Mi ni stri o da Educao

Uni versi dade Federal do Ri o Grande do Sul

Facul dade de Di rei to
Programa de Ps-Graduao em Di rei to
O Conselho de Estado e a Justia Administrativa: uma anlise do
contencioso administrativo no Brasil-Imprio
JS! "RRE# DE ME$
Porto #legre
%&'(
2
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Faculdade de Direito Ps-Graduao
Dissertao de Mestrado
Prof.: e!ar Saldan"a Sou!a #$nior
O Conselho de Estado e a Justia Administrativa: uma anlise do
contencioso administrativo no Brasil-Imprio
Pes%uisador: #os& orrea de Melo'
Professor (rientador: e!ar Saldan"a Sou!a #$nior'
Porto )le*re+ a*osto de 2,-..
.
U/012RS0D)D2 F2D2R)3 D( R0( GR)/D2 D( SU3
F)U3D)D2 D2 D0R204(
PR(GR)M) D2 P5S-GR)DU)67( 2M D0R204(
D0SS2R4)67( D2 M2S4R)D(
Jos Correa de Melo
O Conselho de Estado e a Justia Administrativa: uma anlise do
contencioso administrativo do Brasil-Imprio
Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
graduao em Direito da Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul como
requisito obteno do ttulo de mestre !
Orientador: Prof. Dr. Cezar Saldanha Souza Jnior.
Porto "legre
#$%&
8
JOS COEA !E "E#O
O CO$SE#%O !E ES&A!O E A J'S&I(A A!"I$IS&A&I)A:
'ma Anlise do Contencioso Administrativo do Brasil-Imprio
2sta dissertao de 9estrado foi :ul*ada ade%uada ;ara a o<teno do t=tulo de Mestre e9 Direito e
a;rovada e9 sua for9a final ;ela <anca e>a9inadora da Faculdade de Direito da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul.
Banca E*aminadora:
+residente: +ro,essor !outor Ce-ar Saldanha Sou-a J.nior
"em/ro: +ro,essor !outor Jos Ant0nio 1iusti &avares
"em/ro: +ro,essor !outor a,ael !a Cas "a,,ini
"em/ro: +ro,essor !outor Carlos Eduardo !ieder ever/el
Porto "legre' #( de agosto de #$%&
?
Dedico este tra<al"o @ 9in"a es;osa+ Marleide
e aos 9eus fil"os+ David e Pedro.
A
A2radecimentos
)*radeo @ 9in"a fa9=lia+ es;ecial9ente @ 9in"a es;osa+ Marleide+ ;ela ;aciBncia e au>=lio
e9 al*u9as leituras e na reviso do te>to.
)*radeo aos <ac"ar&is )rt"ur 4assinari Fu9a*alli e Frederico Certolleti Da9;9an ;ela
discusso de te9as relacionados ao te>to+ indicao de 9ateriais e leitura atenta de versEes
anteriores do tra<al"o.
)o 9estre e9 Fistria ;ela USP+ Pedro Gustavo )u<ert+ ;ela *enerosidade e dis;osio e9
fornecer 9aterial valios=ssi9o ;ela ;es%uisa.
)os ;s-*raduandos co9 %ue9 convivi nessa ca9in"ada+ e9 ;articular @%ueles %ue de
al*u9a for9a+ direta ou indireta9ente+ au>iliara9 co9 id&ias+ su*estEes e 9aterial ;ara o tra<al"o+
a %ue9 a*radeo na fi*ura dos 9estres e9 Direito+ RG9ulo Ponticelli #$nior+ Ha*ner Silveira
FeloniuI e Mateus #os& de 3i9a Hes;.
)o ;rofessor e 9estre+ e!ar Saldan"a Sou!a #$nior+ orientador da ;es%uisa+ cu:as liEes e
ensina9entos+ ven"o a<sorvendo desde a *raduao+ e %ue levarei ;or toda a vida.
J
A aprova3o da presente disserta3o n3o si2ni,icar o
endosso do +ro,essor Orientador da Banca
E*aminadora e da 'niversidade 4ederal do io
1rande do Sul 5s idias 6ue a ,undamentam ou 6ue
nela s3o e*postas7
K
Sou) *ois) do numero dos +ue
*ensam +ue o Governo *rovisorio ,commetteu
um erro gravissimo su**rimindo o nosso
"onsel-o de Estado em ve. de re/orma-lo de
/rma a tornar e//ectiva a sua colla0orao no
a*er/eioamento do nosso Direito
#dministrativo1,
2

Mas +uem no *ertencer3 a esse numero4
5em *oucos sero os adversarios illustres e
sinceros da instituio de um "onsel-o de
Estado no 5ra.il) *or+uanto) em0ora elles
recon-eam +ue a Frana e no os Estados-
Unidos da #merica do 6orte +ue o ca*itolio
da raa latina) no se con/undem com os
genios im*atriotas +ue) valendo-se do *restigio
do talento) agitam a sociedade e alarmam os
es*iritos com segundas inten7es1
Fernando Machado
L
1iveiros de astro+ )ratado de Sciencia da "dministrao e Direito "dministrativo' n! **+*!
M
esumo
( ;resente tra<al"o ;ro;Ee-se a reali!ar u9a anNlise do contencioso ad9inistrativo
<rasileiro no s&culo O0O+ de for9a ;anorP9ica+ a ;artir da fi*ura central+ estruturante+ do onsel"o
de 2stado. 1alendo-se das investi*aEes "istorio*rNficas 9ais recentes+ a9;aradas e9 fontes
;ri9Nrias e funda9entao e9;=rica+ <usca contri<uir co9 u9a tentativa de inter;retao so<re o
;a;el dese9;en"ado ;elo r*o no conte>to da for9ao e consolidao do 2stado <rasileiro e no
%uadro constitucional do ;er=odo+ desde o ;ris9a terico e filosfico de u9 contri<uto %ue se
;retendeu col"er na tradio clNssica. Para tanto+ utili!a os conceitos da ra,o pr-tica Qp.ronesisR+
<e9 co9o a doutrina de :ustia e9 )ristteles+ dentre outros+ ;ara ;ercorrer a doutrina da 4eoria do
2stado e ;arte da Fistria do 2stado Moderno e9 <usca dos 9odelos e influBncias %ue re;ercutira9
na caudal de fatores %ue for:ara9 o 2stado /acional no te9;o de D. Pedro 00 e %ue+ e9 $lti9a
9edida+ *arantira9 a orde9 e a unidade do ;a=s. /esse cru!a9ento de ;ers;ectivas+ fe!-se u9a
co9;arao co9 a Frana+ de cu:o 9odelo+ o Crasil se ins;irou 9ais de ;erto+ ;ara a criao do %ue
ficou con"ecido co9o o )erceiro /onsel.o de 0stado. Por outro lado+ o estudo do contencioso
ad9inistrativo i9;erial & ta9<&9 u9 res*ate dos ;ri9rdios do Direito P$<lico e9 *eral e
es;ecial9ente do Direito )d9inistrativo <rasileiros+ a 9erecer novos estudos e desenvolvi9entos.
-,
A!stract
4"is ;a;er ;ro;oses to undertaIe an analSsis for )d9inistrative ontentious of Cra!il in t"e
nineteent" centurS+ so ;anora9ic+ fro9 t"e central fi*ure+ structurin* of t"e ouncil of State.
Utili!in* t"e latest "istorio*ra;"ical investi*ations+ su;;orted <S ;ri9arS sources and e9;irical
foundation+ seeIs to contri<ute to an atte9;t at inter;retation of t"e role ;laSed <S t"e a*encS in
connection Tit" t"e for9ation and consolidation of t"e Cra!ilian state and t"e constitutional
fra9eTorI of t"e ;eriod+ fro9 t"e t"eoretical ;ers;ective and a ;"iloso;"ical contri<ution Tas
intended s;oon in t"e classic tradition. 4"erefore+ usin* t"e conce;ts of ;ractical reason Q;"ronesisR
as Tell as t"e doctrine of :ustice in )ristotle+ a9on* ot"ers+ to traverse t"e doctrine of t"e 4"eorS of
t"e State and ;art of t"e "istorS of t"e 9odern state in searc" of 9odels and influences t"at affected
t"e floT factors t"at for*ed t"e nation state in D. Pedro 00 and t"at in t"e final 9easure+ secured
order and unitS of t"e countrS. )t t"is intersection of ;ers;ectives+ 9ade a co9;arison Tit" France+
T"ose 9odel+ Cra!il "as ins;ired 9ore closelS to t"e creation of T"at <eca9e InoTn as t"e 4"ird
ouncil of State. Moreover+ t"e studS of i9;erial ad9inistrative contentious+ is also a rescue of
earlS ;u<lic laT in *eneral and es;eciallS t"e Cra!ilian )d9inistrative 3aT+ deservin* furt"er
studies and develo;9ents.
DeSTords: Cra!ilian )d9inistrative 3aT+ FistorS+ ouncil of State+ )d9inistrative ouncil.
--
#ista de 4i2uras
Fi*ura - Relaciona9ento funo ad9inistrativa-funo :urisdicional..............Q2MR
Fi*ura 2 2strutura do onsel"o de 2stado.........................................................QK2R
Fi*ura . PirP9ide das FunEes 2statais.............................................................Q-,2R
)/2O( ) 3ei nU. 2.8V-K8-.............................................................................Q--AR
)/2O( C Re*i9ento nU. -28+ de ,?V,2V-K82..................................................Q--MR
-2
"umrio
Resu9o.................................................................................................................................................M
)<stract...............................................................................................................................................-,
0ntroduo...........................................................................................................................................-.
a;=tulo 0 FunEes 2statais e9 /ova Pers;ectiva..........................................................................-K
-. ) For9ao do 2stado Moderno....................................................................................................-K
-.-. 2s;&cies de #ustia e9 )ristteles..............................................................................................2.
-.-.-. #ustia o9utativa....................................................................................................................28
-.-.2. #ustia Distri<utiva...................................................................................................................28
-.2.FunEes 2statais...........................................................................................................................2A
-... /=veis da Ra!o PrNtica e9 )ristteles........................................................................................,
-.8. /=veis do (rdena9ento #ur=dico..................................................................................................,
-.?. Modelos de 2stado de Direito......................................................................................................-
a;=tulo 00 onsel"o de 2stado: Creve 2studo o9;arado............................................................K
2.-. onsel"o de 2stado e9 Frana.....................................................................................................K
2.-.-. /ovo Re*i9e+ /ovas 0nstituiEes.............................................................................................K
2.-.2. Fases da #ustia )d9inistrativa e9 Frana..............................................................................82
2.2. ( onsel"o de 2stado no Crasil-09;&rio....................................................................................8J
2.2.-. )ntecedentes Fistricos...........................................................................................................8J
2.2.2. Poder Moderador......................................................................................................................?,
2.2... Fases do onsel"o de 2stado no Crasil....................................................................................?.
a;=tulo 000.4erceiro onsel"o de 2stado no Crasil-09;&rio.............................................................?K
..-. Pro:etoQsR de onsel"o de 2stado................................................................................................?M
..2. FunEes do /ovo onsel"o de 2stado........................................................................................A.
.... Posio do Poder Moderador.......................................................................................................J?
..8. Da /ature!a das DecisEes do onsel"o de 2stado......................................................................K8
a;=tulo 01 #ustia )d9inistrativa .................................................................................................M2
8.-. #ustia )d9inistrativa no Crasil .................................................................................................M2
8.2. 0nfluBncia da Frana no Crasil ....................................................................................................MM
8... Diversas For9ulaEes Poss=veis................................................................................................-,-
8.8. );ro>i9ao dos Siste9as )d9inistrativos: Ru9o a U9a 4utela #udicial 2fetiva ................-,8
oncluso.........................................................................................................................................-,M
Ci<lio*rafia.......................................................................................................................................--2
)ne>o 0 3ei n.U 2.8 de 2. de /ove9<ro de -K8-.........................................................................--A
)ne>o 00 Re*ula9ento nU. -28 de ,? de Fevereiro de -K82..........................................................--M
-.
Introdu#o
( te9a da :ustia ad9inistrativa+ ou 9el"or+ do contencioso ad9inistrativo+ no 09;&rio
<rasileiro+ a;arente9ente+ no ;odia ser levantado ;or%ue durante 9uito te9;o+ se*undo a viso
dos 9anuais+ entendeu-se %ue o ;a=s+ ao te9;o do 09;&rio <rasileiro+ ;ossu=a u9 siste9a de
:urisdio unitNrio. )l&9 disso+ nossos doutrinadores+ es;ecial9ente os ad9inistrativistas+ ;arece
%ue no co9;reendera9 9uito <e9 a funo de u9 r*o funda9ental no 09;&rio: o onsel"o de
2stado. 2ssa viso de senso co9u9+ no entanto+ ;assou a ser relativi!ada e9 virtude de ;es%uisas
"istricas 9ais recentes. )l*u9as das ra!Ees ;ara as vNrias inter;retaEes so<re as in$9eras
atividades do onsel"o de 2stado sero analisadas no decorrer do ;resente estudo.
4radicional9ente a viso %ue se9;re se teve do onsel"o de 2stado esteve estreita9ente
associada ao Poder Moderador+ ;oder e9inente9ente ;ol=tico+ do %ual era r*o de consulta e
assessora9ento. 2ssa ;ers;ectiva no era se9 ra!o+ :N %ue de acordo co9 a onstituio i9;erial
de -K28 e+ 9es9o de;ois da 3ei n.U 2.8+ %ue reintrodu!iu o r*o e9 -K8-+ a;s ter sido e>tinto e9
-K.8 ;or o<ra do )to )dicional+ as $nicas funEes %ue l"e fora9 atri<u=das+ na 3ei 9encionada e
na onstituio+ di!ia9 co9 essas funEes ;ol=ticas e acessrias da%uelas do Poder Moderador.
/esse cenNrio no "averia %ue se inda*ar de ;oss=veis outras atividades do onsel"o+ co9o+ ;or
e>e9;lo+ de eventual atividade dese9;en"ada e9 sede de contencioso ad9inistrativo+ no "avendo+
;ortanto+ interesse do seu estudo ;ara os :uristas. 4odo o 9aterial ;rodu!ido ;elo onsel"o co9o
atas+ ;areceres+ ;ro:etos+ etc no 9N>i9o+ teria u9 valor no ca9;o da "istorio*rafia. 4al tarefa
seria dos "istoriadores e no dos :uristas.
2ssa co9;reenso u9 tanto deficiente so<re o te9a da "istria da :urisdio ad9inistrativa
no Crasil talve! ;ossa ser e>;licada e9 ;arte ;ela "istorio*rafia 9ais recente. U9 9otivo ;ara isso
& de orde9 9ais *eral+ outro refere-se a u9 detal"e 9uito <e9 ;erce<ido ;ela "istoriadora 3Sdia
Ma*al"es /unes Garner+ a ;ri9eira ;es%uisadora %ue c"a9ou a ateno+ ainda na d&cada de
oitenta
-
+ ;ara o ;a;el funda9ental da atividade ad9inistrativa do onsel"o de 2stado <rasileiro+
%ue foi dese9;en"ado ;elas diversas cP9aras e9 %ue o r*o foi re;artido e9 -K82' o o<:eto da
sua ;es%uisa concentrou-se na Seo do +mp1rio do r*o. ) ;ri9eira ra!o & %ue "avia 9uito
;oucas o<ras e ;es%uisas so<re este assunto. ( se*undo 9otivo a;ontado ;ela "istoriadora & 9ais
sutil. W %ue todo o siste9a de contencioso ad9inistrativo no Crasil-09;&rio foi instalado ;or 9eio
de Regulamento. 4rata-se do Re*ula9ento nU. -28 de ,?V,2V-K82 %ue colocou so< a &*ide do
-
( tra<al"o da "istoriadora 3Sdia Garner teve ;ouca visi<ilidade no Crasil. ) ;arte 9ais su<stanciosa de suas
;es%uisas so<re o assunto foi a;resentada e9 sua tese de Doutorado a;resentada e9 -MKJ+ na Universidade de 2o.n
3op4ins+ Calti9ore+ nos 2stados Unidos Q+n Pursuit o5 6rder7 " Stud8 in 9ra,ilian /entrali,ation' ).e Section o5
0mpire o5 t.e /ouncil o5 State+ -K82--KKMX. 4ese de Doutora9ento+ 4"e #o"ns Fo;Iins UniversitS+ -MKJ+ 2 1olsR.
-8
2>ecutivo a :urisdio de todas as 9at&rias dos 9inist&rios e>istentes. Desde ento+ todos os
9inist&rios ;assara9 a deter a ;rerro*ativa de decidir e9 $lti9a instPncia todas as 9at&rias
liti*iosas de sua Nrea ;or 9eio das res;ectivas seEes do onsel"o de 2stado.
/a ocasio+ o Crasil se*uiu o 9odelo francBs de contencioso ad9inistrativo dentre outras
funEes %ue sero analisadas+ e9<ora dentro da sua ;r;ria tradio e evoluo+ ao instituir u9
siste9a de :urisdio ad9inistrativa+ a ;artir da reinstituio do onsel"o de 2stado ;or 9eio da 3ei
n. 2.8+ de -K8-.
( o<:eto deste estudo se insere na "istria das instituiEes. ) ;rofessora Garner+ na
introduo da sua tese+ 9enciona 9uito o;ortuna9ente+ %ue 9uitos estudos <rasileiros :N tentara9
reali!ar inter;retaEes *erais so<re a Fistria do Crasil+ e9 diversas c"aves tericas: 9ar>ista+
Te<eriana+ etc.+ as %uais ;arte9+ fre%uente9ente de 9aneira tendenciosa+ de ;rinc=;ios *erais %ue
no tB9 9uitas ve!es o devido contato co9 a ;r;ria su<stPncia do 9aterial "istrico %ue deveria
e9<asar a investi*ao+ isto &+ da realidade %ue se ;retende reconstituir ou co9;reender. 2 ela
;erce<eu %ue ine*avel9ente o onsel"o de 2stado fornecia esses 9ateriais+ %ue deveria9 ser o
;onto de ;artida Qe no de c"e*adaR de u9a "istria das instituiEes do Crasil. ) ri%ue!a e volu9e
dos 9ateriais ;rodu!idos ;elo onsel"o <rasileiro so real9ente estonteantes. ( r*o era a coluna
9estra do 2stado <rasileiro no s&culo O0O.
/esse sentido+ ;ode se afir9ar %ue o onsel"o de 2stado & o ;ainel vivo da Fistria do
09;&rio <rasileiro. ) ele aflu=a9 in$9eras %uestEes+ desde ;ro<le9as si9;les da ad9inistrao do
dia a dia+ at& as 9ais i9;ortantes discussEes da nacionalidade. Poderia se aco9;an"ar os *randes
e9<ates ;ol=ticos+ o conflito entre ;oderes+ a diver*Bncia de interesses entre os diversos estratos
sociais. )trav&s das suas atas+ docu9entos de fonte ;ri9Nria+ ;ode-se vislu9<rar na ;rNtica os
;ro<le9as ento e>istentes+ reais+ 9uitos deles ainda ;resentes+ a%uilo %ue nos 9anuais escolares de
"istria no ;assa9 de no9es e datas.
Do %ue :N foi coletado+ analisado e estudado desse 9aterial+ talve! se:a ;oss=vel u9a
inter;retao e co9;reenso terica e :ur=dica a ;artir das lentes da 4eoria do 2stado. )l9e:a-se
co9 este estudo u9a inter;retao das QnovasR 5un:es do /onsel.o de 0stado %ue esto sendo
redesco<ertas ;ela "istorio*rafia+ e9 es;ecial da%uelas ad9inistrativas e *overna9entais.
Dois tra<al"os i9;ortant=ssi9os fora9 feitos so<re a atividade das seEes do onsel"o de
2stado i9;erial. ( ;ri9eiro deles :N referido & o da "istoriadora 3Sdia Garner. ( outro 9ais recente
Q2,-,R & o do ;rofessor #os& Reinaldo de 3i9a 3o;es intitulado 6 6r-culo de Del5os' %ue se
dedicou ao estudo da Seo de 2ustia e 0strangeiros do onsel"o. /o 9erecera9 ainda u9
estudo de 9ais fGle*o as Se:es de Fa,enda e Seo de Guerra e ;arin.a.
Dessa for9a+ & valendo-se+ e9 *rande 9edida+ desses estudos %ue at& o ;resente 9o9ento
so os $nicos %ue re$ne9 evid<ncias empricas e co9 slido a;oio nas 5ontes prim-rias ;elo %ue
;ude verificar + %ue se irN tentar fi>ar o o<:eto 9aterial da anNlise %ue & a for9a de
-?
funciona9ento e or*ani!ao do r*o e seu relaciona9ento co9 as de9ais instituiEes do 09;&rio.
) ;artir dessas investi*aEes e9;reendidas+ a i9;resso *eral & de %ue talve! seria ;oss=vel
inclusive u9a anNlise inter;retativa e de se*undo *rau+ al&9 das %ue :N fora9 feitas desde o ;onto
de vista das SeEes %ue :N fora9 estudadas. /a 9edida do ;oss=vel+ no entanto+ foi feito o cote:o
co9 o 9aterial ;u<licado das seEes ad9inistrativas do nosso onsel"o de 2stado. /este ;onto+
no se ;ode dei>ar de recon"ecer e dar todos os cr&ditos ao 9aravil"oso ;ro:eto 9rasilianna da
Universidade de So Paulo+ %ue ve9 dis;oni<ili!ando+ ;or 9eio de di*itali!ao de vNrias o<ras
raras+ livros+ docu9entos+ dentre eles o %ue foi ;u<licado de )tas+ onsultas e ResoluEes da
SeEes )d9inistrativas do onsel"o de 2stado i9;erial' e neste $lti9o ;ro:eto+ ao ;rofU. 3i9a
3o;es+ res;onsNvel ;ela sua or*ani!ao
2
.
W ;reciso inda*ar-se seria9ente se a teoria dos n=veis das funEes do 2stado 9N>i9e
da%uelas :ur=dicas det&9 a fora e>;licativa necessNria ;ara servir de <ase @ anNlise da :ustia
ad9inistrativa no Crasil+ no %uadro 9aior da tetra;artio de ;oderes do 09;&rio <rasileiro.
/esse %uadro+ ;ode-se tentar u9a anNlise do onsel"o de 2stado e suas 9$lti;las funEes+
relacionando-as co9 os outros ;oderes ento e>istentes+ es;ecial as suas relaEes co9 o Poder
Moderador e co9 o Poder 2>ecutivo+ valendo-se das ;es%uisas "istricas 9ais recentes+ so< a
;ers;ectiva dos as;ectos nor9ativos e :us;ol=ticos+ enfo%ue esse fornecido ;ela )eoria do 0stado e
;ela )eoria do Direito /onstitucional+ se9 a;e*ar-se+ ;ois+ a conceitos :ur=dicos do*9Nticos
es;ec=ficos tal co9o vistos ;or setores es;ec=ficos do Direito.
.
( tra<al"o valeu-se ta9<&9 de u9a <reve anNlise de Direito /omparado. 4endo verificado
a i9ensa influBncia da cultura e tradio francesas nas instituiEes e doutrina :ur=dica durante o
Crasil-09;&rio+ ;areceu-9e inafastNvel+ ;ara 9el"or a%uilatar+ a nature,a+ 5un:es e posio do
onsel"o de 2stado no %uadro das instituiEes+ u9 co9;arativo co9 o "o9lo*o francBs+ do %ual
os nossos estadistas e :uristas col"era9 inu9erNveis su*estEes e e>e9;los e no %ual se ins;irara9
e9 $lti9a 9edida.
Do 9es9o 9odo+ a anNlise de al*uns dos clNssicos do Direito P$<lico do 09;&rio ta9<&9
contri<uiu i9ensa9ente ao ;resente estudo. 2stes e9 *rande 9edida estava9 ;erfeita9ente
conscientes das novas atividades do onsel"o de 2stado. /eles ;Gde se encontrar a distino entre
as funEes e os ;oderes+ tal co9o a %uesto ;ode ser tratada na teoria do 2stado. Dentro da
influBncia francesa no onsel"o de 2stado+ investi*ar-se-N e9 %ue 9edida esta influBncia estava
;resente nos estadistas <rasileiros do ;er=odo+ assi9 co9o a influBncia da 9entalidade e dos
;rinc=;ios dos revolucionNrios franceses. Por e>e9;lo+ u9 entendi9ento %ue 9arcou <astante a
co9;reenso do Direito P$<lico do ;er=odo & a%uela de %ue Y=ulgar a administrao ainda 1
administrarX+ %uase %ue u9 do*9a do Direito onstitucional no ;er=odo+ ;rofunda9ente
2
( 9aterial das SeEes ;ode ser encontrado e9 "tt;:VVTTT.<rasiliana.us;.<rVnodeV82, Q)cesso e9 2MV,.V2,-.R.
.
o9o e>e9;lo+ ;ode-se citar o conceito de =urisdio tal co9o desenvolvido ;elos ;rocessualistas+ at& "o:e inca;a!
de lidar co9 o ;ro<le9a da :urisdio ad9inistrativa+ co9o se irN ver.
-A
influenciado %ue era ;elo Direito P$<lico francBs. 2ssa co9;reenso ;ode ser encontrada+ ;or
e>e9;lo+ nu9 Pi9enta Cueno+ Y"n-lise da /onstituio Poltica do +mp1rio.X
/esse sentido+ <uscar-se-N 9ostrar+ dentre outros o<:etivos+ co9o u9a co9;reenso 9ais
;recisa da ;osio e do ;a;el do onsel"o de 2stado no %uadro da tetra;artio de ;oderes do
Crasil-09;&rio a ;artir de -K82+ en%uanto g1rmen da :ustia ad9inistrativa+ ;ode contri<uir co9 o
de<ate atual e9 torno do te9a+ <e9 co9o ;ode a:udar a lanar lu!es so<re outras %uestEes co9o o
;ro<le9a da crise atual do Poder #udiciNrio no Crasil+ a;ontando ;ara suas ;oss=veis causas.
/essa lin"a+ no ;arece assistir ra!o @%ueles %ue analisa9 o onsel"o de 2stado a ;artir de
u9a tica ;ura9ente "istorio*rNfica+ se9 levar e9 considerao os seus as;ectos nor9ativos ;ostos
;ela onstituio do 09;&rio+ c"a9ando a ateno to so9ente ao as;ecto consultivo do onsel"o.
o9o se tentarN de9onstrar+ esta no era toda a realidade das funEes do onsel"o de 2stado. Da=+
;ortanto+ no se ;ode concluir ;ela insuficiBncia ou ine>istBncia do contencioso ad9inistrativo+
9uito antes ao contrNrio+ deve-se a9;liar o o<:eto de anNlise. 29 $lti9a anNlise+ a ;ers;ectiva dos
clNssicos ;er9anece correta. )s instituiEes e o onsel"o de 2stado tB9 de ser analisadas e9
con:unto co9 todas as outras instituiEes e envolvidos.
)ssi9 & %ue se coloca ;ara o ;resente tra<al"o o ;ro<le9a das funEes do onsel"o de
2stado i9;erial+ e9 ;articular do contencioso ad9inistrativo e da "istria da :ustia ad9inistrativa
no 09;&rio do Crasil+ co9o u9 ;ro:eto ;oss=vel+ e9<ora ousado+ cu:os linea9entos ;rinci;ais e
;rovisrios so os %ue se*ue9.
( tra<al"o se dividirN da se*uinte 9aneira. /o ;ri9eiro ca;=tulo+ a;s u9a ;e%uena resen"a
da "istria do 2stado 9oderno co9 o foco es;ecial no e>e9;lo francBs e de co9o as suas
funEes fora9 se diferenciando co9 o te9;o+ <uscar-se-N 9ostrar co9o essas funEes ;ode9 ser
entendidas e9 diversos n=veis ou ;lanos Q,.R teorica9ente do 9ais concreto ao 9ais *eral e vice-
versa a ;artir da teoria do 2stado+ ;ara+ e9 se*uida+ concentrar-se nas funEes estatais de n=vel
9ais concreto Q*enerica9ente funEes de a;licao do direitoR: a administrao e a =urisdio.
/o se*undo ca;=tulo+ foi feita u9a <reve e>;osio do 9odelo francBs Qiniciado u9 es<oo
na ;ri9eira ;arteR de diviso de ;oderes e de or*ani!ao da :urisdio ad9inistrativa constru=do de
for9a se;arada da :urisdio co9u9 Q:udicialR+ assi9 co9o as vNrias classificaEes e crit&rios %ue a
doutrina adota ;ara o estudo das fases da :urisdio ad9inistrativa na%uele ;a=s+ co9 es;ecial
ateno ao ;er=odo %ue a<ran*eria a fase do Se*undo Reinado %ue se encerra co9 a Re;$<lica. 2sta
e>;osio & se*uida+ no terceiro ca;=tulo+ da anNlise do funciona9ento e or*ani!ao do terceiro
onsel"o de 2stado <rasileiro Q-K82--KKMR.
U9a %uarta ;arte+ al&9 de alin"avar al*u9as conclusEes %ue ;ode9 ser e>tra=das dos
t;icos anteriores e da co9;arao feita+ tenta es<oar+ e9 tese+ al*uns ti;os ;oss=veis de
or*ani!ao da :ustia ad9inistrativa+ ao 9es9o te9;o e9 %ue analisa ainda outra ra!o ;ara a
-J
inco9;reenso da atividade do terceiro onsel"o de 2stado <rasileiro no Crasil re;u<licano+
tentando 9ostrar co9o essa inco9;reenso ;ode *erar ;rofundos entraves ;ara u9 a;ri9ora9ento
e desenvolvi9ento das instituiEes+ ;rinci;al9ente nu9 9o9ento e9 %ue :N se discute+ ainda %ue
discreta9ente+ a criao de u9a :ustia ad9inistrativa no Crasil.
-K
Cap$tulo I % Fun&es Estatais em 'ova (erspectiva
1. A Formao do Estado Moderno
Dentre as diversas unidades ;ol=ticas %ue se for9ara9 no (cidente+ o 2stado & u9a
realidade %ue s ;assa a e>istir+ tal co9o "o:e o con"ece9os+ co9o u9 fenG9eno da Modernidade+
;r;rio ;ara res;onder a situaEes colocadas neste 9o9ento "istrico. o9 variaEes de ;a=s ;ara
;a=s+ ;ode-se situar a for9ao do 2stado entre o s&culo O1 e 9eados do s&culo O100.
0s5era poltica p>blica aut?noma
( 2stado Moderno caracteri!a-se ;ela concentrao do ;oder ;ol=tico nu9a es5era p>blica+
transcendente @ sociedade.
8
( 2stado Moderno concentrou o ;oder ;ol=tico e confor9ando+ nu9a esfera ;$<lica+ todas
as funEes ;ol=ticas ento e>istentes na oroa. 2ssa concentrao ori*inNria de ;oderes e de funEes
& a ;ri9eira eta;a de desenvolvi9ento do 2stado.
e!ar Saldan"a
?
+ recorrendo a #os& Zafra 1alverde+ a;resenta as funEes ;ol=ticas %ue fora9
concentradas na fi*ura do Rei Q,?R:
aR a 5uno de autoridade de >ltima inst@ncia+ de ;ri9eira 9a*istratura+
a%uela do n$cleo essencial 9=ni9o indele*Nvel da so<erania+ atinente @s
res;onsa<ilidades 9ais elevadas da ;ol=tica+ verdadeiro fec"o da a<<ada social+
;resentando a unidade e indivisi<ilidade do 2stado+ a;ta a decidir ;rudente9ente+ e
co9 lar*o ca9;o de discrio+ onde o <o9 direito no re*ula e no li9ita'
<R a 5uno de eAecuo Qou administrativaR+ ou se:a+ de atuar
concreta9ente na 9anuteno da orde9 e da se*urana ;$<lica+ de cuidar do
cu9;ri9ento ordinNrio das leis+ de i9;ri9ir 9ovi9ento @s decisEes ;ol=ticas de
*overno+ <e9 assi9 de ;rover os servios+ envolvendo a atuao de funcionNrios civis+
;oliciais e 9ilitares'
cR a 5uno de direo BgovernamentalC+ %ue se atri<u=9os ao ter9o
u9 sentido 9ais conte9;orPneo alcanaria+ @ &;oca+ a;enas as atividades 9ais
elevadas da conduo ;ol=tica na *uarda da orde9 interna e na ;reservao da
se*urana e>terna'
dR a 5uno =udici-ria+ a%ui+ es;ecial9ente+ @ da #ustia de ;ri9eira
instPncia+ ca;turada ;elo Rei /acional Moderno das 9os da no<re!a feudal e entre*ue
a funcionNrios+ de ve! %ue a #ustia de se*unda instPncia se9;re foi Real desde o
Medievo' e
eR a 5uno deliberativa Qou le*islativa 9odernaR+ a 9ais nova de todas as
funEes+ ;ois & ;osterior @ inveno da i9;rensa+ consistindo na to9ada de decisEes
so<re os assuntos de interesse coletivo 9ediante ;rocedi9ento ;$<lico a<erto e livre
;ara ar*u9entar e convencer + escritas e9 nor9as de direito ;ositivo %ue c"e*a9 ao
con"eci9ento for9al da sociedade ;or ;u<licao oficial+ cu:a eficNcia de;ende da
atuao de cor;o de funcionNrios ;rofissionais es;al"ados so<re o territrio.
8
) dial&tica ;$<lico-;rivado & da ;r;ria essBncia do ;ol=tico+ se*undo #U302/ FR2U/D+ a;ud 6 )ribunal
/onstitucional como Poder7 Uma nova )eoria da Diviso dos Poderes! So Paulo: Me9ria #ur=dica+ 2,,2+ ;. 2J.
?
S(UZ) #[/0(R+ e!ar Saldan"a. )ribunal /onstitucional...+ ;. .M.
-M
( filsofo ;ol=tico %ue foi res;onsNvel ;or fornecer a 9ais re;resentativa o<ra so<re a fase
da concentrao do ;oder foi o :urista #ean Codin+ %ue+ no seu 6s Seis Divros da Rep>blica Q-?K.R+
traou o es<oo terico e institucional 9ais i9;ortante da so<erania. Para Codin+ a soberania & a
;r;ria essBncia %ue distin*ue o 2stado de todas as outras for9as de associao.
Codin introdu!iu u9a distino %ue serN a <ase do desenvolvi9ento ;osterior da diviso dos
;oderes. De u9 lado+ "N a so<erania e9 sua essBncia Qla souverainet1R+ de outro+ a so<erania e9 seu
e>erc=cio+ o *overno Qle gouvernementR. Muitos autores vira9 nisso+ clara9ente+ a diferenciao
entre 2stado Qso<eraniaR e Governo Qe>erc=cio dele*Nvel da so<eraniaR.
Q\R+ a i9;ortPncia ca;ital da distino <odiniana reside e9 %ue+ a ;artir
dele+ o direito ;$<lico ;assa a ad9itir+ co9o do*9a universal in%uestionNvel+ a
co9;ossi<ilidade :ur=dica entre a unidade e indivisi<ilidade de um poder soberano
nacional do 0stado' vis--vis a pluralidade e divisibilidade do eAerccio das 5un:es
polticas contidas na so<erania+ ;artil"Nveis entre r*os institucional9ente se;arados+
deno9inados+ no ;lural+ de poderes polticos. Se9 tal distino+ no teria sido ;oss=vel
no (cidente+ dentro de cada 2stado so<erano+ a diviso inicial dos ;oderes e a sua
evoluo at& nossos dias.
A
Qco9 desta%ues no ori*inalR.

2ssa concentrao ori*inNria dos ;oderes na fi*ura do rei foi deno9inada ;or e!ar
Saldan"a de Poder 0Aecutivo 6riginal' do %ual fora9 sendo desdo<radas e e>tra=das as outras
funEes %ue iria9 co9;or+ %uando tornadas autGno9as e inde;endentes frente aos de9ais+ no
so9ente os trBs ;oderes clNssicos de Montes%uieu Qou 9el"or+ a%ueles criados so< a sua ins;iraoR+
9as ta9<&9+ na teoria de e!ar Saldan"a+ outros trBs ;oderes. )s funEes contidas no Poder
2>ecutivo+ no 9odelo da tri;artio clNssica+ iria9 co9;or outros trBs ;oderes: o poder de >ltima
inst@ncia Qc"efe de 2stadoR+ o poder governamental Qc"efe de GovernoR e o poder administrativo
Qc"efe de )d9inistraoR. ( se*undo ;s-*uerra viria a constituir ainda o 4ri<unal onstitucional
co9o instPncia $lti9a de controle da constitucionalidade das leis+ fec"ando-se o ciclo at& o
9o9ento de u9 total de ,A QseisR ;oderes.
) funo ad9inistrativa+ e9<ora ;lena9ente conscienti!ada no s&culo O0O+ ;er9aneceria
alo:ada no Poder 0Aecutivo /l-ssico+ ou se:a+ o seu e>erc=cio era considerado co9o sendo os
9e9<ros do 2>ecutivo+ e9<ora o seu co9ando se:a atri<u=do ao c"efe de 2stado. 0sso ocorreu no
9odelo da tetra;artio de ;oderes+ e9 %ue e>iste+ co9o no caso do Crasil-09;&rio+ al&9 dos trBs
;oderes clNssicos+ u9 %uarto ;oder c"a9ado Poder Moderador Q;oder re9anescente de 9en=amin
/onstantR+ ;or%ue o 9onarca no siste9a reunia as condiEes de neutralidade e a;artidariedade
necessNrios ;ara c"efia o cor;o de funcionNrios.
J

A
S(UZ) #[/0(R+ e!ar Saldan"a. )ribunal /onstitucional...+ ;. .K-M.
J
f. 0de9+ 6p! /it!+ ;. M-: Y]uando na 0n*laterra+ Frana+ Pen=nsula 0<&rica e no Crasil-09;&rio+ do s&culo O0O+ o
;oder 9inisterial foi con%uistando inde;endBncia dentro do ;oder e>ecutivo clNssico+ os r*os ad9inistrativos
;er9anecera9 su<ordinados ao %ue restou no ;oder e>ecutivo Qo ;oder de c"efia de 2stadoRX.
2,
0speciali,ao das 5un:es
) concentrao ori*inNria do ;oder ;ol=tico institucionali!ado nu9a esfera ;$<lica
transcendente @ sociedade constitui u9a ;essoa 9oral autGno9a: o 2stado.
) nen"u9a unidade ;ol=tica anterior ao ;er=odo 9oderno ;ode ser ;ro;ria9ente atri<u=do o
no9e de 2stado.
K
Para os fins do ;resente tra<al"o+ serN visto co9o o sur*i9ento do 2stado 9oderno+
en%uanto ele9ento unificador e estruturante do ;oder ;ol=tico+ ocorreu e9 Frana+ a %ual ;assarN+
ento+ a ser considerada co9o 2stado-ti;o ou 9odelo de anNlise+ na 9edida 9es9a %ue reali!ou
9uitas das notas essenciais do 2stado e %ue influenciou in$9eros ;a=ses no (cidente+ co9o o
;r;rio Crasil+ co9o se irN verificar.
Ergos 0statais7 Do /onseil du Roi ao /onseil dFGtat
H

) "istria do onsel"o de 2stado estN estreita9ente li*ada co9 a "istria do 2stado
9oderno e dele ta9<&9 de;endeu a sua sorte.
/a 0dade M&dia o ;oder encontrava-se ;ratica9ente solvido na sociedade. ( Rei Medieval
Feudal e>ercia ento ;oucas+ 9as i9;ortantes funEes ;ol=ticas. U9a delas+ das 9ais i9;ortantes+ e
%ue interessa ao ;ro;sito deste estudo+ & a%uela relacionada co9 a :ustia. ( Rei Medieval Feudal
se encarre*ava do ;a;el de :ul*ar e9 $lti9a instPncia os conflitos :ur=dicos de seus s$ditos.
/u9 ;ri9eiro 9o9ento os vassalos a;resentava9 seus recursos e %uei>as aos no<res locais.
Se+ ;or&9+ no se confor9asse9 co9 o :ul*a9ento e9itido+ restava-l"es se9;re o recurso ao rei.
)l&9 disso+ o rei feudal deveria decidir so<re assuntos co9o a orde9 interna e a ;a! e>terna. Para
se9el"ante deli<erao+ o Roi francBs contava co9 o au>=lio de seu onsel"o
-,
.
o9 o advento do 2stado Moderno+ co9o visto+ todas as funEes ;ol=ticas concentrara9-se
na fi*ura do rei. ( onsel"o do Rei+ todavia+ e>erceu i9;ortante ;a;el tanto nu9a fase co9o na
K
F2332R+ Fer9an. )eoria do 0stado. So Paulo: Mestre #ou+ -MAK+ ;. -?K. 29 sentido se9el"ante+ v. G(^)RD-
F)CR2+ Si9one. 6s Prncipios Filos5icos do Direito Poltico ;oderno. 4raduo 0rene ) Paternot. So Paulo:
Martins Fontes+ 2,,2+ ;. A..
M
)R/(U34+ 2ric.+ De conseil dFGtat7 =uger' conseiller' servir. Galli9ard+ -MMM+ a;=tulo -+ ;. ---2M.
-,
Y/a &;oca feudal+ o Rei deli<erava so<re os ne*cios i9;ortantes co9 os feudatNrios e di*nidades eclesiNsticas de
todo o reinado+ %ue for9ava9 a corte do rei Icuria regisJ! 29 face da co9;le>idade crescente das %uestEes ;ol=ticas
e da necessidade de afir9ao do ;oder central+ o rei ;referiu <uscar a o;inio de al*uns consel"eiros se9;re
;resentes ao seu lado+ %ue for9ava9 o %ue se c"a9ou o onsel"o Real. )o lado dos ;arentes do Rei+ dos *randes
sen"ores+ dos <is;os+ este consel"o co9;reendia ;essoas livre9ente escol"idas+ a ;rinc=;io c"a9adas clercs du roi'
%ue se tornara9 e9 se*uida consel"eiros de 2stado e matres des requ<tesC Qin R(DR0GU2S+ #os& Fonrio+
/onsel.o de 0stado7 o Kuinto Poder' ;. -8R.
2-
outra: antes e de;ois do 2stado 9oderno. /u9 ;er=odo+ ;or&9+ de concentrao de ;oderes e de
funEes o /onseil du Roi 9anifestava-se nas ;rinci;ais %uestEes da ;ol=tica
--
.
Dessa for9a+ o *enitivo 2stado acrescido ao su<stantivo onsel"o no deveria nos iludir. )
"istria do onsel"o de 2stado encontra-se estreita9ente li*ada co9 a ;ol=tica e co9 o direito+
desde 9uito antes do advento do 2stado Moderno. /o entanto+ a ;artir do sur*i9ento deste+ o r*o
*an"a u9a confor9ao toda es;ecial. )liNs+ o poder poltico ;ro;ria9ente estatal altera todo o
%uadro das instituiEes+ <e9 co9o a for9a de relaciona9ento entre direito+ ;ol=tica e &tica. o9o
visto "ouve u9 rea;roveita9ento ;ela Revoluo Francesa do )nti*o onsel"o do Rei.
1Nrios ;recedentes "istricos da 9aior i9;ortPncia 9arcara9+ e9 Frana+ a transio do
Reino Medieval Feudal ;ara o 2stado Moderno. )s *uerras estran*eiras e civis e9 %ue o ;a=s se
envolveu+ e9<ora alta9ente ;re:udiciais @ nao co9o u9 todo+ aca<ara9 condu!indo a u9a
concentrao 9aior de ;oder nas 9os do rei.
) Re*ula9entao de -8.M+ ;or e>e9;lo+ tornou efetiva a autoridade do rei concedendo-l"e
o direito e>clusivo de co<rar i9;ostos+ colocando as foras 9ilitares da nao ta9<&9 so< controle
real. 2ssa 9edida consolidou a autoridade do rei+ %ue no ;recisaria 9ais recorrer aos estados *erais
;ara reali!ar ;rovidBncias ;ol=ticas e ad9inistrativas+ e feriu de 9orte as instituiEes 9edievais+
fortalecendo so<re9aneira a instituio 9onNr%uica e lanando as <ases ;ara o a<solutis9o real.
29 -A8-+ o 0dito de Saint-Germain-en-Da8e+ considerado o testa9ento ;ol=tico de
Ric"elieu+ se;ara os Yne*ciosX ;$<licos dos ;rivados e inicia a tradio francesa+ %ue na verdade &
u9a decorrBncia l*ica da tendBncia do9inante de concentrao de ;oder ;ol=tico no 2stado+ de
se;arao das %uestEes ;$<licas Q;ol=ticas e ad9inistrativasR da%uelas da orde9 ;rivada.
W ;ro9ul*ado contra os ;arla9entos. U9a es;&cie de testa9ento ;ol=tico
de Ric"elieu+ ele coloca o ;rinc=;io da se;arao de trata9ento entre os _ne*cios_
;$<licos e os ;rivados: @ :ustia Q;arla9entos e cortes so<eranasR+ trata de fa!er
res;eitar a "onra e os interesses dos ;articulares' en%uanto %ue tudo o %ue se relaciona
aos _ne*cios_ QassuntosVinteressesR ;$<licos toca ao *overno ou a sua ad9inistrao+
;ortanto ao onsel"o. ( tra<al"o ad9inistrativo se se;ara da :ustia+ tornando-se u9a
atividade autGno9a+ e o contencioso %ue o;Ee os ;articulares ao 2stado se encontra
i*ual9ente se;arado do contencioso :udiciNrio. )ssi9 sur*e u9a das es;ecificidades
9ais 9arcantes do nosso direito ad9inistrativo e da nossa or*ani!ao :udiciNria.
-2
--
/u9 ;er=odo de concentrao indiferenciada de funEes & %ue #os& Fonrio Rodri*ues :N falava da concentrao de
9$lti;las funEes no /onseil du Roi francBs: Y( onsel"o do Rei e9 Frana+ %ue dava sua o;inio so<re todas as
*randes %uestEes de ;ol=tica interior e e>terior+ era ao mesmo tempo um rgo do governo' da administrao e da
=ustia. ) ;artir de Francisco 0 Q-8M8--?8J+ rei de Frana de -?-? a -?8JR+ distin*ue-se o consel"o dos ne*cios
Iconseil des a55airesJ' ou ainda o consel"o restrito I1troitJ ou secreto+ %ue e>a9ina e9 ;e%ueno co9itB os ne*cios
essenciais do *overno+ e o onsel"o de 2stado+ 9ais a9;lo+ %ue estuda os ne*cios ;ol=ticos correntes e os
ad9inistrativosX. I+dem' ibidemR.
-2
4raduo 9in"a+ e>tra=do de )R/(U34+ 2ric Qet al.R. De conseil dFGtat7 =uger' conseiller' servir. Galli9ard+ -MMM+ ;.
-A.
22
Funda9entos Dgico e 3istrico
%&

De u9 lado "avia o i9;ulso centrali!ador+ se9 ;recedentes+ da nova unidade ;ol=tica estatal+
re;resentado ;elo rei e a sua <urocracia. De outro+ "avia as tradiEes do )nti*o Re*i9e+ da no<re!a+
re;resentada no Parla9ento es;ecial nos Parla9entos de Paris %ue l"e o;un"a9 forte
resistBncia. U9a tentando e>;andir e consolidar as novas funEes ;ol=ticas concentradas no Rei' a
outra tentando 9anter as suas autono9ias e conservar as suas funEes e ;rerro*ativas tradicionais
%ue inclu=a9 funEes :udiciais.
Muitos ;recedentes da "istria francesa do teste9un"o desse e9<ate+ o %ual era+ se9
d$vida+ u9 sinal dos novos te9;os. ( 2dito de Saint-Germain :N & u9 claro e>e9;lo dessa
o;osio+ %ue se tornaria dra9Ntica s&culos de;ois na Revoluo Francesa+ desta ve! co9 a entrada
e9 cena de u9 novo ator a <ur*uesia+ %ue acirraria 9ais ainda as ;ai>Ees e interesses envolvidos.
) diviso das funEes ad9inistrativas e :udiciais+ na esteira da centrali!ao estatal+ torna-se
ela 9es9a u9a nova tradio francesa.
) ;artir desse 9o9ento+ a for9a de relaciona9ento e os es;aos de discusso entre direito e
;ol=tica so+ e9 *rande 9edida+ alterados.
Funda9ento Dgico-terico
2ssa i9;ortante 9odificao foi ;erce<ida ;or autores no ca9;o da teoria do Direito e da
"istria do Direito. ) for9a de trata9ento das %uestEes so<re direitos no 9undo ;r&-9oderno dava-
se a ;artir do trata9ento clNssico da :ustia+ iniciada ;or )ristteles. /a 9odernidade+ ;or&9+ e
es;ecial9ente co9 o advento do 2stado 9oderno+ a discusso dessas %uestEes so tratadas de 9odo
diverso. /esse sentido & a constatao de #os& Reinaldo de 3i9a 3o;es
-8
:
( direito ad9inistrativo tornou-se o ca9;o ;or e>celBncia dos
;ro<le9as distri<utivos. Seria de se es;erar %ue o discurso :ur=dico a= tratasse e>;l=cita
e ;ri9eira9ente da :ustia distri<utiva. ) discusso colocou-se+ no entanto+ de for9a
li*eira9ente diferente+ ;ois ;assou a ser discutida se*undo a noo de interesse *eral.
( interesse *eral seria re;resentado ;elo 2stado ou+ 9ais es;ecifica9ente+ ;or al*uns
r*os do estado ou al*uns ;oderes: o Poder 3e*islativo+ o Poder 2>ecutivo e+ no caso
do Crasil+ o Poder Moderador.
( 2stado %ue re;resenta o interesse *eral & o Governo+ a )d9inistrao
co9o ins;eo ;ol=tica da /ao+ & )utoridade Pol=tica' o 2stado ;essoa :ur=dica+ no
entanto+ & a;enas u9 su:eito a 9ais+ o 2stado f=sico+ tendo interesses do9inicais+ de
dono ou de ;arte contratante. ) ;essoa :ur=dica do 2stado te9 interesses ;r;rios+ no
interesse *eral.
) i9;ortante distino entre interesses *erais Q;ol=ticaR e direitos
;articulares Qdireito e :ustiaR & <e9 esclarecida %uando os ;u<licistas ;recisa9 se;arar
-.
R012R(+ #ean+ Direito "dministrativo+ oi9<ra: )l9edina+ -MK-+ ;. 22-2. e -?J--?K.
-8
30M) 3(P2S+ #os& Reinaldo. "s Palavras e a Dei7 Direito' ordem e =ustia na .istria do pensamento =urdico
moderno+ So Paulo: 2d..8V2des;+ 2,,8+ ;. 28,.
2.
as co9;etBncias do Poder #udiciNrio e do Poder 2>ecutivo+ ou 9ais ;ro;ria9ente
ainda+ %uando ;recisa9 distin*uir a =urisdio do contencioso administrativo' cu:o
r*o de c$;ula era o onsel"o de 2stado+ au>iliar institucional do Poder Moderador.
)s %uestEes de :ustia ;assa9 a ser de e>clusiva co9;etBncia do ;oder :udiciNrio
%uando o e9<ate se der entre direitos su<:etivos. ]uando+ ;or&9+ o conflito se der
entre interesses ou entre interesse e direito+ a %uesto+ no siste9a <rasileiro i9;erial+
desloca-se ;ara o contencioso ad9inistrativo+ soluo se9el"ante @ esta<elecida na
Frana.
2ste estudo visa a co9;reender u9 ;ouco da "istria do desenvolvi9ento dessa nova
9aneira de encarar a ;ol=tica e o direito dentro do es;ao ;$<lico criado ;elo 2stado 9oderno e
o;eracionali!ado ;or suas novas instituiEes e de co9o isso se deu no Crasil no s&culo O0O. (
2stado 9oderno redefiniu e concentrou as %uestEes so<re distri<uiEes dos <ens ;$<licos+ servios+
e de re;resentante dos <ens coletivos.
Para entender u9 ;ouco dessa 9udana e de co9o ela se deu na ;rNtica+ <e9 co9o do lu*ar
%ue ela teve na criao do es;ao institucional da :ustia ad9inistrativa+ & %ue se farN u9 recuo ao
trata9ento ;r&-9oderno da :ustia.

