tributao de
recursos naturais, que so fatores imveis. Por serem imveis, a teoria
nos sugere que sua tributao seja local. No entanto, h alguns
problemas decorrentes desta situao. Geralmente, os recursos naturais
esto geograficamente concentrados e isso significa que as comunidades
onde eles se localizam se tornariam ricas em relao s demais,
podendo se dar ao luxo de reduzir a tributao sobre outras bases
tributrias ou elevar o volume de servios pblicos. Consequentemente,
haveria a possibilidade de migrao de famlias e empresas em direo a
esses municpios mais ricos, afetando a alocao eficiente de recursos na
economia. A soluo nestes casos seria alocar a cobrana deste tributo a
um governo central, para evitar esses problemas alocativos e que
prejudicariam a eficincia econmica do pas.
No Brasil, alguns estados e municpios se beneficiam do pagamento
de royalties pela explorao de petrleo e minrios em seus territrios.
No Rio de Janeiro, por exemplo, cidades como Maca e Campos tm
apresentado crescimento econmico bastante superior mdia nacional.
Grande parte deste crescimento, obviamente, deve-se ao pagamento
destes royalties.
c) Economias de escala na administrao do tributo
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escalas de produo. Por exemplo, para que um estado consiga prover,
sozinho, energia eltrica a todos os seus habitantes, pode ser necessrio
uma quantia vultosa de gastos pblicos. No entanto, para o governo
central, pode ser mais vivel fazer uma enorme usina hidreltrica que
abastea inmeras regies do pas. Assim, neste caso, pode-se fazer uma
usina gigante, produzindo grande quantidade de energia a um custo
unitrio menor. Isto seria mais vivel do que se todos os estados
construssem vrias usinas pequenas, produzindo uma quantidade
menor de energia e a um custo unitrio maior.
1.5. Concluses sobre a teoria do Federalismo Fiscal
De um modo geral, podemos apresentar algumas ideias bsicas
sobre o Federalismo Fiscal. Podemos comparar as principais
caractersticas da descentralizao fiscal (ou federalismo fiscal), versus as
caractersticas da centralizao fiscal:
Descentralizao fiscal Centralizao fiscal
Os servios pblicos podem atender
mais precisamente s demandas
locais, melhorando, assim, a
eficincia econmica.
Maior controle das variveis
macroeconmicas (inflao, juros,
cmbio, etc).
Incentivo integrao e
cooperao, j que a partilha de
competncias faz com que cada
localidade se sinta mais
responsvel pelo seu destino. Isto
acarreta maior envolvimento dos
cidados, favorecendo a uma maior
integrao social e cooperao.
Maior facilidade na conduo da
poltica fiscal.
Estmulo s inovaes, uma vez
que localidade procurar melhorias
que atendam s suas demandas em
especial. O resultado final o
estmulo inovao.
Maiores investimentos em grandes
obras de infraestrutura (rodovias,
aeroportos, portos, etc).
A descentralizao de recursos
afeta (prejudica, ou atrapalha) a
capacidade de o Estado atuar com
a finalidade de evitar a
concentrao de renda.
Maior potencial de reduo da
desigualdade social e econmica
entre as regies (evitar a
concentrao de renda).
Reduo de conflitos entre diversas
localidades, ou etnias, j que cada
localidade tem certa autonomia
sobre o seu destino.
Maior probabilidade de conflitos e
rivalidades entre as localidades.
As atividades alocativas ficam a
cargo de governo locais (Estados
Todas as atividades (alocativas de
carter local e nacional,
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e/ou Municpios), enquanto
atividades alocativas de carter
nacional, atividades distributivas e
estabilizadoras ficam a cargo do
governo federal.
distributivas e estabilizadoras)
ficam a cargo do governo nacional.
Fortalecimento da democracia e
barreira a regimes autoritrios
(devido repartio do poder e ao
maior controle da sociedade sobre
as aes do Estado).
Maior uniformidade na prestao
dos servios pblicos, atendendo a
um padro mnimo de qualidade
em territrio nacional.
As decises sobre o gasto pblico
(as despesas e a distribuio das
mesmas) NO so tomadas no
mesmo nvel onde so tomadas as
decises relativas s medidas a
serem utilizadas para realizar
determinado gasto.
As decises sobre o gasto pblico
(as despesas e a distribuio das
mesmas) so tomadas no mesmo
nvel onde so tomadas as decises
relativas s medidas a serem
utilizadas para realizar determinado
gasto.
Por fim, devo tecer brevssimos comentrios acerca do federalismo
fiscal no Brasil:
1.6. Federalismo Fiscal no Brasil
A Constituio Federal de 1988 consolida e traa as diretrizes gerais
do processo de descentralizao fiscal brasileiro. Observa-se uma
descentralizao tanto de receitas quanto de gastos. Para entendermos o
que houve na distribuio de receitas e encargos ocorrida na CF/88,
devemos saber o contexto em que ela foi aprovada e os antecedentes
histricos.
Com o governo militar de 1964, iniciou-se no Brasil um processo de
forte centralizao fiscal, onde os recursos e os encargos ficaram
concentrados em grande parte no mbito do governo federal. Ou seja, no
perodo anterior CF/88, os governos subnacionais possuam pouca
autonomia e o governo federal intervia consideravelmente nos entes
subnacionais.
Com o advento da crise econmica e do processo de
redemocratizao, as esferas subnacionais comearam a reclamar maior
autonomia, pedindo assim uma maior descentralizao fiscal (ou
descentralizao tributria). Desta forma, podemos entender, segundo
Giambiagi e Alm, que: o processo de descentralizao no Brasil, iniciado
nos anos 1980 e aprofundado com a CF/88, teve basicamente uma
motivao poltica.
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A descentralizao brasileira foi exigida ou iniciada, portanto,
pelos estados e municpios e no pelo governo central. A consequncia
disto que o processo foi desorganizado. Isto (nas palavras de
Giambiagi e Alm): no houve um plano nacional para a descentralizao,
o que resultou em um processo marcado por descoordenao, distores
e conflitos.
No existiu um processo organizado de transferncia de
responsabilidades, com a descentralizao forada
9
de alguns
programas sociais, gerando distores no que diz respeito ao atendimento
das demandas da populao.
A CF/88 aumentou os recursos fiscais disponveis dos estados e
municpios (por meio de repasses que vinham/vm do governo federal
10
)
sem, entretanto, definir com clareza as novas atribuies dessas esferas
de governo. A descentralizao forada, somada aos recursos fiscais
disponveis, fez com que estados e municpios expandissem seus gastos,
especialmente em sade e educao. No entanto, esse processo
desorganizado gerou distores e provocou desperdcios.
No houve redistribuio de instalaes, nem de funcionrios, nem
de tecnologia (nem de nada!) do governo central para os governos
subnacionais, de tal maneira que estes entes tiveram que construir
hospitais, escolas, contratar e dar treinamento a funcionrios, o que
significou, em certa medida, um desperdcio de recursos pblicos. Se este
processo fosse planejado mais adequadamente, Estados e municpios
poderiam se beneficiar da estrutura de capital e recursos humanos que a
Unio j possua ao ofertar tais bens.
A falta de planejamento quanto transferncia de
responsabilidades de gastos especialmente destacada no que diz
respeito aos estados, que no tiveram uma especificao de atribuies.
O processo de descentralizao afetou principalmente a Unio (que
continuou a ser coordenadora das polticas gerais) e os municpios, cujos
gastos possuem maior visibilidade perante a sociedade. Os estados