Reforma do Estado brasileiro e seus movimentos -

gerencialismo puro e a nova administrao pblica.

Reforma do Estado brasileiro e seus movimentos :
gerencialismo puro e a nova administrao pblica.
Podemos encontrar muitas razes para o crescente interesse de que tem sido alvo
a reforma do Estado nos anos 90.
Razo Bsica da Reforma: A razo bsica est, provavelmente, no fato de que houve a
percepo generalizada de que o ajuste estrutural no era suficiente para que houvesse a retomada
do crescimento.
Em !"#, foi promulgado o $ecreto%&ei '((. Ele tido como um marco na hist!ria recente
da administrao p"#lica #rasileira. Por seu intermdio foi editada a denominada )&ei *rg+nica da
Administrao ,blica -ederal.. Ela consistia de cinco princ/pios fundamentais que passaram a
demarcar o Estado #rasileiro, a sa#er$ plane0amento, coordenao, descentralizao, delegao
de compet1ncia e controle. Este instrumento jurdico definia o enquadramento das autarquias,
empresa pblica, sociedade de economia mista e fundao pblica.
$esde os anos 2(, os pa/ses altamente endividados t1m%se dedicado a :
%. Promover o ajuste fiscal,
&. 'i#eralizar o comrcio,
(. Privatizao)
*. +esregulamentar.
*s resultados foram positivos, na medida 3ue se superaram os aspectos agudos da crise:
%. , #alana de pagamentos voltou a um relativo controle,
&. -ueda das ta.as de inflao,
(. os pa/ses recuperaram pelo menos alguma credi#ilidade. Porm o crescimento, tornava0se
inerte. , 1eoria neoli#eral que estava por tr2s das reformas 0 de que o ideal era um Estado
m/nimo, ao qual ca#eria apenas garantir os direitos de propriedade, dei4ando ao mercado
a total coordenao da economia % provou ser irrealista.
Por outro lado, a causa #2sica da grande crise dos anos 30 0 uma crise que s! os pa/ses de
'este e do 4udeste asi2tico conseguiram evitar 0 uma crise do Estado$ uma crise fiscal do Estado,
uma crise do modo de interveno estatal e uma crise da forma burocrtica pela qual o Estado
administrado.
, reforma significar2 reduzir o Estado, limitar suas funes como$
%. produtor de #ens e servios e,
&. em menor e.tenso, regulador,
(. ampliao de suas funes no financiamento de atividades nas quais e.ternalidades ou
direitos humanos #2sicos estejam envolvidos, e na promoo da competitividade
internacional das ind"strias locais.
, reforma do Estado ,envolve aspectos atais como os $
%. Pol/ticos 0 os que se relacionam 5 promoo da governa#ilidade)
&. Econ6micos e administrativos 7 aqueles que visam a aumentar a governana.
$entre as reformas o ob0etivo :
%. 5 aumentar a capacidade de governar 0 a capacidade efetiva de que o 8overno dispe
para transformar suas pol/ticas em realidade,
&. As 3ue primeiro foram iniciadas, ainda nos anos 2(, foram aquelas que devolvem sa"de e
autonomia financeira para o Estado$ particularmente o a0uste fiscal, a privatizao. 9as,
igualmente importante, a reforma administrativa que torne o servio pblico mais
coerente com o capitalismo contemporneo, que permita aos governos corrigir falas de
mercado sem incorrer em falas maiores. Este tipo de reforma foi de crescente ateno nos
anos 90.
:s cidados esto0se tornando mais conscientes de que a administrao p"#lica #urocr2tica
no corresponde 5s demandas que a sociedade civil apresenta aos 8overnos, no capitalismo
contempor;neo.
:s cidados comeam a e.igir do Estado, mais do que o Estado est2 apto a d2. 4endo assim
a causa imediata da lacuna , no apenas fiscal, como o#servou :<=onnor >%9?(@, nem apenas
pol/tica, como Auntington >%9B3@ destacou & $ tam#m administrativa. :s recursos econ6micos e
pol/ticos so escassos por definio, mas se pode superar parcialmente a limitao com o uso
eficiente pelo Estado, quando no se pode contar com o mercado, quando a alocao de recursos
pelo mercado no soluo fact/vel, dado seu car2ter distorcido ou dada sua incompletude. 4endo
assim, a funo de uma administrao p"#lica eficiente passa a ter valor estratgico, ao reduzira
lacuna que separa a demanda social e a satisfao desta demanda.
