SISTEMAS MUNICIPAIS DE CULTURA: CAMINHOS POSSVEIS PARA A

GARANTIA DOS DIREITOS CULTURAIS?

Fernanda Las de Matos
1

Vnia Maria Andrade Brayner Rangel
2

Cristina Maria do Vale Marques
3


O presente trabalho apresenta como tema a tentativa de garantir os direitos culturais por meio da
proposta do SNC, a qual inclui a criao de SMCs. A pesquisa partiu da inaugurao, pela
Constituio Federal de 1988, de paradigmas, como o da incluso do Municpio na organizao
governamental brasileira e o do reconhecimento da fundamentalidade dos direitos culturais. Por
meio da apresentao da proposta de estruturao, institucionalizao e implantao de SNC,
partiu-se para a anlise da natureza das polticas pblicas para a cultura que daro base para os
sistemas municipais. Concluiu-se que, na autonomia municipal, podem ser encontradas
justificativas para diferentes nveis de desenvolvimento dos SMCs.

MEYER-BISCH (2011, p. 28-30) apresenta trs desafios filosficos para os direitos culturais:
antropolgico (vinculao), de filosofia poltica (centralidade da cultura na poltica) e de filosofia
do direito (subjetividade)
4
. O Sistema Nacional de Cultura (SNC), incorporado recentemente
Constituio Federal, parte desse desafio, objeto da sua natureza de norma programtica, para
constituir sistemas de cultura em todos os entes federados. A uniformizao e a harmonizao das
estruturas institucionais, propostas do sistema, devem oferecer aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios novo flego, na construo da cidadania cultural
5
, mas paira a dvida se a
garantiro.

1
Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e especialista em gesto cultural
pelo Ministrio da Cultura (MinC)/Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ)/Universidade Federal Rural de
Pernambuco (UFRPE), atualmente Analista Tcnico-Administrativa na Representao Regional Nordeste
(RRNE/GM/MinC). Email: fernanda.matos@cultura.gov.br.
2
Antroploga, atualmente consultora Unesco/MinC/RRNE em Pernambuco e Alagoas. Email:
vaniabrayner2012@gmail.com.
3
Bacharel em Administrao de Empresas pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), aluna de Especializao em
Gesto Cultural pela Universidade de Girona/Observatrio ITAU Cultural, atualmente consultora para o Sistema
Nacional de Cultura por meio da parceria da UNESCO e Ministrio da Cultura. Email: crisvale.marques@gmail.com
4
O primeiro desafio refere-se ao processo de realizao pessoal, por meio da vinculao entre as pessoas por
intermdio de obras, como o prprio corpo e a prpria identidade, alm de coisas, gestos, ambientes, instituies etc.
O segundo demonstraria a necessidade de renunciar iluso de que a igualdade se faz, a despeito das diferenas
culturais; pelo contrrio, os conceitos de equidade e de universalidade devem ser pensados conjuntamente. O
terceiro, relativo ao campo da filosofia, referir-se-ia vinculao dos direitos subjetividade das expresses
culturais.
5
Em 05/03/2014, 2.220 Municpios haviam iniciado o processo de adeso ao SNC e 39,9
"