1.1. Espcies de Justia em Aristteles
Desde a tradio clNssica
-?
+ aristot&lica+ de :ustia+ %ue esta era classificada e9 ti;os.
)ristteles refere a e>istBncia de u9a :ustia *eral e u9a :ustia corretiva. ) :ustia *eral nada 9ais
& ;ara )ristteles %ue o cu9;ri9ento das leis. Se os cidados se autodeter9inasse9 co9 <ase
na%uilo %ue di!ia as leis+ eles auto9atica9ente tenderia9 ao <e9 co9u9+ atendendo-se aos dita9es
da :ustia *eral
-A
. Por outro lado+ a :ustia corretiva+ ou ;articular+ era condu!ida ;elo :ui! e tin"a
co9o funda9ento u9 ;rinc=;io de i*ualdade a<soluta entre duas ;artes. a<eria ao :ui! decidir o
%ue era devido a cada u9 co9 <ase nu9 ;rinc=;io de i*ualdade.
Posterior9ente+ So 4o9Ns de )%uino desenvolveu ainda 9ais esta 9aneira de condu!ir o
te9a+ refinando ainda 9ais as distinEes aristot&licas. 2le+ ento+ redefiniu a :ustia corretiva co9o
:ustia co9utativa. 2sta trata de u9a relao entre dois indiv=duos+ fundada nu9 ;rinc=;io de :ustia
a<soluta. ) :ustia *eral+ ou le*al+ ;assou a ser desenvolvida na lin"a da :ustia distri<utiva. 2sta
estN <aseada nu9 ;rinc=;io de :ustia ;ro;orcional. ) %uesto da :ustia ad9inistrativa e do Direito
-?
C)RZ(44(. Para u9 a;an"ado da evoluo das ideias clNssicas de :ustia e+ es;ecial+ u9a verso so<re o
sur*i9ento+ na viso de seu autor+ da =ustia social+ ver 3uis Fernando C)RZ(44(+ Y2ustia social7 g<nese'
estrutura e aplicao de um conceitoC. Revista do Minist&rio P$<lico. Porto )le*re: /acionalVCras=lia: 0/3.
Dis;on=vel e9 "tt;:VVTTT.;lanalto.*ov.<rVccivil`,.VrevistaVRev`8KVarti*osV)R4`3U0S."t9 Qacesso e9 2MV-,V-2R .
-A
Ytudo a%uilo %ue estN de acordo co9 a lei apanta t- nominab & :usto em um certo sentido.X Qe9 2/+ 1.-.--2M<-2-
-8R.
28
)d9inistrativo+ na 9edida e9 %ue trata :usta9ente dos ;ro<le9as distri<utivos ;ode ser analisado
;or essa tica das divisEes entre :ustias.
U9a situao & a%uela %ue coloca e9 contra;osio dois indiv=duos a;licando-se-l"es as leis
civis e cri9inais. (utra+ u9 tanto diferente+ & a%uela %ue o;Ee a ad9inistrao e ;articulares+ no
caso e9 %ue estes <us%ue9 seus direitos contra a ad9inistrao+ a %ual re;resenta a co9unidade
inteira.
)*)*)* Justia Comutativa
/a tril"a de )ristteles+ So 4o9Ns distin*ue entre duas es;&cies de :ustia
-J
: u9a *eral e
outra ;articular. /esta $lti9a classe+ coloca a :ustia co9utativa e a :ustia distri<utiva. ) :ustia
co9utativa+ co9o toda id&ia de :ustia+ <aseia-se no ;rinc=;io de i*ualdade. )o relacionar ;articular
a ;articular+ ;essoa a ;essoa+ ;or assi9 di!er+ leva e9 conta u9a proporo aritm1tica. )
deter9inado <e9 ou coisa+ corres;onderia deter9inado d&<ito de i*ual valor.
)*)*+* Justia ,istri!utiva
) outra es;&cie de :ustia ;articular & c"a9ada distri<utiva. 4rata da :usta distri<uio de
<ens+ car*os e vanta*ens na sociedade+ ;ertencentes ao <e9 co9u9. Por&9+ relaciona o todo vale
di!er+ a sociedade ;ol=tica inteira co9 as suas ;artes ou ;essoas+ *ru;os+ e9;resas+ fa9=lias+ etc.
)o dividir os <ens+ car*os e vanta*ens+ do acervo social+ @s suas ;artes te9 co9o crit&rio
%uantitativo u9a ;ro;oro *eo9&trica+ %ue varia confor9e o re*i9e de *overno adotado na%uela
co9unidade. Se & u9a aristocracia+ "averN ;artil"a da "onra+ confor9e a ;osio e funo de seus
9e9<ros' nu9a de9ocracia+ da li<erdade e assi9 ;or diante.
2vidente9ente %ue o 2stado+ en%uanto *uardio dos <ens co9uns+ %uando for o caso+ deve
res*uardar+ *erir e distri<uir esses <ens o<:etivando o 9el"or ;roveito ;ara a co9unidade. Da
9es9a for9a+ esse dever estatal *uarda relao co9 u9a outra noo %ue veio a se consa*rar no
(cidente+ %ue & a de interesse p>blico.
-J
)]U0/(+ 4o9Ns+ no 4ratado da #ustia+ Summa ).eologica. 2d. 3oSola: So Paulo+ 2,,?. 4e>to do lati9 da edio
leonina re;rodu!ido na 2d. Marietti Qed. l. Sue9andt+ (P+ 4uri9 Ro9aR. Qoordenao de arlos #osa;"at Pinto de
(liveira -M8KssR.
2?
(ri*ens do Direito )d9inistrativo
o9 a ;assa*e9 do c"a9ado ;er=odo ;r&-9oderno ;ara a%uele e9 %ue ;assa a "aver u9a
centrali!ao de funEes no P9<ito do 2stado 9oderno+ ocorre ta9<&9 u9a reivindicao de <ens+
recursos e 9eios 9ateriais ;ara %ue o ente estatal ;ossa fa!er frente @s suas novas
res;onsa<ilidades. ( 2stado+ en%uanto *estor dos <ens ;$<licos+ ;assa a concentrar o de<ate das
%uestEes distri<utivas e ;$<licas. 2sse & o novo es;ao da ;ol=tica.
Dessa nova situao+ e>sur*e e deriva+ e9 ;arte+ a autono9ia do 9ais novo ra9o do Direito
o Direito )d9inistrativo+ %ue trata :usta9ente dessas %uestEes e das relaEes entre o 2stado e os
cidados. ( Direito )d9inistrativo & u9a criao ti;ica9ente francesa+ co9o & recon"ecido ;ela
%uase unani9idade dos estudiosos do direito ;$<lico.
/esse conte>to+ o direito ;rivado no 9ais ;assa a re*ular as relaEes entre ;articulares e
)d9inistrao. Para essa relao+ & necessNrio u9 novo direito co9 novas cate*orias+
desenvolvidas e e>tra=das a ;artir dos casos concretos. 29<ora a;oiado na noo de interesse
;$<lico+ %ue+ ento+ ;assa a ordenar e le*iti9ar a ao estatal e ad9inistrativa+ isso tudo+ 9or9ente
esta se;arao de Nreas Q;$<lico e o ;rivadoR+ & o %ue resta consolidado e recon"ecido no "rr<t
9lanco
-K
de -KJ.+ a;s %uase u9 s&culo de acu9ulao da :uris;rudBncia ad9inistrativa do /onseil
dLGtat.
)%ui te9 in=cio a "istria da :ustia ad9inistrativa no (cidente. ) ;recedBncia francesa
nesse ;asso & recon"ecida ;or todos. ( Crasil+ @ sua 9aneira+ to9ou ;arte nesta "istria+ ainda %ue
de 9aneira 9uito 9odesta+ co9o se irN verificar.
) funo de di!er o direito nos casos concretos+ en%uanto funo estatal %ue &+ ;ode ser
desenvolvida e articulada de vNrias for9as no seio das instituiEes. 1Nrios arran:os institucionais
fora9 ;oss=veis na "istria do 2stado 9oderno (cidental+ :N %ue essencial9ente a :urisdio+ tal
co9o a ad9inistrao+ & u9a for9a de a;licao do direito.
-K
( "rr<t 9lanco' deciso to9ada ;elo 4ri<unal de onflitos+ e9 ,KV,2V-KJ.+ esta<eleceu definitiva9ente a li*ao
entre a :urisdio ad9inistrativa e o direito ad9inistrativo na Frana QM)R2)U+ 3on*' H203+ Pros;er'
CR)0C)/4+ GuS' D21(31W+ Pierre' G2/(10S+ Cruno. Des Grands "rr<ts de la 2urisprudence "dministrative
-.
e
ed. Paris: Dallo!+ 2,,-+ ;. 2R. )fir9ou-se+ a ;artir deste ;recedente+ a autono9ia do direito ad9inistrativo e fi>ou
o re*i9e *eral da res;onsa<ilidade do 2stado e da sua :urisdio. );esar de sustentar-se a sua *rande ori*inalidade+
na verdade+ a deciso+ e9 *rande 9edida a;rofunda e reto9a os ;rinc=;ios do 2dito de St. Ger9ain.
2A
1.2.Funes Estatais
) leitura clNssica de Montes%uieu+ <ase "istrica e doutrinal+ da tri;artio de ;oderes+ &
feito de for9a "ori!ontal+ ;ode-se di!er at& 9es9o+ rasa da se;arao de ;oderes e funEes. 4al
inter;retao tornou-se u9 do*9a inatacNvel+ 9uit=ssi9o caro aos li<erais.
/esta teoria da se;arao de ;oderes+ inde;endentes e "ar9Gnicos entre si+ cada ;oder ;ode
trancar o outro+ de tal 9aneira %ue isto levaria os ;oderes a atuare9 de for9a coordenada+ tal o
c"a9ado sistema de 5reios e contrapesos+ conceito este <astante corrente e %uase *asto. ( fato & %ue
isto+ e a e>;eriBncia ;ol=tica <rasileira o de9onstra @ e>austo+ ne9 se9;re funciona ou rara9ente
funciona. /o & ;reciso 9encionar a ;redo9inPncia do Poder 2>ecutivo entre ns.
2sta inter;retao de Montes%uieu & resultado+ ela 9es9a+ de u9a deter9inada &;oca
"istrica e9 %ue a ideolo*ia li<eral forneceu as c"aves de leitura e inter;retao e e9 %ue se tin"a
u9a deter9inada conce;o das funEes de 2stado+ 9uita 9ais restrita e li9itada %ue a de nosso
te9;o.
e!ar Saldan"a+ de for9a slida e ori*inal+ traa e9 sua o<ra Y( 4ri<unal onstitucional
o9o PoderX
-M
+ a "istria das diversas eta;as da diviso de ;oderes e de funEes+ 9ostrando co9o
cada u9a ;ode ser to9ada co9o o<ra de u9 *Bnio ;ol=tico de deter9inado ;er=odo+ criada e
9anifestada ;ara res;onder a %uestEes de seu te9;o+ ;or u9 terico %ue ta9<&9 & fruto de seu
te9;o.
( fato & %ue o 9odelo da tri;artio de ;oderes %ue todos os estudiosos acredita9 ;oder
encontrar e9 Montes%uieu foi a%uele %ue+ ento+ ;areceu corres;onder da for9a 9ais 9ecPnica e
es%ue9Ntica @s trBs funEes :ur=dicas identificadas: :urisdio+ le*islao e ad9inistrao. )s
funEes real9ente e>iste9 e se relaciona9 e9 torno do direito+ 9as os ;oderes so 9eros arran:os
;ol=ticos e institucionais ;rNticos+ i9;ortantes no se ten"a d$vida+ 9as so fruto ;ri9eira9ente da
conveniBncia ;ol=tica e o<ra dos "o9ens.
Sou!a #unior ;ro;Ee esta i9;ortante refle>o
2,
:
) classificao tradicional das funEes :ur=dicas do 2stado+ desenvolvida
desde o s&culo O1000+ centra-se na contra;osio dos conceitos de legislao Qfuno
de criao de direito ou funo le*islativaR e de eAecuo Qfuno e>ecutiva e funo
:udiciNriaR+ co9o se essas ;udesse9 ser se;aradas entre si e so<re u9 ;lano "ori!ontal
de ;aridade. D23S2/ revolucionou os ter9os de tal e%uao+ 9ini9i!ando a
i9;ortPncia da se;arao entre legislao Qcriao de nor9asR e eAecuo Qe9 sentido
latoR. 2ssa distino a;enas indicaria a posi3o %ue as nor9as c*eraisd QleisR e as
nor9as cindividuaisd Qsentenas e atos ad9inistrativosR ocu;a9 na din@mica do
ordena9ento.
-M
S(UZ) #[/0(R+ e!ar Saldan"a. 6 )ribunal /onstitucional como Poder. Me9ria #ur=dica+ SP+ 2,,2.
2,
f. S(UZ) #[/0(R+ e!ar Saldan"a. Direito /onstitucional' Direito 6rdin-rio' Direito 2udici-rio+ adernos do
PPGDirVUFRGS /$9ero 000+ Maro de 2,,?+ ;. J--K.
2J
29 seus res;ectivos ;a=ses e9 solo euro;eu e &;ocas diferentes todos sa<ia9 disso e+
;or isto+ nunca tivera9 o ;ro<le9a de evoluir e de refor9ar as suas instituiEes ;ol=ticas. #a9ais
ca=ra9 na ce*ueira do doutrinaris9o+ %ue a;enas co9;ara doutrinas soltas no ar+ a;e*ando-se+ co9
un"as e dentes+ a u9a doutrina+ es%uecendo-se da realidade ;ol=tica i9ediata+ %ue no ;ode 9ais ser
a<arcada ;elos anti*os 9odelos.
2stes ;reconceitos ;er;assa9 todo o direito ;$<lico+ do Direito onstitucional ao Direito
)d9inistrativo+ ;assando ;elo Direito 4ri<utNrio Qno serN tratado neste tra<al"oR+ co9o vere9os ao
analisar as funEes de for9a 9ais detal"ada.
(s 9el"ores ad9inistrativistas entre ns+ co9o Maral #usten Fil"o+ refere9 as dificuldades
na doutrina ;ara se tentar definir a funo ad9inistrativa
2-
. 3anando u9 ol"ar so<re os diversos
ti;os de aEes da )d9inistrao+ co9o utilidades+ fiscali!aEes+ servios+ etc.+ a teoria tradicional
;erde-se na 9ulti;licidade de ;oss=veis a;licaEes da atividade ad9inistrativa+ ;or <vio+ to vastas
e variNveis+ co9o a ;r;ria infinitude das situaEes reais. ( ;ro<le9a & antes u9 ;ro<le9a
filosfico. ]uando se lana u9 ol"ar 9ais a9;lo so<re o o<:eto e9 estudo+ ;erce<e-se+ clara9ente+
%ue no conse*uirN a;ro>i9ar-se do o<:eto se9 u9a ;ers;ectiva 9ais *eral.
Desde o ;onto de vista do Direito onstitucional Pol=tico e da 4eoria do 2stado+ ento+ ;ode-
se ;erce<er %ue se o ;ro<le9a das funEes do 2stado for to9ado de for9a teleol*ica a ;artir de
u9a anNlise e9 n=veis+ a %uesto *an"arN contornos 9ais n=tidos e racionais. Se*uindo-se+ na lin"a
de Delsen+ e a ;artir da <oa vel"a analo*ia estrutural co9 u9a ;irP9ide+ %ue no & de Delsen 9as
<aseada na sua conce;o do direito ;or escalEes+ "averia+ no to;o+ o n=vel dos 5ins >ltimos ou
supremos do 2stado+ no 9eio+ o n=vel 5ins intermedi-rios e na <ase+ encontrar-se-ia o n=vel dos 5ins
prAimos ou concretos.
( ca9in"o no & novo e :N ve9 sendo tril"ado ;or i9;ortantes estudiosos do 2stado. (
ProfU. e!ar Saldan"a+ a ;artir de su*esto col"ida e9 #ellineI+ ve9 a;erfeioando o 9odelo co9
e>celentes resultados+ anNlise %ue ve9 sendo+ cada ve! 9ais+ refinada
22
.
U9a ve! tendo se 9odificado o enfo%ue & ;oss=vel ;ro;or-se+ co9o o fe! o Professor e!ar
Saldan"a+ u9a nova leitura de Montes%uieu. /o livro 0 e 10 de Y6 0sprito das DeisX
2.
+ o autor fala
e9 ;oder e>ecutivo do direito das *entes+ %ue+ definitiva9ente+ no era entendido co9o "o:e+ 9as
si9 era o P9<ito do direito internacional+ recon"ecendo a e>istBncia de diversos n=veis. 2
Montes%uieu+ %ue con"ecia os clNssicos+ certa9ente iria ter de recon"ecer a e>istBncia das funEes
2-
#US42/ F03F(+ Maral+ /urso de Direito "dministrativo' #M! 0d! Revista! e atuali,ada! N So Paulo: Saraiva+
2,,A+ ;. 2M-.,.
22
Para u9a e>;osio 9ais detal"ada conferir S(UZ) #[/0(R+ e!ar Saldan"a+ S031) M)R40/S+ 0ves Gandra da.
)ratado de Direito /onstitucional' v! %. QcoordenadorR. So Paulo: Saraiva 2,-,+ ;. A,.-,?.
2.
M(/42S]U02U: "arles de Secondat+ Caron de. 6 0sprito das Deis! So Paulo: Martins Fontes+ 2,,,. 4raduo:
ristina Murac"co+ 3ivros 0 e 10.
2K
divididas e9 n=veis %ue+ no fundo+ & o %ue estN ;or trNs da sua diviso de ;oderes e funEes.
2sta anNlise ta9<&9 <aseia-se e9 %ue ela ;ressu;Ee u9a corres;ondBncia entre estes n=veis
e os n=veis da ra!o ;rNtica se*undo )ristteles. ( n=vel da conte9;lao dos fins $lti9os+ dos fins
inter9ediNrios e dos fins concretos+ tudo isto 9ediado ;ela p.ronesis ou ra,o pr-tica.
) contri<uio de Darl 3oeTenstein a:uda+ ainda 9ais+ a 9inar a inter;retao anti*a da
tri;artio "ori!ontal de ;oderes+ ao ;ro;or a e>istBncia dos se*uintes n=veis7 polic8 control+ polic8
determination e polic8 eAecution
28
.
29 Delsen+ %ue so<releva os caracteres :ur=dicos do 2stado+ encontra-se+ co9o referido a
id&ia funda9ental da estrutura "ierNr%uica do ordena9ento :ur=dico+ %ue aco9;an"a os n=veis das
funEes do 2stado. ) onstituio enca<ea a "ierar%uia das leis+ ao deter9inar a ;roduo
nor9ativa inferior e o ;adro se re;ete nos n=veis inferiores.
ada n=vel da ;roduo nor9ativa ;ode ser visto co9o sendo si9ultanea9ente criao e
a;licao do direito. Desta for9a+ as funEes ad9inistrativas e :urisdicionais ;ode9 ser vistas co9o
tendo essencial9ente a 9es9a nature!a
2?
.
W nesta ;ers;ectiva dos n=veis %ue se ;ode verificar+ co9 clare!a 9N>i9a+ %ue a distri<uio
das funEes a r*os distintos do cor;o estatal se dN 9uitas ve!es de for9a 9ista e assi9 te9 de
ser+ ;ois o fa!e9 tendo e9 vista u9 o<:eto ou crit&rio ou dois: o direito e a ;ol=tica.
FN u9a !ona de interseco entre a ad9inistrao e a :urisdio. o9o :N verificara9 os
tericos da tri;artio clNssica+ & i9;oss=vel se;arar de 9aneira ri*orosa as funEes do 2stado e9
r*os estan%ues.
( %ue fa!e9 ad9inistradores ;$<licos e :u=!es seno a;licar o direitoe ( :ui! a;lica o direito
ao caso concreto+ se9 levar e9 conta+ e9 lar*a escala+ situaEes de conveniBncia e o;ortunidade
nas %uestEes de interesse *eral.
) funo :urisdicional+ ;or seu turno+ ;ode ser caracteri!ada co9o a a;licao do direito ao
caso concreto e9 u9a situao de liti*iosidade Qarnelutti c"a9a a ateno @ lideR+ ou ainda+ %ue a
:urisdio visa @ atuao da vontade concreta da lei+ co9o %ueria "iovenda
2A
.
]uando se o<serva 9ais detida9ente+ ;arece no "averia diferena essencial entre :urisdio
e ad9inistrao. /esse sentido+ Manoel Gonalves Ferreira Fil"o:
28
3(2H2/S420/+ Darl. )eoria de Da /onstitucin' #M 0d! N Carcelona: 2diciones )riel+ -MJ,. a;=tulo da )nato9ia
do Processo Governa9ental.
2?
D23S2/+ Fans. 2urisdio /onstitucional! So Paulo: Martins Fontes+ 2,,.+ ;. -22--KA.
2A
F2RR20R) F03F(+ Manoel Gonalves /oment-rios /onstituio brasileira! I?.ed.rev. e atuali!adaJ! N So Paulo
: Saraiva+ -MK8+ ;. 8?. e ss.
2M
Mes9o assi9+ no se dissipa a d>vida quanto distino cient5ica entre
5uno administrativa e 5uno =urisdicional+ 6ue parece ine*istir 6uanto 5 ess8ncia
e repousar somente so/re o acidental 9 a ,orma e o conte.do. ]uanto @ finalidade+
;arece certo %ue+ e9<ora no se:a a :urisdio o $nico 9eio de atuao da vontade
concreta do direito o<:etivo+ a;enas ela te9 esse esco;o es;ec=fico. Mas isso no
i9;orta ;ro;ria9ente e9 diferena ontol*ica entre :urisdio e ad9inistrao.
2J

Qse9 *rifos no ori*inalR.
( %ue ocorre & %ue o constitucionalis9o li<eral clNssico+ ;or %uestEes ;ol=ticas+ o;tou ;or
incu9<ir ao :udiciNrio u9a funo %ue o e%ui;arasse aos de9ais ;oderes.
/o 9es9o sentido+ ;ode9 ser destacados os ;ontos co9uns entre os atos de cada u9 dos
r*os res;ectivos se:a da )d9inistrao ou do Poder #udiciNrio QPo:udR. /o "N diferena
ontol*ica entre u9a sentena e u9 ato ad9inistrativo stricto sensu+ 9or9ente se o<servados ;ela
;ers;ectiva da 4eoria do 2stado.
Geor* #ellineI
2K
a;resentou liEes esclarecedoras %uanto a este ;onto:
/o "aS+ ni ;uede dar-se+ u9 si*no *eneral %ue se;are la :usticia de la
ad9inistracin. Por eso+ a$n "oS+ todos los teori!adores se contentan con afir9ar %ue
esta o;osicin se "a for9ado "istrica9ente+ S %ue corres;onde a la :usticia lo %ue
co9o tal se "a ido considerando en la evolucin de la "istoria. 3a evolucin 9oderna
de la :urisdiccin ad9inistrativa+ as= co9o las ;rofundas investi*acines doctrinales
acerca de la naturale!a de la :urisdicin S de la ad9inistracin+ 9uestran %ue la
distincin entre la :usticia S ad9inistracin es cada ve! 9Ns for9alista+ esto es+ %ue se
trata de cate*orias %ue "aS %ue referir a los fen9enos e>teriores de las autoridades
%ue las e:ecutan+ las cuales no ;ueden aclarar las diferencias de las funciones del
2stado %ue alcan!an e9 ellas su e>;resin.

2J
+bidem+ ;. 8?. e ss.
2K
f. #2330/2D+ Geor*. )eoria General del 0stado+ traduccin S ;rlo*o ;or Fernando de 3os Rios+ Cuens )ires:
2ditorial )l<atros+ -M?8+ ;. 8?8.
.,
1.3. Neis da !a"o #r$tica em Aristteles
2sta anNlise ta9<&9 <aseia-se e9 %ue ela ;ressu;Ee u9a corres;ondBncia entre estes n=veis
das funEes :ur=dicas do 2stado e os n=veis da ra!o ;rNtica se*undo )ristteles. ( n=vel da
conte9;lao dos fins $lti9os+ dos fins inter9ediNrios e dos fins concretos+ tudo isto 9ediado ;ela
p.ronesis ou ra,o pr-tica.
/a lio de e!ar Saldan"a
2M
:
2nsinava9 os clNssicos %ue o direito estN+ co9o a &tica e a ;ol=tica+ no
do9=nio da ra!o ;rNtica. (s seres "u9anos+ vivendo e9 sociedade+ so ca;a!es de
conte9;lar os fins $lti9os da convivBncia Qo telosR+ a ;artir do ;onto de insero social
e9 %ue cada u9 se encontra. Dessa conte9;lao+ cada %ual vB o telos de sua
;ers;ectiva+ co9o l"e ;arece Qo <e9 a;arenteR. 2ssas visEes diferenciadas articula9-se
e9 for9as diferentes de inter;retao Qarc.1R+ a sere9 confrontadas u9as co9 as
outras no deno9inado processo deliberativo+ %ue deve ser o 9ais a<erto e ;lural
;oss=vel+ via instituiEes ade%uadas. ( ;ano de fundo das inter;retaEes e do ;rocesso
deli<erativo "N de ser a realidade concreta. ) deli<erao e9er*e do diNlo*o entre o
telos+ suas diversas inter;retaEes+ <e9 assi9 a realidade dos fatos. Da deli<erao
resulta9 as decisEes+ tradu!idas+ afinal+ e9 aEes concretas.
1.%. Neis do &rdenamento Jurdico
De acordo co9 a viso Ielseniana o ordena9ento :ur=dico ;ode ser conce<ido e9 escalEes.
Faveria u9 grau superior ou 5undamental %ue corres;onderia @s nor9as criadas ;elo ;oder
constituinte' u9 grau prim-rio ou le*islativo e9 %ue os r*o autori!ados a ela<orar as leis *erais'
e+ ainda+ o grau secund-rio das nor9as individuais de n=vel concreto+ criadas+ so< o funda9ento das
nor9as ;ri9Nrias+ se:a ;or 9eio do ;rocesso :udicial QsentenasR+ se:a ;ela via dos ;rocedi9entos
ad9inistrativos Qatos administrativosR.
4o9adas individual9ente u9a viso ;ura9ente :ur=dica das funEes estatais condu! a
;ositivis9o nor9ativo+ de u9a l*ica ;recisa+ 9as fec"ado e9 si 9es9o. 2sse 9&todo leva ;or sua
ve! a u9 9&todo dedutivo de ci9a ;ara <ai>o+ ;assando da nor9a funda9ental at& o n=vel das
nor9as concretas. 2sta ;ers;ectiva levou Delsen 9es9o @ identificao do 2stado co9 o Direito.
#2330/2D :N de9onstrara+ no entanto+ %ue o 2stado deve se a<rir ;ara o u9 ;lano su;erior
dos valores ou fins $lti9os. )s funEes do 2stado ;ode9 ser to9adas a ;artir de u9a ;ers;ectiva
;ol=tica+ ou de u9a ;ers;ectiva :ur=dica. ( ordena9ento :ur=dico e as funEes estatais ;ode9 ser
analisados so< u9a tica teleolgica Q)risttelesR ou lgica QDelsenR.
2M
S(UZ) #[/0(R+ e!ar Saldan"a+ Direito /onstitucional' Direito 6rdin-rio' Direito 2udici-rio+ adernos do
PPGDirVUFRGS /$9ero 000+ Maro de 2,,?+ ;. J--K.
.-
( ordena9ento :ur=dico+ de sua ;arte+ e *uardando certa corres;ondBncia co9 os diversos
;lano das funEes estatais+ ;ode ser dividido nos se*uintes n=veis: %OJ /=vel Funda9ental: direito
constitucional' #OJ /=vel 0nter9ediNrio: direito ordinNrio' &OJ /=vel oncreto: direito :udiciNrio.
ada u9 desses n=veis atua de for9a su<sidiNria do n=vel 9ais concreto ao n=vel 9ais a<strato.
1.'. Modelos de Estado de (ireito
(s 9odelos de 2stado de Direito e>istentes no (cidente a:uda9 a co9;reender+ en%uanto
tipos ideais+ na 9edida e9 %ue ;ode ocorrer u9 en%uadra9ento+ os vNrios casos es;ec=ficos de
2stado de Direito "istorica9ente identificNveis.
)o lon*o do desenvolvi9ento dos 2stados no (cidente+ na Modernidade+ for9ara9-se trBs
lin"as de confor9ao :ur=dica de 2stado+ ou de 2stado de Direito+ vale di!er+ trBs 9odelos de
2stado de Direito
.,
. )%uele *estado na cultura de /ommon DaP' %ue ;ode ser desi*nado co9o
Rule o5 DaP. U9 outro 9odelo & a%uele %ue teve lu*ar e9 Frana+ a ;artir da Revoluo+ DQGtat
Degal. ) cultura *er9Pnica 9oldou+ ;or sua ve!+ o 9odelo do Rec.tsstaat. o9o se irN ver e9
9o9ento o;ortuno+ %uando se tratar do 9odelo francBs e9 es;ecial+ a confor9ao do 9odelo de
2stado de Direito re;ercute direta9ente na for9a de controle da ad9inistrao e de seus atos.
) )le9an"a & o <ero ori*inNrio da conce;o do 2stado de Direito QRec.tsstaatR. 2ssa
conce;o & 9uito ;r;ria e relacionada @ ;r;ria doutrina da teoria do 2stado for9ulada e rec&9-
constru=da na cultura *er9Pnica. /o se ;ode olvidar a influBncia de Fe*el na construo da ideia
do Rec.tsstaat. ( 2stado su<9ete-se ao direito ;or ele 9es9o criado. /essa lin"a+ funda9entou-se
toda a construo do direito *eral+ criatura estatal+ a %ue o ;r;rio 2stado estaria vinculado: o
direito administrativo
.-
.
) conce;o francesa foi+ ;or sua ve!+ influenciada ;elo ideNrio revolucionNrio+ le*alista+
da= ;or%ue a ;ri9eira ideia de su<9isso @ lei %ue lN vi*orou ficou con"ecida co9o lfGtat Degal!
/o final do s&culo O0O+ a Frana ;assou a rece<er o influ>o da conce;o ale9+ inclusive devido @
;rofunda troca intelectual %ue "ouve entre ;u<licistas de a9<os os ;a=ses. 29<ora ada;tando a
.,
Para u9a evoluo "istrica dos 9odelos de 2stado de Direito+ <e9 co9o u9a e>;licao das ;rinci;ais
caracter=sticas e diferenas de cada u9 deles+ ve:a-se S(UZ) #[/0(R+ e!ar Saldan"a+ " Supremacia do Direito e
Seus ;odelos 9-sicos+ Porto )le*re+ 2,,2.
.-
o9o le9<ra F21)3302R Y le Rec.tsstaat nfest ;lus %ue _lFGtat du droit administrati5 bien ordonn1_ Q(tto
MaSerR+ do9in& ;ar la fi*ure de :u*e ;r&;ose au res;ect de la le*alit&. 3a t"&orie de lfautoli9itation+ dans la%uelle la
doctrine alle9ande ;lace le fonde9ent du Rec.tsstaat+ renforce ce for9alis9e+ e9 ;laant le droit dans lfor<ite
e>clusive de lfWtat.X QDFGtat de Droit+ ;. -KR.
.2
conce;o @ sua ;r;ria tradio
.2
+ os franceses tradu!ira9 a e>;resso Rec.tsstaat literal9ente
co9o lFGtat de Droit.
)ssi9 co9o na )le9an"a+ a doutrina do 2stado de Direito a:udou ;ara consolidar o
siste9aticidade do direito ;$<lico e+ e9 es;ecial+ do direito ad9inistrativo. )l&9 disso+ serviu
co9o ele9ento cr=tico funda9ental+ Y9N%uina de *uerraX nas ;alavras de "evallier + contra a
soberania parlamentar do 0stado Degal
..
.
) ideia central ;or trNs da :uno do ter9o Direito ao 2stado & a da su<9isso de todos @ lei+
inclusive dos a*entes e r*os estatais. )o lon*o do desenvolvi9ento dos 2stados no (cidente
fora9 se for9ando ele9entos essenciais do ideal de 2stado de Direito. )ssi9+ & ;erfeita9ente
;oss=vel falar nu9 n$cleo co9u9 e9 torno do conceito do 2stado de Direito+ o %ual encontra-se+
de certa for9a+ ;resente e9 todos os 9odelos e9 ;articular. ( n$cleo essencial caracteri!ador ;ode
ser e>;ressado co9 os se*uintes ele9entos .
-. Su<9isso @ lei+ co9 a conse%uente *enerali!ao do ;rinc=;io da le*alidade e
universalidade de :urisdio'
.8
2. Se;arao de Poderes'
.. Su;re9acia da onstituio'
8. Garantia de Direitos.
) noo de 2stado de Direito+ ;rofunda9ente relacionada @%uela do constitucionalis9o
li<eral e seus valores+ 9arcou indelevel9ente a "istria da Revoluo Francesa. 29 Frana+
<uscou-se e9 Rousseau a doutrina *eral da su<9isso de todos @ lei
.?
.
) esses valores a:untou-se a doutrina da se;arao estrita dos ;oderes+ %ue a;esar de ser
ins;irado e9 Montes%uieu+ a ele no se 9ant&9 fiel+ ;ois no conte>to do caldeiro doutrinNrio da
Revoluo Francesa+ *an"ou contornos todo es;eciais+ a tal ;onto %ue+ so9ado a ele9entos de
ori*e9 e ins;irao diversa+ foi eri*ido a do*9a+ a<soluto+ incontestNvel. o9o visto+ a
inter;retao conferida @ se;arao de ;oderes foi feita e9 9odo "ori!ontal. Foi a Revoluo
Francesa a *rande res;onsNvel ;ela difuso da inter;retao a<solutista+ %uase %ue daria ;ara se
di!er 5undamentalista+ da se;arao de ;oderes+ %ue+ de;ois+ seria e>;ortada ;ara diversos ;a=ses.
4ornou-se do*9Ntica e indiscut=vel o 9odelo da tri;artio de ;oderes. ( 9ito se resu9e nu9a
fr9ula YeAistem tr<s poderes independentes e .arm?nicos entre siX. W co9o se+ @ fora de se
.2
) influBncia foi rec=;roca. Mas a doutrina ale9 teve de ;assar ;or u9a de;urao. 2>;lica F21)3302R: Y3
fa;;ort de arr& de Mal<er* sera de construire une a;;roc"e de lfWtat de droit &;ur&e de certaines de ses r&f&rences
*er9ani%ues et de ce fait 9ieu> ada;t&e @ la r&alit& ;oliti%ue franaise.X Q6p! /it.+ ;. 2MR
..
F21)3320R+ #ac%ues+ DFGtat de Droit' ;. .--.2.
.8
+dem' 6p! /it! .
.?
2/42RRg)+ 2duardo Garc=a de. "s )rans5orma:es da 2ustia "dministrativa.
..
re;etir o encanta9ento+ os *raves ;ro<le9as institucionais+ as crises *overnativas desa;aresse9.
Por&9+ co9o visto+ tratava-se de u9a nova construo+ feita ;ara atender a deter9inados o<:etivos+
revolucionNrios. 2+ co9o se verN+ os franceses no tivera9 escr$;ulos de fle>i<ili!ar as fr9ulas Qa
se;arao de ;oderes & u9 e>e9;loR.
U9 desses o<:etivos+ de carNter instrumental+ era *arantir %ue a ad9inistrao reali!asse os
seus ;lanos se9 %ue ;udesse sofrer interferBncia de %ual%uer orde9. 2ste o<:etivo <uscava reali!ar
a separao entre a ordem administrativa e a ordem =udicial. o9 essa 9eta de *arantir a vitria
da Revoluo e de seus a*entes+ ;rodu!iu-se u9 arran:o institucional 9uito es;ecial+ %ue iria se
valer de r*os e ele9entos :N e>istentes e tradicionais+ co9o o ;r;rio onsel"o de 2stado+ %ue+
no re*i9e anterior+ assessorava o rei+ 9as %ue ento seria ;osto @ servio dos ideais da Revoluo.
Fouve a%ui u9a en*en"osa unio entre o anti*o e o novo.
)ssi9+ tirou-se da esfera do ;oder :udicial a anNlise de %uestEes %ue dissesse9 res;eito @
)d9inistrao+ se:a co9o ;arte direta9ente envolvida+ se:a co9o interessada+ ao 9es9o te9;o e9
%ue fora9 conferidos a r*os inseridos dentro da estrutura da ;r;ria )d9inistrao a
co9;etBncia ;ara a anNlise de tais %uestEes. Para su<9eter a )d9inistrao ao novo re*i9e le*al+
foi institu=do u9 siste9a de contencioso administrativo.
Siste9as )d9inistrativos
.A

(s vNrios 9odelos de 2stado de Direito ;ossue9 sistemas de controle da administrao
ou sistemas administrativos %ue l"es so ;eculiares. ada u9 dos ti;os de 2stado de Direito
;rodu!iu u9a for9a ;r;ria de controle da ad9inistrao e de seus a*entes+ resultantes+ ;or sua
ve!+ da for9a tradicional co9 %ue sou<era9 e%uacionar+ ao lon*o do te9;o+ as rela:es entre os
ca9;os do direito e da poltica' e9 seu 9eio social e ;ol=tico.
) doutrina+ e9 lin"as *erais+ divide os siste9as de controle da ad9inistrao e9 dois ti;os.
( siste9a de controle =udicial da administrao e o sistema do contencioso administrativo+ os %uais
ta9<&9 ;ode9 ser desi*nados+ res;ectiva9ente+ ;or ra!Ees <vias+ co9o siste9a ingl<s e siste9a
5ranc<s. /o ;ri9eiro caso+ confere-se a anNlise das %uestEes relativas a direito e9 %ual%uer caso+
inclusive+ ;ortanto+ %uando ;resente a ad9inistrao+ aos tri<unais co9uns+ en%uanto %ue+ %uando
tal ;rerro*ativa & atri<u=da a r*os da ad9inistrao+ estN-se diante do contencioso ad9inistrativo.
o9o o ;ro<le9a encontra-se estreita9ente relacionado co9 a %uesto da co9;etBncia
:urisdicional+ ou se:a @ funo de di!er o direito %uando o caso envolver a ad9inistrao+ u9a outra
.A
S2)CR) F)GU/D2S Q6 /ontrole dos "tos "dministrativos Pelo Poder 2udici-rio+ Khed atuali!ada ;or Gustavo
Cinen<o:9+ Forense+ 2,-,+ ;.-8,--?2R+ a;resenta u9 <o9 su9Nrio dos diversos siste9as e>istentes no seu clNssico
livro. (utra e>;osio i9;ortante ;ode ser encontrada e9 F23^ 3(P2S M20R2332S QDireito "dministrativo
9rasileiro+ Mal"eiros+ 2Mhed.+ 2,,8+ ;. ?2-?KR.
.8
for9a de caracteri!ar os siste9as & siste9a de =urisdio >nica e siste9a de =urisdio d>plice.
.J