A2 porm uma razo mais ampla para o interesse que a reforma do Estado, e particularmente
da administrao p"#lica, tem despertado$ que a proteo do patrim6nio p"#lico >res pu#lica@
contra as ameaas de CprivatizaoD ou, em outras palavras, contra atividades de rent0seeEing. ,
proteo do Estado, que este inclui a res pu#lica, corresponde a direitos #2sicos que, finalmente,
comearam a ser definidos 0 direitos que podem ser chamados )os direitos pblicos.. 6$ireitos
pblicos so os direitos que nos asseguram que o patrim6nio p"#lico, a res pu#lica, entendido em sentido amplo, se0a
pblico % 3ue se0a de, e para, todos, em vez de ser ob0eto de rentsee7ing, em vez de ser privatizada por
interreses8.
! Estado deve ser pblico, as organi"a#es no$estatais e sem fins lucrativos %ou
organi"a#es no$governamentais& devem ser pblicas. Fens estritamente p"#licos, como um
meio am#iente protegido, devem ser p"#licos.
:#serve0se que o conceito de Cprivatizao do EstadoD ou de Cprivatizao do patrim6nio
p"#licoD no deve ser confundido com a privatizao de empresas que pertenam ao Estado G a
venda de parte do patrim6nio p"#lico a propriet2rios privados. Privatizao, neste sentido, venda
regular G no apropriao viciosa G de um patrim6nio que a sociedade conclua que deva
pertencer a entidades privadas, no a entidades p"#licas.
% B9R*:RA:;A
H a instituio administrativa que usa, como instrumento para com#ater o nepotismo e a
corrupo 0 dois traos inerentes < administrao patrimonialista 0, os princ/pios de um servio
p"#lico profissional, e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional.
Estado tem importante papel social e econ6mico, a estratgia #2sica da administrao
p"#lica #urocr2tica 7 o controle hier2rquico e formalista so#re os procedimentos 0 provou ser
inadequada. Esta estratgia talvez pudesse evitar a corrupo e o nepotismo, mas era lenta, cara,
ineficiente.
'o invs da vela administrao pblica burocrtica, uma nova forma de administrao,
que tomou emprestados os imensos avanos pelos quais passaram, durante o sculo ((, as
empresas de administrao de neg)cios, sem contudo perder a caracterstica especfica que a fa"
ser administrao pblica* uma administrao que no visa ao lucro, mas + satisfao do
interesse pblico.
I nova administrao p"#lica no #asta ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupo$ ela
tem de ser eficiente ao prover #ens p"#licos e semi0p"#licos que ca#e ao Estado diretamente
produzir ou, indiretamente, financiar. 4e, nos pa/ses desenvolvidos, os direitos civis e sociais
estavam razoavelmente protegidos, os direitos p"#licos no estavam$ a res pu#lica estava e.posta a
todo tipo de ameaas. : nepotismo e a corrupo mais vis/veis foram controlados, mas surgiram
novas modalidades de apropriao privada de uma fatia maior do patrim6nio p"#lico.
Empres2rios continuavam a o#ter su#s/dios desnecess2rios e iseno de impostos) a classe
mdia assegurou para si #enef/cios especiais, muito maiores do que est2 disposta a reconhecer) os
funcion2rios p"#licos eram muitas vezes ineficientes no tra#alho, ou simplesmente no tra#alhavam
0 quando ocorre e.cesso de quadrosJ, mas se mantinham protegidos por leis ou costumes que lhes
garantem a esta#ilidade no emprego.
'% A$=;>;?@RAAB* ,CB&;:A DERE>:;A&:
, administrao p"#lica gerencial emergiu, na segunda metade deste sculo, como resposta
5 crise do Estado) como modo de enfrentar a crise fiscal) como estratgia para reduzir o custo e
tornar mais eficiente a administrao dos imensos servios que ca#iam ao Estado) e como um
instrumento para proteger o patrim6nio p"#lico contra os interesses do rent0seeEing ou da corrupo
a#erta. 9ais especificamente, desde a dcada dos B0 ou, pelo menos, desde o in/cio da dcada dos
?0, crescia uma insatisfao, amplamente disseminada, em relao 5 administrao p"#lica
#urocr2tica.