Pouco antes da apresentao da proposta do SNC, o Brasil chamou ateno do Conselho
Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC), no momento em que o rgo solicitou dois
relatrios a respeito da implantao do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos Sociais e
Culturais
6
no pas (UN ECOSOC, 2001; UN HRI, 2003). Nas duas ocasies, o conselho
emitiu preocupao em relao s desigualdades de acesso cultura em Estados e Municpios
(UN ECOSOC, 2003). Por o Brasil se organizar em funo de pacto federativo com trs entes
diferentes (Unio, Estados e Municpios), chegou a afirmar que seria necessrio listar as medidas
de cada um deles, mas que relatrio semelhante seria exaustivo (UN ECOSOC, 2008, p. 9). No
ltimo documento emitido pelas Naes Unidas, recomendou que o Estado tomasse medidas para
encorajar mais expressiva participao de cidados na vida cultural dos entes federados (UN
ECOSOC, 2009, p. 11).
Essa preocupao tambm esteve presente no parecer da ento relatora da Comisso de
Constituio e Justia, Marta Suplicy, aprovao da PEC 416/2005:
To importante quanto reconhecer os avanos dos ltimos anos no mbito da
facilitao do acesso s fontes da cultura reconhecer que a atuao do poder
pblico tem sido limitada pela ausncia de um sistema que articule as aes
culturais dos trs nveis de governo. Quando so analisadas as medidas
implementadas na forma de planos, programas e projetos nas trs esferas
de governo, percebe-se que iniciativas desarticuladas comumente resultam em
perda de eficincia e desperdcio de recursos (SENADO FEDERAL, 2012, p.
2-3). [grifou-se]
Se, como BARROS (2009, p. 63) afirma, as polticas culturais precisam de territorialidade e
setorialidade para atender a dimenso antropolgia da cultura e os modelos de organizao de
circuitos produtivos culturais , parece que no Municpio que elas mais podero aproximar-se
do cidado. Nas pginas seguintes, portanto, sero levantadas questes atinentes ao
desenvolvimento dos Sistemas Municipais de Cultura (SMCs) e a promoo e a proteo dos
direitos culturais.

1. Direitos, polticas e o SNC:

a. Novos paradigmas da Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988)


6
Apesar de ter entrado em vigor, no plano internacional, em 1976; O PIDESC foi incorporado ao ordenamento
jurdico brasileiro por meio do Decreto n 591 - de 6 de julho de 1992.
#

Decorrentes da abetura do processo de redemocratizao do Brasil, a partir de 1985, e da
realizao da Constituinte de 1988, algumas transformaes da ordem jurdico-poltica nacional
parecem essenciais ao debate da garantia dos direitos culturais nos Municpios. A primeira e
talvez mais radical das inovaes foi a incluso do Municpio na lista dos entes federados que
conformam a repblica brasileira. Essa mudana, por si, j representava e continua a aprofundar
desafio substancial de gesto pblica, uma vez que os mais de 5.560 Municpios foram dotados
de autonomia.
A segunda novidade refere-se ampliao do reconhecimento histrico dos direitos culturais.
Em entrevista a COELHO (2011, p. 19), Farida Shaheed pondera que constituti desafio traar
linha divisria entre os direitos culturais, por estarem intimamente interligados aos demais
direitos. Talvez, por esse motivo, seja curioso notar que os direitos culturais no encontram
tipologia ou rol expresso na Constituio Federal; pelo contrrio, esto espalhados ou sugeridos
nela. SILVA (2001, p. 51-52)
7
, CHAU (2006, p. 70-71)
8
e mais recentemente PINTO (2009, p.
99-103)
9
propuseram enumerao dos direitos culturais, decorrentes da Constituio Federal.
A principal das estratgias dos contrrios eficcia fundamental dos direitos econmicos,
sociais e culturais negar a fundamentalidade deles. CUNHA FILHO (2004) acredita que,
mesmo assim, se pode deduzir que eles so traduzidos como direitos fundamentais nos arts. 215 e
216, CF. Isso quer dizer que os direitos culturais passaram a traduzir caractersticas de direitos
fundamentais: so universais e absolutos, apresentam historicidade, so inalienveis e
indisponveis, esto constitucionalizados, vinculam-se aos trs poderes e tm aplicabilidade
imediata (MENDES; COELHO; BRANCO, 2010). Talvez mais importantemente, o
reconhecimento da fundamentalidade implique a determinao de garantias.