Recon"eceu-se %ue a ori*e9 do siste9a %ue te9 ;or <ase o controle :udicial da
ad9inistrao+ ;or ra!Ees "istricas e da tradio dos ;a=ses+ re;ousa no 9odelo anglo-saAo. (
antecedente "istrico %ue fir9ou a so<erania do :udiciNrio+ co9 e>cluso dos de9ais ;oderes+ ;ara
tratar de %uestEes de direito foi o "ct o5 0stablis.ment de -J,-. 2ste siste9a foi transferido aos
2stados Unidos+ onde rece<eu novos desenvolvi9entos e ada;taEes. Dos 2stados Unidos+ o
9es9o siste9a rece<eu acol"ida e9 diversos outros ;a=ses do 9undo e+ e9 es;ecial+ na )9&rica
3atina+ co9o+ ;or e>e9;lo+ no M&>ico+ )r*entina e Crasil.
( siste9a do controle :udicial da ad9inistrao foi rece;cionado no Crasil+ ;ela ;ri9eira
ve!+ co9 a onstituio re;u<licana de -KM-+ ;rofunda9ente influenciada ;elo 9odelo a9ericano+
de onde e>traiu ta9<&9 9uito do seu novo re*i9e federal.
ada u9 desses 9odelos influenciou os ;a=ses ;erif&ricos+ %ue+ @ sua 9aneira+ ;rocurara9
ada;tar e intro:etar essas estruturas e valores @ sua ;r;ria orde9 :us;ol=tica+ ainda %ue 9uitas
ve!es de for9a incoerente e desarticulada+ se9 res;eitar as suas ;r;rias ori*ens e tradiEes.
( Crasil & u9 e>celente e>e9;lo de co9o u9 ;a=s ;ode+ sucessiva9ente+ recon"ecer as
suas ;r;rias ra=!es "istricas e tradio e+ ;ortanto+ se*ui-las dentro de u9a lin"a racional e
evolutiva+ ou a<andonN-las+ no 9o9ento se*uinte+ de for9a fortuita e inconse%uente ao sa<or dos
sucessos "istricos.
/ontencioso "dministrativo
)ntes de se ;rosse*uir na anNlise dos de9ais te9as+ & ;reciso tecer al*u9as consideraEes
so<re a e>;resso contencioso ad9inistrativo. /o se ;ode dei>ar de re*istrar o carNter a9<=*uo da
e>;resso+ ora a;arecendo nu9 sentido+ ora noutro confor9e o conte>to. )l*u9as ve!es+ & ;oss=vel
;erce<er u9a variao de sentido confor9e o autor se:a favorNvel ou cr=tico do instituto. Por&9+
no 9e ;arece correto resolver a %uesto na <ase do a 5avor ou contra. W necessNrio analisar os
diversos sentidos e9 %ue a ;alavra ve9 e9;re*ada+ de tal 9aneira a tentar distin*uir se se trata de
uso co9 al*u9 carNter descritivo Qo<:etivoR ou a;enas a servio de pre5er<ncias individuais
Qsu<:etivoR.
.J
( %ue caracteri!a cada siste9a & o carNter de de5initividade das decisEes+ se ;artindo so9ente do ;oder :udicial
=urisdio >nica + se ta9<&9 de r*os da ;r;ria ad9inistrao ou e9 sentido 9ais a9;lo+ do ;oder e>ecutivo
=urisdio d>plice. :uest3o diversa & a de sa<er se e9 tal ou %ual contencioso se:a fiscal+ ;revidenciNrio+ etc
e>iste unidade ou duplicidade de apreciao+ ;ois+ neste caso+ ainda %ue no "a:a definitivade das decisEes+ tal fato
no e>clui+ ;or si s+ a ;ossi<ilidade de "aver a;reciao na esfera ad9inistrativa. )ssi9 & ;reciso diferenciar
contencioso em sentido estrito Qen%uanto siste9aR e contencioso em sentido amplo+ o %ual ta9<&9 a<ran*e+ e9
sentido 9aterial+ o conte$do da %uesto de %ue se trata desde %ue relacionada co9 o Direito )d9inistrativo e
caracteri!ada ;ela nota essencial do interesse ;$<lico.
.?
Se*undo o ver<ete da 2nciclo;&dia Saraiva de Direito
.K
contencioso administrativo & o
siste9a de :urisdio e9 %ue a ad9inistrao :ul*a+ e9 %ue a ad9inistrao te9 funEes :udicantes.
)l*o do sentido da e>;resso contencioso ad9inistrativo to9ado no sentido de siste9a :N foi visto
no t;ico anterior. 2sse sentido & e9;re*ado ;ela 9aior ;arte dos autores %ue trata9 do te9a+
es;ecial9ente ;elos ad9inistrativistas na anNlise dos siste9as dos vNrios ;a=ses.
Se*undo a definio do 9es9o dicionNrio+ verifica-se %ue "N na referida e>;resso u9a
certa inco9;ati<ilidade nos ter9os. ontencioso indica luta+ contenda+ lit=*io+ en%uanto %ue
ad9inistrativo si*nifica+ ao contrNrio+ a9i*Nvel+ *racioso+ voluntNrio. Faveria a%ui u9a
contradictio in terminis.
) :urisdio+ %uanto ao seu o<:eto+ divide-se e9 contenciosa e *raciosa. Y#urisdio
contenciosaX & a%uela e9 %ue a relao de direito & conflitante e controvertida. Y#urisdio
*raciosaX+ YvoluntNriaX ou Yad9inistrativaX & a%uela e9 %ue e>iste co9un"o de interesses entre as
;artes.
/ontencioso administrativo ta9<&9 ;ode ser to9ado co9o o;osto ao contencioso
=udici-rio. /esta ace;o+ a e>;resso seria le*=ti9a e incriticNvel+ tendo sur*ido na Frana
;ri9eiro no direito ;ositivo+ ;assado ;ara a :uris;rudBncia e a se*uir ;ara a doutrina e se
incor;orado definitiva9ente no voca<ulNrio do direito ad9inistrativo internacional. W ;ortanto u9a
e>;resso incor;orada @ tradio.
2>iste+ ;or&9+ o uso da e>;resso 9es9o nu9 conte>to e9 %ue no "N :urisdio d$;lice.
0sso ;or%ue o contencioso ad9inistrativo ;erante a ad9inistrao continua a e>istir 9es9o nu9
a9<iente autono9eado co9o sendo de :urisdio $nica+ o %ue dN conta a e>istBncia de de!enas de
su<siste9as contenciosos ad9inistrativos co9o no Crasil: ;revidenciNrio+ fiscal+ de orde9
econG9ica+ etc. ) tendBncia & de au9ento+ ;rinci;al9ente %uando o ;a=s adota u9 9odelo de
re*ulao ;or a*Bncias influenciado ;elo 2stados Unidos.
Dessa for9a+ & ;oss=vel identificar ;elo 9enos dois sentidos ;ara a e>;resso. /u9 sentido
amplo co9o o con:unto dos lit=*ios ad9inistrativos Qlit=*ios suscitados ;elo atividade
ad9inistrativaR e u9 sentido restrito %ue & a%uele da tradio+ francesa+ de sistema de contencioso
ad9inistrativo.
( siste9a <rasileiro criou u9a es;ecificidade a ;artir da onstituio de -M8A %ue & a
;reviso da inafasta<ilidade de controle :udicial e9 %uestEes de direito. /o %uarto ca;=tulo do
tra<al"o serN contado u9 ;ouco da "istria desta clNusula entre ns.
.K
1er<ete de ontencioso )d9inistrativo de autoria de #os& retella #$nior+ Rocabul-rio Saraiva do Direito+ vol. -M
Qoordenao do Prof. 3i9on*i FranaR So Paulo: Saraiva+ -MJJ.
.A
/rticas ao /ontencioso "dministrativo
( ;ercurso "istrico do contencioso ad9inistrativo desde o in=cio enfrentou intenso de<ate e
duras cr=ticas de o;ositores. (s seus defensores e a ;r;ria evoluo do instituto de9onstrara9 %ue
9uitas delas era9 ideol*icas ou si9;les9ente falNcias. )t& a sua consolidao nos %uadros do
2stado de Direito e Social conte9;orPneo 9uita tinta foi vertida so<re o te9a.
) ;rinci;al cr=tica %ue se9;re se fe! ao contencioso ad9inistrativo era a%uela de %ue a
)d9inistrao sendo ;arte no ;oderia ao 9es9o te9;o :ul*ar os conflitos suscitados ;ela sua
;r;ria atividade. 4al cr=tica tornou-se fa9osa tendo sido enunciada ;elo Du%ue de CR(G302 no
s&culo O0O
.M
. ) cr=tica+ todavia+ & 9era9ente doutrinNria. 29 resu9o+ Cro*lie+ cr=tico vee9ente da
for9atao ori*inal do siste9a+ entendia %ue se os tri<unais ad9inistrativos fosse9 inde;endentes
do ;oder e>ecutivo de nada valeria9+ ;ois nessa ;osio :N se encontra o :udiciNrio' e se fosse9
dele de;endentes nada valeria9 co9o r*os de :ustia. /a ;rNtica+ essas discussEes resultara9 e9
a;erfeioa9entos do siste9a+ ;or conscienti!are9 ;ro<le9as e a9<i*uidades latentes.
29 sentido ;r>i9o+ ocorrera9 ainda i9;ortantes discussEes inclusive de Direito
o9;arado. ( de<ate D02^ e #iZ2 contra;Gs o 9odelo an*lo-sa>Gnico de Rule o5 DaP ao
re*i9e de Droit "dministrati5 continental. DiceS+ e9 i9;ortante estudo de -KK? %ue dedica ao
te9a+ criticou 9uitas das caracter=sticas do siste9a francBs recon"ecendo nele a defesa das
;rerro*ativas da ad9inistrao.
8,
/o o<stante+ no dei>a de recon"ecer o si*nificativo ;ro*resso
do Direito )d9inistrativo francBs.
o9o refere CU0+ o te>to de DiceS & se9;re citado ;or a%ueles %ue sustenta9 a
inutilidade de diNlo*os entre os siste9as ro9an=sticos e os de common laP. 2vidente9ente %ue
sustentar isso nu9 ;a=s co9o o Crasil e9 %ue a 9aior ;arte das instituiEes tB9 ori*e9 e9 siste9as
estran*eiros & u9 co9;leto e%u=voco.
/o se ;ode ne*ar o uso 9uitas ve!es indevido e ar<itrNrio %ue re*i9es autoritNrios e
totalitNrios ;ode9 fa!er+ co9o fi!era9 do contencioso+ co9o de %ual%uer for9a faro de %uais%uer
instituiEes e r*os %ue tenda9 a refrear os seus e>cessos. 2ste & u9 risco se9;re ;oss=vel. /o
entanto+ o 9odelo francBs se9;re a;erfeioado ao lon*o dos te9;os ;rocurou se9;re reforar as
*arantias do 2stado de Direito.
De seu lado+ evidente9ente %ue no se estN a ne*ar ou a relativi!ar a su;re9a i9;ortPncia e
centralidade da a;reciao :udicial no 2stado de Direito e na defesa dos direito individuais.
.M
DU]U2 D2 CR(G302+ Revue Franaise+ n de nove9<ro de -K2K+ apud M)S)G7(+ MNrio+ /urso de Direito
administrativo+ ;. .--.
8,
D02^+ ) 1+ +ntroduction to t.e stud8 o5 t.e laP o5 t.e constitution+ Mac9illan and co.+ M
a
ed+ 3ondres+ -M?2. /a
o<ra DiceS dedica ;arte si*nificativa ao estudo co9;arado dos siste9as in*lBs e francBs. onferir ca;=tulo O00
Rule o5 DaP /ompared Sit. Droit "dministrative+ ;;. .2K-8,?. ( te9a retorna na Seo 0 do );Bndice intitulada
"dministrative DaP+ ;;. 8J?-?8?.
.J
Foi+ todavia+ virtual9ente necessNrio a criao de u9 novo ca9;o do Direito ;ara *arantir o
i9;&rio da lei no P9<ito da or*ani!ao estatal e seus a*entes.
Fo:e+ co9o e>;lica 3)UC)UDiR2
8-
+ de;ois de todo o desenvolvi9ento e 9aturidade do
siste9a+ ;ode ;arecer natural %ue a e>istBncia de u9 re*i9e de Direito )d9inistrativo se:a
e>;licado ;ela necessidade de a;licao de u9 direito es;ecial+ ;or&9 tais 9otivos seria9
estran"os @ sua ori*e9. ( fato+ ;or&9+ & %ue o funda9ento l*ico Q%uestEes de :ustia distri<utiva
9oduladas e9 *rande ;arte ;elo crit&rio da 9aior ou 9enor interveno do 2stadoR+ :N estava
;resente desde o in=cio+ pois 5oi =ustamente o prprio sistema de contencioso que 5oi criando o
novo campo =urdico' atrav1s de lenta construo =urisprudencial. (s consel"eiros franceses fora9
<urilando e tra<al"ando os novos institutos :ur=dicos co9 u9a constPncia e criatividade notNveis. (
*rande or*ul"o co9 %ue se9;re tivera9 dos recursos e fi*uras :ur=dicas do seu 9odelo de
contencioso <e9 de9onstrava9 a verdadeira devoo %uase %ue de estetas ;elas suas criaEes.
) e%uao c"ave a%ui consiste no se*uinte: %uanto 9ais o 2stado interv&9+ se:a na
econo9ia ou e9 %ual%uer outro setor da sociedade co9 vistas @ reali!ao de deter9inados <ens
Q%ue ta9<&9 varia9+ ;or&9 a tendBncia & se9;re crescenteR+ 9ais ele irN concentrar e centrali!ar
<ens+ recursos e 9eios 9ateriais+ enfi9+ ;ara reali!N-los+ o %ue ;or sua ve! & o;eracionali!ado ;ela
l*ica da :ustia distri<utiva de 9odo a alocar os <ens+ servios e direitos %ue ele oferece e9 troca.
4odavia+ "N se9;re u9a defasa*e9 entre as ;ro9essas estatais e a%uilo %ue efetiva9ente se
cu9;re. 0sso & da essBncia do 2stado e do Poder. o9o :N antevira C2R4R)/D D2 #(U12//23+
a "istria do ;oder & a "istria de seu cresci9ento.
82

8-
3)UC)UDiR2+ )ndr& de+ ;anuel de droit administrati5+ Paris+ -MA.+ ;;. .K-M.

82
#(U12/23+ Certrand+ So<re el poder7.istoria natural de su crecimiento+ Union 2ditorial+ Madrid+ -MMK.
.K
Cap$tulo II % Conselho de Estado: Breve Estudo Comparado
Y$3o h; na 4rana; autoridade superior 5 #ei7X
2.1. )onsel*o de Estado em Frana
+*)*)* 'ovo e-ime. 'ovas Institui&es
) Frana tin"a criado u9 onsel"o de 2stado+ ao 9es9o te9;o e9 %ue for9ou u9 siste9a
de contencioso ad9inistrativo. Dividira9 as :urisdiEes de for9a siste9Ntica. )ssi9+ o ;oder
:udiciNrio analisaria as %uestEes liti*iosas entre ;articulares e o onsel"o de 2stado cuidaria das
%uestEes contenciosas %ue envolvesse9 a ad9inistrao e os ;articulares+ ou se:a+ relacionadas ao
Direito )d9inistrativo. Se;arara9 as :urisdiEes+ de 9aneira %ue u9a :urisdio no ;oderia
interferir na outra+ ;ois isto e%uivaleria a u9a interferBncia indevida de u9 ;oder so<re o outro+ o
%ue feriria a onstituio+ :N %ue violaria o ;rinc=;io to caro aos revolucionNrios franceses da
se;arao de ;oderes.
) doutrina de Direito P$<lico francesa+ "erdeira de sua Revoluo+ influenciou in$9eros
;a=ses no (cidente+ inclusive o Crasil. (s estadistas <rasileiros to9ara9 a teoria ;ol=tica e
constitucional li<eral francesa ;ara criar u9 siste9a de contencioso ad9inistrativo no Crasil+ o %ue
serN visto e9 t;ico ;r;rio.
W sa<ido %ue os revolucionNrios franceses tin"a9 u9 *rande Y;reconceitoX e9 relao ao
;oder :udicial+ cu:os 9e9<ros nutria9+ ou ;oderia9 nutrir+ ainda+ al*u9a fidelidade ao "nci1n
Regime. Muitos ;endia9 ainda ;ara os anti*os valores+ ou tin"a9 certas afinidades co9 o )nti*o
Re*i9e. ) no<re!a de to*a ainda no tin"a ;assado ;ela for9ao doutrinNria nos valores do novo
re*i9e. (s ;rofessores e advo*ados era9 associados a esta anti*a for9ao
8.
. U9 dos o<:etivos da
Revoluo Francesa ao tentar consolidar os novos valores+ criando o onsel"o de 2stado+ era evitar
%ue o ;oder :udicial interferisse no ;ro:eto %ue estava sendo i9;le9entado. Reforou-se o ;rinc=;io
da se;arao de ;oderes ;ara dar 9aior ;eso ao ;oder e>ecutivo+ o<:etivando u9 reforo das suas
decisEes e i9;edindo %ue estas ;udesse9 vir a ser 9odificadas ;elo ;oder :udicial. )ssentara9+
8.
f. 30M) 3(P2S+ #os& Reinaldo. 6 or-culo de del5os7 o consel.o de estado no 9rasil-+mp1rio! So Paulo: Saraiva+
2,-,. ( ;rofessor 3o;es 9enciona %ue outros re*i9es %ue ta9<&9 se es;el"ava9 no 9odelo francBs+ co9o
Portu*al+ adotou u9 9&todo de filtra*e9 das anti*as ideias nas classes vinculadas @s anti*as ideias. ita o caso do
2statuto da Universidade de oi9<ra %ue alertava :u=!es e 9a*istrados no sentido de res;eitare9 os li9ites %uase
intrans;on=veis da lei Q;. ?R.
.M
ento+ u9 ;rinc=;io 9uito caro @ Revoluo: =ulgar a administrao tamb1m 1 administrar. ]ue9
deveria :ul*ar a ad9inistrao+ vale di!er+ o ;oder e>ecutivo a= inclu=dos o *overno e a
ad9inistrao era a ;r;ria ad9inistrao e no o ;oder :udicial. Desta for9a+ o ;oder ;ol=tico
*overna9ental no ;oderia sofrer re;resNlia ou 9odificaEes dos seus atos ;or ;arte do ;oder
:udiciNrio.
( onsel"o de 2stado francBs foi criado ;or /a;oleo Cona;orte e9 -JMM+ atrav&s da
onstituio do ano 1000+ ;ara assessora9ento do ;r;rio 09;erador. 2ssa & 9ais u9a faan"a do
/a;oleo-le*islador
88
. ( r*o foi criado dentro de todo es;=rito e da teoria ;ol=tica da Revoluo
Francesa. ( onsel"o de 2stado francBs teve u9a tu9ultuada a9<ientao e9 Frana+ 9as+ no fi9
das contas+ o r*o se consolidou e tornou-se u9a instituio estrat&*ica e essencial @ for9a
constitucional francesa. W i9;oss=vel falar e9 Direito P$<lico francBs se9 ter na 9ais alta conta
essa for9idNvel instituio :ur=dico-;ol=tica.
Por&9+ foroso & referir %ue essa diviso :urisdicional ocorrida e9 Frana no se <aseava
a;enas e9 %uestEes ideol*icas ou de ;r&-co9;reensEes e9 relao a classes sociais ou coisa
se9el"ante. 2la ta9<&9 te9 u9a <ase terico e racional. ) criao do Direito )d9inistrativo e da
#ustia )d9inistrativa %ue l"e deu ori*e9+ e9 *rande 9edida+ se <aseia na distino dos ti;os de
:ustias.
Primeiros Desenvolvimentos
) tradio de contencioso ad9inistrativo na Frana re9onta ao )nti*o Re*i9e+ ;odendo se
afir9ar %ue al*u9as de suas ;rNticas e estruturas deita9 ra=!es ainda no ;er=odo 9edieval.
)s ;re9issas le*ais e do*9Nticas co9 as %uais se irN ;aulatina9ente construir a fi*ura da
:ustia ad9inistrativa :N fora9 lanadas <e9 no in=cio+ nos ;ri9eiros atos da Revoluo. 1Nrios
dos ;rinc=;ios a<stratos fi>ados de ante9o fora9 se encai>ando de 9aneira a se o<ter u9 todo
lo*ica9ente coerente.
2nca<eando o siste9a+ sur*ia+ so<erano+ o ;rinc=;io da le*alidade+ co9 u9a vitalidade e
;ree9inBncia co9o nunca antes na Fistria do (cidente+ a ideia da total su<9isso de todos @s leis+
88
2/42RRg)+ 2duardo Garc=a+ "s )rans5orma:es da 2ustia "dministrativa+ 2d. Foru9+ 2,-,+ ;. 2?. ( ;r;rio
di*o ivil francBs viria a ser redi*ido ;or :uristas no ;r;rio onsel"o de 2stado. G. R0P2R4+ e9 De d1clin du
Droit! Gtudes sur la D1gislation contemporaine+ Par=s+ -M8M+ ;. -+ afir9a %ue a codificao na;oleGnica foi Y) o<ra
le*islativa 9ais *randiosa %ue :N foi reali!ada desde o te9;o de #ustinianoX' de sua ;arte+ o ro9anista
D(SF)D2R+ e9 0uropa und das RTmisc.e Rec.t+ 2
a
ed.+ Munic"+ -M?.+ ;;. -.A--.J+ detal"a: YPode-se situar
/a;oleo entre os *randes le*isladores da "istria do 9undo. ( i9;&rio :ur=dico criado ;or /a;oleo+ tanto ;ela
;o;ulao %ue a<arca co9o ;ela e>tenso territorial+ su;era e9 9uito o %ue fora criado ;or #ustinianoX' apud
2/42RRg)+ 2duardo Garc=a+ Da lengua de los derec.os7 la 5ormacin del derec.o p>blico europeo tras la
Revolucin Francesa+ .
a
ed.+ 4"o9son Reuters+ 2,,M+ ;. -JK.
8,
inclusive da )d9inistrao. ) ;artir da ento+ a )d9inistrao ;assa a ser or*ani!ada e re*ulada
inte*ral9ente ;ela lei+ e9 todos os seus as;ectos estrutura' desempen.o da atividade e 5inalidade.
) ;r;ria siste9Ntica da se;arao de ;oderes dava u9 novo enfo%ue @ funo ad9inistrativa.
2n%uanto r*o do Poder 2>ecutivo+ ca<e @ )d9inistrao e>ecutar as leis+ a ;artir de u9 centro de
co9;etBncias fi>ado e9 leis+ e no 9ais co9o res;onsNvel ;or efetivar u9a vontade 9ais ou 9enos
criativa dos seus 9e9<ros ou do so<erano
8?
.
/a Declarao de Direitos de -JKM+ ;ortanto+ no ;ri9eiro ano da Revoluo+ :N se ;odia ler
no arti*o -A o se*uinte: Y que toda sociedade na qual no este=a assegurada a garantia dos direitos
e nem estabelecida a separao de poderes no tem constituioX.
Desde o in=cio a Revoluo esta<eleceu a se;arao radical entre )d9inistrao e #ustia.
Foi decisiva nessa orientao a 3ei de -A-28 de a*osto de -JM,+ da )sse9<l&ia onstituinte+ a %ual
esta<eleceu+ antes 9es9o da onstituio de -JM-:
Y)s funEes :urisdicionais esto e ;er9anecero se;aradas das funEes
ad9inistrativas. (s :u=!es no ;odero+ de for9a al*u9a+ so< ;ena de ;revaricao+
interferir atroubler: 9olestarb no dese9;en"o dos r*os ad9inistrativos+ e9 ra!o de
suas funEes.X
/a onstituio de -JM- :N se delinearia clara9ente u9 siste9a+ a %ue s era necessNrio
desenvolver. Pode9 ser 9encionados os se*uintes dis;ositivos+ %ue e9 essBncia fora9 9antidos e
desenvolvidos+ a;esar das diversas 9odificaEes le*islativas e ;ol=ticas su<se%uentes. )rt. .U da
Seo Pri9eira do a;=tulo 00 do 4=tulo 000 "avia ;recisado %ue: YUo .- na Frana autoridade
superior lei! 6 Rei no reina a no ser por meio dessa e no 1 seno em nome da lei que pode
eAigir obedi<ncia.X
( )rt. 8U da Seo 00 do a;=tulo 01 do 4=tulo 01+ esta<elece %ue: Y /ompete ao poder
legislativo determinar as regras e o modo pelos quais os administradores eAercem sua 5un:esX. )
;artir do )rt. 8U da Seo 00 do a;=tulo 01 do 4=tulo 000+ %ue dis;un"a %ue+ dentre as funEes do
3e*islativo+ estava a de Ydeterminar as regras e o modo pelos quais Vos administradoresW
eAercero suas 5un:es IXJ em todos os @mbitos da "dministrao!X+ recon"eceu-se o Ydireito do
ReiX+ en%uanto ;oder su;erior do 2stado+ YQ...R de anular os atos dos administradores que se=am
contr-rios lei Qart. 8U+ Seo 00+ a;=tulo 01+ 4=tulo 000R. /ote-se a%ui clara9ente u9
recon"eci9ento da funo do c"efe de 2stado co9o u9 ;oder de controle+ nu9 claro
recon"eci9ento do siste9a le*al co9o u9 siste9a "ierNr%uico+ co9;osto de vNrios n=veis.
2 esse siste9a "ierNr%uico trans9itiu-se de for9a 9ecPnica a todos os escalEes da
ad9inistrao. /o so9ente ao Rei+ recon"eceu-se o Ydireito de anular os atos dos administradores
departamentais que se=am contr-rios s leis e s ordens a eles dirigidasX+ co9o ta9<&9 aos
8?
2/42RRg)+ 2duardo Garc=a+ "s )rans5orma:es da 2ustia "dministrativa+ 2d. Foru9+ 2,-,+ ;. K-M.
8-
;r;rios ad9inistradores de;arta9entais+ %ue Yt<m igualmente o direito de anular os atos dos
subadministradores distritais contr-rios s leis' s decis:es dos administradores departamentais ou
s ordens VsuperioresW que a estes ten.am sido transmitidas!X
8A
)%ui+ o ;onto decisivo se*undo 2nterr=a+ %ue assi9 leciona:
Y4rata-se a%ui+ do ;onto fulcral: a lei ;redeter9ina o conte$do de todos os atos dos
ad9inistradores+ de 9odo %ue+ se tais atos no estivere9 e9 confor9idade co9 essa+ devero
ser+ necessaria9ente+ eli9inados. W di!er+ tecnica9ente anulados. ( ;rinc=;io da le*alidade
alcana+ assi9+ a ;lenitude de sua eficNcia ;rNtica+ i9;ondo a nulidade de todos os atos
;ro9ovidos e9 contrariedade @ lei. 2ste ;rinc=;io define+ correlativa9ente+ u9a faculdade de
controle so<re os atos ile*ais+ %ue se consolida na necessidade de sua eli9inao ou
anulaoX.
8J
( ;rinc=;io da se;arao entre #ustia e )d9inistrao+ :N fi>ado na 3ei de -JM,+ ve9 a
se*uir referendado nos se*uintes ter9os+ no art. .U do a;=tulo 1 do 4=tulo 000: Y 6s tribunais no
podem se imiscuir no eAerccio do Poder Degislativo' suspender a eAecuo das leis e tampouco
intervir sobre as 5un:es administrativas' interpelando os administradores quanto s suas 5un:es!X
Dando se*ui9ento a essas construEes+ a consolidao da estrutura foi reali!ada ;or
/a;oleo Cona;arte. ) onstituio do ano 1000 Q-JMMR+ feita %uando /a;oleo era a;enas
Pri9eiro Gnsul+ ;reviu a fi*ura do /onseil dQGtat no seu arti*o ?2+ tendo co9o funEes YQ...R
redi*ir os ;ro:etos de lei e os re*ula9entos da )d9inistrao ;$<lica+ <e9 co9o ;ara resolver as
di5iculdades que sur=am em mat1ria administrativaX.
8K
( onsel"o de 2stado na;oleGnico
8M
seria o
;rotti;o 9aior de todas as fases ;or %ue ;assou na "istria francesa+ inclusive ;ara o onsel"o de
2stado do Crasil.
8A
+bidem+ ;. -M-2,.
8J
Doc! /it.
8K
)rticle ?2. - Sous la direction des consuls+ un onseil d_2tat est c"ar*& de r&di*er les ;ro:ets de lois et les rj*le9ents
d_ad9inistration ;u<li%ue+ et de r&soudre les difficult&s %ui s_&ljvent en 9atijre ad9inistrative. Dis;on=vel e9:
k"tt;:VVTTT.conseil-constitutionnel.frVconseil-constitutionnelVfrancaisVla-constitutionVles-constitutions-de-la-
franceVconstitution-du-22-fri9aire-an-viii.?,KJ."t9ll. Q)cesso e9 2AV,.V2,-.R.
8M
So<re este onsel"o assi9 9anifestou-se o nosso 1isconde do URUGU)0: Yresta<eleceu /a;oleo o onsel"o de
2stado 9era9ente consultivo. Fe! dele o foco de todas as lu!es+ e a reunio de todas as ilustraEes civis e 9ilitares
%ue a revoluo fi!era re<entar dentre as suas ;rocelas. Fe! dele a al9a da ad9inistrao+ a fonte das leis+ e
a<sorveu nele toda a i9;ortPncia ;ol=tica+ %ue a onstituio dessa &;oca tin"a retirado da re;resentao nacional.
olocado+ de fato+ aci9a dos 9inistros+ %ue fiscali!ava+ ainda %ue ;rivado de ;oder ;r;rio+ to9ava o onsel"o de
2stado u9a ;arte ta9an"a+ to cont=nua+ to =nti9a e9 todos os atos do *overno+ %ue era verdadeira9ente a
;ri9eira cor;orao do 09;&rio.X 0nsaio+ op! cit.+ ;. Q22.R
82
2usti5icao da Soluo "dotada
( si9;les fato da se;arao entre ad9inistrao e :udiciNrio ordinNrio de9onstra e9
si*nificativa 9edida *rande ;arte da convencionalidade da se;arao de ;oderes. (s conflitos
:ur=dico-;ol=ticos %ue envolva9 a ad9inistrao tanto ;oderia9 ser su<9etidos ao ;oder :udicial
co9u9+ %uanto ao ;r;rio ;oder e>ecutante do %ual a ad9inistrao fa! ;arte. ]ual%uer u9a das
duas soluEes ;oderia ser adotada se9 *rave ;re:u=!o l*ico
?,
. 0sso ;or%ue a diviso dos ;oderes
nunca conce<eu u9a se;arao a<soluta entre as funEes de tal 9aneira %ue so9ente funEes
e>ecutivas seria9 atri<u=das ao ;oder e>ecutivo+ %ue so9ente %uestEes liti*iosas envolvendo duas
;artes+ ao :udiciNrio e so9ente %uestEes ;ura9ente criadoras de nor9as *erais ao ;oder le*islativo.
/esse sentido+ a ;r;ria doutrina constitucional fa! as distinEes entre as funEes tpicas e atpicas
de cada ;oder.
) soluo adotada ;elos franceses+ %ue ;arece 9uito estran"a aos ;a=ses %ue adotara9 o
9odelo de se;arao norte-a9ericano+ te9 diversas causas e funda9entos. Pode-se afir9ar %ue a
causa i9ediata estN relacionada @ ;r;ria tradio "istrica desse ;a=s+ al&9 de outras contin*Bncias
li*adas ao seu desenvolvi9ento. onsolidado o 9odelo+ co9 o correr dos te9;os+ outras ra!Ees
viera9 a se so9ar @%uelas inicial9ente ale*adas.
+*)*+* Fases da Justia Administrativa em Frana
Dentro dessa lin"a+ <astante ciosa das ;rerro*ativas do 2>ecutivo+ o Direito )d9inistrativo
francBs tril"ou seu curso+ for:ado ;ela doutrina e :uris;rudBncia do onsel"o de 2stado francBs+ e+
no ;er=odo+ se*uido de ;erto ;elo onsel"o <rasileiro.
)s fases da :ustia ad9inistrativa s ;ode9 ser entendidas dentro do %uadro 9aior da
evoluo e co9;le>ificao da ad9inistrao e do 2stado. Pode9 ser destacados a%ui teorica9ente
trBs 9o9entos essenciais. U9 ;ri9eiro 9o9ento e9 %ue so os ;r;rios funcionNrios da
administrao ativa %ue e>erce9 as funEes de :ul*a9ento dos seus ;r;rios atos+ ta9<&9
con"ecida co9o a do administrador-=ui,. /u9 se*undo 9o9ento+ & ;oss=vel criar cor;os diversos
da%ueles %ue e>erce9 a ad9inistrao ativa+ inicial9ente consultivos+ ;ara a a;reciao dessas
solicitaEes dos ad9inistrados Qadministrao consultivaR. 2 a;enas nu9 terceiro 9o9ento torna-se
;oss=vel delegar a funo :urisdicional co9 inde;endBncia aos cor;os :ul*adores+ ainda %ue
;ertencentes @ ;r;ria ad9inistrao.
?-

?,
R012R(+ #ean. Direito "dministrativo! )l9edina+ oi9<ra+ -MK-.
?-
Para u9a viso es%ue9Ntica+ dessas trBs fases+ ver+ dentre outros+ O)102R+ )l<erto+ Princpios do Processo
8.
W ;reciso destacar %ue nos dois ;ri9eiros 9o9entos e9 es;ecial ocorre necessaria9ente
u9a confuso entre as diversas funEes estatais ;rinci;al9ente das funEes de Governo e das
funEes de )d9inistrao. 2ssa evoluo te9 de ser vista+ co9o referido+ dentro do cresci9ento da
<urocracia estatal e de suas novas funEes.
?2

) :ustia ad9inistrativa na Frana teve+ ento+ u9a evoluo nas se*uintes eta;as. )
;ri9eira fase & a%uela da c"a9ada =ustia retida Q2ustice RetenueR+ e9 %ue so atri<u=dos o
:ul*a9ento de deter9inadas %uestEes do contencioso e o e>erc=cio de deter9inadas funEes a
r*os es;ec=ficos da )d9inistrao+ ca<endo ao Governo dar a ;alavra final+ ra!o ;ela %ual
ta9<&9 ;ode ser tradu!ido co9o =ustia .omolog-vel.
/u9a se*unda fase+ ocorreu u9a transio desse siste9a de :ustia retida ;ara u9 siste9a
de =ustia delegada Q-K.,--KJ2R+ e9 %ue o r*o do contencioso ;assou a ter u9a 9aior
inde;endBncia co9 relao ao Governo. /esta fase+ esta<elece9-se+ inclusive ;or influBncia das
decisEes do onsel"o+ diversos crit&rios %ue fi>a9 a co9;etBncia da :ustia ad9inistrativa vis--vis
:ustia co9u9. (s atos da )d9inistrao ;assara9 a ser classificados e9: aR atos de *esto e <R
atos de i9;&rio. (u se:a+ %uando a )d9inistrao atuasse co9o ;articular Qlocao+ ;ro;riedade+
etc.R+ seria :ul*ado ;ela :ustia co9u9. ]uando se tratasse de atos de i9;&rio+ so9ente @ :ustia
ad9inistrativa ca<eria o ;rocessa9ento do feito
?.
. o9 isso+ ocorreu u9a fle>i<ili!ao 9aior+
;er9itindo %ue 9uitas recla9aEes fosse9 enca9in"adas ;ara o Poder #udiciNrio+ ;elo %ue
c"a9ou-se-l"e sistema moderado.
) :ustia ad9inistrativa na Frana+ ;assando ;or toda esta evoluo+ so9ente foi ter
recon"ecida a sua inde;endBncia no ano de -KJ2 co9 a criao de u9 4ri<unal de onflitos+ a
%ue9 ca<eria :ul*ar os conflitos de co9;etBncia entre a :ustia ad9inistrativa e a :ustia co9u9.
Por&9+ a;esar da inde;endBncia tardia+ isto no i9;ediu %ue+ dentro do onsel"o de 2stado+ fosse
criada *rande ;arte da doutrina 9oderna do Direito )d9inistrativo. Muitos dos recursos e
instru9entos %ue so 9ane:ados frente @ )d9inistrao+ co9o o recurso de 0Acesso de Poder+
"dministrativo e 2udicial )ribut-rio+ Rio de #aneiro: Forense+ 2,,?+ ;. 28.
?2
1e:a-se o caso da criao da #ustia do 4ra<al"o no Crasil+ se*undo Pontes de Miranda: Y( 2stado conte9;orPneo+
%uando co9eou a ter de dar soluEes a ;ro<le9as %ue sa=a9 do P9<ito da 9antena da orde9 e da defesa e>terna+
teve de ;rocurar infor9ar-se e resolver controv&rsias... Para isto+ dotou os seus %uadros de funcionNrio ;$<licos co9
;essoas es;eciali!adas... ) ;rinc=;io+ faltava ao 2stado o ;essoal es;eciali!ado+ e a atri<uio da co9;etBncia
conciliatria ar<itral+ ou interventiva+ ao Poder #udiciNrio+ encontrava dois <ices: aR a ines;eciali!ao dos
funcionNrios ;$<licos+ %ue era9 os :u=!es+ 9ais afeitos @ a;licao de vel"as ou novas re*ras :ur=dicas
siste9ati!adas' <R a necessidade de decisEes rN;idas... )ssi9+ ;or e>e9;lo+ e>sur*iu a #ustia do 4ra<al"o... )
insero da #ustia do 4ra<al"o no Poder #udiciNrio afastou *rande ;arte das ;oss=veis invocaEes do ento art. -8-+
m 8U' ;or%ue a #ustia do 4ra<al"o a;recia Y:udicial9enteX+ no sentido do art. -?.+ m 8UX. Q/oment-rios
/onstituio de %H(Y com a 0menda n! + de %H(H. SP: R4+ -MJ-+ 4o9o 1+ ;. --,R.
?.
Para u9 a;an"ado das diversas fases ;or %ue ;assou a :ustia ad9inistrativa na Frana+ conferir )R)G7(+ #.
Guil"er9e de. 2ustia "dministrativa no 9rasil. adernos de )d9inistrao P$<lica+ n. 2?. Rio de #aneiro: FG1+
-M??. 2+ ainda+ do 9es9o autor+ a sua tese de doutora9ento na Universidade de Paris+ Da 2uridiction "dministrative
au 9resil. 4ese de Doutora9ento e9 Direito+ Faculdade de Direito de Paris+ -M??.
88
fora9 criados e desenvolvidos neste ;er=odo anterior @ criao do 4ri<unal de onflitos.
) %uesto da eficNcia das decisEes da :ustia ad9inistrativa e9 Frana s veio a ter u9
trata9ento 9ais cuidadoso+ a;s 9ais de s&culo e 9eio de funciona9ento do r*o
?8
.
( siste9a de contencioso ad9inistrativo francBs no s&culo O0O+ assi9 co9o o <rasileiro+
ta9<&9 estava tateando de al*u9a 9aneira+ o %ue & ;erfeita9ente co9;reens=vel dada a novidade e
ori*inalidade da%uele novo ca9;o+ %ue estava sendo constitu=do na%uele 9es9o 9o9ento.
)l*u9as das decisEes QarrBtesR tin"a9 enor9e ;otencial ;ara ser desenvolvido+ 9as no siste9a de
:ustia retida ;er9anecera9 co9 sua eficNcia irradiadora ;ara o siste9a ta9<&9 contidas QretidasR.
)s <ases e ;re9issas do novo siste9a de contencioso ad9inistrativo+ no entanto+ & ;reciso %ue se
di*a+ fora9 lanadas+ 9es9o antes de -KJ2.
o9o <e9 ;ontua )ra*o
??
+ so9ente co9 2. 3)F2RR0iR2+ e9 -KMA+ co9 a sua o<ra
)rait1 de la 2uridiction "dministrative Q,2 vols.R+ & %ue irN ocorrer+ ;or ve! ;ri9eira+ a e9;reitada
de siste9ati!ao da :urisdio ad9inistrativa e irN se fir9ar u9a terceira 5ase desta :urisdio+ :N
iniciada e9 *rande ;arte co9 instituio da :ustia dele*ada Q-KJ2R e co9 o fa9oso )rrBt
C3)/( Q-KJ.R :N citado.
)s 9aiores 9odificaEes+ ;ortanto+ viera9 no final do s&culo O0O e s&culo OO+ 9as so< as
<ases dos ele9entos %ue "avia9 sido consolidados nas fases anteriores. )s fases ulteriores iria9
contar :N co9 o crit&rio do crit&rio do Servio P>blico+ ta9<&9 inau*urado ;or 3aferrijre+ %ue
*erou novas tendBncias. )s fase se*uintes+ contudo+ no a<ran*e9 a fase "istrica do 09;&rio. Por
isso+ a se*uir se a;resenta a;enas u9 ;e%ueno su9Nrio do desenvolvi9ento da :urisdio
ad9inistrativa francesa nos s&culos OO
?A
e OO0.
(s r*os de <ase da :urisdio ad9inistrativa so os anti*os onsel"os de Prefeitura da lei
de 2K do Pluvioso do ano 1000. 2les atuava9 :unto a cada ;refeito e tin"a9 funo consultiva
Q<astante redu!idaR e u9a co9;etBncia :urisdicional de atri<uio Qe9 *eral e9 9at&rias de o<ras
;$<licas e de contri<uiEes diretasR+ co9 a;elo ao onsel"o de 2stado.
29 -M2A+ os onsel"os de Prefeitura so dotados de 9aior autono9ia+ ;assando a atuar e9
P9<ito interde;arta9ental. 29 -M.8+ te9 sua as suas co9;etBncias fora9 alar*adas e9 9at&ria de
contencioso das coletividades locais. 2ssas 9odificaEes no lo*rara9 di9inuir o n$9ero de
recursos inter;ostos e9 ;ri9eira e $lti9a instPncia ;erante o onsel"o de 2stado+ :ui! de direito
co9u9. Foi ;reciso %ue ta9<&9 esses se tornasse9 tais e9 -M?8.
?8
1er es;ecial9ente 2/42RRg)+ 2duardo Garc=a+ "s )rans5orma:es da 2ustia "dministrativa+ 2d. Foru9+ 2,-,+ no
a;=tulo intitulado Y" +rrupo do Degislador Franc<sX.
??
" 2ustia "dministrativa no 9rasil!!!+ ;. -2.