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,CB&;:A DERE>:;A&:
5 orientada para o cidado e para a obteno de resultados) pressupe que os pol/ticos e
os funcion2rios p"#licos so merecedores de um grau limitado de confiana) como estratgia, serve0
se da descentralizao e do incentivo 5 criatividade e 5 inovao) o instrumento mediante o qual se
faz o controle so#re os gestores p"#licos o contrato de gesto.
Enquanto a administrao pblica burocrtica se concentra no processo, em definir
procedimentos para contratao de pessoal) para compra de #ens e servios) e em satisfazer as
demandas dos cidados, a administrao pblica gerencial orienta%se para resultados.
, #urocracia concentra$se nos processos, sem considerar a alta inefici,ncia envolvida,
porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupo. !s
controles so preventivos, v,m a priori. Entende, alm disto, que punir os desvios sempre dif/cil,
se no imposs/vel) prefere, pois, prevenir. Portanto uma vez que sua ao no tem o#jetivos claros 0
definir indicadores de desempenho para as agKncias estatais tarefa e.tremamente dif/cil 0 no tem
alternativa seno controlar os procedimentos.
=omo diz :strom >%9?($ %L@$ -a sensao de crise que se desenvolveu no campo da
administrao pblica ao longo da ltima gerao originou$se da insufici,ncia do paradigma
inerente + teoria tradicional da administrao pblica..
Fem, a administrao p"#lica gerencial, assume que se deve combater o nepotismo e a
corrupo, e no so necessrios procedimentos rgidos. /odem ter sido necessrios quando
dominavam os valores patrimonialistas0 mas no o so agora, quando se rejeita universalmente
que se confundam os patrim1nios pblico e privado. Por outro lado, emergiram novas
modalidades de apropriao da res pu#lica pelo setor privado, que no podem ser evitadas pelo
recurso aos mtodos #urocr2ticos. ! rent$see2ing quase sempre um modo mais sutil e
sofisticado de privati"ar o Estado e e3ige que se usem novas contra$estratgias.
A administrao gerencialH a descentralizao) a delegao de autoridade e de
responsa#ilidade ao gestor p"#lico) o r/gido controle so#re o desempenho, aferido mediante
indicadores acordados e definidos por contrato, alm de serem modos muito mais eficientes para
gerir o Estado, so recursos muito mais efetivos na luta contra as novas modalidades de privatizao
do Estado.
, administrao pblica burocrtica auto$referente, a administrao pblica gerencial
orientada para o cidado. =omo o#serva FarzelaM >%99&$ 3@, Cuma agKncia #urocr2tica se
concentra em suas pr!prias necessidades e perspectivas) uma agKncia orientada para o consumidor
concentra0se nas necessidades e perspectivas do consumidor.D
's burocracias capitalistas modernas so uma evoluo da burocracia patrimonialista,
que se auto0diferenciaram ao fazer uma distino clara entre patrim6nio p"#lico e patrim6nio
privado, mas que, ainda assim, mantiveram0se #em pr!.imas da matriz inicial em tudo quanto
dissesse respeito 5 afirmao do poder do Estado. Esta I a razo pela 3ual as burocracias tendem
a ser auto%referentes. Pois promovem seus pr!prios interesses, interessam0se, primariamente, em
afirmar o poder do Estado % o )poder e4trovertido. % sobre os cidados. N2 a administrao
pblica gerencial assume 3ue este poder 0 no est sob ameaa grave nos pa/ses
desenvolvidos e semi desenvolvidos. :#serve0se que o Estado0nao, ou pa/s, inclui o Estado e a
sociedade civil. : Estado a "nica entidade 5 qual compete o poder e.troverso G o poder de impor
leis e impostos 5 sociedade civil, ou seja, a um grupo organizado de cidados, que no parte
integrante direta do Estado mas que, simultaneamente, o#jeto do poder do Estado e fonte da
legitimidade do 8overno. E.ceto no caso de associaes ou atividades ilegais, como a m2fia. Oos
pa/ses em desenvolvimento h2 tam#m a ameaa representada por v2rias modalidades de
fundamentalismo.