7
De acordo com Jos Afonso da Silva, os direitos culturais no Brasil, em decorrncia dos art. 215 e 216, CF, seriam:
a liberdade de expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica; o direito de criao cultural; o direito de acesso
s fontes da cultural nacional; o direito de difuso das manifestaes culturais; o direito de proteo s manifestes
das culturais populares, indgenas e afro-brasileiras e de outros grupos participantes do processo civilizatrio
nacional; o direito-dever estatal de formao do patrimnio cultural brasileiro e de proteo dos bens de cultura.
8
Em decorrncia da experincia da estudiosa frente da Secretaria Municpal de Cultura de So Paulo, entende os
direitos culturais como o direito de produzir culrtura, o direito de participar das decises quanto ao fazer cultural; o
direito de usufruir dos bens da cultura; o direito de estar informado sobre os servios culturais e sobre a possibilidade
de deles participar ou usufruir; o direito formao cultural e artstica gratuita; o direito experimentao e ao novo
nas artes e nas humanidades; o direito a espaos para reflexo, debate e crtica; o direito informao e
comunicao.
9
Em dissertao de mestrado de 2009, Eduardo Pinto sugere elenco de direitos fundamentais culturais, com base no
texto da Constituio Federal: direitos de identidade, direitos de acesso, direitos de participao ativa e direitos de
diversidade.
$

CUNHA FILHO (2011, p. 124), em outra publicao, anota que no Brasil relativamente
fcil reconhecer normativamante novos direitos; difcil mesmo dar efetividade a eles.
Categorizar as garantias seria mais importante para proteger e promover os direitos culturais do
que elaborar rol taxativo deles. Esse foi o caso de outras reas dos servios pblicos: a chamada
Carta Magna brasileira tambm resultou na criao de sistemas de organizao dos mais
diferentes setores da sociedade nacional, os quais so necessariamente apoiados no princpio da
descentralizao (CUNHA FILHO, 2010b, p. 13). Exemplos so o Sistema nico de Sade
(SUS), o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS); e o primeiro modelo como o mais
significativo para o SNC, especialmente no que diz respeito descentralizao de recursos,
democratizao de polticas pblicas e municipalizao das aes
10
. Como lembra. ZIMBRO
DA SILVA (2009), a despeito das crticas a esses sitemas, nenhuma delas sugere a desmontagem
do SUS ou do SUAS.
Em busca de vincular as presentes e as futuras gestes culturais ao compromisso de
realizao da cidadania cultural e de conferir eficcia ao art. 215, CF, levou-se conjunto de
propostas legislativas ao Congresso Nacional. Aps anos de debate, algumas foram aprovadas,
como a EC n 42, de 19 de dezembro de 2003 (que faculta aos Estados vincular receita tributria
para o financiamento cultural); a EC n 48, de 10 de agosto de 2005 (a qual prescreveu que a lei
estabeleceria uma poltica nacional cultural, de durao plurianual, visando ao desenvolvimento
cultural do pas e integrao das aes do Poder Pblico, de acordo com prioridades); a Lei n
12.343, de 02 de dezembro de 2011 (que institui o PNC e o Sistema Nacional de Informaes e
Indicadores Culturais SNIIC) e mais recentemente a EC n 71/2012, que criou o SNC e a Lei
12.761, de 27 de dezembro de 2012, que instituiu o Programa de Cultura do Trabalhador e criou
o Vale-Cultura
11
.




10
No primeiro pronunciamento Comisso de Educao e Cultura do Congresso Nacional, o ento Ministro Gil fez
referncia falncia desses sistemas no Brasil, no sem reconhecer que a situao da cultura era ainda mais
calamitosa (GIL, 2003d).
11
Outras propostas encontram-se em tramitao no Poder Legislativo Federal: a PEC n 150/2003, que vincula a
receita oramentria da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios ao desenvolvimento cultural; a PEC 49/2007,
que insere o direito cultura entre os direitos sociais do art. 6, CF; a PEC n 236/2008, que insere a cultura no rol
dos direitos sociais; o PL 1.786/2011, Projeto de Lei Gri; o PL n 757/2011, que institucionaliza o programa Cultura
Viva; entre outras.
%