?A
)s lin"as *erais da e>;osio su<se%uente ;ode9 se <aseia9 na o<ra: R012R(+ #ean+ Direito "dministrativo+ -MK-+
oi9<ra+ )l9edina+ ;;. 2..-2.J ). Fistria+ Seo 000 (s tri<unais ad9inistrativos.
8?
2nto+ os onsel"os de Prefeitura torna9-se tribunais administrativos+ aos %uais se atri<ue9
co9;etBncias de direito co9u9. Passa9 a ser :u=!es ordinNrios e9 9at&ria ad9inistrativa.
onsolida9-se co9o r*os inde;endentes das Prefeituras. ) 9otivao dessa refor9a foi
desonerar a car*a cada ve! 9aior de casos do onsel"o de 2stado+ %ue ;assaria a deter
ordinaria9ente co9;etBncia recursal. )tual9ente e>iste9 82 tri<unais ad9inistrativos+ desi*nados
;elo no9e da cidade e9 %ue se situa9.
o9 relao @ "ierar%uia+ o ;essoal dos tri<unais ad9inistrativos de;ende+ assi9 co9o os
anti*os consel"os de ;refeitura+ do Ministro do 0nterior+ 9as ta9<&9 do Minist&rio da #ustia. 0sso
;oderia co9;ro9eter a sua inde;endBncia. /o o<stante isso+ ;or&9+ estN su<9etido no so9ente @
ins;eo do onsel"o de 2stado co9o ta9<&9 flu>o de servidores co9 este. (s consel"eiros de
se*unda classe+ antes de assu9ir suas funEes nos tri<unais+ fa!e9 estN*io no onsel"o de 2stado.
2 ;essoal deste ;ode ser destacado ;ara servir nos tri<unais.
29 -MA2VA.+ so<rev&9 crise entre o onsel"o de 2stado e o "efe de 2stado QGeneral de
GaulleR+ do %ual resulta9 refor9as no onsel"o.
?J

/a altura de 9eados da d&cada de -MK,+ nova9ente o onsel"o de 2stado encontra-se
so<recarre*ado. Para resolver a situao+ e9 -MKJ+ cria9-se as /ortes "dministrativas de
"pelao
Z[
. ( onsel"o de 2stado ;oderia se concentrar 9ais so<re %uestEes de direito+ ao ;asso
%ue as 9at&rias de fato seria9 atendidas nas instPncias inferiores Q4) e ))R.
) lei de ,K de fevereiro de -MM? tra! 9odificao ;aradi*9Ntica. )%ui+ a refor9a decisiva
%ue confere @ :urisdio ad9inistrativa o poder de dar cumprimento a suas decis:es podendo
obrigar a tal a "dministrao. De certa for9a+ co9 esta refor9a foi ro9;ido o do*9a da se;arao
de ;oderes se*undo o %ual as decisEes do :ui! ad9inistrativo teria9 a;enas efeito declaratrio e no
;oderia9 adentrar na deter9inao dos atos ad9inistrativos.
De sua ;arte+ lei de ., de :un"o a<re a ;ossi<ilidade ;ara o 9ane:o de cautelares.
)s refor9as "avidas no final do s&culo OO e in=cio do s&culo OO0 9e>era9 nos ;r;rios
funda9entos seculares do contencioso ad9inistrativo e aca<ou desfa!endo al*uns 9itos. )s
refor9as e9 ;rol de 9aior efetividade atendera9 no so9ente a recla9os de senso co9u9 %ue no
entendia9 a co9;lacBncia da :urisdio ad9inistrativa ;ara co9 o descu9;ri9ento de suas
decisEes ;or ;arte da )d9inistrao+ 9as ta9<&9 acol"endo entendi9ento da orte 2uro;&ia de
Direitos Fu9anos %ue recon"eceu o Ydireito a u9a tutela :udicial efetivaX inclusive no ca9;o da
#ustia )d9inistrativa.
( le*islador ;Gde ento consolidar todos esses avanos+ %uando e9 2,,-+ edita di*o de
?J
So<re o caso+ conferir "rr<t /anal7 .ttp7\\PPP!conseil-etat!5r\5r\presentation-des-grands-arrets\%H-octobre-%H(#-
canal-robin-et-godot!.tml Iacesso em #]\%%\#$%&J!
?K
)tual9ente+ al&9 dos 82 tri<unais ad9inistrativos e>iste9+ ,K cortes ad9inistrativas de a;elao QFonte:
"tt;:VVTTT.conseil-etat.frVfrVtri<unau>-et-coursVR.
8A
#ustia )d9inistrativa+ onde 9ais u9a ve! se 9anifesta o *Bnio codificador dos franceses+ iniciado
%ue fora ;or /a;oleo+ se*uindo-se os ;rinc=;ios ;ostos ;ela sua Revoluo.
So<re a i9;ortante %uesto da c"efia do r*o e9 Frana+ 9anifesta-se G)Z02R:
?M

)c"a-se o onsel"o de 2stado+ e9 ;rinc=;io so< a ;residBncia do "efe de Governo+
Presidente do onsel"o de Ministros' e+ na sua ausBncia+ do Ministro da #ustia. /a realidade+
trata-se de su<ordinao terica. So9ente ;or ocasio das sessEes solenes+ %ue se reali!a9
u9a ou duas ve!es ;or ano+ a%uelas altas autoridades c"e*a9 a e>ercer a ;residBncia. (
verdadeiro c"efe do onsel"o de 2stado o )ice-+residente & seu 9aior di*nitNrio Qse9
desta%ues no ori*inalR.
( %uadro de funcionNrios do onsel"o de 2stado ;ossui carreira inde;endente+ os %uais so
;revistos e9 car*os desde in=cio at& o fi9 da carreira. Dessa for9a+ os servidores do r*o
co9;Ee9 os %uadros do funcionalis9o ;$<lico inte*rados e9 u9a )d9inistrao inde;endente+
;rofissional e consciente de si. 2ssa evoluo :N estava anunciada co9 a autono9ia do ;oder
*overna9ental no s&culo O0O.
A,

) diferena entre o 9odelo francBs e ale9o reside e9 diferena %uanto ao o<:etivo
i9ediato a %ue se diri*e: no caso francBs o :ui! ad9inistrativo diri*e-se direta9ente @ defesa da
le*alidade ad9inistrativa e ;or isso & c"a9ado de 9odelo o<:etivista+ ao ;asso %ue no caso ale9o+
<usca-se i9ediata9ente a ;roteo do direito su<:etivo+ ;elo %ue ;ode ser desi*nado ;or
su<:etivista. Portu*al se*ue o 9odelo ale9o. )s diferenas+ no entanto+ vB9 sento relativi!adas :N
%ue recentes refor9as no 9odelo francBs tra!e9 9ecanis9os de defesa de direitos su<:etivos+
a;ro>i9ando-o do 9odelo ale9o
A-
.
/o dei>a de ser si*nificativo %ue o locus de criao do Direito )d9inistrativo ten"a se
dado e9 ;ri9eiro lu*ar na "istria no interior de u9 r*o situado dentro da )d9inistrao. QDada
a ;re9issa de %ue o Direito )d9inistrativo & a criao francesa e :uris;rudencialR. Mes9o no caso
da )le9an"a e9 %ue+ a 9odulao cient=fica de %ue fala 2nterr=a ten"a ocorrido nas )cade9ias+
;or o<ra de Professores+ esta cola<orao tedesca no teria acontecido se9 o ;a;el de van*uarda do
/onseil dFGtat+ ;elo 9enos no teria acontecido co9 o 9es9o n=vel de se*urana e siste9aticidade.
(s ;rofessores ale9es se valera9 do a;orte francBs.
2 esta ;osio do onsel"o FrancBs+ %ue al&9 de estar no 2>ecutivo se9;re esteve <e9
inte*rado no cor;o de servidores e estadistas no & dado irrelevante na 9in"a o;inio ;ara a criao
do Direito )d9inistrativo. W necessNrio ao :ui! ad9inistrativo esta ;onte entre o direito e a ;ol=tica+
:N %ue este deve ter e9 vista os interesses da co9un"o universal.
/essa fase+ "avia u9a conce;o dos fins do 2stado+ de u9 2stado li<eral e constitucional.
?M
G)Z02R+ Franois+ /onsel.o de 0stado Franc<s+ ;. -,. /o 9es9o sentido R012R(+ #ean+ Direito "dministrativo+ ;.
A,
So<re o te9a+ conferir S(UZ) #U/0(R... )ribunal constitucional...+ ;. AM.
A-
2/42RRg)+ 2duardo Garcia de+ )rans5orma:es da 2ustia "dministrativa!..+ ;;. M2--,..
8J
Para os ;adrEes atuais+ de u9 2stado Social alta9ente <urocrati!ado+ onde al*uns tB9 inclusive a
;retenso 9e*alo9an=aca de *arantir u9 direito @ felicidade ;ro9essa insana e+ ade9ais
i9;oss=vel + o 2stado 3i<eral lNssico era u9 2stado co9 fins 9uito li9itados. 1isava-se ao
desenvolvi9ento das condiEes 9=ni9as do c"a9ado <e9 co9u9.
W ;reciso di!er %ue o %uadro institucional e de valores %ue <ali!ava e orientava o 2stado
francBs+ assi9 co9o o <rasileiro no s&culo O0O era a%uele do constitucionalis9o li<eral. 2+ na
"istria de desenvolvi9ento dos 2stados+ o Crasil oitocentista inseria-se no 9odelo do c"a9ado
2stado 3i<eral lNssico+ o %ual viria a ser sucedido+ so9ente no in=cio do s&culo OO+ ;elo 2stado
Social
A2
.
/ecessNrio assentar antes de se iniciar a anNlise do contencioso ad9inistrativo do 09;&rio
<rasileiro %ue+ no estado e9 %ue se encontra9 as discussEes e ;es%uisas so<re o te9a e do estado de
evoluo a %ue c"e*ara9 o contencioso ad9inistrativo francBs e 9odelos %ue o se*uira9+
desenvolvera9 e a;rofundara9+ no 1 possvel contestar mais a per5eita compatibilidade entre o
instituto do contencioso administrativo e o 0stado de Direito.
2.2. & )onsel*o de Estado no +rasil,-mprio
+*+*)* Antecedentes /ist0ricos
" luta unidade versus dualidade de =urisdio! "ntecedentes do contencioso 5iscal!
)o tradicional contencioso fiscal de Po9<al viera9 a se unir causas ;ol=ticas da 9ais alta
i9;ortPncia. Seria necessNrio+ a;s os trau9as da Re*Bncia+ u9 novo ;rinc=;io de centrali!ao
;ol=tica ad9inistrativa Qcontencioso ad9inistrativoR+ de for9a a alcanar 9aior eficNcia dos
r*os ad9inistrativos. 2ra ;reciso fa!er frente @s dificuldades de ad9inistrar u9 vast=ssi9o
territrio.
( Crasil ;r&-re;u<licano e9 lin"as *erais con"eceu %uatro fases Qe>;eriBnciasR no %ue se
refere a 9odelos de :urisdio. ) 9aior ;arte desses 9odelos foi 9otivada ;ela necessidade de
;roteo dos interesses da Fa!enda P$<lica relacionados co9 a d=vida ;$<lica
A.
.
A2
C(/)10D2S+ Paulo+ Do estado liberal ao estado social+ 2d. Mal"eiros+ A
a
ed. -MMA+ passim.
A.
M)S)G7(+ MNrio+ /urso de Direito "dministrativo+ ;. .-.. 29 sentido se9el"ante+ RU^ 0R/2 30M) fala de
u9 fiscalis9o ;r;rio da )d9inistrao da &;oca: YPoss=vel %ue fosse+ ;or&9+ discri9inar-se a atividade
ad9inistrativa dessa &;oca+ co9o atividade distinta+ dever-se-ia caracteri!N-la ;or esse trao ;eculiar=ssi9o: o
fiscalis9o+ %uer di!er+ a su<ordinao da autoridade ;$<lica aos interesses fiscais ou ;rivados do 2stado QPrincpios
de Direito "dministrativo+ ;. A-R.
8K
-?,,--JA-. #urisdio Una
-JA---K22. #urisdio D$;lice.
-K22--K8-. #urisdio Una.
-K8---KKM. #urisdio D$;lice.
/a fase da concentrao de ;oderes+ e9 %ue o rei era considerado o c"efe su;re9o do ;oder
:udiciNrio+ "avia anNlise :udicial+ e9<ora o so<erano ;udesse avocar %uais%uer %uestEes a fi9 de
l"e dar a deciso final.
) ad9inistrao de Portu*al+ durante o ;er=odo anterior a -K22+ ;rinci;al9ente a ;artir da
interveno do Mar%uBs de Po9<al+ reforou a sua ;r;ria tradio de contencioso ad9inistrativo.
29 -JA-+ Mar%uBs de Po9<al criou r*os i9;ortantes ;ara racionali!ar es;ecial9ente a
Nrea do contencioso fiscal. o9 a 3ei de 22V,2V-JA-+ criou o 4esouro Real+ o 2rNrio Real e o
onsel"o da Fa!enda+ tra!endo ;ara dentro do Poder 2>ecutivo essa anNlise do contencioso
ad9inistrativo fiscal. ( Poder #udicial+ 9ais ou 9enos no 9es9o ;er=odo+ ;assava a *an"ar cada
ve! 9ais i9;ortPncia.
/essa fase+ ento+ o ;a=s conviveu co9 esta estrutura de dualidade de :urisdio <astante
vis=vel+ co9 relao @s %uestEes fiscais+ setor e9 %ue autoridade do 2>ecutivo foi sendo cada ve!
9ais reforada at& -K22.
);s esta data+ o 9ovi9ento do constitucionalis9o li<eral e a i9ensa fora da Revoluo
Francesa i9;usera9 ao (cidente o 9odelo do*9Ntico de se;arao de ;oderes %ue fora adotado e9
Frana. ( Crasil no fu*iu @ re*ra. ( ;oder :udicial *an"a e9 inde;endBncia e se tenta u9 retorno @
unidade de :urisdio. Dessa for9a+ entre -K22 e -K82 atravessando+ ;ortanto+ toda a fase da
Re*Bncia + ;assou-se a u9 9ovi9ento contrNrio no sentido de se atri<uir ao ;oder :udicial
co9;etBncias ;ara :ul*a9ento de vNrios te9as+ tanto do contencioso fiscal+ %uanto do contencioso
ad9inistrativo e9 *eral.
2ssa tendBncia foi *enerali!ada no Parla9ento a;s a 0nde;endBncia. Fora9 sendo
;ro9ul*adas vNrias leis co9 o o<:etivo de se e>tin*uir todos os r*os do contencioso
ad9inistrativo.
( contencioso ad9inistrativo foi ;ro*ressiva e ra;ida9ente sendo erodido. 2>tin*uira9 as
Mesas de 0ns;eo do )$car+ 4a<aco e )l*odo Qlei de ? de nove9<ro de -K2JR' o 4ri<unal da
Cula da ru!ada Qlei de 2, de sete9<ro de -K2KR' as Mesas do Dese9<ar*o do Pao e da
onsciBncia e (rdens Qlei de 22 de sete9<ro de -K2KR' as :urisdiEes do Provedor Mor da Sa$de+ do
F=sico Mor da Sa$de+ do F=sico Mor e do irur*io Mor do 09;&rio Qlei de ., de a*osto de -K2KR'
as :urisdiEes das P9aras Munici;ais Qlei de -U de outu<ro de -K2KR' co9 o #ui! do )l9otac&
QResoluo da )sse9<l&ia de 2A de a*osto de -K.,R' o #u=!o da onservatoria dos Moedeiros
8M
QResoluo da )sse9<l&ia+ de J de a*osto de -K.,R+ e+ ;or $lti9o+ o 2rNrio e o onsel"o da
Fa!enda Qlei de 8 de outu<ro de -K.-R. ) :urisdio+ e9 tese+ seria una nova9ente.
( Poder 2>ecutivo resistiu a esse 9ovi9ento+ 9antendo al*u9as atri<uiEes. /essa &;oca
"avia u9a diferenciao das %uestEes ;ro;ria9ente contenciosas e9 contra;osio @%uelas ditas
*raciosas+ %ue de;endia9 da vontade do 2>ecutivo. )%ui estN a ori*e9 da du;licidade de
a;reciao das %uestEes do contencioso fiscal. Desde esse ;er=odo esta du;licidade ;assou a *erar
;ro<le9as+ ;ois 9uitas das decisEes do Poder #udiciNrio conflitava9 co9 as lin"as ad9inistrativas
do Governo+ seno co9 o ;r;rio contencioso ad9inistrativo residual %ue nunca foi co9;leta9ente
e>tinto+ o %ue seria i9;oss=vel.
Durante esse ;er=odo+ diversas decisEes :udiciais ;assara9 a condenar a )d9inistrao+ o
%ue acarretou ;re:u=!os ao 2stado. )s e>ecuEes :udiciais fora9 to *ravosas ;ara a )d9insitrao
%ue a )sse9<l&ia Geral resolveu a;licar o )rt. .- do )to )dicional+ %ue re%ueria autori!ao da
)sse9<l&ia Geral ;ara se li%uidar d=vidas da Fa!enda P$<lica e9 fatos resultantes de *uerra+ contra
todos os tri<unais :udiciais.
A8

);s esse <reve ;er=odo de conflitos e desa:ustes entre o :udiciNrio e o e>ecutivo+ os %uais+
ao fi9 e ao ca<o+ co9;ro9etia9 a ;r;ria estrutura do 2stado+ o Crasil reto9aria nova9ente a sua
forte e>;eriBncia e tradio de contencioso ad9inistrativo.
4odavia+ os ventos li<erali!antes no se fi!era9 sentir so9ente na esfera do ;oder :udiciNrio.
( ;a=s "avia ;assado ;or u9a s&rie de refor9as ;ol=ticas <astante i9;ortantes+ das %uais resultara9
9uitas li<erdades @s localidades. 4entou-se u9 municipalismo+ se*uindo-se no so9ente a tradio
;ortu*uesa+ 9as ta9<&9 a via in*lesa+ atrav&s do di*o de Processo ri9inal+ %ue ;revia u9a
s&rie de car*os eletivos locais. Da 9es9a for9a+ reali!ou-se u9a e>;eriBncia tendente a u9
provincialismo+ nu9a tentativa de co;iar o federalis9o dos a9ericanos+ ocasio e9 %ue fora9
conferidas @s Prov=ncias in$9eras autono9ias+ inclusive co9;etBncias le*islativas. Para tanto+ o
)to )dicional de -K.8 criara as )sse9<l&ias 3e*islativas Provinciais. 2ssas e>;eriBncias de sel5
governement+ no entanto+ resultara9 nu9 en5raquecimento da "dministrao P>blica!
A?
) crise da )<dicao de D. Pedro 0 :N tin"a causado in$9eros ;ro<le9as+ o ;rinci;al deles+ a
ausBncia do 09;erador+ s=9<olo 9aior da autoridade ;$<lica. ( ;er=odo Re*encial+ unindo as
;rerro*ativas do Poder 2>ecutivo e do Poder Moderador na fi*ura do Re*ente+ eletivo e te9;orNrio+
fe! co9 %ue "ouvesse no ;a=s+ durante o 09;&rio+ u9 interre*no de ;residencialis9o. ( ;a=s
re<entou e9 *rav=ssi9as revoltas e revoluEes+ 9uitas das %uais <uscando a se;arao territorial da
nao <rasileira ;ura e si9;les9ente. ) nao ;arecia ca9in"ar ine>oravel9ente ;ara o ca9in"o
tril"ado ;ela )9&rica es;an"ola. /esse 9o9ento+ entra e9 cena a ;ol=tica do c"a9ado
A8
)R)G7(+ #. Guil"er9e+ " 2ustia "dministrativa!!.+ ;. -..
A?
0R/2 30M)+ RuS+ Princpios de Direito "dministrativo+ ;. A2.
?,
R2GR2SS(+ cu:as 9edidas visava9+ e9 $lti9a instPncia+ ;ro9over o res*ate da autoridade+ da lei
e orde9.
) ;ol=tica do Re*resso+ o<ra de ;ol=ticos conservadores+ inicia u9a s&rie de 9edidas no
sentido de reverter e9 ;arte 9uitos dos ca9in"os li<erais. Para isso+ 9editou-se so<re ;oss=veis
soluEes ;ara o ;ro<le9a. W nesse 9o9ento %ue sur*e+ ento+ o onsel"o de 2stado na sua
for9atao definitiva. Dentre essas 9edidas+ a 3ei de 0nter;retao do )to )dicional 9erece
desta%ue. (utra+ a reintroduo do onsel"o de 2stado+ %ue fora e>tinto :usta9ente ;elo )to
)dicional Qart. .2R. Desta feita+ ;or&9+ o onsel"o *an"aria u9 novo e funda9ental co9;onente: o
contencioso administrativo+ al&9 de outras funEes co9o as de consultoria ao Poder 2>ecutivo+
9antida a funo tradicional de r*o assessor do Poder Moderador.
) nova *erao de ;ol=ticos+ verdadeiros estadistas+ foi <uscar no e>e9;lo francBs o *rande
9odelo ;ara u9 onsel"o de 2stado )d9inistrativo.
6 /onsel.o de 0stado' em sua 5orma original' ib1rica' era' no entanto' rgo
eminentemente poltico!
+*+*+* (oder Moderador
)eoria poltico-constitucional do +mp1rio!
De acordo co9 a teoria ;ol=tica e constitucional do 09;&rio <rasileiro+ tal co9o ;revisto na
onstituio+ e>istia9 dois re;resentantes da so<erania nacional: o ;ri9eiro re;resentante era o
Poder Moderador+ %ue era atri<u=do ;rivativa9ente ao 09;erador' o se*undo re;resentante era a
)sse9<leia Geral co9o re;resentante da cidadania. Por&9+ a ;essoa do 09;erador e>ercia ta9<&9
a c"efia do Poder 2>ecutivo.
( 09;erador atuava+ ;ois+ na c$;ula dos ;oderes+ onde ocu;ava o Poder Moderador
AA

sendo a sua ;osio ;or e>celBncia+ en%uanto "efe de 2stado + ;or&9 o 09;erador+ ainda+ e>ercia
al*u9a atividade no Poder 2>ecutivo+ sendo ta9<&9 o c"efe deste Poder+ o %ual e>ercia+ ;or 9eio
dos seus 9inistros. 2ssa du;licidade de atuao ;er9itia ao 09;erador o 9el"or dese9;en"o da sua
funo de fiscal e controle+ <e9 co9o na 9anuteno do e%uil=<rio+ "ar9onia e inde;endBncia dos
de9ais ;oderes+ e9<ora se9 e>ercer u9a ;a;el ativo no Poder 2>ecutivo.
AA
)rt. MK. ( Poder Moderador & a c"ave de toda a or*anisao Politica+ e & dele*ado ;rivativa9ente ao 09;erador+
co9o "efe Su;re9o da /ao+ e seu Pri9eiro Re;resentante+ ;ara %ue incessante9ente vele so<re a 9anuteno
da 0nde;endencia+ e%uili<rio+ e "ar9onia dos 9ais Poderes Politicos.
)rt. MM. ) Pessoa do 09;erador & inviolavel+ e Sa*rada: 2lle no estN su:eito a res;onsa<ilidade al*u9a. Dis;on=vel
e9 k"tt;:VVTTT.;lanalto.*ov.<rVccivil`,.VconstituicaoVconstituin.n)Jao28."t9l Q)cesso e9 2AV,.V2,-.R.
?-
4odavia+ essa ;olivalBncia ou a9<i*uidade da ;osio constitucional do 09;erador deu
9unio e <astante 9ar*e9 ;ara os cr=ticos do 09;erador+ %ue se focava9 na ;ossi<ilidade terica
de eventuais e>cessos %ue tal ;osio ;oderia *erar.
Da Falsa +deia Sobre o Poder ;oderador!
( Poder Moderador & 9uit=ssi9o estudado+ ;ouco co9;reendido. )%ui ca9;eia9 as
9aiores inco9;reensEes e 9al-entendidos. o9 <ase nisso e e9 ;reconceitos+ 9uitos "o:e fa!e9
coro aos cr=ticos do Poder Moderador ainda do te9;o do 09;&rio. /esse sentido+ 9enciona9 esse
Poder ;ara sustentar a viso de %ue o 09;&rio era u9 re*i9e a<solutista. Se*undo essa viso+ o
Moderador no ;assava de u9 ;oder ;essoal conferido ao 09;erador e %ue ele reinava
a<soluta9ente. /ada 9ais lon*e da verdade "istrica. 2ssa viso ne*ativa+ co9o se verN+ &
co9;leta9ente e%uivocada. /o foi assi9 %ue as coisas se ;assara9+ ne9 era esta a or*ani!ao
;ol=tica do 09;&rio.
( Poder Moderador+ na verdade+ foi criado e desenvolvido ao lon*o das id&ias ;ol=ticas do
(cidente. ( ;ensador ;ol=tico %ue inventou e %ue foi o res;onsNvel ;elo desenvolvi9ento do Poder
Moderador+ na "istria das instituiEes+ foi o su=o-francBs 9en=amin /onstant! 2le conce<eu e
discorreu so<re o ;oder 9oderador ou poder real+ ou neutro. onstant 9uitas ve!es se referia a este
;oder co9o o ;oder re9anescente. 4rata-se de u9 ;oder i9;arcial. 2le desco<riu %ue o Poder
Moderador+ %ue na verdade+ "o:e ;ode9os di!er %ue & o ;oder da c"efia de 2stado+ & o res;onsNvel
;ela "ar9onia ;ol=tica e o e%uil=<rio entre os de9ais ;oderes
AJ
.
/esse conte>to+ insere-se co9o u9a eta;a da evoluo da diviso de ;oderes e
es;eciali!ao de funEes. o9 a onstituio de -K28+ o Crasil saltaria direto da fase da
concentrao de ;oderes ;ara a tetra;artio de ;oderes.
( Poder Moderador+ de acordo co9 art. MK da onstituio do 09;&rio+ & a c"ave da
or*ani!ao ;ol=tica. 2ste ;oder ;aira so<re os outros trBs ;oderes e & res;onsNvel :usta9ente ;elo
e%uil=<rio e ;ela "ar9onia dos de9ais ;oderes. ) ;edra de to%ue do siste9a constitucional.
2ssa funo de ;ree9inBncia ;recisava ser res*uardada co9 o 9N>i9o !elo. Do contrNrio+
todo o edif=cio ;ol=tico e constitucional correria o risco de entrar e9 cola;so. /o & ;or outra ra!o
%ue o art. MM da onstituio i9;erial dis;un"a %ue 8" Pessoa do +mperador 1 inviolavel' e
Sagrada7 0lle no est- su=eito a responsabilidade alguma91
4rata-se+ ;ois+ de u9 ;oder i9;arcial+ u9 ;oder neutro+ u9 ;oder de controle. ( Poder
Moderador no & u9 ;oder ativo+ 9as u9 ;oder ne*ativo+ e9 ra!o de sua funo ser
AJ
S(UZ) #[/0(R+ e!ar Saldan"a. 6 )ribunal /onstitucional como Poder+ ;. J?-JM.
?2
e9inente9ente de controle. (s ;oderes ativos so os trBs ;oderes clNssicos. W ;or esses ;oderes %ue
o *overnante *overna e ad9inistra dentro do Poder 2>ecutivo+ fa! as leis dentro do Poder
3e*islativo e a;lica as leis nos casos liti*iosos concretos no Poder #udiciNrio.
)ssi9+ ;ode-se di!er %ue no 09;&rio+ e>istiu u9 *overno no do 09;erador+ ou+ ;elo 9enos
no so9ente dele ou atrav&s dele. ( 09;&rio+ 9or9ente a ;artir dos desenvolvi9entos ocorridos no
Se*undo Reinado+ teve u9 *overno ;arla9entarista
AK
e %ue9 *overnava no era o 09;erador+ %ue9
*overnava era o *a<inete dos Ministros e a;esar de o 09;erador no9inal9ente+ na onstituio+ ser
detentor e ocu;ar a c"efia do Poder 2>ecutivo+ ele no *overnava. 2le era a;enas o c"efe do Poder
2>ecutivo. 2 ele e>ercia o Poder 2>ecutivo ;or 9eio dos seus 9inistros+ os %uais efetiva9ente
*overnava9. )o 9es9o te9;o+ ocu;ava a funo %ue l"e era ;r;ria+ %ue era do Poder Moderador.
)= o 09;erador estava real9ente no seu terreno.
Durante o 09;&rio+ 9uito foi escrito
AM
so<re a nature!a do ;oder real+ o %ual foi o<:eto+
inclusive+ de in$9eras ;olB9icas entre :uristas de alto n=vel. (s *randes e notNveis autores do
;er=odo <uscava9 esclarecer e detal"ar 9el"or es;ecial9ente a nature!a desse ;oder neutro+ <e9
co9o a ;osio %ue ele ocu;ava co9 relao aos de9ais ;oderes+ se*undo os 9arcos traados ;ela
onstituio do 09;&rio.
29 se tratando de Poder Moderador+ nin*u&9 9el"or %ue P0M2/4) CU2/(+ o 9ais
ilustre co9entarista da onstituio do 09;&rio+ ;ara resu9ir a doutrina do ;er=odo %uanto ao Poder
Moderador+ e>;licitando o conte$do da definio constitucional contida no art. MK
J,
:
( Poder Moderador+ cu:a nature!a a onstituio esclarece e9 seu art.
MK+ & a su;re9a ins;eo da nao+ & o alto direito %ue ela te9+ e %ue no ;ode e>ercer
;or si 9es9a+ de e>a9inar o co9o os diversos ;oderes ;ol=ticos+ %ue ela criou e
confiou a seus 9andatNrios+ so e>ercidos. W a faculdade %ue ela ;ossui de fa!er co9
%ue cada u9 deles se conserve e9 sua r<ita+ e concorra "ar9oniosa9ente co9 os
outros ;ara o fi9 social+ o <e9-ser nacional' & %ue9 9ant&9 seu e%uil=<rio' i9;ede
seus a<usos+ conserva-os na direo de sua alta 9isso' & o fi9 9ais ativo+ o 9ais
influente+ de todas as instituiEes funda9entais da nao.
Previsto co9o u9 ;oder situado na c$;ula dos ;oderes e irres;onsNvel+ conce<eu-se %ue o
onsel"o de 2stado funcionaria co9o u9 ante;aro @ irres;onsa<ilidade da oroa. ( 09;erador
AK
( Decreto nU. ?2.+ de 2, de :ul"o de -K8J+ criou oficial9ente a fi*ura do Presidente do onsel"o de Ministros. o9
o Decreto+ a funo *overna9ental foi se;arada da c"efia de 2stado. ) evoluo ;arla9entarista no Crasil foi
;aralela @ evoluo %ue estava ocorrendo na 0n*laterra. Qf. 4(RR2S+ #oo a9illlo de (liveira 4orres+
De9ocracia oroada+ ;. M?-MMR.
AM
Ficou c&le<re+ ;or e>e9;lo+ a res;eito do te9a+ o de<ate %ue "ouve entre o 1isconde do Uru*uai e Zacarias de Go&s
e 1asconcelos. Para 9ais detal"es da discusso+ ver (30120R)+ ec=lia Felena Sales+ 6 Poder ;oderador no
Segundo Reinado. Dis;on=vel e9: PPP!t=rs!=us!br\!!!\ poder !!!d o_poder !!!\$Z^/ecilia^Salles!pd5 ! Qacesso e9
2AV,.V2,-.R.
J,
P0M2/4) CU2/(+ #os& )ntGnio. Direito P>blico 9rasileiro e "nal8se da constituio do +mp1rio. Rio de #aneiro:
4S;o*ra;"ia 09;. 2 onst. De #. 1illeneuve 2 .+ -K?J+ ;. 2,8.
?.
teria de se valer da ilustrao e aconsel"a9ento dos 9ais e9inentes varEes da ;Ntria se9;re %ue
fosse e>ercer as atri<uiEes do Poder Moderador.
J-

o9o o Poder 2>ecutivo era se;arado do Poder Moderador+ 9es9o %ue os Ministros
assinasse9 atos do 09;erador nesta $lti9a %ualidade+ no seria9 ;or eles res;onsNveis.
+*+*1* Fases do Conselho de Estado no Brasil
( onsel"o de 2stado <rasileiro+ assi9 co9o o francBs+ ;assou ;or in$9eros reve!es
"istricos. 29 relao ao "istrico do onsel"o de 2stado+ & sa<ido %ue o Crasil tin"a este r*o
%ue era assessor do Poder Moderador. SerN tratado neste tra<al"o+ al&9 da ;arte "istrica ori*ens
da for9ao e evoluo do r*o + a ;arte terica.
Se+ na Frana+ a i9a*e9 do onsel"o de 2stado estN indelevel9ente associada @ :ustia
ad9inistrativa+ no Crasil+ falar e9 onsel"o de 2stado si*nifica falar e9 Poder Moderador. (
Crasil+ anteci;ando @s construEes constitucionais 9ais avanadas da &;oca+ adotou o 9odelo da
tetra;artio de ;oderes ins;irado e9 Cen:a9in onstant.
)l*uns "istoriadores 9ais recente9ente se a;erce<era9 da i9ensa i9;ortPncia do r*o

e
resolvera9 se de<ruar nas fontes da &;oca so<re o r*o. ( 9ais interessante & %ue este estudo
;artiu dos "istoriadores. 4al foi o caso do ilustre "istoriador #os& Fonrio Rodri*ues+ ;ioneiro no
assunto. (s :uristas de certa for9a continuara9 na i*norPncia do assunto+ ;er;etuando os
e%u=vocos dos idelo*os e doutrinadores da Re;$<lica+ e+ de certa for9a+ su;er;usera9 essa
i9a*e9 falsa do onsel"o de 2stado e9 suas anNlises so<re o direito e as instituiEes do ;er=odo.
29 es;ecial+ o Direito )d9inistrativo de certa 9aneira insiste nessa viso distorcida e a9;utada do
r*o e ;arece ainda no ter dado sinal de ter rece<ido o influ>o das novas+ aliNs+ :N ne9 to novas
assi9+ ;es%uisas "istorio*rNficas.
#os& Fonrio Rodri*ues ;u<licou as atas do onsel"o Pleno+ ;ol=tico+ de assessoria do c"efe
de 2stado e9 todas as %uestEes %ue dissesse9 co9 o e>erc=cio do Poder Moderador. /esse
tra<al"o+ no "ouve u9a clara diferenciao do onsel"o Pleno e do onsel"o )d9inistrativo.
J-
/a se*ura lio do Risconde de So Ricente+ co9o ;rinc=;io *eral+ nen"u9 ato de ;oder deve dei>ar de ter %ue9 ;or
ele se res;onsa<ili!e. /essa lin"a+ sustentava %ue: Y) sa<edoria da constituio+ ao te9;o %ue recon"ecia e
consa*rava a e>istBncia do ;oder 9oderador+ recon"ecia ta9<&9 %ue suas atri<uiEes no devio+ @ e>ce;o da Ah+
ser e>ercidas se9 ;r&via audiencia do consel"o de estado+ certa9ente nin*u&9 duvidarN %ue essa audiencia
necessaria era u9a *arantia+ :N ;ara o 9el"or uso de to i9;ortantes atri<uiEes+ :N ;ara neutralisar ins;iraEes
9inisteriaes ;or ventura inconvenientes+ e :N enfi9 ;or%ue ella li*ava-se co9 a res;onsa<ilidade dos consel"eiros de
estadoX Q6p! /it+ ;. 2-?R. ( 1isconde do URUGU)0+ e9 sentido se9el"ante+ ;releciona: YSe os atos do Poder
Moderador no de;ende9 ;ara a sua validade e e>ecuo da referenda dos Ministros+ Qe no de;ende9+ co9o e9
outro ca;=tulo 9ostrareiR' a audiBncia do onsel"o de 2stado so<re os 9es9os atos deveria ser o<ri*ada+ e no
facultativa. Por%uanto serN ento o onsel"o de 2stado o ante9ural %ue se9;re co<rirN a oroa+ %ue deve estar
se9;re co<erta+ co9o a co<ria se9;re a onstituio+ co9o a co<re se9;re o onsel"o de 2stado e9 Portu*al. W
do 9aior interesse da /ao+ e no s da oroa+ %ue esta este:a se9;re co<ertaX Q0nsaio!!!+ ;. -KJR.
?8
/o entanto+ a ;artir desse estudo+ fora9 fi>ados al*uns 9arcos e se identificou %ue o Crasil
no teve u9 onsel"o de 2stado+ 9as ;ode se di!er %ue o Crasil teve trBs+ ou ainda ;oderia se di!er
%ue ele ;assou ;or trBs fases.
( onsel"o de 2stado+ no Crasil+ sur*e co9 a onstituio de -K28+ dentro da tradio
;ortu*uesa na %ual se9;re "ouve+ desde te9;os 9ais re9otos+ u9 cor;o de consel"eiros au>iliar
do *overnante+ 9es9o antes %ue o "o9lo*o francBs+ ou 9es9o o es;an"ol+ e9 es;ecial o
;ri9eiro+ universali!asse o r*o co9o u9 definidor do siste9a :us;ol=tico.
Se9 e9<ar*o da ;recedBncia desses 9odelos no (cidente nos 9oldes e9 %ue fora9
desenvolvidos+ o fato & %ue desde de te9;os i9e9oriais+ o *overnante se9;re se valeu de
aconsel"a9ento e9 suas aEes ;ol=ticas e ad9inistrativas.
)o lon*o da "istria "ouve u9a diferenciao e u9a es;ecificao a res;eito dos ti;os de
aconsel"a9ento e de outras funEes %ue ;udesse9 ser conferidas ao rei ;elo cor;o de sN<ios.
( Crasil+ continuador da tradio 0<&rica+ "erdou 9uitas das instituiEes %ue fora9
trans9itidas natural9ente ;or Portu*al+ o %ual se9;re teve u9a tradio de ;ossuir u9 ;oder
e>ecutivo 9uito forte.
/u9 ;ri9eiro 9o9ento de sua e>istBncia+ o onsel"o de 2stado %ue o Crasil "erdou+ tal
co9o o ;ortu*uBs+ foi <astante 9arcado ;elo onsel"o es;an"ol+ ori*inal9ente dentro de u9a lin"a
de aconsel"a9ento ;ol=tico do c"efe do Poder 2>ecutivo. o9 o des9e9<ra9ento e ;ro*ressiva
diferenciao de funEes de dentro do Poder 0Aecutivo 6riginal
J2
+ os favores dos sN<ios fora9
conferidos ao c"efe de 2stado.
/o Crasil+ reto9a-se esta tradio co9 o ;ri9eiro onsel"o 2stado %ue foi o onsel"o dos
Procuradores Gerais das Prov=ncias Q-K2--2.R. 2sse onsel"o dese9;en"ou o ;a;el de
re;resentante das ;rov=ncias+ al&9 de au>iliar o 09;erador D. Pedro 0. 2sse onsel"o se encerra
co9 a instalao da )sse9<l&ia Geral onstituinte e9 -K2.+ ;ois :N "avia cu9;rido o seu ;a;el
J.
.
( se*undo onsel"o de 2stado teve in=cio co9 no9eao ;elo 09;erador de consel"eiros
co9 o o<:etivo de redi*ir a onstituio do 09;&rio. 2sta+ ;or sua ve!+ ;reviu e>;ressa9ente+ nos
arti*os -.J a -88+ a e>istBncia do onsel"o de 2stado co9o r*o de assessoria do Poder
Moderador.
J2
Para u9a e>celente e>;osio da evoluo dos ;oderes ;ol=ticos no (cidente+ & indis;ensNvel a o<ra citada 6
)ribunal /onstitucional /omo Poder' do ;rofessor e!ar Saldan"a Sou!a #$nior. ) des;eito da clare!a+ solide! e do
carNter e>tre9a9ente didNtico+ a o<ra ;arece no ter 9erecido a devida refle>o ne9 ter sido 9ini9a9ente
a<sorvida ;elos eAperts do Direito P$<lico.
J.
f. 3^/F+ "ristian+ " +d1ia de um /onsel.o de 0stado 9rasileiro7 uma abordagem .istrico-constitucional!
Revista de 0nfor9ao 3e*islativa, Cras=lia+ v. 82+ n.-AK+ ;. 8?-A8+ 2,,?. /este r*o+ na lin"a de #oo a9illo de
(liveira 4orres Qe9 Formao do Federalismo no 9rasil+ passimR+ %ue D. Pedro 0 ;arece ter col"ido o a;oio das
Prov=ncias ;ara fa!er a 0nde;endBncia+ ra!o ;ela %ual eu arriscaria c"a9N-lo+ na lin"a de outro tra<al"o %ue escrevi
a res;eito+ de onsel"o da Federao.
??
oincidiu co9 o a9;aro constitucional do onsel"o de 2stado+ %ue o ;a=s enfrentava ainda
o ;ro<le9a no solucionado da unidade de :urisdio %ue *erava ;or sua ve! du;licidade de
a;reciao das %uestEes do contencioso fiscal e desar9onia de decisEes e orientaEes entre a esfera
:udicial e ad9inistrativa.
29 -K.8+ co9 o )to )dicional+ a ;ri9eira e $nica refor9a da onstituio do 09;&rio+
deter9inou-se a e>tino do onsel"o de 2stado.
Favia dois ;artidos i9;ortantes na &;oca e <e9 caracteri!ados ideolo*ica9ente %ue
re;resentava9 a o;inio ;ol=tica+ o Partido 3i<eral e o Partido onservador. (s li<erais se9;re
tivera9 e9 lin"a de conta+ o %ue fa!ia ;arte do seu ;ro*ra9a e estava diuturna9ente ;resente e9
suas cr=ticas+ a e>tino do Poder Moderador. Por via refle>a+ o onsel"o de 2stado ta9<&9 era
atin*ido. o9 o )to )dicional de -K.8+ os li<erais alcanara9 u9 dos seus o<:etivos+ al&9 de
outras refor9as %ue conferira9 in$9eras autono9ias e co9;etBncias @s ;rov=ncias
J8
.
2>istira9+ no Crasil+ ento+ trBs fases do onsel"o de 2stado. ada u9a destas fases
a;resentou caracter=sticas 9arcada9ente distintas.
Favia ta9<&9+ afora os consel"eiros e os consel"eiros de 2stado+ os consel"eiros dos
consel"os *erais das ;rov=ncias+ eleitos ;or te9;o deter9inado. Sua durao foi li9itada+ ;or%ue os
consel"os *erais fora9 e>tintos ;elo )to )dicional de -2 de a*osto de -K.8 e transfor9ados e9
)sse9<l&ias 3e*islativas Provinciais.
J?
( Decreto de -A de fevereiro+ o<ra de #os& ConifNcio+ afir9a %ue o Pr=nci;e anu=ra aos votos
e dese:os dos "a<itantes do Rio+ de So Paulo e de Minas Gerais+ ;edindo %ue ficasse na Re*Bncia
do Reino+ a fi9 de %ue este no ficasse:
Q...R se9 u9 centro de unio e de fora+ e>;osto aos 9ales da anar%uia e
da *uerra civil. 2 dese:ando 2u+ ;ara utilidade *eral do Reino-Unido e ;articular do
<o9 Povo do Crasil+ ir de ante9o dis;ondo e a9ei*ando o siste9a constitucional %ue
ele 9erece+ e eu :urei dar-l"e+ for9ando :N u9 centro de 9eios e fins+ co9o %ue 9el"or
se sustente e defenda a inte*ridade e li<erdade deste fertil=ssi9o ;a=s... 9andava
Yconvocar u9 onsel"o de Procuradores Gerais das Prov=ncias do Crasil+ %ue as
re;resente9 interina9ente no9eando a%uelas %ue tB9 at& %uatro De;utados e9
ortes+ u9+ as %ue te9 de %uatro at& oito+ dois+ e as outras da%ui ;ara ci9a+ trBs.
:;
J8
Para esses novos assuntos %ue ta9<&9 vB9 sendo des<ravados ;ela 9oderna "istorio*rafia nacional+ es;ecial9ente
so<re as ori*ens do federalis9o no Crasil ao te9;o do 09;&rio+ ver D(3F/0D(FF+ Miria9. 6 Pacto +mperial
6rigens do 5ederalismo no 9rasil do s1culo *+*. So Paulo: Glo<o+ 2,,?.
J?
3^/F+ r"istian. " +d1ia de um /onsel.o de 0stado 9rasileiro7 uma abordagem .istrico-constitucional! Revista
de 0nfor9ao 3e*islativa, Cras=lia+ v. 82+ n.-AK+ ;. 8?-A8+ 2,,?.
JA
4rec"os e>tra=dos da o<ra de R(DR0GU2S+ #os& Fonrio QoordenadorR. "tas do /onsel.o de 0stado: o<ra
co9e9orativa do ses%uicentenNrio da 0nstituio Parla9entar+ v. -. Cras=lia: Senado Federal+ -MJ.. Do 9es9o autor
v. ainda a o<ra Y/onsel.o de 0stado7 Kuinto Poder_X.
?A
( c"a9ado terceiro onsel"o de 2stado+ se9 ;erder as caracter=sticas e atri<uiEes clNssicas
do anterior+ ou se:a+ a de r*o consultivo do Poder Moderador+ criou a 5igura do contencioso
administrativo' <e9 co9o outras funEes %ue sero a<ordadas na se%uBncia' 9o9ento e9 %ue
consciente9ente se a;ro>i9ou da tradio francesa. )l&9 disso+ <aseado nas co9;etBncias
;rovinciais ;revistas no )to )dicional+ ;assou a e>ercer atividade de controle de
constitucionalidade
JJ
. /esse novo %uadro+ analisava anual9ente as leis ;rovinciais ;ara verificar se
no "avia9 e>or<itado da sua esfera de co9;etBncias.
2s%ue9atica9ente+ assi9 ;ode9 ser resu9idas as trBs fases ;rinci;ais ;or %ue ;assou o
onsel"o de 2stado no Crasil:
<=Conselho de +rocuradores 1erais -K22-2.
( onsel"o da Federao. Case le*al: Decreto de -AV,2V-K22 Q#os& ConifNcioR
>= Conselho de Estado -K28-.8
2la<orou a onstituio do 09;&rio
Foi e>tinto ;elo )to )dicional de -K.8
JK
?= Conselho de Estado -K8--KM
onsel"o de 2stado da #ustia )d9inistrativa. Case le*al: onsel"o de 2stado foi restaurado ;ela
Dei n!O #&] de 2. de nove9<ro de -K8- e Regimento n!O %#] de ,?V,2V-K82
JM
.
Reali!ava controle de constitucionalidade+ inclusive verificando-se os li9ites das co9;etBncias
le*islativas das Prov=ncias.
o9 a reinstalao do r*o+ e9 -K8-+ "ouve co9o %ue u9a su;er;osio de funEes+ %ue
;oderia *erar confusEes no s aos int&r;retes da &;oca+ 9as ta9<&9 a %ual%uer estudioso %ue se
;on"a a estudar as instituiEes do ;er=odo+ es;ecial9ente no rico %uadro institucional de ento.
o9o "avia+ al&9 dos trBs ;oderes clNssicos+ a ;reviso de u9 %uarto ;oder+ a %uesto tornava-se
9ais co9;le>a. 0sso ;or%ue+ co9o se irN sustentar+ o onsel"o de 2stado transitava ;elos diversos
n=veis das funEes estatais+ ora dese9;en"ando funEes no P9<ito de co9;etBncia de u9 ;oder+ ora
de outro. Mais ainda+ <uscar-se-N de9onstrar co9o "avia consciBncia dessa diversidade de funEes
e dos diversos ;lanos de atuao do onsel"o+ at& ;or%ue isso estava relacionada co9 essa
ori*inalidade do Crasil u9 Poder Moderador ;revisto e o;erante e9 ;leno s&culo O0O.
( Poder Moderador se9 o onsel"o de 2stado no fa!ia nen"u9 sentido+ :N %ue+ nesse caso+
ficaria co9;leta9ente esva!iado se9 o r*o %ue reali!ava a c"a9ada Yco<ertura da oroaX.
JJ
30M) 3(P2S+ #os& Reinaldo. 6 6r-culo de Del5os+ So Paulo: Saraiva+ 2,-,+ ;.-MK-2,?.
JK
De acordo co9 o arti*o .2 da refor9a: YFica suprimido o /onsel.o de 0stado de que trata o ttulo ZO' captulo YO
da /onstituioX.
JM
)ne>os - e 2 da ;resente o<ra.
?J
So9ente co9 essa reta*uarda+ o 09;erador ;oderia+ co9 inde;endBncia e neutralidade+
dese9;en"ar todas as suas funEes de ins;eo ;ol=tica re%ueridas ;ela ;osio su;re9a da c"efia
de 2stado.
)ntes de ;assar ;ara u9a anNlise u9 ;ouco 9ais detal"ada do contencioso no 09;&rio+
u9a ;e%uena o<servao so<re outra ;oss=vel analo*ia no co9;arativo Crasil-Frana di*na de
refle>o. /o ;er=odo da Re*Bncia no Crasil+ verifica-se u9a clara o;osio entre o ;oder *eral e o
;oder local. Seria ;reciso dar u9a soluo ade%uada e9 ;rol do ;rinc=;io da unidade. 29 a9<os os
casos+ e9 situaEes e 9o9entos "istricos diversos+ o onsel"o de 2stado ;Gde ser utili!ado co9o
9ecanis9o de centrali!ao. /u9 caso+ fora utili!ado ;ara au9entar a centrali!ao de u9a
9onar%uia ;oderos=ssi9a+ e9 certa 9edida contra as autono9ias titulari!adas ;ela no<re!a local.
/o caso <rasileiro+ "avia u9a clara a9eaa de desinte*rao co9o se sa<e. /essa lin"a talve! & %ue
foi i9a*inado+ entre ns+ o controle da atividade discricionNria dos a*entes ;ol=ticos e
ad9inistrativos de todos os escalEes+ %ue ;oderia ser reali!ada no onsel"o de 2stado atrav&s de
al*u9 controle dos atos ad9inistrativos Qde 9odo a refrear os e>cessos %uando fosse necessNrioR.
?K
Cap$tulo III*2erceiro Conselho de Estado no Brasil-Imprio
);s a a<dicao de D. Pedro 0 e co9 a entrada na fase re*encial+ co9 in$9eras revoltas e
revoluEes nas ;rov=ncias+ aca<ou *erando u9a necessNria reao do Partido onservador co9
finalidade de 9anter a orde9 e a inte*ridade do 09;&rio
K,
.
) situao viu-se a*ravada ;ela refor9a constitucional de -K.8. ( )to )dicional de -K.8
"avia concedido in$9eras autono9ias @s ;rov=ncias. 2ssa refor9a constitucional ;ratica9ente
instalou no Crasil u9a Federao
K-
. ) descentrali!ao ;ol=tico-ad9inistrativa+ as novas autono9ias
le*islativas aca<ara9 9ostrando a face o<scura da li<erdade.
( )to )dicional ;reviu ta9<&9 a su;resso do onsel"o de 2stado. 2+ co9o foi dito+ o
Poder Moderador se9 o onsel"o de 2stado ficou esva!iado. Durante al*u9 te9;o+ ;ortanto+ o
;oder neutro no contou co9 o seu r*o de assessora9ento.
Fouve 9uitas crises ;ol=ticas no 09;&rio. ( cenNrio cr=tico ideal se viu reforado co9 a
a<dicao de D. Pedro 0. ( Crasil entraria na fase con"ecida co9o ;er=odo Re*encial+ %uando o
;a=s foi condu!ido ;or *overnos ;rovisrios. Foi assi9 at& %ue o sucessor natural de D. Pedro 0
atin*iu a 9aioridade. Durante esta fase+ estourara9 in$9eras revoltas e RevoluEes. ) nao
encarou co9 a;reenso o fantas9a da anar%uia e o ;eri*o real da desa*re*ao nacional. U9a das
ra!Ees ;ara isso & %ue o ;a=s "avia ;erdido a ;essoa %ue re;resentava o r*o da unidade nacional.
Resolveu-se+ ento+ anteci;ar a Maioridade do 09;erador. D. Pedro 00 c"e*ava ao ;oder+ ;or
o<ra dos estadistas do 09;&rio. ) elite ;ol=tica resolveu tirar a 9N%uina ad9inistrativa e estatal @
li9;o. ( 2stado <rasileiro ;recisava se 9oderni!ar e real9ente colocar e9 ;rNtica as suas
instituiEes. (s estadistas vira9 %ue faltava al*o: era ;reciso reintrodu!ir o onsel"o de 2stado.
Foi ;or 9eio de u9a lei ordinNria %ue+ e9 -K8-+ reinstituiu-se o onsel"o de 2stado+ desta
ve! co9 a confi*urao %ue vai caracteri!ar definitiva9ente o r*o. ) fase da Restaurao
francesa influenciou <astante os :uristas e ;ol=ticos do ;er=odo
K2
. (s :uristas <rasileiros con"ecia9
K,
2sta fase do 09;&rio deve ser considerada u9a das fases 9ais i9;ortantes no s do 09;&rio+ 9as de toda a "istria
do Crasil. )s lideranas %ue sur*e9 nesse ;er=odo so fi*uras real9ente notNveis. )s con%uistas do ;er=odo fora9
<astante essenciais e duradouras.
K-
So<re isto conferir 9eu tra<al"o Y" Federao e o +mp1rio7 uma an-lise da Forma de 0stado no 9rasil-+mp1rioX
Qorrea de Melo+ #os&+ 2,,A+ monogra5ia+ Ci<lioteca da Faculdade de Direito UFRGSR. ( tra<al"o ;ode ser
encontrado na coletPnea de estudos so<re o federalis9o: 0studos Sobre o Federalismo. Porto )le*re: 2d. Doravante+
2,,J Qor*ani!ao de S(UZ) #U/0(R+ e!ar Saldan"a+ e o103)+ MartaR.
K2
o9o <e9 ressalta o ;rofessor #os& Reinaldo: Y) restaurao deu+ a 9eu ver+ o a9<iente e9 %ue o
constitucionalis9o <rasileiro se afir9ou e desenvolveu+ e nele a ideia de Cen:a9in onstant foi 9arcante+ co9o
soluo ;oss=vel @ insta<ilidade ;le<iscitNria %ue u9 9odelo 9ais e>clusiva9ente 9a:oritNrio ;oderia ;rovocar.X
Q6r-culo de Del5os+ ;. -.JR.
?M
9uito <e9 a doutrina estran*eira+ sendo <astante fre%uentes as citaEes de in$9eros autores
franceses. ( 9aior ad9inistrativista do 09;&rio+ %ue foi 1isconde do URUGU)0 era+ ele ;r;rio+
nascido na Frana. ( direito ;$<lico francBs era ;resena constante e o<ri*atria nas decisEes do
onsel"o de 2stado
K.
.
W :usta9ente nessa fase %ue co9ea a *an"ar for9a u9 verdadeiro cor;o de Direito
)d9inistrativo+ a ;artir da :uris;rudBncia do onsel"o de 2stado francBs. ( fato & %ue os estadistas
<rasileiros do ;er=odo o;tara9 ;or inte*rar essa influBncia do onsel"o de 2stado francBs.
3.1. #ro.eto/s0 de )onsel*o de Estado
Desde ;elo 9enos o final da Re*Bncia )ra$:o 3i9a Q-K.MR+ os conservadores :N tin"a9
;lanos de resta<elecer u9 onsel"o de 2stado+ a fi9 de servir o 09;erador %uando ele assu9isse o
trono. (s ;ro:etos e ;lanos variava9.
) "istoriadora 3Sdia Ma*al"es /unes Garner+ e9 ;es%uisa nos ;a;&is ;articulares do
09;erador :unto ao )r%uivo /acional+ identificou a e>istBncia de ;elo 9enos 2 ;ro:etos. U9 ;ro:eto
;revia trBs onsel"os: u9 onsel"o do 09;&rio e RelaEes 2stran*eiras+ u9 de #ustia e Fa!enda e
ainda u9 terceiro de Guerra e Marin"a. U9 se*undo ;ro:eto fa!ia 9eno @ criao de dois
onsel"os: onsel"o de 09;&rio+ #ustia e Fa!enda e outro de Guerra+ Marin"a e RelaEes
2stran*eiras.
K8