: servio p"#lico j2 no precisa ser auto0referente, mas se orientar pela idia de Cservio
ao cidadoD. ,final, o Cservio p"#licoD p"#lico, um servio ao p"#lico, ao cidado. Para que se
proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em uma administrao p"#lica, preciso
que pol/ticos e funcion2rios p"#licos meream pelo menos um certo grau de confiana. =onfiana
limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a
delegao) para que o gestor p"#lico possa ter li#erdade de escolher os meios mais apropriados ao
cumprimento das metas prefi.adas. Oa administrao #urocr2tica esta confiana no e.iste. E
impens2vel pela l!gica neoconservadora ou neoli#eral, dada, nos dois casos, a viso radicalmente
pessimista que tKm da natureza humana. 4em algum grau de confiana, contudo, imposs/vel se
o#ter a cooperao e, em#ora a administrao seja um modo de controle, tam#m um modo de
cooperao.
Reforma neoliberal
: enfoque gerencial so#re a administrao p"#lica emergiu com vigor na 8r0 Fretanha e nos EP,
depois de 8overnos conservadores terem assumido o poder em %9?9 >8overno 1hatcher@ e em %930
>8overno Qeagan@, o que levou alguns analistas a verem, neste enfoque, uma viso intrinsecamente
conservadora. Oa verdade, s! na 8r0Fretanha o gerencialismo foi aplicado ao servio p"#lico
imediatamente ap!s a posse do novo 8overno, e levou a uma reforma administrativa profunda e
#ems ucedida.
, administrao p"#lica gerencial frequentemente identificada com as idias neoli#erais
por outra razo. ,s tcnicas de gerenciamento so quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em
que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado.
=omo o#serva Oun#erg >l99L$ %%@, -a primeira fase da reforma, geralmente camada
4gerenciamento diludo5, consistiu de medidas para redu"ir o gasto pblico e o nmero de
funcionrios, como resposta +s limita#es fiscais.. Rsto foi verdade na 8r0Fretanha, no =anad2,
na ,ustr2lia, na Oova Sel;ndia, no Napo e nos EP,. H verdade, no presente, na ,mrica 'atina,
inclu/do o Frasil, pa/s em que a reforma administrativa formalmente orientada para substituir a
administrao pblica burocrtica por uma administrao pblica gerencial.
, identificao de ajuste fiscal com conservadorismo ou neoli#eralismo pode ter uma
e.plicao hist!rica, mas no tem e.plicao l!gica. : neoliberalismo surgiu de uma reao
contra a crise fiscal do Estado e por isto passou a se identificar com cortes nos gastos e com o
projeto de redu"ir o -tamano. do Estado. 'ogo, porm, tornou0se claro para as administraes
social0democratas que o ajuste fiscal no era proposta de cunho ideol!gico, mas condio
necess2ria para qualquer governo forte e efetivo. 4omado a superioridade da administrao p"#lica
gerencial so#re a #urocr2tica, levou governos de diferentes orientaes ideol!gicas a se envolverem
em reformas administrativas.
's reformas administrativas, todas visam duas metas*
%. reduo dos gastos p"#licos a curto prazo e
&. aumento da eficiKncia mediante orientao gerencial, a mdio prazo.
: maior risco a que se e.pe este tipo de reforma ser vista como hostil ao funcionalismo
p"#lico e, portanto no conseguir o#ter a cooperao do corpo de servidores.
,s reaes pol/ticas 5 idia de uma administrao p"#lica gerencial tKm uma !#via origem
ideol!gica. 6anagerialism and te public service, de /ollitt %7889&, bom e3emplo deste fato. !
managerialism visto como um conjunto de idias e crenas que tomam como valores m3imos
a pr)pria ger,ncia, o objetivo de aumento constante da produtividade, e a orientao para o
consumidor.
,#rucio >%99B@, em um panorama da administrao pblica gerencial, compara este
)gerencialismo puro., pelo qual designa a )nova administrao pblica., com a a#ordagem
adotada por Pollitt )orientada para o servio pblico. e que visa a ser uma alternativa gerencial
ao modelo #ritnico.