b. A proposta do SNC

Aps os anos de descontinuidades da gesto Weffort e de Estado Mnimo do governo FHC
(CALABRE, 2007)
12
, os cinco anos de Gilberto Gil frente do MinC dinamizaram as discusses
a respeito da gesto e da poltica cultural no Brasil, porque representaram expressivos avanos
para cultura no pas. No entender de pesquisadores da rea (BOTELHO, 2007
13
; RUBIM, 2007),
inaugurou-se paradigma da ao estatal na gesto pblica da cultura, para enfrentar as tradies,
os paradoxos e as ambigidades legadas pela histria das polticas pblicas brasileiras para a
cultura
14
.
A proposta inicial do MINISTRIO DA CULTURA (2011b, p. 41) sugeria que o SNC
poderia ser definido pelas partes que o compem, por como elas interagem e por quais
propriedades lhe so peculiares:
concluiu-se que, em relao sua composio, o SNC rene a sociedade civil e
os entes federativos da Repblica Brasileira Unio, estado, municpios e
Distrito Federal com suas respectivas polticas e instituies culturais,
incluindo os subsistemas setoriais j existentes e outros que podero vir a ser
criados: de museus, bibliotecas, arquivos, do patrimnio cultural, de
informao e indicadores culturais, de financiamento da cultura, etc. [grifou-se]
Enquanto tramitava a PEC do SNC; a Unio, por meio do MinC, deu continuidade
estruturao de fato do SNC, por meio da assinatura inicialmente de Protocolos de Inteno de
Adeso ao SNC, posteriormente substitutdos por Acordos de Cooperao Federativa (ACFs).
Nesses instrumentos, encontra-se definio anloga para o SNC: um sistema de articulao,

12
Nos primeiros meses de gesto, Gilberto Gil afirmou: (..) impossvel deixar de fazer uma constatao
preocupante. Ao longo destes ltimos dez anos, o Estado restringiu a sua ao no campo da cultura quase que
exclusivamente utilizao dos mecanismos de incentivos fiscais (GIL, 2003d).
13
Isaura Botelho distingue, por meio dessa anlise, trs momentos da historia das polticas culturais do pas ou
simplesmente trs Brasis diferentes: (1) o dos anos 1930 em que se legaram a genialidade de Mrio de Andrade e
as primeiras experincias em poltica cultural no pas, com o Ministrio da Educao e da Sade, o Conselho
Nacional de Cultura (CNC), o Servio do Patrimnio Artstico Nacional (SPAN), o Servio Nacional de Teatro
(SNT), o Instituto Nacional do Livro (INL), o Instituto Nacional de Cinema Educativo (INCE),o Servio de
Radiodifuso Educativa (SRE); (2) o dos anos 1970 em que a experincia de Alosio Magalhes se juntou
consolidao de um poltica federal para cultural e na criao de rgos para os segmentos artsticos e culturais,
como a Fundao Nacional das Artes (FUNARTE); (3) e o dos anos 2000, em que a gesto Gil promoveria o
empoderamento do servio federal da cultural e o nascimento do SNC.
14
RUBIM (2007c, p. 29) sintetizou os desafios para o desenvolvimento das polticas culturais no pas como relaes
histricas entre autoritarismo e intervenes do estado na cultura; fragilidade institucional; polticas de nanciamento
da cultura distorcidas pelos parcos recursos oramentrios e pela lgica das leis de incentivo; centralizao do
Ministrio em determinadas reas culturais e regies do pas; concentrao dos recursos utilizados; incapacidade de
elaborao de polticas culturais em momentos democrticos etc. Resumiu esse apanhado histrico no que se
notabilizaria como as trs tristes tradies ou grandes desafios da poltica cultural no Brasil: ausncia, autoritarismo e
instabilidade.
&