2ste se*undo ;ro:eto era o 9ais ;r>i9o do %ue afinal foi a;rovado na lei de -K8-. 4in"a+
no entanto+ al*uns dis;ositivos diferentes+ %ue no fora9 conte9;lados na lei+ co9o a ;reviso de
%ue os consel"os seria9 consultados e9 todos os ne*cios *erais e i9;ortantes dos 9inist&rios a
%ue servia9' %ue os 9inistros seria9 res;onsNveis ;or todas as 9edidas %ue to9asse9 se9 a oitiva
do res;ectivo consel"o' e ta9<&9 %ue os onsel"os iria9 durar so9ente at& o 9o9ento e9 %ue o
09;erador atin*isse a idade de 2, anos+ ;odendo ;er9anecer caso o 09;erador assi9 decidisse.
Di*no de nota & o fato de %ue nen"u9 dos ;ro:etos distin*uiu clara9ente entre u9 consel"o ;ol=tico
e ad9inistrativo.
K?

o9o ressaltou a ;rofh. Garner+ o conte$do dos ;ro:etos dava9 ind=cios de infor9aEes
9uito i9;ortantes ;ara a co9;reenso do %ue os seus autores tin"a9 e9 9ente. Pri9eira9ente+
K.
f. )R)G7(+ #. Guil"er9e de. 2ustia "dministrativa no 9rasil. adernos de )d9inistrao P$<lica+ n. 2?. Rio de
#aneiro: FG1+ -M??.
K8
G)R/2R+ 3Sdia Ma*al"es /unes+ +n Pursuit o5 6rder7 " Stud8 in 9ra,illian /entrali,ation' t.e Section o5 0mpire
o5 t.e /ouncil o5 State N %[]#-%[[H+ P".D.+ 4"e #o"n Fo;Iins UniversitS+ -MKK+ ;. -A,.
K?
6p! /it+ ;. -A-.
A,
;ode se de;reender %ue o 9odelo de onsel"o de 2stado francBs no estava ainda clara9ente
delineado. Se*undo+ ;ro:etou-se+ inicial9ente+ onsel"os %ue no fosse9 su<ordinados ao
Ga<inete
KA
. 29<ora no se ten"a 9encionado nos ;ro:etos a vitaliciedade dos 9e9<ros+ era certo
%ue os conservadores+ devido ao cli9a ;ol=tico da Re*Bncia+ %ueria9 afastar a fi*ura de
onsel"eiros te9;orNrios %ue 9udasse a cada troca de 9inist&rios.
KJ

);esar de e>tinto o onsel"o e9 -K.8+ 9anteve-se u9 certo *ru;o de :uristas e "o9ens
;$<licos e>;eri9entados %ue conservava9 ainda e9 torno da fi*ura do 9enino Pedro+ a defesa da
unidade nacional e a es;erana de u9 futuro 9ais ;ro9issor ;ara o ;a=s. 2sses estadistas
re;resentava9 u9a nova *erao de :uristas e ;ol=ticos %ue estava9 se for9ando no ;a=s da
9es9a lin"a*e9 do %ue veio a ficar con"ecido co9o os /onstrutores do +mp1rio
[[
+ reunidos so< a
liderana de Cernardo Pereira de 1asconcelos.
Do9 Pedro 00+ a;s assu9ir o trono+ to9ou ;arte na defesa do retorno do r*o de consulta.
Defendeu+ no Discurso do 4rono+ de ,. de 9aio de -K8-+ a instalao de u9 onsel"o de 2stado
;ara dar res;osta @s consultas do Governo 09;erial.
KM
Discusso no Parla9ento
)s versEes fora9 ;aulatina9ente *an"ando cor;o e su<stPncia at& %ue se consolidou u9
;ro:eto :N <e9 ;r>i9o da 3ei de -K8-.
(s li<erais fi!era9 forte o;osio ao ;ro:eto. Das tri<unas das duas asas 3e*islativas+ os
l=deres do ;artido sustentara9+ co9 elo%uente retrica+ %ue+ tal co9o estava ;revisto no ;ro:eto+ a
nova confi*urao do onsel"o de 2stado iria inclusive alterar a for9a de *overno do ;a=s+ %ue+ de
u9a 9onar%uia constitucional ;assaria a ser u9a oli*ar%uia+ :N %ue o 09;erador ficaria ref&9 dos
onsel"eiros. ) consulta o<ri*atria ao onsel"o+ entendia9 os cr=ticos+ transferiria o ;oder do
Monarca @ elite ;ol=tica %ue ento estaria encastelada no r*o consultivo. )s severas cr=ticas
levara9 os ;ro;onentes do ;ro:eto a co9;ro9etere9-se e9 u9a s&rie de co9;ro9issos ;ol=ticos+
os %uais ;oderia9 inclusive arruinar a id&ia inicial do ;ro:eto. (s ;ontos de discusso *irara9 e9
torno da vitaliciedade+ inamovibilidade e consulta obrigatria ou 5acultativa ao onsel"o de
2stado
M,
.
KA
+dem' ibidem.
KJ
G)R/2R coloca a %uesto nos se*uintes ter9os: Y).e /onservatives .ad a general idea o5 t.e t8pe o5 advisor8
bod8 t.e8 Panted' one t.at Pas permanent ' t.at eAercised administrative 5unctions Pas not subordinated to t.e
cabinet! 9ut some o5 t.ese premises Pere unpalatable to t.e Diberals.X Q+n Pursuit o5 6rder...+ ;. -A2R.

KK
So<re o assunto ver o<ra de 9es9o t=tulo de #(7( )M033( D2 (30120R) 4(RR2S+ %ue narra al*u9as das
i9;ortantes reali!aEes do Partido onservador durante o 09;&rio. Q6s /ontrutores do +mp1rioR.
KM
)R)G7(+ #. Guil"er9e+ 2ustia "dministrativa no 9rasil+ ;. A.
M,
R(DR0GU2S re;rodu! e9 sua o<ra al*u9as das discussEes ;arla9entares e9 torno da reintroduo do onsel"o.
A-
Resultou da discusso o co9;ro9isso da 5acultatividade da consulta ao onsel"o e9 seus
dois ;ata9ares %uestEes ;ol=ticas e ad9inistrativas. De certa for9a+ o de<ate ;arla9entar
re<ai>ou o n=vel da discusso+ ;ois confundiu os n=veis de atuao %ue seria9 e>ercidos ;elo novo
onsel"o de 2stado
M-
. 29 todos os ;ata9ares das funEes do r*o a oitiva seria 9era9ente
facultativa.
( 1isconde do Uru*uai salienta %ue+ na nova for9ulao da lei+ ;assara9 a e>istir dois
onsel"os+ u9 ;ol=tico Q;oder 9oderadorR e outro ad9inistrativo Q;oder e>ecutivoR+ de9onstrando
%ue o ideal seria %ue no se unisse9 os dois nu9 9es9o r*o.
/o Senado a discusso tratou e9 sua 9aior ;arte de %uestEes relacionadas @s atri<uiEes do
Poder Moderador Qte9as ;ol=ticosR+ ao ;asso %ue as atri<uiEes ad9inistrativas fora9 discutidas
se9 o devido cuidado.
4endo-se clara9ente %uais era9 as funEes ;ol=ticas e ad9inistrativas+ corria-se o risco de
se 9isturar as %uestEes. ( 09;erador+ ;or e>e9;lo+ no deveria se ;reocu;ar co9 %uesti$nculas
ad9inistrativas. /o s Poder Moderador e o Poder 2>ecutivo era9 distintos e se;arados+ co9o se
tin"a ;erfeita clare!a das diversas funEes reunidas neste $lti9o. 2ssa consciBncia era co9u9 entre
os ;u<licistas da &;oca.
Uru*uai+ ;or e>e9;lo+ traava as divisEes do Poder 2>ecutivo
M2
:
( Poder 2>ecutivo divide-se e9 ;oder e>ecutivo ;uro e e9 ;oder
ad9inistrativo. ( ;oder e>ecutivo ;uro ta9<&9 se deno9ina ;ol=tico e *overna9ental.
Da= a distino entre *ovBrno e ad9inistrao. GovBrno e *overnar refere9-se ao
;oder e>ecutivo ;uro+ ;ol=tico e *overna9ental' e as ;alavras ad9inistrao e
ad9inistrar ao ;oder ad9inistrativo. Q.AR
( ;oder e>ecutivo ;uro+ ;ol=tico ou *overna9ental+ isto & o *ovBrno+ & e>ercido ;elo
"efe do Poder 2>ecutivo e seus Ministros+ direta e indireta9ente.
( ;oder ad9inistrativo+ isto &+ a ad9inistrao+ te9 ;or r*os u9a s&rie de a*entes
res;onsNveis e a9ov=veis.
2sta diviso tende a deter9inar de u9 9odo claro e e>ato a nature!a do Poder
2>ecutivo+ o 9odo e li9ites da sua ao.
) %uesto da constitucionalidade do r*o conciliar reiteradas ve!es a;areceu Q/onsel.o de 0stado!!!+ ;. -K.R.
URUGU)0+ se9 9eias ;alavras+ resu9e toda a celeu9a do de<ate ;arla9entar: YFoi isto se9 d$vida devido ao
constran*i9ento e9 %ue ;Gs os sustentadores da lei a celeu9a %ue se levantou contra a coao e9 %ue o onsel"o
de 2stado e a oli*ar%uia ia9 ;Gr a oroa e o Governop Sucedeu o %ue se9;re acontence. )s 9eias concessEes+
consideradas co9o fil"as da fra%ue!a e 9edo+ ;rodu!e9 o 9al %ue e9 si encerra9+ e no evita9 a%uele %ue ;or
9eio delas se ;rocura evitar.X
M-
URUGU)0 de9onstra e9 <ril"ante e>;osio co9o a discusso ;arla9entar de9onstrou-se e>tre9a9ente ;o<re
e9 ter9os t&cnicos no trata9ento da %uesto referente @s diversas funEes do novo onsel"o: Y) discusso da nossa
lei do onsel"o de 2stado confundiu-as co9;leta9ente+ e ;or isso no dN u9a lu! suficiente. (s ar*u9entos
a;licNveis a u9a "i;tese era9 nas conclusEes a;licados a todas. ) lei ;artici;a dessa confuso.X Q0nsaio X+ ;.
-KKR.

M2
0nsaio!!!+ ;. ?..
A2
Da onstitucionalidade do onsel"o de 2stado.
Desde a reinstalao do onsel"o e9 -K8-+ ocorrera9 in$9eras discussEes so<re a
inconstitucionalidade do r*o+ :N %ue o onsel"o de 2stado no tin"a 9ais <ases constitucionais+
;or ter sido criado ;or lei ordinNria. /essa lin"a+ o onsel"o rece<eu in$9eras cr=ticas. ( onsel"o
de 2stado+ ;revisto constitucional9ente+ fora e>tinto ;or 9eio do )to )dicional+ o %ual refor9ou
in$9eros dis;ositivos constitucionais. ) o;osio li<eral defendia %ue o onsel"o no ;oderia ter
sido resta<elecido ;or 9era lei ordinNria co9o tin"a acontecido.
)de9ais+ a %uesto da constitucionalidade ou no da :ustia ad9inistrativa so< a &*ide do
2>ecutivo era u9a %uesto de inter;retao constitucional. Uns se*uia9 a lin"a dos li<erais de %ue
no "avia ;reviso na onstituio ;ara %ue o 2>ecutivo dese9;en"asse funEes :urisdicionais :N
%ue so9ente o Poder #udicial rece<eu e>;ressa re*ulao no 4e>to Maior. De outro lado+ co9o
visto %uando tratado das fases do onsel"o francBs+ a teoria da se;arao de ;oderes ;ossi<ilitava
u9a construo %ue conferia o direito de o ;r;rio 2>ecutivo :ul*ar os casos suscitados e9
decorrBncia da atividade ad9inistrativa+ so< o 9es9=ssi9o funda9ento da se;arao entre o
2>ecutivo e #udiciNrio.
)s discussEes so<re o novo onsel"o de 2stado s ;erdia9 e9 ateno ;$<lica ;ara os
c&le<res de<ates e9 torno do Poder Moderador. 2ntretanto+ era9 te9as correlatos e
co9;le9entares co9o se irN verificar
M.
.
Re*ula9ento nU. -28 de ,?V,2V-K82
( Re*ula9ento n.U -28+ %ue re*ula9entou a lei 2.8 de -K8-+ trou>e toda a ;reviso do
;rocesso ad9inistrativo+ a ser se*uido nos casos de contencioso ad9inistrativo+ al&9 de dis;or
so<re diversas outras co9;etBncias do novo onsel"o %ue no estava9 enunciadas na lei.
0nicial9ente ;revisto ;ara re*ular ;rovisoria9ente a or*ani!ao e funciona9ento das SeEes do
onsel"o+ at& %ue a e>;eriBncia ditasse novos 9el"ora9entos+ este nor9ativo aca<ou vi*orando
durante todo o ;er=odo i9;erial
M8
+ at& ser e>tinto definitiva9ente ;ela Re;$<lica.
( Re*i9ento do onsel"o de 2stado ;reviu in$9eras e variadas funEes co9o a do Yart. 2-.
/ada seo eAaminar- as leis provinciais e todos os negcios' de que a encarregar o seu
M.
G)R/2R+ 3. M. /.+ " 2ustia "dministrativa!!!+ ;. -J2.
M8
G)R/2R+ 3. M. /.+ " 2ustia "dministrativa!!!+ ;. -A-.
A.
presidenteX+ o %ue si*nificava verificar se as leis ;rovinciais estava9 de acordo co9 a onstituio
i9;erial ou co9 as leis *erais+ al&9 do %ue+ cada Seo e9 %ue foi dividida o onsel"o ;assou a
estar vinculada ao res;ectivo Ministro QPresidenteR+ ;ara a a;reciao de %uais%uer Yne*ciosX %ue
l"e fosse9 enviados.
) 9ais destacada novidade do Re*ula9ento foi a criao+ no seu /aptulo ++++ %ue tratou
YDos 6b=etos /ontenciososX + de u9 contencioso ad9inistrativo re*ular+ co9 a descrio+ nu9 total
de 2J arti*os+ de todo o ;rocesso ad9inistrativo ;ara a institucionali!ao da :ustia ad9inistrativa
no Crasil+ %ue estaria so< a :urisdio do 2>ecutivo. (s consel"eiros ;assara9 a dese9;en"ar
ta9<&9 funEes :urisdicionais
M?
.
3.2. Funes do Noo )onsel*o de Estado
W necessNrio+ antes de 9ais+ tecer consideraEes so<re a or*ani!ao+ co9;osio e
funciona9ento do novo r*o. ( onsel"o de 2stado+ a ;artir da sua lei de criao de -K8- e do
Re*i9ento -28V-K82+ ;assou a funcionar da se*uinte 9aneira.
Favia do!e Q-2R consel"eiros ordinNrios+ %ue *eral9ente era9 :uristas e ;ol=ticos
e>;eri9entados do re*i9e+ co9 *rande e>;eriBncia ;ol=tica e for9ao :ur=dica
MA
.
Muitos dos consel"eiros era9 9inistros+ senadores e o car*o de senador na &;oca era
vital=cio. ( ;oder le*islativo era for9ado ;ela )sse9<l&ia Geral dos de;utados de onde saia9 os
Ministros %ue for9aria9 o *a<inete de 9inistros+ %ue era a <ase do *overno ;arla9entar. 2 "avia o
Senado+ co9 seus 9e9<ros vital=cios. )l&9 disso+ "avia outros do!e Q-2R consel"eiros
e>traordinNrios
MJ
.
(s consel"eiros tin"a9 u9a s&rie de ;rerro*ativas+ for9as de trata9ento+ "avia todo u9
ceri9onial ;ara os consel"eiros de estado
MK
.
M?
+dem' +bidem.
MA
/unca & de9ais rele9<rar+ co9 #(SW MUR03( D2 )R1)3F(+ %ue a classe ;ol=tica <rasileira tin"a u9a
5ormao .omog<nea+ for9ao :ur=dica+ ;ois a elite da &;oca+ re*ra *eral+ ia estudar Direito na Universidade de
oi9<ra Q)eatro das SombrasR. Dessa for9a "avia u9 a;oio co9u9 de valores e u9a <ase co9u9 ;ara u9
consenso 9uito forte.
MJ
/o o<stante a ;reviso re*i9ental %uanto ao %uantitativo de consel"eiros+ o fato & %ue durante o ;er=odo de
funciona9ento do r*o na sua nova fase+ os car*os :a9ais fora9 total9ente ;reenc"idos.
MK
4(RR2S+ #oo a9ilo de (liveira. 6 /onsel.o de 0stado. So Paulo: 2diEes GRD+ -MA?. ( 9estre 9ineiro refere
%ue o t=tulo 9ais ;resti*ioso e "onroso do 09;&rio era o t=tulo de consel"eiro. Muitas ;essoas i9;ortantes no re*i9e
e %ue no tin"a9 esse t=tulo o inve:ava9. #oa%ui9 /a<uco+ %ue escreveu a <io*rafia de seu ;ai+ %ue era consel"eiro
de 2stado+ retratou o onsel"o de 2stado co9o o Yc&re<ro da 9onar%uiaX e essa ideia & reforada ;or #oo a9ilo.
4udo ;assava ;elo onsel"o de 2stado+ tudo aflu=a ao onsel"o de 2stado. )s decisEes ;ol=ticas e :ur=dicas lN era9
to9adas. 3eis era9 criadas lN. #oa%ui9 /a<uco ;es%uisou durante 9uito te9;o nos ar%uivos de seu ;ai ;ara
escrever essa sua o<ra %ue se tornou clNssica. Para %ue9 %uiser ter u9a <oa noo da ;ol=tica do ;er=odo+ o *rande
A8
( 09;erador decidia se %ueria ouvir o onsel"o reunido ou ;or 9eio de suas SeEes. (
onsel"o reunido e9 sua inte*ralidade era c"a9ado de onsel"o Pleno ou Pol=tico. 4odavia+ ;or
e>;ressa ;reviso no Re*i9ento+ e na ;rNtica+ os Ministros e o Ministro res;ectivo era %ue9
;residia cada seo + era9 as autoridades %ue 9ais se valia9 dos <ons ;r&sti9os dos consel"eiros
e9 9at&rias ad9inistrativas e *overna9entais afetas @ sua 9at&ria.
)s SeEes era9 %uatro: Seo de #ustia e 2stran*eiros+ Seo do 09;&rio+ Seo da
Fa!enda e Seo da Guerra. ada u9a das seEes era co9;osta ;or trBs Q.R consel"eiros e
contava9 o<ri*atoria9ente co9 o assento do Ministro da 9at&ria corres;ondente. )ssi9+ a Seo
de #ustia e 2stran*eiros+ ;or e>e9;lo+ contava co9 a ;resena o<ri*atria do Ministro da #ustia+ o
%ual ;or sua ve! for9ava o *overno. Por&9+ nas decisEes das seEes+ o Ministro titular da%uela Nrea
no ;oderia votar nas sessEes do onsel"o. Poderia "aver ta9<&9 reunio con:unta de 9ais de u9a
Seo.
FunEes 2statais e a Retrica lNssica
)ntes de ;rosse*uir na anNlise das funEes do novo onsel"o+ o;ortuna & rele9<rar ainda
u9a outra lio de )ristteles+ o %ual &+ aliNs+ o *rande ;recursor das classificaEes das funEes
;ol=ticas. So<re o te9a+ ca<e u9a citao do 2sta*irita so<re as diversas es;&cies de retrica:
)s es;&cies de retrica so trBs e9 n$9ero' ;ois outras tantas so as
classes de ouvintes dos discursos. o9 efeito+ o discurso co9;orta trBs ele9entos: o
orador+ o assunto de %ue fala+ e o ouvinte' e o fi9 do discurso refere-se a este $lti9o+
isto &+ ao ouvinte. (ra+ & necessNrio %ue o ouvinte ou se:a es;ectador ou :ui!+ e %ue u9
:ui! se ;ronuncie ou so<re o ;assado ou so<re o futuro. 6 que se pronuncia sobre o
passado 1 o =ui,' o es;ectador+ ;or seu turno+ ;ronuncia-se so<re o talento do orador.
De sorte %ue & necessNrio %ue e>ista9 trBs *Bneros de discursos retricos: o
deliberativo+ o =udicial e o e;id=ctico.
MM

( onsel"o de 2stado o;erava nos vNrios 9o9entos da ;roduo nor9ativa+ e ao
*overna9ental. (u e9 diferentes *Bneros retricos de %ue falava )ristteles Q:udicial+ deli<erativoR.
) 9aneira de e%uili<rar as vNrias funEes %ue dese9;en"ava e ao 9es9o 9anter u9a certa
autono9ia era u9a arte dif=cil e delicada+ 9as foi <e9 desenvolvida ;elos consel"eiros <rasileiros.
;ainel ;ol=tico e das instituiEes do ;er=odo deve voltar a essa o<ra YUm 0stadista do +mp1rioX. W ta9<&9 da o<ra
de #oa%ui9 /a<uco %ue 30M) 3(P2S e>trai o t=tulo de sua o<ra+ 6 6r-culo de Del5os+ tra!endo essa i9a*e9 ;ara
9ostrar %ue o onsel"o de 2stado era to i9;ortante %ue tin"a %uase u9 status es;iritual.
MM
)ristteles+ Retrica+ .hed Qentro de 2studos lNssicos da Universidade de 3is<oaR+ 3is<oa+ 2,,A+ ;. -,8.
A?
29enta das FunEes
Funo de assessoria do Poder Degislativo: )u>iliava na ela<orao de leis e re*ula9entos+ e de
sua inter;retao.
/ontrole de /onstitucionalidade: anNlise das leis ;rovinciais relacionadas co9 o te9a da Seo
res;ectiva.
/ontrole da "dministrao: diretri!es+ contencioso+ das eleiEes.
U9a das funEes 9ais destacadas do onsel"o de 2stado <rasileiro+ e %ue de9onstrava toda
a sua i9;ortPncia estrat&*ica+ era a%uela %ue se relacionava co9 a ;roduo de leis. 2le ;oderia
;artici;ar de todas as fases do ;rocesso le*islativo+ da ela<orao de leis+ re*ula9entos e instruEes
ad9inistrativas *erais. /o so9ente isso. Partici;ava ta9<&9 da inter;retao das leis e de sua
a;licao nos casos individuais+ inclusive nos casos contenciosos. /este $lti9o caso+ funcionava
co9o tri<unal ad9inistrativo. /ele+ ;ode se di!er+ %ue era9 reunidos o au>=lio e dese9;en"o de
todas as funEes estatais.
-,,

( onsel"o de 2stado+ al&9 disso+ decidia os conflitos de :urisdio+ de ;rerro*ativa'
e>ercia o ;a;el de orte onstitucional+ 9antin"a os ;oderes nas suas res;ectivas r<itas de
co9;etBncia+ nos li9ites traados ;ela onstituio do 09;&rio. /esse sentido+ a:udou a consolidar
a orde9 :ur=dica+ *arantindo a a;licao da lei+ seno de 9aneira unifor9e e9 todo o territrio+ o
%ue seria u9 9ila*re asso9<roso e9 vista das condiEes da &;oca+ ;elo 9enos *arantiu u9a certa
continuidade e se*urana ad9inistrativa+ al&9 de ter afastado o caos *eral e a anar%uia dos te9;os
re*enciais. )liNs+ ;ara isso 9es9o & %ue fora criado ;elo Ga<inete de 9aro de -K82.
( 4erceiro onsel"o+ & ;reciso di!er+ foi o<ra dos conservadores+ foi o<ra dos Ga<inetes do
Re*resso+ ;ec"a u9 tanto in:usta dada ;ela o;osio li<eral a a%ueles %ue %ueria9 a *arantia da
orde9 e da unidade nacional
-,-

( novo onsel"o ta9<&9 dese9;en"ava u9a funo de int1rprete da lei. U9 e>e9;lo
<astante i9;ortante da funo do onsel"o de 2stado no ;a;el de int&r;rete da lei foi o caso da 3ei
de 0nter;retao do )to )dicional
-,2
. Se*undo Garner
-,.
+ o onsel"o de 2stado ta9<&9 era u9
int&r;rete autori!ado da lei+ se <e9 %ue no co9 a 9es9a for9alidade e le*iti9idade do
3e*islativo. ( fato+ ;or&9+ & %ue o 2>ecutivo ta9<&9 era u9 int&r;rete i9;ortante da lei+ en%uanto
-,,
)o onsel"o <rasileiro ;ode ser conferida a 9es9a descrio a;licNvel ainda "o:e ao onsel"o de 2stado francBs+
%ue+ nas ;alavras de F21)3302R: Y...contrGle tous les 9aillons de la ;roduction :uridi%ue+ de lda9ont @ ldaval+ de
ld&la<oration @ lda;;lication' et son intervention ne se r&duit ;as @ un seul souci de ri*ueur for9elle+ @ une si9;le
e>i*ence de co"&rence du dis;ositif: elle conduit le onseil @ ;eser sur le contenu 9B9e des nor9es.X QRevue
Pouvoirs+ ;. -,R.
-,-
4(RR2S+ #oo a9illo de (liveira+ Democracia /oroada+ ;. 2.8 e ss.

-,2
) %uesto do int&r;rete da lei @ &;oca & e>tensa9ente tra<al"ado no 3i9a 3o;es+ in 6 6r-culo de Del5os' passim.
29 es;ecial so<re a %uesto da 3ei de 0nter;retao do )to )dicional+ 6p! /it+ ;. -MK-2,?.
-,.
G)R/2R+ 3.M./+ +n Pursuit o5 6rder...+ ;. 2?K-2J,.
AA
a;licador da lei nos casos concretos. )l&9 disso+ era ad9itido u9a lar*a 9ar*e9 de
discricionariedade ao Poder 2>ecutivo+ o %ue l"e ;er9itia 9uitas ve!es alterar ;rofunda9ente as
leis %uando de sua re*ula9entao. Por e>tenso+ e a vNrios t=tulos+ o 9es9o se a;licava ao
onsel"o de 2stado+ %ue atuava nos vNrios n=veis de ;roduo nor9ativa e nos vNrios 9o9entos de
sua ela<orao.
Favia ta9<&9 na doutrina do ;er=odo+ se*undo Garner+ u9a distino entre clarificao e
inter;retao da lei. ( onsel"o de 2stado se*uidas ve!es era c"a9ado a fi>ar a inteli*Bncia da lei.
U9a ;rova %ue a:uda a reforar o entedi9ento de %ue o 2>ecutivo e+ ;ortanto+ o onsel"o de
2stado ta9<&9 ;odia inter;retar a lei foi no caso da 3ei de 0nter;retao. 4anto o 2>ecutivo
;odia inter;retar a lei e o fa!ia in$9eras ve!es %ue os redatores do )to )dicional visando @
9anuteno da lei dentro da inteno ori*inal e federalista dos le*isladores fora da alada do
2>ecutivo+ %ue estes fora9 o<ri*ados a ;rever e>;ressa9ente %ue ao 3e*islativo so9ente ca<eria a
inter;retao da lei.
-,8
Se o 2>ecutivo no ;udesse fa!B-lo+ tal dis;osio no faria sentido. Mes9o
assi9+ o onsel"o de 2stado teve ;a;el decisivo na ela<orao dessa 3ei de 0nter;retao
-,?
.
+nteresse e direito
U9a distino <astante corrente no s&culo O0O era a %ue e>istia entre interesse e direito. /o
Crasil+ essa du;la de conceitos *uiava a definio de co9;etBncia das 9at&rias %ue era9 da esfera
do contencioso ad9inistrativo+ ou da ad9inistrao c"a9ada *raciosa+ ou do :udiciNrio e era aceita
;elos nossos 9aiores ;u<licistas. )ssi9 & %ue tanto fi*uras co9o o consel"eiro Ri<as+ u9 Pi9enta
Cueno ou u9 1isconde do Uru*uai co9;artil"ava9 dessa lin"a de trata9ento da %uesto.
]uando o te9a tratasse e>clusiva9ente de direitos+ isto &+ %uando estivesse9 o;ostos
direitos su<:etivos Qdireito su<:etivo contra direito su<:etivoR+ a %uesto seria da alada dos tri<unais
co9uns+ ainda %ue ;resente a )d9inistrao e9 u9 dos ;los. Mas se a %uesto o;usesse a;enas
interesses+ de u9 lado o interesse ;articular+ e de outro+ o interesse ;$<lico+ re;resentado ;elo
2stado+ ou ainda direito su<:etivo contra o interesse ;$<lico+ a %uesto seria da alada da
)d9inistrao+ no ;ri9eiro caso+ entraria no c"a9ado *racioso+ no se*undo caso+ no instituto do
contencioso ad9inistrativo.
4udo o %ue dissesse res;eito ao interesse ;$<lico+ deveria continuar dentro da esfera de
atri<uiEes da ad9inistrao. /a ter9inolo*ia da &;oca+ & ;reciso su<lin"ar+ "avia u9a certa
confuso entre 9uitas e>;ressEes %ue ;arecia9 denotar o interesse de toda a sociedade ;ol=tica.
2sse interesse era alcanado ;elas e>;ressEes: <e9 co9u9+ interesse ;$<lico+ interesse coletivo+
-,8
( )to )dicional ;rescreveu+ no seu art. 2?+ o se*uinte: YUo caso de d>vida sobre a intelig<ncia de algum artigo
desta re5orma' ao Poder Degislativo Geral compete interpret--loC.
-,?
U9a <oa descrio do ;a;el dos consel"eiros no ;re;aro da 3ei de 0nter;retao ;ode ser conferido e9 30M)
3(P2S+ #os& Reinaldo+ 6 6r-culo de Del5os+ ;. -MK-2,?.
AJ
interesse *eral. 4odas as %uestEes %ue+ de al*u9a 9aneira+ e se*undo crit&rios discricionNrios+
estivesse9 no ca9;o do interesse co9u9+ entraria9 ;ara a esfera da ad9inistrao. 2 isso+ de
al*u9a for9a+ si*nificaria %ue essas %uestEes entraria9 ;ara o ca9;o da ;ol=tica+ %ue fora+
9oderna9ente+ unificado na c"a9ada esfera ;$<lica ;elo 2stado.
)ssi9+ dividiu-se o %ue era de co9;etBncia dos tri<unais co9uns e a%uilo %ue ;er9aneceria
a car*o da ad9inistrao. )o ;oder :udicial+ ca<eria a;enas a a;reciao das 9at&rias de direito
civil+ ento c"a9ado de direito ;rivado+ ;or contraste co9 o outro ca9;o do direito %ue+ ento+
estava e9 ;leno ;rocesso de criao+ ascenso e desenvolvi9ento+ o direito ;$<lico Qconstitucional
e ad9inistrativoR.
/a <ase da distino entre interesse e direito estava a ;r;ria definio das Nreas %ue
entraria9 na esfera do ;oder ad9inistrativo contencioso ou ad9inistrativo gracioso' c"ave ;ara a
co9;reenso das co9;etBncias do contencioso ad9inistrativo.
( *racioso a<ran*ia as Nreas e9 %ue ca<ia ao ;r;rio 2>ecutivo a ;rerro*ativa discricionNria
de conceder favores ou atri<uir concessEes aos ad9inistrados. 2sta ;rerro*ativa da )d9inistrao
;oderia afetar so9ente o interesse ;articular. Se "ouvesse u9a oferta ;or ;arte da )d9inistrao
;ara a construo de o<ras ;$<licas+ ;or e>e9;lo+ o 2>ecutivo tin"a a ;rerro*ativa de escol"er a
;ro;osta 9ais favorNvel ;ara a )d9inistrao. 2ntre a%ueles %ue no fosse9 conte9;lados co9 a
escol"a+ tin"a9 a;enas dei>ado de *an"ar+ era a;enas u9 interesse %ue eles tin"a9.
);s a escol"a da )d9inistrao+ ;or&9+ "avia vinculao a u9a ;ro;osta e a%uele
interessado %ue foi escol"ido ;assaria a ter o direito de reali!ar a o<ra ;$<lica ou de e>;lorar tal ou
%ual concesso+ no ;odendo a )d9inistrao revo*ar a%uele direito. Passaria a ser %uesto de
direito ad%uirido e+ ento+ o recurso ;erante a )d9inistrao teria de ser direcionado ao
contencioso.
2ssa distino era 9uito i9;ortante na &;oca. (rientava-a a 9es9a ideia de 0"erin* %ue
definia o direito co9o o interesse protegido pela lei I=uridicamente protegidoJ
%$(
. Se o interesse do
re%uerente no estivesse a9;arado ;ela lei+ no "averia %ue se falar e9 direito e a )d9inistrao
no ;oderia ser o<ri*ada a o<servar eventual ;edido %ue l"e fosse for9ulado ;or u9 cidado+
entrando+ ;or isso+ na ru<rica das 9at&rias *raciosas+ ca<endo @ ;r;ria )d9inistrao+ e9 seu
:ul*a9ento de conveniBncia e o;ortunidade+ acatar ou dene*ar o ;edido.
Do contencioso ad9inistrativo.
)s SeEes do onsel"o ;assara9 a ser+ a ;artir de -K82+ os or*anis9os de c$;ula da :ustia
-,A
0F2R0/G+ Rudolf von. 6 esprito do Direito romano! 4rad. Rafael Cenaion.Rio de #aneiro+ )l<a+ -M8.+ ;. 2-M-2,.
AK
ad9inistrativa. 4odas as %uestEes relacionadas ao contencioso ad9inistrativo fora9 sendo
;aulatina9ente e>tra=das do Poder #udiciNrio e ;assara9 a ser or*ani!adas e tratadas nu9 siste9a
de contencioso ad9inistrativo. 2ste siste9a se su<dividia e9 su<siste9as+ confor9e a Nrea do
contencioso. 2sse ;rocesso foi se instalando no ;a=s ;or 9eio de leis+ re*ula9entos e ta9<&9 ;or
9eio da :uris;rudBncia ad9inistrativa do onsel"o de 2stado.
)l*u9as Nreas do contencioso ad9inistrativo funcionava9 9el"or+ outras funcionava9 ;ior+
;or%ue tin"a9 deficiBncias na sua le*islao e or*ani!ao. Por e>e9;lo+ o contencioso
ad9inistrativo fiscal+ co9o tin"a u9a tradio 9uito *rande e+ sendo Nrea estrat&*ica ;ara o 2stado+
funcionava 9el"or ;or%ue 9el"or or*ani!ado estava
-,J
. 2ssas diferenas decorria9 e9 <oa ;arte
da ;r;ria ;recariedade da 9N%uina ad9inistrativa na%uele ;er=odo.
o9 a nova or*ani!ao do onsel"o+ ;assando a atuar ;or 9eio de SeEes+ tentou-se dar
u9 trata9ento se9el"ante @s de9ais Nreas do contencioso ad9inistrativo+ se*uindo o 9odelo do
contencioso %ue :N estava or*ani!ado e %ue funcionava 9el"or+ %ue era o do 4esouro. Cuscava-se
dar u9 trata9ento unifor9e ao contencioso ad9inistrativo
-,K
. 4odas as %uestEes relacionadas ao
Direito )d9inistrativo+ @ )d9inistrao e ao Governo+ estaria9 de<ai>o do contencioso
ad9inistrativo+ cu:o r*o de c$;ula era o onsel"o de 2stado.
o9o "avia sido na sua verso anterior+ co9 assento constitucional+ o onsel"o de 2stado+
desde a ori*e9+ ;or&9+ era u9 r*o e9inente9ente consultivo
-,M
. ( 09;erador ;odia recorrer ao
onsel"o de 2stado nos casos ;revistos de e>erc=cio do Poder Moderador Qart. -,-+ da onstituio
do 09;&rioR. ) ;artir de -K82+ o r*o ;assou a e>ercer atividade decisria ta9<&9 nos casos
relacionados ao contencioso ad9inistrativo. 2sta co9;etBncia+ co9o dito+ era a *rande novidade.
) "istorio*rafia nacional durante 9uito te9;o s estudou o onsel"o Pleno. /o entanto+ a
atividade das SeEes do onsel"o+ ;or sua ;r;ria nature!a+ foi 9uito 9ais intensa e nu9erosa do
%ue a%uela do Pleno+ ;or%ue envolvia9 %uestEes ad9inistrativas e *overna9entais do dia. /o novo
conte>to das instituiEes do 09;&rio+ os consel"eiros ;assara9 a concentrar estas duas i9;ortantes
funEes. /u9 n=vel 9ais e9inente+ e>ercia a consultoria ;ol=tica do Poder Moderador+ %uando
convocados a tanto ;elo 09;erador+ co9o ta9<&9 a consultoria ;ol=tico-ad9inistrativa envolvendo
-,J
G)R/2R. 3Sdia /unes Ma*al"es. 2ustia "dministrativa no 9rasil do Segundo Reinado Q-K82--KKMR. Revista de
Fistria n. -8J USP Q2,,2R+ -?M--KK. ) ;rofessora Garner refere %ue o fato de "aver u9a tradio 9aior de
or*ani!ao da ad9inistrao fiscal+ fe! co9 %ue 9uitos+ co9 o te9;o+ ac"asse9+ erronea9ente+ %ue este era o
$nico contencioso %ue "avia.
-,K
Per*unta-se: %ue & o Direito )d9inistrativo e9 si seno u9a tentativa de dar u9 trata9ento siste9Ntico e unifor9e
:uridica9ente a todas as facetas e9 %ue o estado e a ad9inistrao se relaciona9 co9 os ad9inistrados+ <uscando
u9a unidade terica e doutrinal ;ara se *arantir a a;licao da lei e9 cada recGndito esfera da ad9inistraoe ]ue &
a teoria do ato ad9inistrativo+ ;or e>e9;lo+ de a;licao *eral a todo cor;o ad9inistrativo+ seno u9 <el=ssi9o
resultado desse desenvolvi9entoe (s franceses :N sa<ia9 disso.
-,M
/ote-se %ue 9es9o na Re;$<lica continuou a e>istir u9 r*o de aconsel"a9ento ;ol=tico. 2 o onsel"o da
Re;$<lica & u9 r*o de consulta da "efia de 2stado+ no da "efia de Governo+ e9<ora conte ta9<&9 co9 a sua
re;resentao. Castar co9;arar os assuntos tratados+ )rti*os KM e M,+ da onstituio Federal.
AM
%uestEes de *overno e ad9inistrao+ ento reunidas na r<ita do Poder 2>ecutivo.
U9a das SeEes co9 9aior atividade na esfera do contencioso era a Seo de 09;&rio+ %ue
a<ran*ia todas as %uestEes so< a :urisdio dos Minist&rios do 09;&rio+ )*ricultura+ o9&rcio e
(<ras P$<licas. ( Minist&rio do 09;&rio e a res;ectiva Seo do onsel"o de 2stado ficava9
res;onsNveis ;ela anNlise da atividade ad9inistrativa dos Presidentes de Prov=ncia e da P9ara
Munici;al da idade do Rio de #aneiro. 29 -KJJ+ a P9ara Munici;al da idade do Rio de #aneiro
a;elou de u9 contrato+ assinado ;elo Ministro da )*ricultura e dois en*en"eiros+ %ue tin"a co9o
o<:eto a<rir ruas no centro da cidade+ recla9ando %ue seu direito le*al de reali!ar o ;lane:a9ento
9unici;al "avia sido desres;eitado.
--,