Oa verdade, este modo de ver apenas uma tentativa de dar atualidade ao velho modelo
#urocr2tico, no uma alternativa gerencial. , idia de opor a orientao para o consumidor
>gerencialismo puro@ 5 orientao para o cidado >gerencialismo reformado@ no faz sentido algum.
, idia de opor uma orientao para o consumidor, que seria conservadora, a uma orientao
para o usu2rio, que seria social0democrata, faz um pouco mais de sentido, se definirmos o
consumidor como um indiv/duo que paga pelos servios que o#tm do Estado, enquanto o usu2rio
financiado pelo Estado.
Pm dos programas cruciais de reforma que est2 sendo implementado pelo 8overno #rit;nico
o citizen chart. : cidado tam#m um consumidor. -ualquer administrao p"#lica gerencial
tem de considerar o indiv/duo, em termos econ6micos, como consumidor >ou usu2rio@ e, em termos
pol/ticos, como cidado.
Reformando a estrutura do Estado
, administrao p"#lica gerencial envolve, uma mudana na estratgia de gerKncia, mas esta
estratgia tem de ser posta em ao em uma estrutura administrativa reformada. , idia geral a
descentralizao, a delegao de autoridade. Por tem de ser mais espec/fico, definir claramente os
setores que o Estado opera, as competKncias e as modalidades de administrao mais adequadas a
cada setor.
*s Estados modernos contam com 3uatro setores:
. o ncleo estratIgico,
'. as atividades e4clusivas,
(. os servios no%e4clusivos, e a produo de bens e servios para o mercado.
* ncleo estratIgico o centro no qual se definem a lei, as pol/ticas e o modo de, em
"ltima inst;ncia, as fazer cumprir. H formado pelo $
Parlamento,
1ri#unais,
Presidente ou Primeiro0ministro,
por seus ministros e pela c"pula dos servidores civis.
,utoridades locais importantes tam#m podem ser consideradas parte do n"cleo estratgico.
:#s$ :o caso do sistema ser federal, tambm integram esse ncleo os governadores e seus
secretrios e a alta administrao pblica estadual.
Atividades e4clusivas so aquelas que envolvem o poder de Estado. 4o as atividades que
garantem diretamente que as leis e as pol/ticas p"#licas sejam cumpridas e financiadas.
;ntegram este setor: as foras armadas, a pol/cia, a agKncia arrecadadora de impostos 0 as
tradicionais funes do Estado 0 e tam#m as agKncias reguladoras, as agKncias de financiamento,
fomento e controle dos servios sociais e da seguridade social.
?ervios no%e4clusivos so todos aqueles que o Estado provK, mas que, como no
envolvem o e.erc/cio do poder e4troverso do Estado, podem ser tam#m oferecidos pelo setor
privado e pelo setor p"#lico no0estatal >Cno0governamentalD@.
Este setor compreende os servios de educao, de sa"de, culturais e de pesquisa cient/fica.
Por fim, o setor de produo de #ens e servios formado pelas empresas estatais.
Oos Estados Pnidos, todas as universidades so organizaes p"#licas no estatais.
J tr1s possibilidades em relao aos servios no%e4clusivos: podem ficar so# o controle
do Estado) podem ser privatizados) e podem ser financiados ou su#sidiados pelo Estado, mas
controlados pela sociedade, isto , ser transformados em organizaes p"#licas no0estatais. :
su#s/dio pode ser dado diretamente 5 organizao p"#lica no0estatal, mediante dotao
orament2ria 0 no Brasil temos cKamado este tipo de instituio de )organizaLes
sociais. 0 ou, por uma mudana mais radical, pode ser dado diretamente ao cidado so# a forma de
vouchers. E podero continuar a ser financiados pelo Estado, se a sociedade entender que estas
atividades no devam ficar su#metidas apenas 5 coordenao pelo mercado.
'%A >*MA A$=;>;?@RAAB* ,CB&;:A
, crise do nacional 0desenvolvimento e as cr/ticas ao patrimonialismo e tam#m o
autoritarismo do Estado #rasileiro,