gesto, informao e promoo de polticas pblicas de cultura com participao e controle
social, pactuado entre os entes federados".
Esse esprito foi traduzido pelo recm-criado art. 216-A, CF:
O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaborao, de
forma descentralizada e participativa, institui um processo de gesto e
promoo conjunta de polticas pblicas de cultura, democrticas e
permanentes, pactuadas entre os entes da Federao e a sociedade, tendo por
objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econmico com pleno
exerccio dos direitos culturais. [grifou-se]
O art. 216-A, tema da EC n 71/2012, alm de ter institudo o SNC, incluiu na Constrituio
Federal a definio, o objetivo, os princpios, a estrutura e a forma de regulamentao dele.
Apresenta, por isso, contedo programtico e est associado elaborao de diretrizes, metas,
programas pelo Estado, os quais devem ser cumpridos pelo Poder Pblico. CUNHA FILHO
(2011, p. 123) alerta que o esse carter programtico significa que os direitos culturais podem ser
realizados por meio de diferentes projetos polticos. Isso significa que depende de atuao
legislativa e poltca futura do poder pblico, para que possa produzir os efeitos essenciais
planejados inicialmente pelo constituinte (SILVA, 2001).
Vencida a luta pela incluso do SNC e suas diretrizes gerais na Constituio Federal, restou
determinado, no 3, que caber Unio regulamentar o sistema e pormenorizar as regras que
valero a todos os integrantes dele. Como se trata de matria de cooperao federativa, a espcie
legislativa a ser editada deve ser a da lei complementar. O Projeto de Lei Complementar (PLC)
foi elaborado pelo MinC em 2012, com base no documento Proposta de estruturao,
institucionalizao e implementao do Sistema Nacional de Cultura (MINISTRIO DA
CULTURA, 2011b), documento aprovado em 2007 pelo Conselho Nacional de Polticas
Culturais (CNPC), resultado de discusses a respeito do SNC com a sociedade civil.
Em 2013, o projeto foi devolvido pela Casa Civil ao MinC. A reapresentaao dele foi objeto
recentemente de uma das propostas mais votadas na III Conferncia Nacional de Cultura (III
CNC)
15
. Enquanto se aguarda a regulamentao do SNC, no h certeza se as diretrizes

15
Mais precisamente, foi a 3 proposta mais votada no Eixo I (Implementao do Sistema Nacional de Cultura):
aprovar com urgncia no Congresso Nacional Projeto de Lei Complementar (PLC) 383/2013 de regulamentao do
SNC, na forma de um substitutivo, com o texto do projeto encaminhado pelo MINC Casa Civil em 19/12/2012,
resultado de um intenso e profundo trabalho tcnico e poltico com a participao dos trs entes federados e da
sociedade civil, e apoiar a implantao e o pleno funcionamento dos seus componentes, em todos os nveis da
Federao, considerando as seguintes questes: a) comisses ou grupos de trabalho formados por sociedade civil e
poder pblico para monitorar e auxiliar nessa implantao e difundir suas informaes; b) qualificao do
'

aprovadas pelo CNPC sero transformadas em lei. Com o intuito de se anteciparem e se preparem
para a promessa de descentralizao de recursos, Estados e Municpios tm buscado a
estruturao dos respectivos sistemas de cultura.

2. O lugar dos SMCs na proposta do SNC

A forma como CUNHA FILHO (2010, p. 136-137) traduziu o esprito do SNC parece
facilitar a compreenso da proposta para gestores municipais: o SNC constitui sistema misto,
com caractersticas de sistemas estticos e dinmicos. Os primeiros como o SUS, principal
modelo inspirador referem-se a obrigaes positivas do Estado, preveem comportamentos
obrigatrios para os entes federados e tm objeto definido. Os outros propem responsabilidades
diferentes para os variados atores envolvidos. A sntese proposta pelo jurista sugere um equilbrio
entre os dois sistemas, dado que a cultura campo definido pela subjetividade, mas que necessita
de ncleo estvel, para desenvolver polticas pblicas especficas.
O ncleo esttico do SNC, dessa forma, seria a estrutura bsica proposta para os sistemas
federal, municipal e estadual de cultura, composto de nove elementos: rgo gestor, o chamado
CPF da cultura (conselho de polticas culturais, plano de cultura e sistema de financiamento
cultura), conferncia de cultura, sistemas setoriais, sistema de informaes e indicadores
culturais, programa de formao na rea da cultura e comisses integestores. J o entorno
dinmico se constituiria da autonomia de cada ente para institucionalizar a cultura no respectivo
escopo, alm das interaes possveis entre os nveis da federao e as possibilidades de
descentralizao. Este segundo trao do sistema viria a constituir a qualidade distintiva
fundamental dele em relao s experincias internacionais
16
.