)l&9 das 9at&rias 9encionadas+ toda a Nrea referente @ 0nstruo P$<lica ta9<&9 estava
so< a :urisdio do Minist&rio do 09;&rio e+ ;or via de conse%uBncia+ co9 recurso ;ara a Seo de
09;&rio do onsel"o de 2stado. ( te9a a<ran*ia as Faculdades de Medicina do Rio de #aneiro e
Ca"ia+ )cade9ia 09;erial de Medicina+ as Faculdades de Direito de So Paulo e Perna9<uco+
ol&*io Pedro 00+ escolas ;$<licas e )ula de o9&rcio. Geral9ente os lit=*ios envolvia9
;rofessores e a ad9inistrao de cada esta<eleci9ento+ ou alunos e a ad9inistrao. o9o no
"avia u9a autoridade inter9ediNria entre o recorrente e a ad9inistrao+ a Seo do 09;&rio
assu9ira a%uela co9;etBncia. /u9a o;ortunidade+ o ;rofessor Feli;e da Mota de )!evedo
recorrera da sus;enso de seu venci9ento en%uanto esteve de licena. 29 outra+ o Reverendo
Gre*rio 3i;;aroni+ %ue era ;rofessor de italiano do ol&*io Pedro 00+ a;elou de u9a deciso %ue
declarara va*a a sua cadeira.
2stava vinculado @ :urisdio da Seo de 09;&rio as %uestEes da Nrea de Sa$de P$<lica+ a
%ual estava 9ais <e9 or*ani!ada do %ue a de 0nstruo P$<lica :N %ue contava co9 a #unta entral
de Sa$de P$<lica e o 0nstituto 1ac=nico. o9o refere 3Sdia Garner+ a Y#unta tin"a autoridade ;ara
i9;or ;enas+ sus;ensEes+ ou encarcera9ento ;or infraEes co9etidas contra as suas re*ras+ 9as
suas decisEes ;odia9 ser a;eladas ;ara a Seo de 09;&rioX
---
.
(utro te9a relevante+ no ;er=odo+ ;ara a Seo do 09;&rio era9 os assuntos 2clesiNsticos.
)ssuntos relacionados @ 0*re:a atlica e @ ad9inistrao eclesiNstica e9 *eral+ ta9<&9 era9 da
co9;etBncia do Minist&rio do 09;&rio. Recorria9 ;ara esta Seo e9 %uestEes ad9inistrativas. (
Decreto -M--+ de 2K de 9aro de -K?J+ "avia re*ulado as re*ras ;ara o a;elo @ oroa e9 9at&ria
--,
G)R/2R+ 3. M. /.+ " 2ustia "dministrativa!!!+ ;. -AK. 4odas os e>e9;los 9encionados ;ode9 ser encontrados
co9 a referBncia das fontes ;ri9Nrias no )r%uivo /acional nos tra<al"os da "istoriadora 3Sdia /unes Ma*al"es
Garner %ue estudou e>austiva9ente o 9aterial ;rodu!ido ;ela Seo de 09;&rio do onsel"o de 2stado. U9 arti*o
da ;rofh Garner so<re a #ustia )d9inistrativa no Se*undo Reinado citado no ;resente tra<al"o ;ode se encontrado
e9 k"tt;:VV;eriodicos.us;.<rVrev"istoriaVarticleVvieTV-KM8AV2-,,Ml Q)cesso e9 2MV,.V2,-.R.
---
G)R/2R+ 3. /. M.+ " 2ustia "dministrativa!!!+ ;. -AM. /o 9es9o lu*ar+ a ;rofh Garner cita co9o e>e9;lo+ o
recurso de F. Sauven q ia.+ de -KKA+ contra deciso da Diviso de 0ns;eo e Sa$de contra a venda de itens
estra*ados e9 sua lo:a e de #oo de Deus da un"a Pinto %ue a;elou da deciso da Diviso %ue fec"ou a l=nica
Santa 4eresa.
J,
2clesiNstica. 0nicial9ente essa 9at&ria no ca<ia ao Minist&rio do 09;&rio+ 9as co9 a sua
reor*ani!ao e9 -KA-+ o te9a ;assou @ :urisdio do Minist&rio do 09;&rio
--2
. Garner refere %ue
na Ysua Diviso 0clesi-stica o ;inist1rio supervisionava a concesso' mudana' ou remoo de
bene5cios eclesi-sticos' decidia con5litos de =urisdio e apelos /oroa' avaliava sano imperial
a encclicas papais' e opinava em todos os assuntos relativos a semin-rios' monast1rios'
irmandades' e aqueles relativos a outras religi:esX.
--.
So< esta ru<rica *eral+ o Padre Francisco
Gonalves Car<osa a;elou de deciso %ue "avia dene*ado a sua no9eao ;ara a ;osio de
Gne*o da atedral de So Paulo. Menciona-se ta9<&9 o caso de #oa%ui9 )ntGnio de Faria de
3i9a+ %ue e9 -KJ-+ a;elou da deciso do Cis;o de (linda %ue tin"a recusado o enterra9ento e9
ca9;o santo ao General #os& 0*nacio de )<reu de 3i9a ;or ser este a*nstico.
--8
) ad9inistrao
secular da 0*re:a era te9a ao %ual o 2>ecutivo dedicava <astante ateno.
( Pleno ta9<&9 ;oderia atuar nos casos do contencioso ad9inistrativo+ se:a ;ela
i9;ortPncia ;ol=tica do te9a ventilado+ se:a ;or%ue o 09;erador entendeu %ue+ no P9<ito das
SeEes+ a %uesto contenciosa ;recisava ser 9el"or desenvolvida ;ara se c"e*ar a u9 consenso
9ais ;rudente+ ou %ue a %uesto 9erecia 9aior desenvolvi9ento. )s %uestEes das SeEes
c"e*ava9 ao onsel"o Pleno %uando se tornava9 u9 te9a ;ol=tico de 9aior enver*adura ou
9at&ria de 2stado. 2ste foi o caso da fa9osa Kuesto dos 9ispos de -KJ.+ %ue co9eou na Seo
do 09;&rio e aca<ou c"e*ando no onsel"o Pleno
--?
.
29 certas %uestEes sens=veis se ;oderia notar a ;assa*e9 de u9 n=vel ;ara outro. Muitas das
%uestEes %ue c"e*ava9 ;or 9eio do contencioso ad9inistrativo de9onstrava9 u9 carNter ;ol=tico
e9inente+ de interesse do 2stado+ situao e9 %ue ;assava9 a atuar as c"a9adas ra,:es de 0stado.
)%ui+ se ;ode ter u9a noo da sensi<ilidade ;ol=tica %ue era ;reciso ;ara ser consel"eirop U9a
%uesto %ue de9onstrava toda a sua ;ro<le9aticidade era a%uela relacionada @ escravido.
( Pro<le9a da 2scravido.
o9o & sa<ido+ o siste9a econG9ico-;rodutivo do 09;&rio <aseava-se+ e9 *rande 9edida+
na escravido. 2nto+ era co9u9 os sen"ores e *randes ;rodutores tere9 escravos. Muitas ve!es
a;arecera9 %uestEes e9 torno da escravido no onsel"o de 2stado+ %ue rece<eu o devido cuidado
--2
) criao do Minist&rio da )*ricultura+ o9&rcio e (<ras P$<lica ocorreu e9 -KA, e alterou a or*ani!ao e
funciona9ento de todas as Secretarias de 2stado. (s assuntos eclesiNsticos+ %ue era9 da co9;etBncia do Minist&rio
da #ustia+ ;assara9 ;ara o Minist&rio do 09;&rio.
--.
G)R/2R+ 3. M. /.+ " 2ustia "dministrativa!!!+ ;. -AM.
--8
G)R/2R+ 3.M. /.+ 6p! /it!+ ;. -J,.
--?
G)R/2R+ 3. /. M.+ +n Searc. o5 6rder!..+ ;. 28M.
J-
dos nossos consel"eiros. /essa 9at&ria+ ;ode-se notar as ;osiEes 9a:oritaria9ente li<erais do
consel"eiros. Fora9 ;aulatina9ente sendo esta<elecidas ;osiEes %ue ca9in"ava9 nu9 sentido de
concesso ;ro*ressiva de li<erdades aos escravos.
--A
/essa 9es9a lin"a+ leis fora9 sendo
a;rovadas+ concedendo-se 9ais e 9ais direitos @ ;o;ulao escrava. ) anNlise de 9uitas decisEes do
onsel"o de 2stado de9onstra9 u9a viso 9arcada9ente li<eral dos consel"eiros.
Foi o caso+ ;or e>e9;lo+ da Dei 0us1bio de Kueiros+ de -K?,. 1Nrias %uestEes referentes @
a;licao dessa lei a;arecera9 no onsel"o de 2stado.
29 s=ntese+ as SeEes do onsel"o+ ento+ dividia9-se e9 todas essas Nreas+ funcionando e
sendo acionadas de diversas for9as. )s %uestEes lit=*ios+ consultas+ recursos+ etc. ;oderia9
a;ortar no onsel"o+ a de;ender da 9at&ria+ ;or 9eio de consulta do 09;erador ou do Governo+ ou
de9andas es;ec=ficas de deter9inado 9inist&rio. ( 2>ecutivo ;oderia ;ara lN enca9in"ar u9
;ro:eto de lei ;ara %ue fosse analisado e desenvolvido no onsel"o de 2stado+ ou ;ara %ue os
;r;rios consel"eiros su*erisse9 ;rovidBncias. Podia c"e*ar ainda ;or 9eio de recursos dos
cidados e9 face da )d9inistrao P$<lica.
ada 9inist&rio e9 *rande 9edida se relacionava co9 o ad9inistrado de deter9inada for9a
e 9uitas ve!es+ nos casos e9 %ue ocorria a violao de direitos e interesses dos ad9inistrados+ estes
recorria9 @ ad9inistrao+ inicial9ente nas re;artiEes ;$<licas vinculadas a deter9inados
9inist&rios. Por&9+ a ;artir de -K82+ os cidados deveria9 recorrer+ no circuito do contencioso
ad9inistrativo criado+ ;ara o ;r;rio onsel"o de 2stado *eral9ente e9 *rau recursal. ) ;artir de
ento+ ;or outro lado+ se recorresse9 ao Poder #udiciNrio+ a )d9inistrao ;oderia suscitar conflito
contra a violao da sua :urisdio.
--J
)o Minist&rio do 09;&rio+ ;or e>e9;lo+ os ad9inistrados ;oderia9 recorrer+ na via do
contencioso ad9inistrativo+ nos casos envolvendo o<ras ;$<licas
--K
. Muitos e9;reendedores+ no
:ove9 siste9a ca;italista florescente+ ;oderia9 ale*ar+ ;or e>e9;lo+ o descu9;ri9ento de u9
contrato cele<rado co9 a ad9inistrao. )s *randes o<ras de 9el"ora9entos Qestradas+ ferrovias+
--A
De se destacar %ue se no "ouvesse sido feito esse tra<al"o *radual de se ir ;ro*ressiva9ente 9inando as ;osiEes
9ais retr*radas+ dificil9ente ;oderia "aver u9a li<ertao %ue ;Gde ser to ;ac=fica+ livre de entrec"o%ues 9ais
vis=veis. ) alternativa %ue talve! ten"a sido evitada seria o fantas9a de u9a *uerra civil co9o de fato aconteceu nos
2stados Unidos. /ote-se %ue %uando 9e refiro a este ;onto+ no "N nisso relao al*u9a co9 o ;ro<le9a ;osterior
da falta de ;lane:a9ento e a falta de u9 tra<al"o de a<soro dos ne*ros na sociedade <rasileira+ ;ro<le9a diverso+
to <e9 antevisto ;or #oa%ui9 /a<uco e de al*u9a for9a intensificado co9 a o9isso da Re;$<lica e9 lidar co9
este ;ro<le9a. ) Re;$<lica fe!-se de desentendida.
--J
( ;rocedi9ento de conflito era ;revisto no art. 28+ do Re*i9ento n.U -28V-K82. 2ste dis;ositivo & 9uito
si*nificativo ;ois de9onstra a clara inteno da re;artio de 9at&rias entre o Poder 2>ecutivo e Poder #udiciNrio.
1ale a sua transcrio: Y)rt. 28. ]uando o ;residente de u9a ;rov=ncia ou o ;rocurador da oroa na orte e na
Prov=ncia do Rio de #aneiro+ tiver not=cia de %ue u9a autoridade :udiciNria estN efetiva9ente con"ecendo de al*u9
o<:eto ad9inistrativo+ e>i*irN dela os esclareci9entos ;recisos+ <e9 co9 as ra!Ees+ ;elas %uais se :ul*a co9
:urisdio so<re o o<:etoX.
--K
f. G)R/2R+ 3Sdia /unes Ma*al"es. 2ustia "dministrativa no 9rasil do Segundo Reinado Q-K82--KKMR. Revista
de Fistria n. -8J USP Q2,,2R+ -?M--KK.
J2
*randes construEesR fora9 su<9etidas a esta nova estrutura :ur=dico-ad9inistrativa de resoluo de
conflitos. /o se ;ode es%uecer %ue a se*unda 9etade do s&culo O0O foi u9 ;er=odo de *rande
cresci9ento econG9ico no ;a=s
--M
. Muitas e9;resas estran*eiras a%ui se esta<elecera9
dina9i!ando forte9ente a econo9ia. /a 9edida e9 %ue o<ri*atoria9ente se relacionava9 co9 a
ad9inistrao+ eles tin"a9 de ;rocurar a *arantia do cu9;ri9ento dos seus direitos e contratos no
contencioso.
Recursos+ consultas+ ;areceres.
Favia ta9<&9 as situaEes e9 %ue era a ;r;ria le*islao %ue criava o recurso ao onsel"o
de 2stado. Muitas leis fora9 feitas %ue dera9 recurso aos cidados ;ara o onsel"o de 2stado+
sendo esta u9a i9;ortante tendBncia da &;oca. ) ;r;ria 3ei 2us&<io de ]ueiros+ :N 9encionada+
;reviu o recurso ao r*o nos casos de a;resa9ento de navios %ue traficava9 escravos. o9 esta
lei+ o trNfico de escravos "avia sido ;roi<ido no s nas N*uas internacionais+ 9as ta9<&9 nas
N*uas territoriais <rasileiras. Se fosse9 a;reendidos nas N*uas territoriais+ ou no ;r;rio ato de
dese9<ar%ue+ o navio e9 tais condiEes seria considerado ;irata. ]ue9 decidia+ neste caso+ so<re a
li<erdade dos traficantes e dos ;r;rios ne*ros era+ no ;ri9eiro *rau+ as )uditorias da Marin"a e+
e9 se*undo+ o onsel"o de 2stado.
( contencioso ad9inistrativo fiscal+ ;or <vio+ ta9<&9 o<servava o r*o conciliar co9o
instPncia recursal.
Para os casos de desvio ou e>cesso de ;oder+ %uestEes ti;ica9ente ad9inistrativas+ ta9<&9
;reviu-se o recurso ao onsel"o+ assi9 co9o nas situaEes e9 %ue se entendesse %ue as decisEes
era9 incorretas. )o onsel"o+ era dado o ;oder de anular tais decisEes.
)l*u9as %uestEes relacionadas aos tri<unais de co9&rcio ta9<&9 dava9 recurso ao
onsel"o de 2stado.
1Nrias %uestEes sens=veis de vNrias Nreas ad9inistrativas+ ta9<&9 ;or 9eio de lei+
condu!ia9 ao onsel"o de 2stado. 4odas as %uestEes ad9inistrativas desa*uava9+ de al*u9a
for9a+ na casa de Uru*uai.
) institucionali!ao da :ustia ad9inistrativa era feita ta9<&9 no n=vel das
re*ula9entaEes na 9es9a 9edida e9 %ue se criava9 or*anis9os ad9inistrativos e re;artiEes
--M
Fi*uras to i9;ortantes co9o u9 Caro de MauN fi!era9 fortuna neste ;er=odo. ]uando o Caro de MauN teve de
transferir suas co9;an"ias no Crasil ;ara interesses <ritPnicos e9 -KA2+ solicitou ;er9isso @ Seo de 09;&rio do
onsel"o de 2stado+ %ue aceitou+ co9 a condio de %ue ficasse consi*nado e9 contrato %ue Yo onsel"o de 2stado
& a se*unda e $lti9a instPncia ;ara a;elos entre o *overno e indiv=duos ;or u9 lado+ e co9;an"ias ;or outroX+ e a
ainda %ue onde estivesse escrito onsel"o de 2stado+ fosse lido+ Seo do onsel"o de 2stado. QG)R/2R+ 3.M./+
2ustia "dministrativa!!.+ ;. -K,R.
J.
;$<licas. ) criao de novas re;artiEes ;$<licas *erava de9andas contenciosas+ o %ue+ ;or sua ve!+
dava 9ais densidade e ca;ilaridade @ )d9inistrao P$<lica. 0sso era a<sorvido ;elo siste9a do
contencioso ;or 9eio de re*ula9entos %ue dava9 recurso ;ara o onsel"o.
) criao da Diviso entral de Sa$de 9ostra <e9 co9o o onsel"o de 2stado atuava e9
todas as ;ontas do ;rocesso le*al da elaborao das leis e decretos at1 aplicao geral e em
nvel contencioso. o9 a 3ei de 4erras deu-se da 9es9a 9aneira
-2,

)ssi9+ ;ode-se verificar o %uo estrat&*ica era a ;osio do onsel"o de 2stado ;ara atuar
e9 todas as fases do ;rocesso le*islativo e le*al Qda ela<orao da lei+ @ re*ula9entao' da
inter;retao @ a;licao nos casos ;articularesR. Poderia atuar+ ento+ e9 todos os n=veis das
funEes estatais+ confor9e o r*o. ]uando se tratasse dos fins $lti9os+ *erais+ ;ol=ticos+ ca<eria ao
onsel"o Pleno' nos n=veis inter9ediNrios Qdeter9inao le*islativa e *overna9ental+ direo
;ol=ticaR e concreto Qn=vel de a;licao do direitoR+ atrav&s das seEes do onsel"o de 2stado
-2-
.
( contencioso avanava confor9e o estado da )d9inistrao. ) sua institucionali!ao foi
acontecendo de for9a ;ro*ressiva ;or 9eio de leis e re*ula9entaEes. r 9edida %ue era9 criadas
novas re;artiEes e r*os ;$<licos o contencioso crescia+ es;ecial9ente no P9<ito do Minist&rio
li*ado aos ne*cios interiores+ o Minist&rio do 09;&rio
-22
.
/o entanto+ as condiEes+ e9 es;ecial nas Prov=ncias+ era9 9uito ;recNrias. 0sso dificultava
u9 9aior desenvolvi9ento da <urocracia e conse%uente9ente do contencioso %ue estava vinculado
@ ad9inistrao ativa.

"dvogados do /onsel.o de 0stado!
)tuao. 4ria*e9. rit&rios.
) 3ei criou a fi*ura dos )dvo*ados do onsel"o de 2stado. 2ra9 advo*ados+ no9eados
;elo Governo+ ;ara atuare9 ;erante o onsel"o de 2stado assinando as ;eas e recla9aEes das
;artes %ue ;ara lN fosse9 enca9in"adas. 2les assinava9 as ra,:es de recurso
%#&
.
Dentre outras funEes essenciais+ os advo*ados do onsel"o de 2stado reali!ava9 a tria*e9
-2,
G)R/2R+ 3. /. M.+ +n Serc. o5 6rder!!!+ ;. 8A?-A. ) autora ar*u9enta no 9es9o sentido+ e9 outro lu*ar Q2ustia
"dministrativa!!!+ 2,,2+ ;. -K,R tra!endo e>e9;los e9 ci9a de e>e9;los dessa 9aneira de ;roceder da
)d9inistrao.
-2-
So<re a ;osio estrat&*ica do onsel"o ;ara atuar e9 todas as fases do ;rocesso le*al+ conse%uente9ente e9 todos
os n=veis das funEes estatais e do ordena9ento :ur=dico QG)R/2R+ 3.M./.+ +n Searc. o5 6rder!!!+ -MKJ+ ;. 8AMR.
-22
So<re a evoluo do contencioso+ confor9e o estado da )d9inistrao e do seu n=vel de or*ani!ao. So<re cr=tica
de 4avares Castos @ va*ue!a do Re*i9ento -28. v. es;ecial9ente os trec"os de sua o<ra artas ao SolitNrio %ue
trata9 do ;rocesso ad9inistrativo. QG)R/2R+ 3.M./.+ +n Searc. o5 6rder!!!+ -MKJ+ ;. 8AMR
-2.
G)R/2R+ 3Sdia Ma*al"es /unes+ 6s "dvogados do /onsel.o de 0stado do Segundo Reinado+ -K82--KK,+ e9
Revista do 0nstituto dos )dvo*ados Crasileiros+ n.K-+-.e 2. Se9estres+ -MM8+ ;.2M.
J8
das 9at&rias antes de se efetuar o enca9in"a9ento @s res;ectivas SeEes )d9inistrativas+ atividade
%ue co9;artil"ava9 co9 servidores dos Minist&rios. 2les se;arava9 as %uestEes %ue era9 de
contencioso ou do gracioso. Para %ue a :ustia ad9inistrativa ;udesse criar funda9entos slidos na
sociedade era ;reciso fir9ar+ ;rinci;al9ente ;ela via da :uris;rudBncia do ;r;rio onsel"o de
2stado+ a doutrina da clara se;arao entre as %uestEes da orde9 ad9inistrativa e :udicial. /o
entanto+ 9uitas ve!es+ as sutile!as referentes aos crit&rios de co9;etBncia aca<ava9 confundindo as
;artes %ue no co9;reendia9 as diferenas e crit&rios da%uilo %ue entraria na orde9 ad9inistrativa
ou :udicial e do %ue entrava no contencioso ou estaria a car*o do *racioso.
/a Seo do 09;&rio+ ;or e>e9;lo+ o a;elante )ntGnio #os& da Silva 4ravassos recorreu de
u9a deciso do Minist&rio da )*ricultura %ue "avia ne*ado ;rivil&*io ;ara a nave*ao dos rios
Posson*a e #a;aratu<a+ a;elo %ue foi dene*ado tendo e9 vista %ue Yo assunto de IconcessoJ
privil1gios no pertencia ao contencioso mas sim ao graciosoX+ u9a ve! %ue acarretava ;re:u=!o
aos interesses da ;arte+ 9as a nen"u9 de seus direitos
-28
.
)tuara9 no onsel"o de 2stado co9o advo*ados :uristas insi*nes co9o 4ei>eira de Freitas+
Saldan"a Marin"o.
(s advo*ados do onsel"o de 2stado fora9 e>tintos ;or 9eio do Decreto n. JK.- de 2. de
sete9<ro de -KK,.
2>istia ainda o car*o de consultor =urdico %ue assessorava os consel"eiros 9uitas ve!es
;ondo e9 orde9 os ;a;&is referentes ao caso+ <e9 co9o na ela<orao de relatrios <astantes
su<stanciosos+ %ue servia9 %uase co9o u9 voto. Serviu co9o consultor :ur=dico no ;er=odo+ #os&
de )lencar+ o fa9oso ro9ancista <rasileiro. ( ;essoal dos res;ectivos Minist&rios+ es;ecial9ente
;or 9eio de seus Diretores+ ou ;elo Diretor-Geral+ ta9<&9 ;restava9 au>=lio na or*ani!ao e
;re;arao+ instruindo e colocando e9 orde9 a docu9entao dos feitos+ %ue seria9 analisados
;elas SeEes do onsel"o de 2stado.
-2?

/ontencioso "dministrativo vs! /ontencioso 2udicial7 separando mat1rias administrativas das
=udiciais!
( crit&rio de atri<uio de co9;etBncia e9 %uestEes de contencioso ad9inistrativo variou
durante o 09;&rio+ e9<ora se:a certo %ue %ue9 os definia era9 os onsel"eiros de 2stado. )s
decisEes variara9 desde a teoria dos atos em causa at& a teoria da diviso atos de imp1rio e atos de
gesto. /este ;onto a filiao ao 9odelo francBs era clara.
-28
G)R/2R+ 3. M. /.+ " 2ustia "dministrativa!!!+ ;. -J-.
-2?
30M) 3(P2S+ #. R.+ 6 6r-culo de Del5os+ ;. -?J--?K.
J?
29 -, a<ril de -K?8+ a Seo de #ustia de;arou-se co9 u9a %uesto %ue tratava so<re a
co9;etBncia do onsel"o ;ara a a;reciao dos a<usos da autoridade eclesiNstica+ ocasio e9 %ue o
consel"eiro Paulino #os& Soares de Sou!a+ na co9;an"ia do 1isconde de )<rantes e aetano Maria
3o;es Ga9a+ teve ocasio de e>;or 9uito clara9ente a doutrina do ;er=odo. 0nicial9ente+ valendo-
se de u9 relatrio de Portalis 9ostrou a necessidade %ue as YnaEes ;oliciadasX tin"a9 de e>ercer a
vi*ilPncia de cultos no s ;ara i9;edir %ue a autoridade eclesiNstica invadisse te9as te9;orais
co9o ta9<&9 ;ara *arantir aos cidados o *o!o ;ac=fico dos cultos %ue ;rofessasse9. Para os
consel"eiros+ o recurso @ coroa era recurso ad9inistrativo. ) se*uir o consel"eiro Soares de Sou!a
indica vNrios crit&rios ;ara diferenciar os ne*cios ad9inistrativos das %uestEes :udiciNrias: <= a
autoridade =udici-ria decide normalmente entre pessoas privadas e sobre coisas privadas'
enquanto a autoridade administrativa decide sobre coisas p>blicas' ou entre a coisa p>blica e a
privada' >= o 2udici-rio decide sobre ttulos e regras absolutas' 5undamentando sua deciso em
direitos' enquanto a administrao decide sobre a utilidade e pode 5undamentar sua deciso na
equidade e conveni<ncia' ?= a autoridade =udici-ria =ulga 5atos passados e individuais' e a
administrativa disp:e para o 5uturo e de maneira geral Ipor regulamentosJ` 4 a deciso =udici-ria
cerca-se de 5ormas rigorosas e lentas' enquanto a administrativa d- decis:es mais r-pidas' que se
modi5icam segundo as circunst@ncias.
-2A
3.3. #osio do #oder Moderador
) nova confi*urao or*Pnico-funcional do onsel"o de 2stado+ a ;artir da sua reintroduo
e9 -K8- e es;ecial9ente co9 as funEes %ue l"e fora9 atri<u=das co9 o Re*i9ento n.U -28V-K82
+ evidente9ente %ue resultou e9 u9a nova for9atao ;ol=tica e institucional e de relaciona9ento
entre os r*os e ;oderes ;ol=ticos. 2 so<re essas ;oss=veis alteraEes no relaciona9ento rec=;roco
entre as instituiEes %ue se ;assarN a cuidar.
C2R/)RD( P2R20R) D2 1)S(/23(S+ nu9a de9onstrao =9;ar de clarividBncia
;ol=tica+ defendeu a criao do onsel"o co9o u9a for9a de se *arantir o ;rinc=;io da se;arao
de ;oderes. /os casos de conflitos de :urisdio
-2J
+ entre r*os :udiciais e ad9inistrativos+ de<atia-
se desde ento se "averia9 de ser solucionados ;or u9 r*o :udicial
-2K
ou ad9inistrativo. )caso se
-2A
aroatN+ v. -+ ;. 8AJ-8J,+ apud 30M) 3(P2S+ #. R.+ 6p! /it!+ ;. 22.. /a 9es9a consulta o consel"eiro Paulino cita
o 9odelo francBs: Y) or*ani!ao do nosso onsel"o de 2stado foi tirada da Frana' e na Frana o con"eci9ento
dos recursos dos a<usos das autoridades eclesiNsticas & da e>clusiva co9;etBncia do onsel"o de 2stadoX.
-2J
/este sentido o ;arN*rafo 8U do art. 8U da 3ei n. 2.8V-K8- deter9ina %ue ca<erN consulta ao onsel"o de 2stado Y...
8U So<re con5litos de =urisdio entre as )utoridades )d9inistrativas+ e entre estas+ e as #udiciNriasX.
-2K
Soluo adotada e9 Frana a ;artir de -KJ2+ %ue veio a criar u9 4ri<unal de assao se;arado ;ara decidir estes
JA
adotasse a ;ri9eira soluo+ 1)S(/23(S entendia %ue se correria o risco de criar u9 *overno
:udicial+ ferindo-se o ;rinc=;io da se;arao de ;oderes+ ;ois conferir-se u9 tal ;oder ao #udiciNrio
;er9itiria u9a interferBncia indevida deste no 2>ecutivo+ nu9a lin"a 9uito ;r>i9a da%uela
defendida ;elos revolucionNrios franceses.
Muitos desses ;ro<le9as+ discutidos na%uela &;oca+ so ;ro<le9as "o:e. /o fundo+ so
%uestEes de ;rinc=;io+ clara9ente ;ostas. /esse conte>to e+ co9o <o9 con"ecedor das instituiEes
do 09;&rio %ue era+ 1)(/23(S ;ro;Ee ao senador 12RGU20R( u9a soluo diversa.
Se*undo o ;ri9eiro+ a 9el"or estrat&*ia+ ento+ a adotar-se na resoluo de conflitos entre
;oderes seria colocN-los dentro do onsel"o de 2stado+ ;ois este+ en%uanto r*o consultivo do
09;erador+ ;oderia ar<itrar os conflitos entre os ;oderes. #N %ue "avia u9 ;oder neutro+ era ;reciso
fa!er <o9 uso dele+ via onsel"o de 2stado+ %ue tin"a condiEes+ dentro da sua 9ultifacetada lin"a
de atuao+ de oferecer as 9el"ores soluEes ao 09;erador.
/essas condiEes+ %uando o Poder Moderador ar<itra o conflito+ o fa! en%uanto u9 ;oder
ne*ativo+ neutro+ ou de controle+ o %ual ;or nature!a & ta9<&9 u9 ;oder irres;onsNvel+ de $lti9a
instPncia. /o ;ode ser res;onsa<ili!ado+ ;or%ue no e>erce u9 ;oder ativo+ & a;enas u9 fiscal+
*arantidor da "ar9onia e e%uil=<rio entre os de9ais ;oderes. Sendo assi9+ %ue9 deveria ser
res;onsa<ili!ado ;elas consultas do onsel"o de 2stadoe 2ra9 os ;r;rios consel"eirosp
Favia na &;oca u9a lei de res;onsa<ilidade tanto ;ara 9inistros+ %ue for9ava9 o *overno+
%uanto ;ara consel"eiros de 2stado+ e cu:o trata9ento :ur=dico era <astante asse9el"ado. (s
consel"eiros de 2stado tin"a9 u9 status 9uito ;arecido co9 a%uele dos 9inistros+ inclusive ;ela
;osio %ue tin"a9 dentro das instituiEes+ %ue ;recisa9 ser co9;reendidas no seu con:unto. 2les
era9 assessores do 09;erador+ 9as a%ui & necessNrio distin*uir a %ualidade das funEes
dese9;en"adas ;elo 09;erador+ num caso atuando como c.e5e do Poder 0Aecutivo' noutro atuando
como Poder ;oderador.
( 09;erador ;oderia acionar estas duas o;Ees de funciona9ento do onsel"o de 2stado+
confor9e atuasse en%uanto Poder Moderador ou ainda co9o c"efe do Poder 2>ecutivo+ caso e9
%ue ;oderia atuar tanto atrav&s dos seus 9inistros Qcf. )rt. -,2+ onstituio do 09;&rioR+ co9o
ta9<&9 ;or 9eio dos seus consel"eiros reunidos e9 SeEes. /o n=vel de atuao do Poder
2>ecutivo+ todavia+ era9 os Ministros %ue9 9ais recorria9 aos servios das SeEes do onsel"o de
2stado+ :N %ue era9 as autoridades %ue e>ercia9 a funo *overna9ental+ sendo os *randes
res;onsNveis ;ela ordenao dos ne*cios ;$<licos. (s Ministros ;oderia9 enca9in"ar ao
onsel"o+ en%uanto assessor do ;oder ;ol=tico *overna9ental Q5uno consultivaR+ consultas so<re
os 9ais variados te9as ;ol=ticos+ %uestEes de *overnana e ad9inistrativas.
/a lin"a da doutrina clNssica do ;er=odo+ ;ortanto+ no "avia %ue se confundir essas duas
conflitos+ confor9e e>;osio so<re a Frana su;ra.
JJ
;osiEes do 09;erador. 2ra necessNrio distin*uir u9a da outra+ visando a *arantir a intan*i<ilidade
do 09;erador. /esse sentido a ;onderao do 1isconde do URUGU)0
-2M
:
( 09;erador no & o Poder 2>ecutivo+ no constitui ;or si s o Poder
2>ecutivo. W si9;les9ente o c"efe do Poder 2>ecutivo. /o confunda9os a ;arte co9
o todo. W o c"efe de u9 cor;o co9;osto de a*entes de cu:a referenda de;ende9 os
atos desse ;oder+ e se9 a %ual no ;ode9 ser e>ecutados. Por 9ais i9;ortante %ue se:a
a ;arte %ue ;ossa ca<er ao 09;erador+ co9o c"efe do Poder 2>ecutivo+ nesse cor;o no
& ele o 9es9o cor;o. (s 9inistros+ ;or isso 9es9o %ue so res;onsNveis+ no ;ode9
ser a*entes ;assivos. Pode9 di!er ao c"efe: eu sou o res;onsNvel+ e no to9o so<re
9i9 essa res;onsa<ilidade.
( 09;erador no &+ ;ortanto+ o Poder 2>ecutivo. );licai a referenda e a
res;onsa<ilidade aos atos do Poder Moderador' o 09;erador ;elas 9es9as ra!Ees no
serN ta9<&9 o Poder Moderador+ 9as si9;les9ente o c"efe do Poder Moderador. (ra+
isso & contra a onstituio.
/a r<ita das Prov=ncias+ os Presidentes+ %ue era9 r*os dele*ados do Poder 2>ecutivo
;ara e>ercer o ;oder ad9inistrativo no seu territrio+ re;resentava9 o Poder 2>ecutivo nacional nas
Prov=ncias. ( Re*i9ento -28V-K82 :N ;revia e>;ressa9ente o ;rocedi9ento a ser adotado nos casos
de conflito de :urisdio. 2ra nas localidades %ue os Presidentes de Prov=ncia via9 co9o na ;rNtica
os conflitos de :urisdio ainda estava9 acontecendo. Se o Presidente de Prov=ncia verificasse casos
%ue entendesse ser de contencioso ad9inistrativo+ ele 9es9o ;oderia suscitar conflito de :urisdio.
Di*a9os %ue u9a e9;resa O+ a;s contratar co9 a ad9inistrao ;rovincial de So Paulo+
entendeu %ue a Prov=ncia de So Paulo+ a*iu de for9a ar<itrNria violando os seus direitos. /este
caso+ o e9;resNrio ;oderia+ ;or descon"eci9ento ou ;or estrat&*ia calculada+ entender de <uscar o
Poder #udiciNrio. ( Presidente de Prov=ncia+ ;or sua ve!+ %ue teria ou i9;u*nado os valores do
contrato+ ou contratado co9 u9 terceiro+ entendia %ue a %uesto era clara9ente co9;etBncia da
:urisdio ad9inistrativa. /este caso+ o c"efe do e>ecutivo ;rovincial ;oderia sus;ender o ;rocesso
e9 tra9itao no Poder #udicial+ re9etendo-o ao onsel"o de 2stado Qart. 2?+ Re*i9ento n.U.
-28V-K82R+ %ue tin"a ;oderes ;ara decidir se o caso era de contencioso ad9inistrativo ou de
:urisdio co9u9.
/a 9aior ;arte dos conflitos envolvendo as duas :urisdiEes+ entendeu-se %ue a co9;etBncia
era da #ustia )d9inistrativa+ desde %ue ;resentes as condiEes ;ara isto
-.,
. asos "ouve+ todavia+
e9 %ue se enca9in"ou nova9ente ao Poder #udicial. ) ;rNtica e a doutrina do ;er=odo+ na lin"a das
-2M
f. URUGU)0+ 1isconde do+ 0nsaio sobre o Direito "dministrativo! Cras=lia: S&rie de )r%uivos do Minist&rio da
#ustia+ -MMJ+ ;. 2AJ-2AK.
-.,
)%ui 9e ;arece %ue a 9el"or doutrina era a%uela sustentada ;or Monte!u9a+ %ue fornece os crit&rios clNssicos+ na
lin"a :N e>istente no contencioso ad9inistrativo francBs. Monte!u9a+ e9<ora de ;osiEes 9arcada9ente li<erais+
defendia+ co9o a 9aior ;arte dos ad9inistrativistas e ;u<licistas do 09;&rio+ o contencioso ad9inistrativo+ sendo
*rande defensor do estudo do Direito )d9inistrativo no 09;&rio. 2le <aseava-se na distino entre atos de i9;&rio e
atos de *esto+ ;ara diferenciar o contencioso ad9inistrativo e o contencioso :udicial. So<re as ;osiEes de
#e%uitin"on"a conferir o seu discurso no 0)C+ e9 -K8K+ ver Revista do +nstituto dos "dvogados 9rasileiros+
2s;ecial )no O0+ -MJJ Q2dio Fac Si9ilarR.
JK
decisEes 9a:oritNrias do onsel"o+ entendia %ue+ %uando "ouvesse interesse da ad9inistrao+ o
caso seria de contencioso ad9inistrativo.
)s %uestEes de conflitos de :urisdio era9 resolvidas na Seo de #ustia+ %ue cuidava de
%uestEes envolvendo servidores ;$<licos e dos car*os e e9;re*os ;$<licos vinculados ao Poder
#udicial.
(s consel"eiros ela<orava9 o seu ;arecer nu9 ou noutro sentido+ ;ara a escol"a final do
09;erador. Mas isto no era tudo. De;ois da deciso do 09;erador+ a deciso ;recisava ser
i9;le9entada na ;rNtica+ ca<endo ao ;r;rio *overno e @ ad9inistrao a efetivao da 9edida. (
09;erador no atuava. /ote-se %ue o Poder 2>ecutivo "avia ela<orado a soluo nu9 ;ri9eiro
9o9ento e+ nu9 se*undo 9o9ento+ dava o devido enca9in"a9ento ao caso ;ara o seu
cu9;ri9ento+ atrav&s das 9edidas %ue fosse9 necessNrias ;oderia ser o caso de u9a Resoluo
9inisterial+ u9a 0nstruo+ )viso ou 9edida de si9;les cu9;ri9ento ;elo setor *overna9ental
;ertinente e assi9 ;or diante+ confor9e a e>i*Bncia do caso.
/a i9ensa 9aioria dos casos+ o 09;erador se confor9ava co9 a o;inio 9a:oritNria
-.-
. 2
%uando no se*uia esta corrente+ sacava u9a ;r;ria+ i9;eriale /o+ no "N not=cia de %ue tal
;rocedi9ento ten"a sido adotado+ ;ois a ela<orao de u9a o;inio ;or conta ;r;ria seria e>ercer
u9 ;a;el ativo+ ;r;rio do Poder 2>ecutivo. /esta $lti9a "i;tese+ se*uia a 9inoritNria+ vale di!er+
o 09;erador se9;re se <aseava na o;inio re;resentada nos r*os *overnativos ou ad9inistrativos
dos consel"eiros+ ;ois isto era da l*ica institucional+ 9anda9ento constitucional. ( 09;erador
nada decidia fora dos %uadros do Poder 2>ecutivo+ ;ois ele+ e9 si 9es9o+ era neutro. )s soluEes
era9 se9;re a%uelas do onsel"o+ %ue funcionava+ neste caso+ en%uanto r*o do Poder 2>ecutivo.
);s a deciso+ u9a das 9edidas %ue tin"a9 *rande fora ;or ter efeitos *erais ;ara
ad9inistrao ;$<lica+ era a do )viso+ adotado co9 <ase na :uris;rudBncia do onsel"o de 2stado+
%ue vin"a sendo *radual9ente fir9ada
-.2
.
/a sesso do dia -, de :aneiro de -KJ8+ nu9 caso de conflito de :urisdio+ na r<ita
;rovincial+ o 09;erador se confor9ou co9 a deciso %ue entendia %ue o lit=*io envolvia o
contencioso ad9inistrativo. ) o;inio 9inoritNria era sustentada ;or /a<uco de )ra$:o+ %ue era
sa<ida9ente contrNrio a este siste9a de conflitos+ ;or%ue entendia %ue ele violava a autono9ia do
Poder #udicial Qart.-JM+ m-2+ da onstituio do 09;&rioR
-..
. /o caso+ o consel"eiro /a<uco
-.-
3(P2S verifica %ue o 09;erador+ no %ue concerne @ Seo de #ustia+ adotou a ;osio 9a:oritNria nu9a ;ro;oro
su;erior a K,n das consultas. Relativa9ente @s de9ais+ fre%uente9ente levava a %uesto ao Pleno. f. 6 or-culo de
del5os7 o consel.o de estado no 9rasil-+mp1rio! So Paulo: Saraiva+ 2,-,.
-.2
(s advo*ados e :uristas do ;er=odo o<ri*atoria9ente tin"a9 de aco9;an"ar esta :uris;rudBncia do onsel"o+ no
;or si9;les influBncia ou ;rest=*io do r*o+ 9as si9 ;or%ue era9 as suas decisEes %ue real9ente contava9 e9
9at&ria de contencioso ad9inistrativo. Favia revistas es;eciali!adas %ue :N reservava9 u9a ;arte i9;ortante de seu
es;ao ;ara essas decisEes.
-..
Defendia %ue este siste9a de sus;enso dos feitos era inconstitucional+ ;or%uanto contrariava a inde;endBncia do
Poder #udiciNrio.
JM
sustentou ainda %ue no "avia contencioso ad9inistrativo na esfera ;rovincial. ( 09;erador
su<9eteu o caso ao onsel"o Pleno+ co9o fre%uente9ente o fa!ia visando @ consolidao de u9a
9aioria 9ais a9;la+ <e9 co9o ;ara %ue a %uesto fosse 9el"or desenvolvida.
2sta deciso *erou o )viso de n. J?+ %ue fi>ou o entendi9ento da ad9inistrao no sentido
de %ue "avia o contencioso ad9inistrativo no P9<ito das Prov=ncias
-.8
.
2sses atos ad9inistrativos de o<servPncia *eral+ <e9 co9o a ela<orao das decisEes ;elos
consel"eiros+ %ue dava9 o funda9ento :ur=dico e ;ol=tico ;ara a%ueles+ <e9 de9onstra9 a
;artici;ao ativa e su<stancial dos r*os ad9inistrativos e *overna9entais. ( 09;erador a;enas
escol"ia a lin"a *overna9ental %ue :ul*asse 9ais slida+ mas com o respaldo dos ;inistros+ nas
situa:es em que consultas envolvessem mat1rias de compet<ncia do Poder 0Aecutivo.
o9o visto+ o 09;erador+ ento+ decidia e9 todos os casos ouvido o onsel"o de 2stado.
2ste+ ;or seu turno+ funcionava tanto atrav&s do Pleno+ ti;ica9ente relacionado ao e>erc=cio do
Poder Moderador+ %uanto ;elas SeEes. 2 "avia %ue se distin*uir ;ela lio da doutrina clNssica do
Direito P$<lico do 09;&rio+ entre a atuao do 09;erador+ en%uanto detentor ;rivativo do Poder
Moderador+ da%uela na %ual o 09;erador e>ercia a c"efia do Poder 2>ecutivo. So atuaEes
diversas.
]uando o onsel"o de 2stado atuava ;or 9eio de suas SeEes+ dentro das atri<uiEes do
Poder 2>ecutivo+ a= inclu=do o contencioso ad9inistrativo+ o 09;erador atuava co9o c"efe do
Poder 2>ecutivo' ;osio diversa o 09;erador ocu;ava ouvindo o onsel"o Pleno+ Y... em todos os
negcios graves' e medidas gerais da p>blica "dministrao' principalmente sobre a declarao de
Guerra' a=uste de pa,' negocia:es com as na:es 0strangeiras' assim como em todas as oasi!es'
em que o +mperador se propon.a eAercer qualquer das atribui:es prprias do Poder ;oderador'
indicadas no "rt! %$%' eAceo da R+X Q)rt. -82+ da onstituio do 09;&rioR
-.?
. );enas nos
casos e9 %ue o 09;erador atuava resolvendo o conflito de :urisdio+ e9<ora ;or 9eio das SeEes+
ele atuava ta9<&9 co9o Poder Moderador+ ;or%uanto este & o ;oder %ue ar<itra e 9odera os
conflitos entre os de9ais ;oderes.
29 verdade+ o onsel"o+ atuando atrav&s das SeEes+ era r*o do Poder 2>ecutivo+ na
funo de :ul*ar o contencioso ad9inistrativo+ al&9 de au>iliar do ;oder *overna9ental ;ol=tico e
ad9inistrativo. ( onsel"o Pleno+ re*ra *eral+ era r*o de consulta do Poder Moderador. 2ssa
-.8
6 6r-culo de Del5os7 o /onsel.o de 0stado no 9rasil-+mp1rio! So Paulo: Saraiva+ 2,-,+ ;. 22K.
-.?
) 3ei n.U 2.8 %ue recriou o onsel"o e9 28 de nove9<ro de -K8- se;ara+ no )rti*o JU+ cada u9a das 9at&rias e9
%ue ca<e consulta do novo onsel"o. )%uelas enunciadas nos n$9eros - e 2 so 9at&rias ;r;rias do "efe de
2stado' as se*uintes n.sU .-A so de orde9 ad9inistrativa e *overna9ental. /a 9es9a 3ei+ ;ode-se notar ainda+
;elo 9enos+ u9a outra distino denotando a e>istBncia de dois onsel"os. 4rata-se da ;arte final do )rt. -U+ in
verbis: YQ\R "o /onsel.o reunido presidir- o +mperador` s Se:es os ;inistros de 0stado' a que pertencerem os
ob=etos das /onsultas.X

K,
distino & funda9ental e no se refere a;enas a no9enclaturas se9 su<stPncia real no
funciona9ento das instituiEes. 2las era9 o verdadeiro funda9ento destasp U9a anNlise %ue no
leve e9 conta o as;ecto nor9ativo da onstituio+ facil9ente ;oderN dei>ar esca;ar os
funda9entos do funciona9ento real das instituiEes+ recaindo e9 9itos e estereti;os dos 9anuais
escolares ou e9 anNlises ideol*icas <astante rasas
-.A
.
/o o<stante o onsel"o de 2stado se9;re se re;ortasse ao 09;erador+ "N %ue se distin*uir+
;ortanto+ a qualidade da participao do 09;erador+ <e9 co9o os ob=etos das consultas
for9uladas. onfor9e o caso+ o trP9ite seria diverso+ assi9 co9o o enca9in"a9ento da consulta
for9ulada+ u9a ve! %ue o funda9ento :ur=dico-constitucional era diverso.
Feitas essas distinEes+ ;ode-se co9;reender ;erfeita9ente %ue o onsel"o de 2stado era
ta9<&9 o 4ri<unal de $lti9a instPncia da #ustia )d9inistrativa. 2sse era o entendi9ento
9a:oritNrio da doutrina no ;er=odo.
) ;artir de -K?, fora9 sendo criadas as cadeiras de Direito )d9inistrativo+ for9ando :N
su<stanciosa doutrina nesse ca9;o.
R2G( C)RR(S+ i9;ortante ad9inistrativista do ;er=odo+ fa!ia u9a classificao das
vNrias atividades do onsel"o de 2stado. )s consultas do contencioso ad9inistrativo fora9
classificadas ;or ele co9o de coparticipao das decis:es+ no de si9;les o;inio. 2ssa
inter;retao+ nu9 sentido *lo<al+ dN 9ais visi<ilidade ao fato de %ue as decisEes+ e de;ois toda a
fase de co9;le9entao destas+ tin"a9+ na verdade+ u9a nature!a co9;le>a. 0sto & ;erdido de vista
nas anNlises %ue se concentra9 a;enas na ;artici;ao do 09;erador nestes atos decisrios.
(s ad9inistrativistas conte9;orPneos no levara9 e9 conta toda esta estrutura de for9ao
do ato decisrio. ) ateno da "istorio*rafia voltou-se ;ara a atividade do onsel"o Pleno. So9ou-
se a este %uadro *eral de 9al-entendidos o fato de %ue a re*ulao do contencioso ad9inistrativo foi
esta<elecido ;or 9eio de u9 Re*i9ento+ %ue 9uitos no lera9.
Pela :uris;rudBncia do onsel"o de 2stado se via 9uito <e9 %ue os consel"eiros tin"a9
;erfeita clare!a das distinEes entre as funEes entre os ;oderes :udicial e ad9inistrativo. 4in"a9
co9;reenso+ corrente no s&culo O0O+ de %ue u9a inter;retao autBntica da lei+ so9ente ;oderia
se dar ;elo Poder 3e*islativo
-.J
.
( 1isconde do URUGU)0 no 0nsaio
%&[
de9onstra u9a corres;ondBncia 9uito i9;ortante
entre as funEes dese9;en"adas ;elo onsel"o e as res;ectivas atri<uiEes de cada u9 dos Poderes
-.A
/essa lin"a+ ;ode-se co9;reender a *ravidade desse erro+ dessa confuso 9el"or di!endo+ %ue vai 9uito ao
encontro da%ueles %ue afir9a9 %ue o Poder Moderador era ele9ento do ;oder a<soluto do 09;erador.
-.J
) 3ei de 0nter;retao do )to )dicional+ %ue fi>ou clara9ente a%uilo %ue %ueria di!er o )to )dicional de -K.8+
de9arcando as autono9ias e>istentes entre o ;oder das ;rov=ncias e o ;oder *eral+ & u9 <o9 e>e9;lo desse
entendi9ento.
-.K
6p! /it!+ ;. -K?--KK.
K-
e os res;ectivos t=tulos+ <e9 de9onstrando %ue a cada u9a delas deveria se se*uir diferentes
conclusEes e enca9in"a9entos. Menciona %ue os onsel"os Qsua atuaoR ;ode9 se referir ao
e>erc=cio das atri<uiEes:
<= Do Poder Moderador'
>= Do Poder 2>ecutivo ;ol=tico ou *overna9ental'
?= Do Poder )d9inistrativo Gracioso'
@= Do Poder )d9inistrativo ontencioso.
2 a se*uir vai desdo<rando cada u9a das conse%uBncias %ue se se*ue9 dos diferentes ti;os
de aconsel"a9ento e interveno. /este ;asso+ Uru*uai de9onstra todo o do9=nio %ue tin"a da
%uesto. ) diferentes t=tulos e funEes deveria ser atri<u=do a 5acultividade ou obrigatoriedade de
consulta ao onsel"o. U9 e>e9;lo: co9o no seu entender+ os atos do Poder Moderador devia9
;rescindir da referenda dos Ministros+ a consulta ao onsel"o de 2stado Qno caso+ o PlenoR deveria
ser o<ri*atria. ( 9es9o no seria verdade ;ara a "i;tese de consulta dos Ministros+ os %uais era9
inteira9ente res;onsNveis ;erante as P9aras+ no <o9 e>erc=cio das funEes do Poder 2>ecutivo
Qrefere-se ao ;oder ;ol=tico ou *overna9ental e ao ;oder ad9inistrativo *racioso so9enteR+
;odendo+ ;ortanto+ escol"er se %ueria9 ouvir os consel"os %ue l"e era9 oferecidos ou no Qconsulta
facultativaR.
#N se a situao versasse so<re o e>erc=cio do Poder )d9inistrativo ontencioso Qn=vel
concretoR+ estar-se-ia diante da anNlise de direitos das ;artes+ de u9 ;rocesso a ser se*uido %ue
deveria dar *arantias @s 9es9as ;artes+ ;elo %ue ta9<&9 deveria9 as dar aos consel"eiros. /o
deveria+ ;ois+ ficar ao ar<=trio dos Ministros dar ou conceder tais *arantias+ co9o acontecia no
09;&rio+ criticava Uru*uai. ) audiBncia do onsel"o+ ;ortanto+ nas situaEes contenciosas deveria9
ser o<ri*atrias.
) lei de recriao+ no entanto+ 9isturou as 9at&rias e esta<eleceu a 5acultividade de consulta
e9 todos os casos Qad9inistrativos e ;ol=ticosR+ co9o resultado dos co9;ro9issos ;ol=ticos
assu9idos entre li<erais e conservadores+ co9o foi visto. ) ;rinci;al fal"a do contencioso
ad9inistrativo i9;erial resultara da necessidade de acordos ;ol=ticos ;arla9entares. ) ;rNtica
institucional do ;er=odo tentou atenuar esta fal"a+ na 9edida e9 %ue o 09;erador+ na ;rNtica+
se9;re ouvia o onsel"o Pol=tico e o onsel"o )d9inistrativo ia se consolidando co9o tri<unal
ad9inistrativo+ 9as as lacunas era9 9uito *randes...
2ssa leitura de Uru*uai ;arece se coadunar co9 a a<orda*e9 do ;resente estudo %ue leva
e9 conta os diferentes n=veis das funEes estatais e+ ;ortanto+ dos ;ata9ares de atuao do
onsel"o.
K2
(utro no era o entendi9ento do ;rofessor de Direito )d9inistrativo da Faculdade do
Recife+ 1icente Pereira do Re*o+ %uanto @s diferentes funEes do onsel"o de 2stado
-.M
:
S2R106(S D( (/S23F( D_2S4)D(. s 4rBs so as diversas ordens
de servios %ue o onsel"o d_2stado & destinado a ;restar : -.t assistir ao Monarc"a
co9 o consel"o so<re os ne*cios de 9aior transcendBncia %ue de;ende9 da sua
i99ediata resoluo ' 2.t discutir os ;ro:ectos de 3eis+ Re*ula9entos+ e 0nstrucEes
%ue ;or e>i*ire9 *rande variedade de con"eci9entos t"eoricos e ;rNticos+ no ;ode9
ser ca<al9ente discutidos no onsel"o dos Ministros ' ..t servir de centro+ onde
ven"a9 r&unir-se todas as noEes estad=sticas das diversas re;artiEes da
)d9inistrao ;u<lica+ ese resolva9 as duvidas %ue occorrere9 entre ellas+ e ;ara o
%ual e9fi9 ;ossa9 recorrer as ;artes+ %ue se :ul*are9 lesadas nas estaEes su<alternas
do ;oder e>ecutivo.
(s clNssicos 9ostra9 isto co9 9uita clare!a: & ;reciso considerar as instituiEes no seu
con:unto e de acordo co9 a onstituio. ) doutrina corrente @ &;oca refora essa inter;retao.
Fi*ura
-8,

Dessa for9a+ co9o visto+ "avia a clara diviso entre o Poder Moderador e o Poder
2>ecutivo na onstituio do 09;&rio Qarts. -,. e -,?R. ( Poder Moderador & a c"efia de 2stado+
-.M
R2G(+ 1icente Pereira+ 0lementos de Direito "dministrativo 9rasileiro+ Recife: 2hed.+ -KA,+ ;. -A.
-8,
GrNfico re;rodu!ido do tra<al"o de G)R/2R+ 3./.M.+ +n Searc. o5 6rder+ ;. -?A.
K.
;oder su;re9o de ins;eo e a alta re;resentao nacional. 2ste o Poder encarre*ado de fiscali!ar e
ar<itrar os conflitos entre o de9ais ;oderes 2>ecutivo+ Parla9ento QSenado e P9araR e o
Su;re9o 4ri<unal de #ustia. 2ra u9 Poder %ue atuava no de for9a a<solutista+ 9as de 9odo a
conservar cada u9 dos Poderes no %uadro constitucional li9itado %ue l"e foi de9arcado.
W u9 ;oder conservador ;or%ue conserva os valores ;er9anentes da co9unidade nacional+
ao 9es9o te9;o e9 %ue re;resenta esta 9es9a co9unidade e9 sua e>istBncia e continuidade no
te9;o.
) ;artir dos a;onta9entos %ue fora9 feitos nas ;artes anteriores+ ;oderia ser feito u9
es<oo 9ais *eral de classificao de al*u9as funEes dese9;en"adas ;elo onsel"o de 2stado.
/u9 primeiro nvel+ supremo+ %ue corres;onderia @s funEes da c"efia de 2stado Q;oder de $lti9a
instPnciaR+ o onsel"o de 2stado+ reunido+ /onsel.o Pleno ;ortanto+ e>erceria as funEes
consultivas relacionadas ao e>erc=cio do Poder Moderador.
/o plano intermedi-rio' ou nvel das determina:es+ as Se:es do /onsel.o de 0stado
dese9;en"ava9 u9a funo de consultoria e assessoria do Poder 2>ecutivo Q;oder *overna9ental
e ad9inistrativoR. )s %uestEes referentes @ )d9inistrao+ neste n=vel+ envolveria9+ e9 ;rinc=;io+
so9ente as %uestEes da ad9inistrao *raciosa+ de a;licao das leis e reali!ao das diretri!es
*overna9entais+ de interesse *eral+ cu:a iniciativa de;endia da ;r;ria )d9inistrao+ ;ara o futuro.
)%ui+ os consel"eiros estava9 su<ordinados aos Ministros+ %ue ;residia9 os tra<al"os das SeEes.
/este ;ata9ar+ "avia necessidade de se ;roceder e9 consonPncia co9 a o;inio do *overno+ o %ual+
e9 $lti9a instPncia+ era %ue9 se res;onsa<ili!ava+ ;erante as P9aras. )s Se:es do onsel"o+
re*ra *eral+ ;ortanto+ era9 r*os do Poder 2>ecutivo.
/o nvel 9ais concreto e i9ediato+ de a;licao da lei ou dos fins i9ediatos+ "avia a
a;licao do direito e as decisEes de casos individuais. 2stes era9 os casos concretos+ individuais+
9at&rias do contencioso ad9inistrativo+ voltadas ;ara o ;assado. Uesta 5uno' os consel.eiros
poderiam decidir inclusive contra as decis:es dos ;inistros' e o 5i,eram e5etivamente. (s
consel"eiros no estava9 su<9etidos ao Governo+ so9ente ao 09;erador+ ao %ual ca<ia9 ainda
al*u9as funEes ;r;rias da c"efia de 2stado+ %ue ainda estava9 a<sorvidas no Poder 0Aecutivo+
co9o sendo a%uelas de ins;eo *eral da ;r;ria a )d9inistrao. /a ;rNtica+ essas YconsultasX
tin"a9 carNter deliberativo e decisrio+ e9<ora no9inal9ente consultivo.
Por fi9+ "avia as %uestEes dos conflitos de :urisdio+ entre o Poder 2>ecutivo e #udiciNrio.
2ssa funo+ *eral9ente decidida no P9<ito das SeEes do onsel"o de 2stado+ es;ecifica9ente
seo de #ustia+ era+ no entanto+ funo atri<u=da ao Poder ;oderador+ en%uanto Nr<itro $lti9o dos
conflitos entre os de9ais ;oderes+ reali!ada ;ela via do onsel"o de 2stado.
29<ora a reintroduo do onsel"o de 2stado e9 -K8- co9 a Re*i9ento de -K82 ten"a
confundido os onsel"os Pol=tico e )d9inistrativo+ ;arece-9e %ue a diviso institucional entre os
K8
;oderes ;er9itia %ue os onsel"eiros+ assi9 co9o toda a doutrina da &;oca+ tivesse9 clare!a
%uanto a essas divisEes de ;lanos e funEes e a essas tentasse9 se 9anter fi&is+ ainda %ue isso fosse
<astante ;ro<le9Ntico e9 al*uns casos. Mas a e>istBncia de u9a c"efia de 2stado distinta da c"efia
de Governo+ ;er9itia u9a 9el"or coordenao entre os diversos ;oderes e r*os.
#oo a9illo de (liveira 4orres
-8-
+ resu9indo o funciona9ento do Poder 2>ecutivo+ trata
dessa coordenao e co9;le9entaridade de funEes:
Para concluir o estudo da teoria do Poder 2>ecutivo no 09;&rio+
;oder=a9os di!er %ue as suas decisEes sa=a9 de u9a deli<erao con:unta: de u9 lado
o 09;erador e de outro o Presidente ado Ga<inete dos Ministrosb' cada u9 c"efiava u9
or*anis9o coletivo+ de cu:as o;iniEes era9 os r*os autori!ados: res;ectiva9ente: o
onsel"o de 2stado e o *a<inete.
4alve! ;udesse ser acrescentado %ue as SeEes )d9inistrativas do onsel"o de 2stado
:usta9ente ;or sua a9<i*uidade e carNter no9inal9ente consultivo+ dava9 ao onsel"o u9a
*rande elasticidade de atuao e *rande 9ar*e9 de 9ano<ra+ ;er9itindo a ele transitar entre os
diversos n=veis de atuao dos diversos ;oderes+ inte*rando+ coerenciando+ de 9aneira a conferir
9aior esta<ilidade e continuidade ;ara atuao ad9inistrativa+ atenuando u9 ;ouco os 9ales dos
*a<inetes te9;orNrios.
3.%. (a Nature"a das (ecises do )onsel*o de Estado.
2ficNcia das DecisEes
W necessNrio+ ;ara u9a 9el"or co9;reenso da nature!a das decisEes do onsel"o+ u9
9aior detal"a9ento %uanto @ efetividade de suas decisEes. /esse ;onto+ ta9<&9 o Re*i9ento n.
-28 de ,?V,2V-K82 trou>e toda u9a re*ula9entao so<re no s so<re o ;rocesso ad9inistrativo a
ser o<servado no contencioso ad9inistrativo+ 9as ta9<&9 so<re a eficNcia das decisEes das SeEes
)d9inistrativas.

)rt. 2,. ) Resoluo 09;erial+ to9ada so<re ;arecer da seo ou consulta
do onsel"o de 2stado+ serN e>;edida ;or decreto.
Q...R
)rt. ?-. ) i9;erial resoluo serN e>ecutada como 6ual6uer sentena
Audiciria+ e ;elos 9es9os :u=!es e for9a ;ela %ual estas o so.
Sendo condenada a ad9inistrao+ a e>ecuo serN feita
ad9inistrativa9ente.
-8-
4(RR2S+ #oo a9illo de (liveira+ Democracia /oroada+ ;. -M,.
K?
Diversidade de FunEes
( onsel"o de 2stado atuava nas duas funEes. De u9 lado assessorava o ;oder
ad9inistrativo e o *overno co9 as 9edidas de carNter *eral Qou de interesse geralR. De outro+
decidia os casos contenciosos envolvendo a ad9inistrao. /o ;ri9eiro caso estava su<9etido ao
*overno+ en%uanto %ue no se*undo ;oderia inclusive contrariar e anular as decisEes de todas as
autoridades ad9inistrativas dos 9ais variados n=veis+ inclusive de Ministros.
-82

De certa for9a+ a a9<i*uidade resultante do novo for9ato do r*o+ devido aos
co9;ro9issos assu9idos na discusso e a;rovao da 3ei %ue o reintrodu!iu+ na verdade trou>e-l"e
al*uns <enef=cios+ dos %uais o onsel"o sou<e se valer 9a*istral9ente.
)s SeEes+ tendo a reta*uarda do 09;erador+ en%uanto c"efe i9;arcial da )d9inistrao e
dos ;r;rios Ministros+ tin"a9 li<erdade+ autono9ia e iniciativa de anNlise e enca9in"a9ento de
;rovidBncias nu9a escala %ue ;oderia ir 9uito al&9 do caso concreto ;osto e9 e>a9e. (
contencioso ad9inistrativo ;er9itia %ue as SeEes do onsel"o de 2stado+ a ;artir da anNlise de u9
caso e9 ;articular+ al&9 de su*erir a soluo ;ara o ;r;rio+ su*erisse 9edidas *erais ao Governo e
ao 3e*islativo+ a fi9 de solucionar o ;ro<le9a na sua causa 9ais funda9ental. Pode9 ser citados
in$9eros e>e9;los e9 %ue tal ;rocedi9ento ocorria. /u9a delas veio @ tona toda a ;ro<le9Ntica
%uesto dos casa9entos 9istos entre catlicos e ;rotestantes
-8.
.
) colona ale9 atarina Sc"eid+ de Petr;olis+ ;rotestante+ "avia se casado co9 u9
;ortu*uBs+ catlico. );s este a ter a<andonado+ atarina recorreu ;ara os r*os ad9inistrativos+ a
fi9 de ver seu casa9ento anulado e+ ;or fi9+ c"e*ou ao onsel"o de 2stado e9 2J de a<ril de
-K?8. (s consel"eiros analisando o ;edido+ se9 restriEes for9ais ;r;rias do contencioso :udicial+
a9;liara9 o seu esco;o de u9a tal 9aneira %ue ;Gs a desco<erto in$9eros ;ontos ce*os da
le*islao e da ;ol=tica *overna9ental vi*ente na%uele 9o9ento. So<re a situao ;articular+ o
consel"eiro Paulino #os& Soares de Sou!a+ conclu=ra %ue Ynen.uma provid<ncia se pode tomar
sobre a pretenso de /atarina Sc.eid a respeito da qual nossas leis e estilos so inteiramente
de5ectivosX. Se*uira9-se+ da ;arte dos de9ais consel"eiros+ u9a s&rie de o<servaEes e co9entNrios
de u9a lucide! e erudio a<soluta9ente 9a*istrais. ( a;rofunda9ento das %uestEes de fundo
resultara9 necessaria9ente nu9 con:unto de ;ro;ostas le*islativas no sentido de re*ular a fi*ura
dos casa9entos 9istos+ *arantindo-se u9a s&rie de direitos civis e ;ol=ticos @%ueles %ue
;rofessasse9 outras reli*iEes.
-82
2ssa ;ossi<ilidade :N estava dada no Re*ula9ento n. -28V-K82+ arti*os. 8? e 8A. f. G)R/2R+ 2ustia
"dministrativa...+ ;. -JM.
-8.
onsulta de 2J de )<ril de -K?8+ reunida e9 /onsultas do /onsel.o de 0stado Sobre Uegcios 0clesi-sticos
co9;iladas ;or orde9 do Ministro do 09;erio QRio de #aneiro: 4i;o*rafia /acional+-KAM+ ;. ?-2.R. Dis;on=vel e9:
k"tt;:VVTTT.<rasiliana.us;.<rV<<dV"andleV-M-KV,A,,,A,,u;a*eVJV9odeV-u;l Qacesso e9 2MV,.V2,-.R. 2sta
onsulta da Seo de #ustia do onsel"o de 2stado ta9<&9 & co9entada ;or 30M) 3(P2S+ ;. 2J?-2K2 Q6
6r-culo de Del5os+ 2,-,R.
KA
Dessa for9a+ ;ode-se di!er %ue o contencioso ad9inistrativo fre%uente9ente era o *atil"o
;ara a soluo e enca9in"a9entos de %uestEes sens=veis ;ara a vida nacional. (s consel"eiros %ue
no era9 so9ente :urisconsultos no 9el"or sentido da ;alavra+ tin"a9 ta9<&9 lar*a e>;eriBncia
;ol=tica e ad9inistrativa. ada re%ueri9ento ou ;edido enca9in"ado era analisado desde 9uitas
;ers;ectivas ;oss=veis ;ol=ticas+ ad9inistrativas+ :ur=dicas+ t&cnicas e desde vNrios n=veis de
atuao das funEes estatais. ( fato de o onsel"o de 2stado estar situado e ;erfeita9ente inte*rado
na esfera ;ol=tica e ad9inistrativa do 2stado QPoder 2>ecutivo e Poder ModeradorR ;ossi<ilitava
essa lar*ue!a de vistas to destacada ;elos estudiosos
-88
.
2sse ti;o de trata9ento e enca9in"a9ento :a9ais ;oderia ser se%uer considerado no P9<ito
do Poder #udiciNrio+ %ue se ;auta ;or re*ras ;rocedi9entais stricti iuris+ 9ais r=*idas e for9ais.
/esta co9o e9 tantas outras decisEes+ co9o as onsultas do onsel"o de 2stado era9
resoluEes co9;artici;adas ;elo 09;erador e ta9<&9 ;elo Governo+ a %ue9 ca<ia a re*ulao e
i9;le9entao das 9edidas+ resta claro %ue no era atividade unilateral do 09;erador.
2sta co;artici;ao tin"a <ases constitucionais 9uito claras. ) onstituio ;ratica9ente
forava %ue os r*os e suas autoridades atuasse9 e9 concerto. De acordo co9 o )rt. -.2+ os
Ministros ta9<&9 tin"a9 de ;artici;ar das decisEes.
)rt. -.2. (s Ministros de 2stado referendaro+ ou assi*naro todos os
)ctos do Poder 2>ecutivo+ se9 o %ue no ;odero ter e>ecuo.
U9 ato do onsel"o de 2stado e9 9at&rias e9 %ue este estava su<9etido aos Ministros
Poder 2>ecutivo Puro na classificao de Uru*uai
-8?
& ta9<&9 u9 ato do Poder 2>ecutivo+ e
;elos %uais os Ministros ;oderia9 ser res;onsa<ili!ados.
onsideraEes So<re a r=tica ao ontencioso do 09;&rio
) 9aioria dos autores %ue tratara9 do assunto referente ao ;a;el do onsel"o de 2stado
co9o 4ri<unal )d9inistrativo de c$;ula no 09;&rio tende a 9ini9i!ar a i9;ortPncia do siste9a de
contencioso <rasileiro.
]uanto a este ;onto+ ca<e9 al*u9as o<:eEes @%ueles %ue+ co9o 3(P2S+ defende9 %ue o
onsel"o de 2stado no era ;ro;ria9ente u9 4ri<unal de #ustia )d9inistrativa.
2stes defende9 %ue no "ouve ;ro;ria9ente u9 contencioso ad9inistrativo no Crasil
-88
#oo a9illo de (liveira 4orres asse*urava %ue: YSe o se*undo reinado sur*e diante de ns co9o u9a unidade
;ol=tica assinalada ;or u9a coerBncia de orientao e u9a se*urana de vistas se9;re @ altura dos aconteci9entos+ a
ra!o disto estarN+ ;rinci;al9ente+ na atuao ad9irNvel do onsel"o de 2stadoX Q-M?J+ ;. -KAR.
-8?
URUGU)0+ 0nsaio!!!' ;. KA.
KJ
;or%ue o onsel"o de 2stado era u9 r*o a;enas consultivo e %ue9 resolvia+ na verdade+ as
%uestEes+ de;ois %ue os ;areceres dos consel"eiros era9 ela<orados+ era o 09;erador+ o %ual+ ao fi9
e ao ca<o+ decidia %ual consulta ou ;arecer iria ser adotado ;ara solucionar o caso. 29 s=ntese+
co9o o onsel"o de 2stado era u9 r*o a;enas consultivo+ lo*o no "avia contencioso
ad9inistrativo.
(s ar*u9entos ;rinci;ais dessa corrente so os se*uintes:
<= )s o;iniEes dos consel"eiros eram meramente consultivas. /esse sentido+ utili!a9-se da
;r;ria auto-inter;retao dos consel"eiros so<re a sua ;r;ria atividade+ u9a ve! %ue os ;r;rios
consel"eiros se entendia9 co9o 9e9<ros consultivos. )ssi9+ o onsel"o de 2stado no seria u9
tri<unal ;or%ue no decidia+ o %ue seria corro<orado ;elos ;r;rios consel"eiros @ &;oca. 29 todas
as ocasiEes e9 %ue os consel"eiros fora9 o<ri*ados a+ de al*u9a for9a+ tratar da nature!a da sua
;r;ria atividade+ se9;re tivera9 o cuidado de consi*nar %ue a sua atividade era a;enas consultiva+
ca<endo a deciso final @ )u*usta ;essoa.
3(P2S+ ;or e>e9;lo+ <aseia-se nos cr=ticos do contencioso do ;er=odo.
Desde a reinstalao do onsel"o e9 -K8-+ ocorrera9 in$9eras discussEes so<re a
inconstitucionalidade do r*o+ :N %ue o onsel"o de 2stado no tin"a <ases constitucionais+ criado
;or lei ordinNria. /essa lin"a+ o onsel"o rece<eu in$9eras cr=ticas.
R(DR0GU2S
-8A
re;rodu! e9 sua o<ra al*u9as das discussEes ;arla9entares e9 torno da
reintroduo do onsel"o. ) %uesto da constitucionalidade do r*o conciliar reiteradas ve!es
a;areceu.
>B U9a se*unda lin"a de ar*u9entao dos cr=ticos do contencioso ad9inistrativo+ e9 certa
9edida contraditria co9 a ;ri9eira
-8J
+ refere-se @ insuficiBncia do contencioso. )ssi9+ a
or*ani!ao e a le*islao do contencioso ad9inistrativo era9 deficientes. Utili!a-se de u9a
citao do 1isconde do Uru*uai afir9ando %ue o siste9a do contencioso ad9inistrativo era u9
caos+ onde no "avia entrado se%uer u9 raio de lu!+ e>ceto no contencioso ad9inistrativo fiscal
-8K
.
) anNlise do contencioso ad9inistrativo <rasileiro do ;er=odo te9 de ser feita ta9<&9 e9
-8A
R(DR0GU2S+ #os& Fonrio. 6 /onsel.o de estado7 o quinto poder_ Cras=lia: Senado Federal+ -MJK.
-8J
0sto ;or%ue os autores vacila9 entre a ine>istBncia do contencioso e de;ois recorre9 a sua insuficiBncia. (ra+ se "N
insuficiBncia & ;or%ue o contencioso ad9inistrativo e>iste. De outro lado+ os autores no distin*ue9 clara9ente
entre a %uesto fNtica da eAist<ncia ou ineAist<ncia do contencioso administrativo no +mp1rio+ confundindo-a co9
outra %uesto diversa+ referente @ o;osio feita ao contencioso ad9inistrativo ;or u9a %uesto de ;rinc=;io. U9a
coisa & di!er %ue no se concorda co9 o contencioso ad9inistrativo+ outra <e9 diferente & di!er %ue ele e>iste ou
no e9 certo 9o9ento e lu*ar e confundir as duas afir9aEes & u9 erro *rave %ue serve a encavalar dois ;lanos
distintos de ar*u9entao.
-8K
De! entre de!+ dos cr=ticos do contencioso ad9inistrativo no Crasil-09;&rio+ cita9 u9a frase do 1isconde do
URUGU)0+ no sentido de des%ualificar o contencioso ento e>istente+ na %ual afir9a %ue o $nico lu*ar e9 %ue
"avia contencioso ad9inistrativo era na Nrea do 4esouro. /as de9ais reinava o caos+ onde no "avia entrado se%uer
u9 raio de lu!.
KK
co9;arao co9 o 9odelo francBs+ o %ual foi utili!ado co9o 9odelo.
)t& 28V,?V-KJ2+ o onsel"o de 2stado francBs no era inde;endente
-8M
. ( r*o "o9Gni9o
francBs ta9<&9 era vinculado ao Poder 2>ecutivo. 0sto+ ;or&9+ no i9;ediu %ue o /onseil dQ0tat
ela<orasse <oa ;arte de sua :uris;rudBncia e conceitos i9;ortantes do Direito )d9inistrativo. (s
fa9osos conceitos de eAcesso de poder e desvio de poder :N tin"a9 *an"ado vida e :N era9
utili!ados "N al*u9as d&cadas+ at& 9es9o no Crasil
-?,
. /e9 9es9o a cultura revolucionNria
francesa+ to ;ro*ressista+ ;Gde :o*ar fora essa :uris;rudBncia ad9inistrativa anterior a -KJ2+
9es9o esta ;recisou conservar ;arcela i9;ortante desse desenvolvi9ento :uris;rudencial. )final
essas so con%uistas da civili!ao.
)t& ento+ o contencioso ad9inistrativo francBs tin"a u9 siste9a de Y=ustia retidaX+ ;or%ue
era u9a :ustia vinculada ao Poder 2>ecutivo
-?-
. Dele*ava-se a u9 r*o da ad9inistrao fa!er
u9 :ul*a9ento da ;r;ria ad9inistrao. 29<ora no fosse o siste9a ideal+ era desta 9aneira %ue
funcionava no ;er=odo. )ssi9 ta9<&9 era no Crasil. U9 r*o da ad9inistrao :ul*ava+ se*uido
da deciso do Poder 2>ecutivo.
Foi so9ente co9 a refor9a do /onseil dQGtat e9 -KJ2+ %ue tornou o r*o inde;endente+
co9 u9 siste9a de :ustia ;lena+ conferindo-se u9a s&rie de *arantias aos :u=!es ad9inistrativos e
criou-se u9 4ri<unal de onflitos+ %ue ;assou a decidir as co9;etBncias entre a :ustia ordinNria ou
co9u9 e a :ustia ad9inistrativa.
) %uesto da eficNcia das decisEes da #ustia )d9inistrativa e9 Frana s veio a ter u9
trata9ento 9ais cuidadoso+ a;s 9ais de s&culo e 9eio de funciona9ento do r*o
-?2
.
/o Crasil+ a :ustia ad9inistrativa talve! ca9in"asse no sentido de conferir 9aior
inde;endBncia @ :ustia ad9inistrativa. /o ;er=odo+ ;or&9+ esta foi u9a escol"a ;ol=tica dos
estadistas do 09;&rio. 2ntendia-se+ @ &;oca+ %ue a ad9inistrao e o *overno tin"a9 de se*uir o seu
curso+ se9 %ue sofresse9 interru;Ees ou interferBncias do Poder #udiciNrio.
-?.

/o ;er=odo+ o Poder 2>ecutivo ainda reunia os ;oderes ad9inistrativo e *overna9ental+ 9as
-8M
2/42RRg)+ 2duardo Garc=a+ "s )rans5orma:es da 2ustia "dministrativa!!!+ 2d. Foru9+ 2,-,.
-?,
M20R2332S+ FelS 3o;es Q2,,8+ ;. ?-R. )certada a o<servao do e9inente 9estre FelS 3o;es Meirelles ao
afir9ar %ue o desenvolvi9ento do D. )d9inistrativo no Crasil no se atrasou cronolo*ica9ente co9 relao @s
naEes 9ais desenvolvidas.
-?-
f. 2/42RRg)+ 2duardo Garc=a+ "s )rans5orma:es da 2ustia "dministrativa+ 2d. Foru9+ 2,-,.
-?2
2/42RRg)...+dem+ a;=tulo Y" +rrupo do Degislador Franc<sX.
-?.
( Mar%uBs de So 1icente coloca %ue no seria conveniente colocar o anda9ento da ;$<lica ad9inistrao na
;endBncia rotineira da anNlise :udicial. ) )d9inistrao francesa se*uia essa lin"a de racioc=nio+ cu:a
;ro<le9aticidade a;resenta toda sua tenso at& os dias de "o:e. ( *rande dra9a "o:e & %ue estas %uestEes no se:a9
colocadas co9 tanta clare!a co9o era9 no s&culo O0O. f. P0M2/4) CU2/(+ #os& )ntGnio. Direito P>blico
9rasileiro e "nal8se da constituio do +mp1rio. Rio de #aneiro: 4S;o*ra;"ia 09;. 2 onst. De #. 1illeneuve 2 .+
-K?J.
KM
:N e9 ;rocesso de franca se;arao+ co9o o de9onstrava9 :N as claras distinEes feitas ;elos
:uristas do ;er=odo
-?8
.
(;inio 9a:oritNria dos ad9inistrativistas e "istoriadores.
) 9aior ;arte dos ad9inistrativistas %ue trata9 do contencioso ad9inistrativo no 09;&rio
<aseia-se na inter;retao de %ue o r*o era consultivo e+ ;ortanto+ no "avia verdadeiro siste9a
de :ustia ad9inistrativa. (utra ;arte dos ad9inistrativistas i*nora9 e9 *rande ;arte esta atuao
do onsel"o. 2ssa co9;reenso errGnea+ e9 *rande 9edida+ se <aseia no detal"e %ue a ;rofh.
Garner :N "avia c"a9ado a ateno. 2la 9ostrou %ue o fato de o contencioso ad9inistrativo ter sido
or*ani!ado ;or 9eio de u9 Re*i9ento a:udou a ocultar a verdadeira fonte do siste9a. (s :uristas+
<aseados no %ue di!ia a "istorio*rafia+ ia9 <uscar a 3ei %ue reinstituiu o onsel"o de 2stado e no
"avia nada lN a res;eito do contencioso ad9inistrativo+ so9ente constava9 a%uelas atri<uiEes
tradicionais do onsel"o relacionadas ao e>erc=cio do Poder Moderador.
(s ad9inistrativistas+ ento+ <aseia9-se e9 dois *ru;os: o da%ueles %ue i*nora9
co9;leta9ente a atividade de contencioso ad9inistrativo do 09;&rio e outro %ue+ a;oiando-se
;rinci;al9ente e9 o<servaEes de 4F2MgS4(32S CR)/D7( )1)3)/40
-??
+ entende9
%ue no era u9 contencioso ad9inistrativo <e9 for9ado+ <e9 delineado+ ora a;ontando a sua
insuficiBncia+ ora a sua ine>istBncia+ e 9uitas ve!es c"a9ando a ateno ;ara a %uesto da discusso
so<re inconstitucionalidade. 2ste *ru;o vacila u9 ;ouco nas suas :ustificativas+ ;ois ;arte9 do
;ressu;osto de %ue o Direito )d9inistrativo <rasileiro 9oderno iniciou co9 a Re;$<lica.
Dessa for9a+ su<lin"a9 o fato de %ue seria u9 r*o apenas consultivo+ <aseados+ e9 ;arte
ta9<&9 na ;re9issa+ se:a de for9a i9;l=cita ou e>;ressa+ da viso co9u9ente difundida so<re o
Poder Moderador+ o %ue aca<a ;or reforN-la ainda 9ais. ( estereti;o tradicional no fa! distino
al*u9a das funEes dese9;en"adas ;elo 09;erador+ si9;les9ente to9ava9 ;or certo %ue
09;erador & %ue9 decidia tudo e ;onto final
-?A
+ se9 levar e9 conta esse co9;le>o siste9a de
atri<uiEes+ de diviso de tarefas+ de or*ani!ao dos ;oderes+ de distinEes de funEes.
-?8
f. URUGU)0+ 1isconde+ 0nsaio sobre o Direito "dministrativo! Cras=lia: S&rie de )r%uivos do Minist&rio da
#ustia+ -MMJ. ( consel"eiro R0C)S ta9<&9 aco9;an"ava essa evoluo.
-??
)1)3)/40 no ;refNcio da reedio da o<ra clNssica de Uru*uai.
-?A
/essa lin"a+ ;ode ser citado u9 e>e9;lo entre 9uitos: YDo 9es9o 9odo %ue o direito francBs e e9 *rande ;arte
so< sua ins;irao+ o direito ad9inistrativo <rasileiro no nasceu+ co9o ra9o autGno9o+ en%uanto esteve so< o
re*i9e da monarquia absolutaX QD0 P024R(+ Maria SSlvia Zanella. Z$$ "nos de Direito "dministrativo 9rasileiro.
Salvador: /$9ero -, :aneiro+ ;. 2R.
M,
onsideraEes so<re a /ature!a do ontencioso )d9inistrativo no 09;&rio
/a Frana+ ;Ntria de adoo do 9eteco 9en=amin /onstant+ ideali!ador do pouvoir neutre+
no "avia ;oder 9oderador+ de 9aneira %ue o /onseil dFGtat+ na sua fase inicial+ estava literal9ente
su<9etido ao ;oder e>ecutivo+ vale di!er+ ao *overno
-?J
+ fato %ue levou os estudiosos a
classificare9 esta fase da :ustia ad9inistrativa francesa co9o sendo a da :ustia retida Q=ustice
retenueR. 2ssa 9es9a classificao & adotada at& "o:e+ ;ara classificar o siste9a de contencioso
ad9inistrativo i9;erial <rasileiro+ co9 a diferena de %ue o Crasil ao contrNrio da Frana+ %ue deu
inde;endBncia aos seus r*os de :ustia ad9inistrativa teria ;er9anecido nesse siste9a+ ao inv&s
de ;assar ;ara o siste9a da :ustia dele*ada Q=ustice delegu1R. (usaria discordar. Gostaria de+ se no
afastar co9;leta9ente essa afir9ao+ ;elo 9enos relativi!N-la ou 9ati!N-la de al*u9a for9a.
) estrutura das instituiEes do 09;&rio en*endrou u9a confi*urao es;ecial ao siste9a
;ol=tico e ad9inistrativo+ ;er9itindo ao onsel"o de 2stado no s fi*urar+ a de;ender da funo
%ue e>ercia+ nu9a ;osio de su<9isso ao Ga<inete de Ministros %uando redi*ia e analisava
;ro:etos de leis e re*ula9entos e outras 9edidas %ue l"e fosse9 diri*idas + co9o ta9<&9 de
su;erioridade e ins;eo co9 relao ao Governo+ e no so9ente %uando os onsel"eiros
;restava9 assessoria ao 09;erador nos casos de e>erc=cio do Poder Moderador. 2sta ;osio de
su;erioridade ta9<&9 ocorria nos casos contenciosos e9 %ue os ;r;rios atos ad9inistrativos dos
Ministros e de9ais a*entes ad9inistrativos era9 alvo de recursos e i9;u*naEes+ ;rovenientes de
cidados e ;essoas :ur=dicas ;or violao de seus direitos.
2ssa o<servao+ se no era a;licNvel total9ente a todas as funEes das SeEes
ad9inistrativas do onsel"o <rasileiro+ decerto era ca<=vel @ atividade contenciosa ali desenvolvida+
e+ e9 es;ecial+ a duas das SeEes a do 09;&rio e a de Fa!enda. 2ssas duas SeEes atendia9 as
Nreas da ad9inistrao+ e+ ;ortanto+ dos Minist&rios+ %ue suscitava9 u9a 9aior 9ar*e9 ;otencial
de conflitos entre a )d9inistrao e os ;articulares. )s )tas da Seo de Fa!enda+ e9<ora
dis;on=veis ;ara ;es%uisa
-?K
+ no fora9 at& o 9o9ento estudadas e analisadas co9 9aior
;rofundidade. Sa<e-se+ no entanto+ %ue foi a Nrea contenciosa 9ais <e9 desenvolvida. o9 relao
@ Seo do 09;&rio+ co9o visto+ a atividade contenciosa rece<eu estudos i9;ortantes.
/esse sentido+ a "istoriadora 3Sdia Ma*al"es /unes Garner+ a;s e>tensa anNlise das )tas
e docu9entos ;rodu!idos+ afir9ou %ue as decisEes da Seo do 09;&rio era9 finais.
-?M
( i9;erante
era o ;ri9eiro 9a*istrado da nao. 4eorica9ente+ "averia recurso @ oroa. /o entanto+ no caso de
"aver novo recurso+ o 09;erador iria ouvir o onsel"o e teria in=cio todo o ;rocesso. Dessa for9a+
-?J
URUGU)0+ 0nsaio...+ ;. -K?.
-?K
Dis;on=vel e9 k"tt;:VVTTT.<rasiliana.us;.<rVnodeV82,l Q)cesso e9 2AV,.V2,-.R.
-?M
G)R/2R+ 3. /. M.+ " 2ustia "dministrativa!!!+ ;. -JM.
M-
<e9 entendido+ o i9;erante era de fato o su;re9o 9a*istrado+ 9as se tratava do 09;erador+ e9
onsel"o.
Favia no onsel"o de 2stado+ ;ortanto+ u9a su;er;osio de diferentes funEes+ %ue antes
de se contra;ore9+ se co9;le9enta9. So9ente o carNter no9inal9ente consultivo ;er9itiu esta
elasticidade de atuao do onsel"o de transitar livre9ente entre os diversos n=veis das funEes
estatais. 2sta era a a9<i*uidade do onsel"o+ %ue ;oderia ser vista de u9a for9a ou de outra
confor9e o lado %ue se o visse ou confor9e a funo dese9;en"ada.
( Crasil+ @ seu 9odo+ to9ou ;arte nessa evoluo do contencioso ad9inistrativo.
Favia clara9ente u9a du;licidade de :urisdio no Crasil+ e9<ora no e>;licita9ente na
onstituio+ o fato era %ue as decisEes to9adas dentro do circuito do contencioso ad9inistrativo+
ou :ustia ad9inistrativa+ no onsel"o de 2stado tin"a9 u9 carNter de definitividade. 2+ a ;artir+
do Re*ula9ento -28+ fora9 criadas diversas for9as de :ul*a9ento de conflitos entre a autoridade
ad9inistrativa e a%uela :udiciNria.
De se notar a *rande fra*ilidade do #udiciNrio no ;er=odo+ fruto direto no tanto do siste9a
e9 si+ 9as do lu*ar %ue o ;oder :udicial e os :u=!es ocu;ava9 na sociedade e na or*ani!ao
<urocrNtica. /a%uele 9o9ento notava-se u9a falta de ;rofissionali!ao no so9ente do #udiciNrio+
9as do servio ;$<lico e9 *eral. ) <urocracia ainda estava e9 vias de ad%uirir a%uela eficiBncia e
i9;arcialidade racional-le*al+ %ue s foi alcanada+ ;elo 9enos+ e9 sua for9ulao terica+ no
in=cio do s&culo OO
-A,
. )%ui+ no se ;ode dei>ar de o<servar o contraste i9enso co9 o ;a;el e
;osio %ue o #udiciNrio e o #ui! viera9 a desfrutar no ;a=s durante a Re;$<lica+ fruto+ no so9ente
da ;rofissionali!ao+ 9as ;rinci;al9ente da adoo+ entre ns+ do siste9a constitucional
a9ericano. Desde a onstituio de -KM-+ o #udiciNrio ve9 e>ercendo u9 ;a;el de su<stituio da
Pol=tica e9 9uitas Nreas.
onclui-se o ;resente ca;=tulo+ co9 a constatao+ ;elo 9enos isto & o %ue se ;retendeu
de9onstrar+ de %ue+ a ;artir do Re*ula9ento n. -28 de ,? de fevereiro de -K82+ "ouve efetiva9ente
duas ordens :urisdicionais no ;er=odo do Se*undo Reinado do Crasil: u9a no P9<ito do Poder
2>ecutivo Qorde9 ad9inistrativaR e outra no P9<ito do Poder #udicial+ caracteri!ando o ;a=s co9o
u9 siste9a de :urisdio d$;lice. 2 %ue+ ;elo 9enos+ no n=vel da funo contenciosa e>ercida ;elas
seEes do onsel"o de 2stado al&9+ & claro+ da%uela de assessoria do Poder Moderador + "avia
certa inde;endBncia dos consel"eiros co9 relao aos Ministros %ue re;resentava9 o Governo.
-A,
S(UZ) #[/0(R+ e!ar Saldan"a+ )ribunal /onstitucional X+ ;. K?--,2.
M2
Cap$tulo I3 % Justia Administrativa
%.1. Justia Administratia no +rasil
Direito )d9inistrativo <rasileiro.
o9o visto+ se9;re ;revaleceu na doutrina+ entre os cultores do Direito )d9inistrativo+ a
o;inio da desi9;ortPncia das atividades ad9inistrativo-contenciosas do onsel"o de 2stado
<rasileiro. ) o;inio fundava-se e9 %ue as SeEes do onsel"o+ e9<ora ins;iradas no onsel"o
francBs+ e>ercera funEes 9era9ente consultivas+ nu9 siste9a de de;endBncia ;ara co9 o *overno
Q=ustice retenueR+ o %ue teria acarretado u9a falta de criatividade+ <e9 assi9 u9 co9;ro9eti9ento
das decisEes e conse%uente9ente sua insuficiBncia
-A-
. 2 co9o na Frana a &;oca de ouro do
/onseil dFGtat deu-se so9ente a ;artir de -KJ2+ %uando "ouve a 9udana ;ara u9 siste9a de
:ustia dele*ada+ o %ue conferiu inde;endBncia aos r*os de :ustia ad9inistrativa.
Durante o 09;&rio+ "avia9 duas correntes de li<erais. U9a favorNvel ao 9odelo in*lBs de
9onar%uia constitucional. (utros ;referia9 a verso norte-a9ericana.
-A2
) $lti9a lin"a consolidou-
se no 9ovi9ento re;u<licano. 2 dessa verso co;iara9+ dentre outros ele9entos+ o 9odelo
federalista e o siste9a de controle :urisdicional Qsistema administrativo de =urisdio >nicaR
-A.
.
o9 a Procla9ao da Re;$<lica+ o *overno ;rovisrio no tardou e9 a<olir o instituto ao
9es9o te9;o e9 %ue or*ani!ou a :ustia federal. ( art. -? do decreto-lei n.K8K+ de -- de outu<ro
de -KM,+ esta<eleceu %ue co9;etia aos :u=!es seccionais os ;rocessos e o :ul*a9ento das causas %ue
tivesse9 ;or ori*e9 atos ad9inistrativos do *overno federal+ e das aEes %ue interessasse9 ao fisco
nacional
-A8
.
Por sua ve!+ a onstituio re;u<licana+ cuidou do te9a nos art. A,+ letras b e c!
U9 siste9a de controle :urisdicional $nico "avia sido su;er;osto a u9a tradio anterior de
contencioso ad9inistrativo relativa9ente <e9 sucedida.
-A-
D0 P024R(+ Maria SSlvia Zanella. Z$$ "nos de Direito "dministrativo 9rasileiro. Salvador: /$9ero -, :aneiro.
-A2
(30120R) 4(RR2S+ #oo a9ilo+ 3armonia Poltica' ed. 0tatiaia+ Celo Fori!onte+ -MA-.
-A.
(s dois ti;os ;rinci;ais de siste9as ad9inistrativos fora9 a%ueles vistos no a;=tulo 0.
-A8
)R)G7( e>;lica co9o a%uilo %ue entrava no contencioso ad9inistrativo do 09;&rio foi transferido ;ara u9
:ustia _es;ecial_: Y) e>e9;lo da soluo an*lo-a9ericana+ a Re;$<lica de -KKM re9eteu @ :ustia local dos 2stados
federados os lit=*ios ;ertinentes ao direito ;rivado e ao direito ;enal+ reservando na :ustia federal+ considerada
es;ecial+ u9 lu*ar ;ara as %uestEes %ue envolvia9 a Unio e os ;articularesX Q)R)G7(+ #. Guil"er9e+ #ustia
)d9inistrativa...+ ;. ,8R. Por %ue so9ente a Unio te9 direito a u9a :urisdio es;ecial+ %ue ;er9ite ter :u=!es
es;eciali!ados e9 %uestEes ad9inistrativase /a :ustia co9u9+ as %uestEes ad9inistrativas entra9 no 9es9o <loco
de direito co9u9.
M.
o9 isso+ a influBncia do direito ad9inistrativo a9ericano *an"ou i9;ortPncia
-A?
co9o u9a
9aneira de se co9;ati<ili!ar o direito a;licNvel co9 o res;ectivo siste9a+ e9<ora essa %uesto das
incon*ruBncias decorrentes das 9isturas de vNrios siste9as talve! no ten"a sido ;erce<ido to
clara9ente %uanto e9 ;er=odos 9ais recentes
-AA
. ( fato+ ;or&9+ & %ue de;ois das o<ras dos
ad9inistrativistas do 09;&rio+ %ue ;udera9 conviver co9 u9 siste9a de contencioso ao estilo
francBs a9<iente no %ual se for:ou o direito ad9inistrativo + os estudos de direito ad9inistrativo
ficara9 con*elados. ) ;r;ria troca de re*i9e teve u9 ;eso i9;ortante nesta con:untura na 9edida
e9 %ue a ;assa*e9 ;ara u9 siste9a de :urisdio $nica e da orde9 constitucional 9odificara9 as
c"aves de co9;reenso do direito.
U9 estudo 9ais slido e siste9Ntico da ad9inistrao e do direito ad9inistrativo no ;a=s s
se tornou realidade a ;artir da d&cada de ., nos *overnos de Get$lio 1ar*as e+ es;ecial9ente+ co9 a
criao do D"SP N Departamento "dministrativo do Servio P>blico.
-AJ
) influBncia francesa a
;artir de ento foi ainda 9ais notNvel+ ;ois o n=vel de a;erfeioa9ento e evoluo alcanado ;elo
direito ad9inistrativo francBs nesse 9eio te9;o+ desde a a<olio do contencioso entre ns+ fora
real9ente i9;ressionante
-AK
. ( a;orte do direito ale9o+ 9uito 9ais ;r>i9o da e>;eriBncia
francesa do %ue o norte-a9ericano+ :N era ta9<&9 u9 ele9ento i9;ortante dentre as vNrias
influBncias %ue se so9ara9 na cultura ;u<lic=stica nacional
-AM
.
2ssa viso u9 tanto ;arcial do contencioso do 09;&rio resultou da so9a de dois fatores: %OJ
De u9 lado da aus<ncia de estudos sobre o 5uncionamento do rgo' que s vieram a ser 5eitas
muito recentemente por .istoriadores
%Y$
. #OJ U9 tra<al"o consciente dos ;ri9eiros re;u<licanos
-A?
M20R2332S+ FelS 3o;es+ Direito "dministrativo 9rasileiro+ ;. ?2.
-AA
29 ;er=odos 9ais recentes+ essa ;ro<le9Ntica rece<eu 9aior ateno dos :uristas 9ais sens=veis ;ara a
co9;le>idade das ada;taEes institucionais. )utores co9o a ;rofh CU0 recon"ece clara9ente esta ;ro<le9Ntica
c"a9ando a essas inconsistBncias de contradi:es %ue o Direito )d9inistrativo <rasileiro atual aca<a ;or a;resentar
QCU0+ Direito "dministrativo e Polticas P>blicas+ a;=tulo 000 /inco /ontradi:es do Direito "dministrativo
ou 6s ;arcos 2urdicos da +ne5ic-cia da "dministrao P>blica no 9rasil+ ;. M.-2.JR.
-AJ
( D)SP fora ;revisto ;ela onstituio de -M.J e criado ;or 9eio do decreto n.U ?JMV.K+ de ., de :ul"o. 2ra
direta9ente su<ordinado @ PresidBncia da Re;$<lica+ Y... co9 o o<:etivo de a;rofundar a refor9a ad9inistrativa
destinada a or*ani!ar e a racionali!ar o servio ;$<lico no ;a=s+ iniciada anos antes ;or Get$lio 1ar*as.X Foi
res;onsNvel ;ela siste9ati!ao dos direitos e deveres do funcionalis9o+ co9 a criao+ in&dita+ do 2statuto dos
FuncionNrios P$<licos ivis da Unio. o9 a %ue de 1ar*as o r*o ficou esva!iado e co9 funEes consultivas.
Fonte: k"tt;:VVc;doc.f*v.<rV;roducaoVdossiesV)2ra1ar*as-Vanos.J-8?VPolitica)d9inistracaoVD)SPl Qacesso e9
2AV,.V2,-.R.