acompanhamento do Ministrio da Cultura (MinC) a esse processo; c) oferecimento, por parte do MinC, de suporte
tcnico e financeiro aos Estados e Municpios; d) o repasse de recursos do Fundo Nacional de Cultura para os fundos
estaduais, distrital e municipais, mediante o cumprimento das exigncias previstas no Projeto de Lei Complementar
do Sistema Nacional de Cultura; e) criar, garantir e implantar o sistema setorial das culturas Indgenas
(MINISTRIO DA CULTURA, 2014).
16
Na maioria dos pases ibero-americanos, os sistemas de cultura assemelham-se ao que se chama no Brasil de
Sistema MinC ou simplesmente a reunio dos rgos da Administrao Pblica Federal Direta, Indireta e
Fundacional. Para citar dois exemplos, (1) na Colmbia, o Sistema Nacional de Cultura Conjunto de instancias y
procesos de desarrollo institucional, planificacin e informacin articulados entre s, que posibilitan el desarrollo
cultural y el acceso de la comunidad a los bienes y servicios culturales segn los principios de descentralizacin,
participacin y autonoma. (2) No Mxico, em 1994 o Sistema de Informacin Culturalrene la infraestructura
cultural de Mxico (teatros, museos, casas de cultura, centros culturales, escuelas de arte y auditorios) los
programas de estmulos a la creacin, las revistas culturales, los festivales, medios de comunicacin y grupos
(

Como a organizao dos sistemas de cultura de competncia concorrente (arts. 24, IX e
216-A, 3, CF), Unio cabe elaborar as normas gerais e a cada Municpio, desenvolver o
respetivo sistema, por meio de leis prprias. Apesar de a estrutura bsica dos sistemas de cultura
ser prevista para incluir 09 componentes, como os gestores municipais devem participar das
comisses intergestores tripartite (nacional) e bipartite (estadual), restam, na realidade, 08
componentes para os SMCs. Some-se a isso o fato de que os Municpios participariam dos
outros 03 componentes, por meio dos Sistemas Estaduais e Nacional de Cultura.
Restam, portanto, aos Municpios, a estruturao de 05 componentes (rgo gestor municipal
de cultura, conselho municipal de poltica cultural, plano municipal de cultura, sistema municipal
de financiamento cultura e conferncia municipal de cultura)
17
. Com o intuito de que as
diferentes realidades dos Municpios brasileiros fosse levada em conta, o rgo gestor deve
apresentar ao MinC plano de trabalho, com detalhamento dos esforos para criar o respectivo
SMC. Pelos ACFs, determinou-se que eles devero ser implantados em at 02 anos da adeso
oficial ao SNC.
Para o Municpio chegar aos 05 componentes obrigatrios, alm do rgo gestor municipal
para a cultura, 02 instncias de articulao, pactuao e deliberao (conferncia municipal de
cultura e conselho municipal de poltica cultural) e 02 instrumentos de gesto (plano municipal
de cultura e oramento municipal da cultura) devem ser criados. Com isso, j seria possvel
incentivar a participao e o controle social no ciclo das polticas pblicas municipais para
cultura.




artsticos subsidiados. A despeito de haver iniciativas de institucionalizao da poltica, no parece haver
sistematizao dos componentes: nos pases ibero-americanos, a elaborao de planos para a cultura, no nvel
federal, aparece como tendncia para orientao dos respectivos sistemas federais de cultura. No Mxico, acordos de
cooperao federativa tambm foram adotados, assim como sistema de indicadores culturais. J Portugal apresenta
redes setoriais, a exemplo dos sistemas de biblioteca, de patrimnio e de museus no Brasil. Na Argentina, o Plan
Federal de Cultura, em 1990, j propugnava por organizao federativa que enfatizasse o papel das provncias,
anlogas aos Estados no Brasil. O atual Plan Estratgico Nacional de Cultura sublinha a construo de um Sistema
Nacional de Informacin Cultural. (ALBINO; BAYARDO, 2008, pp. 31, 133, 219).
17
curioso notar que, entre as propostas aprovadas pela III CNC, encontra-se sugesto de criar e implementar
planos setoriais de cultura, nos estados, distritos e municpios institudos no mbito dos Conselhos Estaduais de seus
respectivos conselhos de Polticas Culturais, a fim de fortalecer as especificidades locais (MINISTRIO DA
CULTURA, 2014). Ainda que os sistemas setoriais no sejam obrigatrios para os Municpios, passaram a
representar demanda social.
)

3. Implantao e desenvolvimento dos SMCs

a. Polticas pblicas municipais para a cultura

Ainda que os Municpios tenham inicialmente de estruturar 05 componentes, parece
fundamental considerar que sero necessrios esforos de naturezas diversas, para que consigam
criar os respectivos SMCs e torn-los efetivos. Dada, alm disso, a diversidade das caractersticas
dos mais de 5.560 Municpios brasileiros, includa nessa observao a diversidade cultural,
parece razovel afirmar que no apenas aes da Administrao Pblica Municipal sero
necessrias para promover e proteger os direitos culturais dos habitantes de cada localidade, mas
conjunto de polticas pblicas para a cultura.
Recorre-se, com esse intuito, a BUCCI (2006, p. 39), para quem poltica pblica , na
realidade, um programa de ao governamental, resultado de variados processos juridicamente
regulados, que usam todos os meios disponveis para o Estado alcanar objetivos socialmente
relevantes e politicamente determinados. Ele no seria composto apenas de atos de gesto, mas
de todas as etapas do processo eleitoral, do processo de planejamento, do processo de governo,
do processo oramentrio, do processo legislativo, do processo administrativo e do processo
judicial. RUA (1999, p. 231) acrescenta que a alocao de bens, recursos e valores pblicos
acontece entre os diversos atores polticos envolvidos e que o carter pblico dessas polticas
deriva principalmente da autoridade soberana do poder pblico, a qual as torna imperativas
18
.
Numa discusso a respeito de SMCs, parece relevante compreender as especificidades das
polticas pblicas para a cultura e quais as discusses correntes a respeito da contribuio da
cultura para o desenvolvimento humano. CANCLINI (2001, p. 65) arrazoa que as polticas
culturais sem fazer distino entre pblicas ou privadas - resumem um conjunto de intervenes
realizadas pelo Estado, por instituies civis ou por grupos comunitrios organizados, com a
finalidade de orientar o desenvolvimento simblico, satisfazer as necessidades culturais da

18
As polticas pblicas resultam do processamento de demandas do prprio ambiente (inputs) ou do interior do
sistema poltico (withinputs). As demandas pblicas podem ser novas (que resultam do surgimento de novos atores
polticos ou de novos problemas), recorrentes (problemas mal ou no resolvidos, os quais reaparecem na agenda
poltica do setor, de maneira a sobrecarregar o sistema) e reprimidas (que existiam apenas como estado de coisas, ou
por no-decises). Sugere mtodo chamado de mixed-scanning para tomar decises estruturantes, de longo prazo,
por meio da reviso do campo de deciso. As decises incrementais decorreriam, em seguida, da anlise de
alternativas especficas.
*+

populao e obter consenso para um tipo de ordem ou de transformao social. J BOTELHO
(2006, p. 50-51) explica que poltica pblica para a cultura no pode prescindir de ser formulada
com base em diagnstico da realidade e em hierarquia de prioridades. Parece fundamental,
portanto, que gestor, dessa maneira compreenda ou se sensibilize dessa dimenso.

b. Dimenses da autonomia municipal

curioso observar que a autonomia dos entes federados e das instituies da sociedade
civil (princpio do SNC, inscrito no art. 216-A, 1, VIII CF) foi uma das poucas vezes que o
princpio federalista foi reiterado no texto constitucional (arts. 18, 29 e 34, VII, c, CF).
Interpretao de acordo com a vontade presumida do legislador indicaria a finalidade de garantir
a particpao do Municpio no desenvolvimento do SNC. Com o intuito de investigar as
repercusses desse princpio para o desenvolvimento dos SMCs, detalhar-se- o conceito de
autonomia do Municpio, por meio de quatro dimenses (DALLARI, 2010).
A primeira, da auto-organizao (art. 29, caput, CF), traduz-se na autodeterminao do
Municpio em estruturar o prprio funcionamento. A Lei Orgnica do Municpio, por exemplo,
elaborada pela Cmara Municipal, institui regras sobre atribuies dos poderes Legislativo e
Executivo municipal, competncias e procedimentos administrativos, entre outros temas
relevantes. As decises polticas traduzidas nesses dispositivos tero implicao na forma como o
SMC ser estruturado. Conhec-las parece fundamental para que a sociedade civil possa
acompanhar o processo e garantir seus direitos culturais.
A segunda dimenso, de autogoverno (art. 29, CF), refere-se atribuio de o Municpio no
apenas nomear seus governantes e servidores, mas de realizar escolhas polticas. nesta
dimenso que as polticas pblicas para cultura podem tornar-se perenes ou circunstanciais, uma
vez que tm que ver com a discricionariedade (oportunidade e convenincia) do gestor. A
deciso, por exemplo, de aderir ou no ao SNC, cabe estritamente ao representante do Municpio,
Chefe do Poder Executivo Local.
A terceira e a quarta dimenses, da autolegislao e da autoadministrao, apresentam
implicao para a cultura, na medida em que o Municpio tem competncia para promover a
proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora
federal e estadual (art. 30, IX). Com a EC n 71/2012, foi acrescida da competncia de organizar
**

os respectivos sistemas de cultura em leis prprias. As relaes intergovernamentais propostas
pelo SNC e os to aguardados repasses de recursos recaem nessa dimenso, uma vez que a
autonomia financeira as permeia.
O modelo vigente de planejamento oramentrio-financeiro (art. 165, CF) criou instrumentos
especficos e exclusivos de planejamento oramentrio e fiscal: Plano Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). Em outras palavras, se os
SMCs forem criados ainda que de maneira estratgica, participativa e transparente sem
incluso nesses mecanismos, os esforos envidados para a estruturao dos 05 componentes
bsicos dos SMCs tero grandes chances de serem esquecidos por uma nova gesto municipal.
As polticas pblicas municipais para a cultura, sobretudo, por meio dos planos municipais de
cultura, devem ser integradas ao planejamento oramentrio e fiscal.
As dimenses da autonomia principal apresentadas evidenciam, em conjunto ou
isoladamente, obstculos ao desenvolvimento dos SMCs: se, por um lado, a Constituio Federal
conferiu autonomia para os Municpios se organizarem, e agora podero formar seus SMCs; por
outro, a grande quantidade de Municpios pequenos tornou-se dependente de recursos do Fundo
de Participao dos Municpios e geralmente no tm condies para compor secretaria exclusiva
de ou oramento para a cultura. Se, alm disso, por um lado, os Municpios tm liberdade para se
administrarem; por outra, seus gestores, muitas vezes, no esto qualificados para
a autogesto poltica da cultura. Se, por fim, conseguirem incluir na agenda governamental o
tema da poltica cultural e lhe derem prioridade, mas no envolverem a sociedade civil e
promoverem o controle social, os SMCs dificilmente promovero a cidadania cultural pretendida.

4. Em busca de concluses

Ao parodiar Norberto BOBBIO (1992), pode-se dizer que a realizao dos direitos culturais
desafia at mesmo a Constituio mais evoluda e pe em crise at mesmo o mais perfeito
mecanismo de garantia jurdica. A institucionalilzao do SNC, por meio da referida emenda
constitucional e das adeses dos entes federados, tem o condo de elevar o nvel de seguranca
jurdica em relao s polticas culturais em todos os recantos do pas. A consolidao dele tem-
se dado por meio de processo gradual de reinvindicao da plena realizao dos direitos culturais,
da militncia cultural, como acontece em outros sistemas de descentralizao de polticas sociais.
*"

Constitui projeto estruturante para a poltica cultural federal, estadual e municipal, cujos
elementos devero em tese fornecer diagnstico e bases para que ele se retroalimente. No que se
refere aos Municpios, o protagonismo e autonomia reconhecidos e propalados desde 1988
apresenta duas faces: ao mesmo tempo em que garante o direito, aos governantes locais, de
estabelecerem polticas pblicas para a cultura, pode por em risco a misso constitucional do
Estado Brasileiro de garantir os direitos culturais.
*#

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