-AK
redita-se a 3)F2RR0iR2+ a contar de -KMA+ o ;ri9eiro esforo de siste9ati!ao e coerenciao doutrinNria do
direito ad9inistrativo *aulBs+ a ;artir da :uris;rudBncia do onsel"o de 2stado. )R)G7( 9enciona %ue e9<ora a
deciso 9ais i9;ortante ;ara a autono9i!ao do novo ca9;o ten"a sido o )rrBt Clanco Q-KJ.R+ todo o seu
conte$do ;rinci;iol*ico no foi a;roveitado e desdo<rado+ ;er9anecendo a deciso ador9ecida ;or 9ais de trinta
anos Q#ustia )d9inistrativa no CrasilR.
-AM
Desse ;er=odo so as ;ri9eiras o<ras do 9estre *a$c"o+ RU^ 0R/2 30M)+ *er9anfilo e entusiasta do direito
;$<lico ale9o.
-J,
Refiro-9e a%ui+ evidente9ente+ aos tra<al"os dos "istoriadores+ #os& Fonrio Rodri*ues+ ;recursor dos de9ais+
3Sdia /unes Ma*al"es Garner+ %ue se dedicou a estudar e>tensa9ente o 9aterial ;rodu!ido ;ela Seo do 09;&rio
do onsel"o de 2stado e #os& Reinaldo de 3i9a 3o;es+ %ue se dedicou a ;es%uisar as atas da Seo de #ustia e
2stran*eiros. D)3M( D2 )CR2U D)33)R0+ na d&cada de -MJ,+ :N recla9ava da ausBncia de estudos a res;eito.
M8
:uristas e ;ol=ticos no sentido de :ustificar as escol"as do novo re*i9e+ co9o o da unicidade de
:urisdio+ ao 9es9o te9;o e9 %ue ;rocurava9 desacreditar o anti*o siste9a de contencioso. (
;ri9eiro ;onto :N foi a9;la9ente referido no tra<al"o+ %ue se valeu da contri<uio dos
"istoriadores. a<e9 al*u9as ;alavras so<re a se*unda orde9 de causas ;ara o es%ueci9ento do
;resente assunto+ al&9 do %ue :N foi elucidado. )%ui a;enas al*uns e>e9;los so ca;a!es de+ ;or si+
co9;rovar a tese.
/o in=cio da Re;$<lica+ colocou-se o ;ro<le9a do a;roveita9ento do cor;o de decisEes do
onsel"o de 2stado
-J-
. Mais es;ecifica9ente interessava sa<er se so< a nova onstituio
re;u<licana "averia ou no u9 contencioso ad9inistrativo. /o de9orou ;ara %ue os estudiosos se
de<ruasse9 so<re o te9a.
( ;ri9eiro autor a cuidar do te9a foi Manuel Pedro 1illa<oi9 Q-KM2R+ %ue dedicou tese ;ara
sa<er se "avia contencioso ad9inistrativo diante da onstituio re;u<licana.
29 se*uida foi a ve! de Masa*o Qtese+ -M2J+ 3ar*o do So FranciscoR+ o %ual concluiu %ue
em 5ace da /onstituio Federal de %[H% no .avia contencioso administrativo no pas. ( ;r;rio
Masa*o+ %ue estudou ;rofunda9ente o assunto+ a;esar de tecer consideraEes e>tre9a9ente
elo*iosas @ atividade dos nossos consel"eiros
-J2
+ era u9 ini9i*o ferren"o do instituto. 2le 9es9o
levanta a tese+ %ue foi confir9ada neste tra<al"o+ de %ue a e>tino do onsel"o de 2stado ;or ;arte
do Governo Provisrio fora fruto+ e9 ;arte+ de u9 e%u=voco. o9o a lei de criao do r*o e9
-K8- falava a;enas %ue o onsel"o iria assessorar o 09;erador+ 9uitos considerara9 %ue ele seria
a;enas u9 a;Bndice do Poder Moderador+ s=9<olo 9N>i9o da 9onar%uia
-J.
. 4alve! se ele tivesse
sido considerado ta9<&9 en%uanto au>iliar do Poder 2>ecutivo a e>tino no teria se dado de
for9a to auto9Ntica.
Da leitura de al*uns escritos de Masa*o+ de;reende-se %ue o %ue ele re;udiava no era o
onsel"o de 2stado e9 si 9es9o+ 9as si9 a funo de contencioso %ue ele dese9;en"ou no
09;&rio. 2le defendia %ue as funEes ativas da ad9inistrao deveria9 ser atri<u=das a r*os
sin*ulares+ ;ara dar 9ais celeridade e eficiBncia ao trP9ite dos ne*cios da ad9inistrao+ en%uanto
o9o no "avia ;es%uisas "istorio*rNficas a res;eito 9uitas distorEes fora9 so9adas o %ue causou a confuso de
9uitos estudiosos Q6 /onsel.o de 0stado e o /ontencioso "dministrativo no 9rasil. Revista de Direito P$<lico+ vol.
--+ )no 000+ #anVMar -MJ,+ ;. ..- 88R.
-J-
G)R/2R+ 3. /. M.+ 2ustia "dministrativa!!!+ ;. -K..
-J2
M)S)G7(+ la9entando a ;erda desse r*o cole*iado+ *rande au>iliar da ad9inistrao+ di! %ue o onsel"o do
09;&rio funcionou Yco9 *rande <ril"oX. Q/urso de Direito "dministrativo+ Ahed rev. e atual. So Paulo+ 2d. Revista
dos 4ri<unais+ -MJJ+ ;. ?AR.
-J.
Y( Governo Provisrio institu=do e9 -KKM entendeu %ue o onsel"o de 2stado era u9a instituio ;eculiar @
9onar%uia e ;or isso o e>tin*uiu.X M)S)G7(+ MNrio+ urso de Direito )d9inistrativo+ to9o 0+ ;. J2+ apud
D)33)R0+ Dal9o de )<reu+ 6 /onsel.o de 0stado e o /ontencioso "dministrativo no 9rasil. Revista de Direito
P>blico+ vol. --+ )no 000+ #anVMar -MJ,+ ;. .K. De fato+ o onsel"o de 2stado entre ns+ e9 sua for9atao
definitiva 4erceiro onsel"o de 2stado caracteri!ada ;ela influBncia francesa Qonsel"o )d9inistrativo e
Governa9entalR+ :a9ais conse*uiu se desvincular da associao co9 o Poder Moderador Qonsel"o Pol=ticoR.
M?
%ue as 9at&rias consultivas deveria9 ser afetas a r*os coletivos
-J8
+ co9o o "avia sido o onsel"o
de 2stado+ inclusive.
)os 9ais ;roe9inentes re;u<licanos+ no faltou+ ;or&9+ a clara noo de %ue seria ;reciso
invia<ili!ar %ual%uer ;ossi<ilidade de reintroduo do contencioso ad9inistrativo no Crasil. Rui
Car<osa no ;oderia ser 9ais claro co9 relao a este alvo: YW certo %ue Ble acontencioso
ad9inistrativob e>istiu so< o re*i9e i9;erial...X e+ e9 se*uida afir9a %ue a Yonstituio
re;u<licana eli9inou ;ositiva9ente os ele9entos ao contencioso ad9inistrativo e>istente so< a
9onar%uia+ fec"ando a ;orta a toda tentativa ulterior ;ara restaurN-loX.
-J?
o9o so< o re*i9e do 2stado /ovo o contencioso ad9inistrativo a9eaasse nova9ente
estender a sua 9al"a aos or*anis9os ad9inistrativos do 2stado+ isto ;reocu;ou 9uitos :uristas %ue
associava9 o contencioso a 9o9entos de autoritaris9o.
Foi neste 9o9ento+ ento+ %ue o *rande 9estre de Direito )d9inistrativo+ catedrNtico da
Universidade de So Paulo+ MNrio Masa*o entrou nova9ente e9 cena ;ara dar o *ol;e de 9orte
ao contencioso ad9inistrativo. Foi ele %ue9 ;ro;Gs co9 o <ril"o e a fora de %ue9 con"ecia
;rofunda9ente o assunto a to ;resti*iosa cl-usula da ina5astabilidade da apreciao =udicial+ a
%ual desde ento te9 sido ;resena o<ri*atria nas constituiEes <rasileiras. 2is o teste9un"o do
autor:
Y2 e9 te>to es;ecial+ inclu=do na declarao dos direitos e *arantias
individuais+ tornou i9;oss=vel %ual%uer tentativa de resta<eleci9ento da%uela
9onstruosidade+ estatuindo no art. -8-+ m8U: _) lei no ;oderN e>cluir da a;reciao do
Poder #udiciNrio %ual%uer leso de direito individual._ 2sse te>to resultou de ;ro;osta
%ue fi! e9 u9a das su<co9issEes encarre*adas de redi*ir o ante;ro:eto de
onstituio+ ;ro;osta %ue defendi+ na o9isso de onstituio+ de cerrado ata%ue
%ue l"e 9oveu o De;utado )G)M2/(/ M)G)3F72S. Defende9o-lo ainda no
;lenNrio da )sse9<l&ia onstituinte de -M8AX
-JA
.
2nfi9+ ;arecia %ue o fantas9a do contencioso ad9inistrativo no estava to 9orto assi9...
]ue9 ;oderia di!er %ue a "istria da clNusula da inafasta<ilidade do controle :udicial
re9ontasse ao to ;ouco con"ecido contencioso ad9inistrativo do 09;&rioe
/o entanto+ "N outras 9aneiras se articular o contencioso ad9inistrativo. 29<ora
;ro<le9Ntico e9 vNrios sentidos+ o 9odelo francBs & u9 <o9 e>e9;lo de co9o se ;ode alcanar o
e%uil=<rio <astante delicado entre a necessidade de se o<ter eficNcia ad9inistrativa e *arantia dos
direitos dos ad9inistrados+ e9 es;ecial %uando se se;ara9 o r*os da c"efia de 2stado e c"efia de
-J8
M)S)G7(+ MNrio. /urso de Direito "dministrativo+ Ahed rev. e atual. So Paulo+ 2d. Revista dos 4ri<unais+ -MJJ+
;. ?--?J.
-J?
C)RC(S)+ Rui+ /oment-rio+ vol. 01+ ;. 82K+ apud )R)G7(+ #. Guil"er9e+ " 2ustia "dministrativa no 9rasil.
-JA
M)S)G7(+ MNrio. /urso de Direito "dministrativo+ Ahed rev. e atual. So Paulo+ 2d. Revista dos 4ri<unais+ -MJJ+
;. .-A.
MA
Governo. 2ssa se;arao redunda e9 9aior autono9ia da )d9inistrao.
Da 9es9a for9a+ no se deve olvidar o carNter ;ol=tico-ideol*ico e doutrinal desse
Yes%ueci9entoX do contencioso ad9inistrativo no 09;&rio. ( novo re*i9e re;u<licano i9;lantado
no Crasil ;recisava lanar as <ases de u9 novo siste9a ;ol=tico e :udiciNrio+ as %uais so< 9uitos
as;ectos era9 ant=;odas do anti*o siste9a. 2 o onsel"o de 2stado+ <ase da or*ani!ao ;ol=tico-
constitucional anterior+ deveria vir a<ai>o+ assi9 co9o o seu le*ado.
)lio9ar Caleeiro+ e9 anNlise @ onstituio do Crasil de -KM-+ coloca a %uesto nos
se*uintes ter9os: Yo Governo Provisrio dissolveu em breve pra,o as duas casas da "ssembl1ia
Geral' o /onsel.o de 0stado' as "ssembl1ias Provinciais' conservando entretanto' o Supremo
)ribunal de 2ustia e as Rela:es eAistentes nas Provncias' pois o 2udici-rio se mostrou dcil e
adesistaX Qin onstituiEes do Crasil entro de 2nsino a DistPncia+ Cras=lia+ -MKJ+ ;. --R
-JJ
.
De fato+ os art=fices do novo re*i9e no i*norava9 a i9ensa i9;ortPncia do r*o ;ara a
9onar%uia <rasileira. )de9ais+ a doutrina da "ar9onia e inde;endBncia dos ;oderes clNssicos
;oderia ser a<alada se o ;oder e>ecutivo entrasse a estatuir so<re 9at&ria de direito+ ;osto %ue
ad9inistrativa.
( terceiro onsel"o de 2stado+ criao dos conservadores+ *erou ;er;le>idade nos li<erais.
2stes+ ;resos a seus ;rinc=;ios a<stratos de li<erdade+ :a9ais l"e desvendara9 a nature!a+
trans9itindo o eni*9a ;ara a Re;$<lica+ onde foi soterrado ;elo desinteresse e es%ueci9ento.

2>cesso de PoderVDesvio de Poder
) %uesto doutrinal e %ue di!ia co9 a ;r;ria le*iti9ao do siste9a re;u<licano no Crasil
certa9ente teve relao co9 a tardia rece;o das fi*uras 9ais i9;ortantes do contencioso
ad9inistrativo francBs+ 9uitas das %uais :N vin"a9 sendo 9ane:adas na &;oca do 09;&rio no
controle dos atos ad9inistrativos. /o entanto+ seria ;reciso contornar a :uris;rudBncia e o le*ado do
contencioso i9;erial+ a fi9 de se reali!ar u9a nova i9;ortao da 9aravil"osa t&cnica francesa+
se9 9ediaEes se9+ ;or e>e9;lo+ o siste9a do contencioso + ;ara a doutrina e :uris;rudBncia
nacionais. ) doutrina e o casu=s9o dos Prits :N co9eava9 a 9ostrar a sua insuficiBnciap
-JJ
( trec"o & e>tra=do de M)4F0)S+ arlos Fernando. Uotas para uma 3istria do Poder 2udici-rio no 9rasil.
Cras=lia: Fundao )le>andre de Gus9o+ 2,,M+ ;. 2-?.
MJ
Desvio de poder
( desvio de ;oder & a fi*ura central+ an*ular do contencioso ad9inistrativo. Foi a ;artir da
t&cnica en*endrada co9 o desvio de ;oder %ue se desenvolveu todo o siste9a de controle dos atos
ad9inistrativos no re*i9e ad9inistrativo francBs+ caracteri!ando-o co9o direito e9inente9ente
;retoriano.
/o o<stante a a9;la vo*a e influBncia %ue o Direito )d9inistrativo francBs e>erceu entre
ns+ o fato & %ue a doutrina clNssica o9itiu a teoria do desvio de ;oder. ) o9isso se estendeu desde
9eados do s&culo O0O+ co9 os livros ;ioneiros de Pereira Re*o Q-K?JR+ 1ei*a a<ral Q-K?MR+
1isconde do Uru*uai Q-KA2R+ Ri<as Q-KA2R+ at& os ;ri9rdios da Re;$<lica+ nas o<ras de 1iveiros
de astro Q-M-8R+ arlos Porto arrero Q-M-KR+ (liveira Santos Q-M-MR e )aro Reis Q-M2.R.
Se*undo+ aio 4Ncito+ %ue e>;lorou e>tensa9ente o assunto+ esses autores silenciaram
completamente sobre o tema.
-JK

Dali ;ara diante+ 9es9o co9 referBncias es;arsas na doutrina so<re o desvio de ;oder+ foi
so9ente co9 Sea<ra Fa*undes %ue o te9a rece<eu a devida ateno na sua clNssica o<ra 6
/ontrole dos atos administrativos pelo Poder 2udici-rio Q-h ed.+ -M8-R. 29 trata9ento siste9Ntico
da fi*ura :ur=dica+ o autor fir9ou de ve! a finalidade co9o u9 dos ele9entos essenciais do ato
ad9inistrativo+ ao 9es9o te9;o e9 %ue fi>ou o desvio de 5inalidade co9o o v=cio %ue corres;onde
@ ;rNtica do ato e9 desacordo co9 o esco;o delineado ;ela lei+ consolidando-o co9o o *rande
defensor do controle :udicial dos atos ad9inistrativos. r e>;resso desvio de ;oder+ traduo do
ori*inal francBs detournement de pouvoir+ Sea<ra Fa*undes ;referiu a deno9inao desvio de
5inalidade! De;ois de ;u<licada a o<ra+ ele continuou defendendo a fi*ura :ur=dica co9o re9&dio
:udicial ;ara o v=cio
-JM
.
Realidade anNlo*a re;etiu-se na :uris;rudBncia. (s slidos funda9entos tericos ;er9itira9
%ue o ento Dese9<ar*ador Sea<ra Fa*undes lanasse voto notNvel+ %ue funda9entou a deciso+
e9 2K de :ul"o de -M8K+ do 4ri<unal de #ustia do Rio Grande do /orte+ na %ual "ouve clara e
;recisa invocao da teoria do desvio de ;oder. ( caso *an"ou co9entNrio de 1ictor /unes 3eal
QRevista de Direito "dministrativo+ v. -8+ ;. ?2-K2R e ;assou a ser o leading case so<re a 9at&ria.
Di*no de referBncia & a notNvel se9el"ana %ue o caso do Rio Grande do /orte *uardava co9 a
situao fNtica de %ue cuidou o caso Desbats
-K,
. ) fi*ura *an"ou a :uris;rudBncia nacional+
-JK
4o04(+ aio+ )eoria e Pr-tica do Desvio de Poder+ RD)+ vol. --J :ulVset -MJ8+ ;. K.
-JM
+dem' ibidem!!!+ ;. --.
-K,
Y4ratava-se do :ul*a9ento da le*alidade do ato da 0ns;etoria 2stadual de 4rPnsito %ue esta<elecera+ no uso de ;oder
discricionNrio+ o "orNrio de funciona9ento de e9;resa de trans;orte coletivo entre a ca;ital e cidades vi!in"as. )
anulao do ato fundou-se na ;rova de %ue e9 verdade a deter9inao dos "orNrios visara favorecer outra e9;resa+
asse*urando-l"e a clientela nas "oras no<res da loco9oo de ;assa*eiros entre as localidades+ e9 detri9ento do
concorrente.X Q+dem' ibidem+ ;. -,R.
MK
estendendo-se a vNrias searas da atuao ad9inistrativa de desa;ro;riaEes a ;oder disci;linar no
funcionalis9o ;$<lico c"e*ando @ le*islao Q3ei n.U 8.J-J+ de 2MV,AV-MA?+ art. 2UR.
( conflito ad9inistrao-:urisdio. U9 conflito de funEes ou a;enas de ;oderese
Pi9enta Cueno analisa a %uesto no seu Y"n-lise e /oment-rio /onstituio Poltica do
+mp1rioX
-K-
. /o Crasil+ fe!-se u9a escol"a ;ol=tica visando a ;reservar o *overno e a ad9inistrao
no cu9;ri9ento de suas funEes+ contra u9a eventual interferBncia do Poder #udiciNrio. Pi9enta
Cueno c"e*a a referir o se*uinte: i9a*ine se cada o<ra de 9el"ora9ento+ de estradas+ o<ras
;$<licas+ fosse9 interro9;idas a cada 9o9ento+ ;or%ue o Poder #udiciNrio a sus;endeu. 2le
recon"ece a fora do ar*u9ento %ue ;Ee e9 relevo %ue seria a ;r;ria ad9inistrao %ue se :ul*a a
si ;r;ria+ 9as c"a9a a ateno %ue o 9inistro da Nrea es;ec=fica de deter9inada seo no ;oderia
atuar.
De outro lado+ se fosse dado inde;endBncia total ao onsel"o de 2stado+ isto si*nificaria
;assar ;or ci9a do *overno e oferecer resistBncias @ ad9inistrao-ativa+ @ ao *overna9ental+ o
%ue+ se*undo Pi9enta Cueno+ no seria dese:Nvel+ at& ;or%ue se isto acontecesse+ no seria ;oss=vel
res;onsa<ili!ar o ;r;rio *overno
-K2
+ %ue era to caro a u9 siste9a ;arla9entar de *overno. 0sto
;or%ue+ al&9 da fiscali!ao e>terna do Poder Moderador+ "avia a ;r;ria cidadania %ue ;oderia
9odificar o *overno+ nas eleiEes+ ;elo 9enos teorica9ente. Se o *overno & i9;edido e <lo%ueado
e9 sua ao+ ele no ;oderia ser res;onsa<ili!ado.
Ce9 assentados a ;osio e as funEes do onsel"o de 2stado no %uadro 9aior das
instituiEes i9;eriais+ ;ode-se 9el"or a%uilatar a nature!a e a i9;ortPncia "istrica do r*o na
evoluo das instituiEes e funEes :ur=dicas do 2stado.
-K-
6p! /it!+ ;. 2KA-2KJ.
-K2
/ote-se %ue "o:e co9 a acu9ulao do Governo+ 2stado e )d9inistrao nu9 9es9o car*o uni;essoal levou ao
entendi9ento inafastNvel da irres;onsa<ilidade *overna9ental+ recon"ecida ;or todos+ 9as no declarada+ %ue
tantos 9alef=cios tB9 causados @s instituiEes <rasileiras+ i9;actando o siste9a ;ol=tico co9o u9 todo.
MM
%.2. -n1lu2ncia da Frana no +rasil
Papel I.istricoJ do /onsel.o de 0stado
U9 dos o<:etivos 9ais ;re9entes %ue se ;retendia co9 a reinstalao do onsel"o de
2stado era a restaurao da autoridade do 0stado imperial+ *rave9ente co9;ro9etida+ co9 a
descentrali!ao e9;reendida co9 as refor9as ;ol=ticas da fase da Re*Bncia. 29 outras ;alavras+ o
res*ate de u9 ;rinc=;io de lei e orde9+ %ue ;oderia ser alcanado a ;artir de u9a centrali!ao
;ol=tico e ad9inistrativa
-K.
. Ce9 entendido+ centrali!ado na%uilo %ue no contrariasse a
onstituio e a orde9 le*al vi*ente.
Uos 0studos Pr-ticos Sobre a "dministrao das Provncias do 9rasil+ o 1isconde do
Uru*uai afir9a: Y]ue9 ler as citaEes e e>;osiEes %ue fa! este livro "N de recon"ecer %ue & o
onsel"o de 2stado %ue9+ na o<scuridade+ te9 tra<al"ado 9ais ;ara 9ontar o ;a=s e fir9ar as <oas
doutrinas+ se9 %ue da= infeli!9ente ten"a9 sido col"idos notNveis resultadosXQURUGU)0+ 1.+
-KA?: O310-O3100R.
-K8

Frana e 9rasil-+mp1rio
Se co9o <e9 a;ontou )R)G7(
-K?
+ o onsel"o de 2stado <rasileiro no ;assou+ @ lu! das
fases de evoluo do con*Bnere francBs fases essas %ue atendera9+ no ;a=s de ori*e9+ @s
;eculiaridades ;ol=ticas e "istricas do ;a=s e9 %ue nasceu e se desenvolveu + da fase do onsel"o
de 2stado na;oleGnico de =ustice retenue+ & ;reciso di!er %ue+ no %uadro das instituiEes do
09;&rio+ das condiEes do ;a=s na%uele 9o9ento+ o onsel"o <rasileiro foi 9uito al&9+ cu9;rindo
u9a funo "istrica diferente. 2 isso no s ;elas 9odificaEes e ;elo 9o9ento ;osterior e9 %ue
veio @ e>istBncia e se a9<ientou no Crasil -K8-V-K82+ 9ais de %uatro d&cadas de;ois da criao
de /a;oleo.
) ;r;ria ;osio do 09;erador no Crasil confor9e ;arP9etro constitucional :N era <e9
diferente da fi*ura do 09;erador francBs e 9es9o do Gnsul
-KA
<astante 9arcada ;ela fi*ura
;ol=tica e ;essoal de seu ocu;ante+ "o9e9 de *Bnio ;ol=tico e 9ilitar fora do co9u9. 2n%uanto no
Crasil+ o constitucionalis9o li<eral e sua evoluo 9oldou a fi*ura do 09;erador-Moderador+
-K.
G)R/2R+ +n Searc. o5 6rder' passim.
-K8
URUGU)0+ 1isconde do Uru*uai 6p!/it! Doc! /it!
-K?
)R)G7(+ Da 2uridiction "dministrative!..' e+ e9 outro lu*ar+ 2ustia "dministrativa no 9rasil+ ;. 8.
-KA
/o ;er=odo da Restaurao e9 Frana+ o fato da vinculao do onsel"o de 2stado aos Ministros ;reocu;ava a
9uitos+ inclusive ao criador e *rande defensor do ;oder 9inisterial: YCen:a9in onstant ;artici;ava das
desconfianas do novo re*i9e e9 relao a este instru9ento do re*i9e ;recedente. 2le estava li*ando @ aristocracia
i9;erial+ ele do9inava os 9inistros. 4in"a-se a i9;resso de %ue era inconciliNvel sua e>istBncia co9 a instituio
;arla9entar e o consel"o de 9inistros autGno9os e res;onsNvelX1 0n R(DR0GU2S+ #os& Fonrio+ 6p! /it.+ ;. -A.
-,,
neutro e i9;arcial+ Nr<itro $lti9o dos conflitos entre os ;oderes e de ;ossi<ilidades <astante
redu!idas en%uanto *overnante es;ecial9ente ;ela ;rNtica do Parla9entaris9o na Frana+ a
fi*ura incontrastNvel de /a;oleo+ autoritNria+ era e>i*Bncia da consolidao de u9 novo re*i9e e
dos valores da Revoluo. 2 a ;osio constitucional e carNter do c"efe de 2stado influenciara9
so<re9aneira a relao %ue este tin"a co9 o onsel"o de 2stado.
o9 /a;oleo+ a fi*ura do 09;erador era tudo: detin"a+ al&9 da c"efia de 2stado+ todo o
;oder e iniciativa do ;oder de *overno. /o Crasil+ ao contrNrio+ "avia u9a clara distino entre o
c"efe de 2stado e o c"efe de Governo. 2 9es9o as decisEes do onsel"o+ e9 contencioso+ ainda
era u9 ;oder ne*ativo ou de controle da ad9inistrao e de seus a*entes. Mes9o :ul*ando a
)d9inistrao+ os :ul*adores do contencioso ad9inistrativo no ;odia9 se su<stituir ao
ad9inistrador ativo %ue ;ratica e ;reenc"e de conte$do os atos ad9inistrativos. 2ssa+ aliNs+ & a
;r;ria ori*e9 do contencioso ad9inistrativo de nulidade.
4al confi*urao do onsel"o %ue en*endrou a ;ossi<ilidade dessa 9odalidade es;ec=fica de
contencioso ad9inistrativo durante o 09;&rio. 2 9es9o na terra dos fundadores do contencioso
ad9inistrativo+ o for9ato da :ustia "o9olo*Nvel ;er9aneceu anNlo*a co9 a estrutura <rasileira+ a
%ual ;er9aneceu inalterada+ durante todo o 09;&rio. /o caso francBs+ onde no "ouve ru;turas no
%ue concerne @ estrutura do contencioso+ i9;ortantes e definitivas 9odificaEes+ e9 direo a u9a
efetividade :urisdicional 9ais efetiva+ s viria a ocorrer 9ais de s&culo e 9eio do 9arco ori*inal do
r*o+ nas refor9as 9ais recentes da :ustia ad9inistrativa ru9o a u9a efetividade :urisdicional
9aior
-KJ
.
Se9 e9<ar*o+ foi dessa evoluo da :uris;rudBncia do onsel"o de 2stado %ue sur*iu+
9es9o na fase da =ustice retenue+ a 9aravil"osa t&cnica *eral e unifor9e do controle dos atos
ad9inistrativos e9 torno da fi*ura do 0Acas de Pouvoir+ da %ual fora9 e>tra=das in$9eras e
;reciosas distinEes na anNlise dos ele9entos e>ternos e internos dos atos ad9inistrativos e de onde
fora9 desdo<radas in$9eras es;&cies de controle. 2ssas distinEes %ue "o:e *an"ara9 a doutrina
co9o se fosse9 criaEes de ;rinc=;ios *erais e a<stratos+ a;rior=sticos+ %uando+ na verdade+ so
fruto do 9ais ;uro realis9o :ur=dico+ dos casos+ da :uris;rudBncia do /onseil dFGtat.
) se*uir+ vo al*u9as consideraEes @ *uisa de concluso Q;aralelosR.
/os dois casos o onsel"o de 2stado foi utili!ado co9o r*o de centrali!ao ;ol=tica e
ad9inistrativa+ situado dentro do ;rocesso 9ais a9;lo da ;r;ria centrali!ao ;ol=tica do 2stado
Moderno+ es;ecial9ente no ;er=odo ;osterior @s RevoluEes 3i<erais %ue dera9 u9 ;eso es;ecial
ao ;rinc=;io da le*alidade. 2ste ;rinc=;io foi funda9ental na confi*urao do 2stado de Direito e
foi utili!ado ;ara controlar a ;r;ria atividade estatal+ a %ual+ e9 es;ecial co9 relao co9 o
cidado+ *erou o Direito )d9inistrativo Moderno.
-KJ
v. 2/42RRg)+ 0duardo Garca' "s trans5orma:es da =ustia administrativa7 da sindicabilidade restrita
plenitude =urisdicional!!!' e9 es;ecial os ca;=tulos 1000 e O. /a%uele relata as refor9as 9ais i9;ortantes da :ustia
ad9inistrativa e9 Frana %ue consolida9 o siste9a' neste reto9a a irradiao dessa 9udana de ;aradi*9as a todos
os ;a=ses %ue se ins;irara9 no 9odelo francBs.
-,-
(s dois 2stados situara9-se dentro de u9a lin"a de desenvolvi9ento do 2stado 3i<eral
lNssico.
/o caso <rasileiro+ so9ente %uando c"e*ava ao onsel"o de 2stado+ "avia 9=ni9a+
e9<ora decisiva ;artici;ao do 09;erador. /a 9aior ;arte dos casos+ as %uestEes se resolvia9 ao
n=vel das re;artiEes ou atrav&s de decisEes do 9inistros.
-KK
W ;or isso %ue o siste9a <rasileiro ;Gde
ser classificado+ no %ue se refere @s fases ;or %ue ;assou a :urisdio ad9inistrativa+ co9o sendo
a%uela %ue corres;onde @ fase do administrador-=ui, ou do ministro-=ui,
-KM
.
/essa lin"a+ ;ode se caracteri!ar %ue o onsel"o de 2stado serviu de ve=culo ;ara a
o;eracionali!ao e consolidao de u9a autoridade racional-le*al nos dois 2stados+ utili!ando a
e>;resso de He<er. /o entanto+ no caso <rasileiro "avia ainda 9uitos ele9entos e estruturas do
)nti*o Re*i9e+ ;r;rio das estruturas anteriores. 2vidente9ente %ue+ no Crasil+ esta o<ra no foi
;lena9ente reali!ada.
%.3. (iersas Formulaes #osseis
(s 9odelos de 2stado de Direito+ co9o se tentou 9ostrar+ *uarda9 estreita relao co9 a
for9a de or*ani!ao dos ;oderes e funEes.
W ;erfeita9ente correto+ diante do %ue foi visto at& a%ui+ afir9ar a total co9;ati<ilidade e
via<ilidade de se alocar funEes ad9inistrativas a r*os :udiciais+ co9o funEes :urisdicionais a
r*os ad9inistrativos.
2sta id&ia & to recon"ecida no 9undo %ue nos ;a=ses euro;eus c"e*a at& 9es9o a ser u9
tru=s9o. ) e>;eriBncia do Direito o9;arado de9onstra e>e9;los de contencioso ad9inistrativo
ou de :ustia ad9inistrativa e9 9uitos ;a=ses: Frana+ Portu*al+ 2s;an"a+ C&l*ica+ )le9an"a
Q#ustia )d9inistrativaR.
29 Frana+ a e>;eriBncia revolucionNria for:ou e9 <ases 9uito slidas o /onseil dQGtat+
instituio :N 9ultissecular e estrat&*ica @s instituiEes. W con"ecido o ;reconceito dos
revolucionNrios franceses co9 relao aos :u=!es+ devido @s lealdades destes co9 relao ao anti*o
re*i9e. Por isto ;referira9 reservar a deciso de %uestEes %ue envolvesse9 os entes ;$<licos a u9
r*o ;ertencente ao 2>ecutivo.
-KK
2ste aliNs foi o o<:eto da cr=tica de 4avares Castos %ue criticava forte9ente a tendBncia verificada no 09;&rio de se
concentrar u9a *rande %uantidade de decisEes+ @s ve!es de 9enor i9;ortPncia+ nas 9os dos 9inistros Q/artas do
Solit-rio+ ;. R.
-KM
)R)G7(+ #. Guil"er9e+ )estemun.os... /o Crasil+ a 9udana de ;aradi*9a na atuao estatal foi <e9 ;erce<ida
;or :uristas do %uilate de C03) P0/4( e9 Da regulamentao dos servios de utilidade p>blica QForense+ 2
a
ed.+
Rio de #aneiro+ 2,,2R.
-,2
)ssi9+ se:a no caso da criao de u9a :ustia ad9inistrativa es;eciali!ada e inde;endente+
ou de u9 onsel"o de 2stado+ estar-se-N i*ual9ente e9 !ona+ e9 lar*a 9edida+ e9 territrio de
co9unicao e at& :uno entre ad9inistrao e :urisdio+ en%uanto funEes idBnticas so< as;ectos
essenciais+ tal co9o e>;osto na ;ri9eira ;arte. /o & ;or outra ra!o %ue o for9idNvel "o9e9
;ol=tico %ue foi )ssis Crasil+ ten"a conce<ido o 9odelo da nossa #ustia 2leitoral+ %ue te9 ;or
9aiores atri<uiEes funEes e9inente9ente ad9inistrativas.
( de<ate ocorrido na 2uro;a+ e9 es;ecial e9 Frana e )le9an"a+ antes de definir se a
anNlise de %uestEes ad9inistrativas vai ca<er a u9 r*o ;ertencente ao Poder 2>ecutivo
contencioso ad9inistrativo stricto sensu ou ao Poder #udiciNrio+ caso e9 %ue vai se c"a9ar de
:ustia ad9inistrativa caso ale9o + consistiu+ e9 $lti9a 9edida+ e9 sa<er se a co9;etBncia ;ara
anNlise dessas %uestEes serN atri<u=da a u9 r*o es;eciali!ado e9 ;arte ou in totum+ ou se o
controle dos atos ad9inistrativos %ue afete9 direitos dos cidados vai ser atri<u=do @ :ustia
co9u9.
/o caso ale9o+ ;ela ;r;ria conce;o de Rec.tsstaat' onde se <usca e9 ;ri9eiro lu*ar a
;roteo da orde9 e autoridade do Poder 2>ecutivo+ ;erce<e-se clara9ente estas distinEes+ ;ois
neste & Yo ordenamento que precedia a eAist<ncia de direitos' no o contr-rioX+ co9o 9uito <e9
a;ontou o ;rofessor #os& Reinaldo de 3i9a 3o;es.
-M,

/a )le9an"a+ o siste9a da :ustia ad9inistrativa s *an"ou su<stPncia no $lti9o tero do
s&culo O0O+ Yco9o soluo de co9;ro9isso entre o controle :udicial co9;leto dos atos
ad9inistrativos ;ela :ustia co9u9 ou ordinNria+ e a 9anuteno do siste9a anterior ;elo %ual a
ad9inistrao 9es9a decidia da le*alidade de seus atos. ( co9;ro9isso consistiu e9 esta<elecer
tri<unais de co9;etBncia+ ;rocedi9ento e re*ras e>clusivas ;ara o :ul*a9ento dos atos
ad9inistrativos %ue afetasse9 direitos dos cidadosX
-M-
+ vale di-er; especiali-ou-se.
W ;reciso "aver diNlo*o entre os dois lados da ;irP9ide+ vale di!er+ entre o direito e a
;ol=tica. 2 a ;rNtica ;ol=tica e institucional entre os r*os estatais o de9onstra9 @ e>austo.
/o s deve "aver diNlo*o estreito e ;rofundo con"eci9ento 9$tuo entre )d9inistrao e
Poder #udiciNrio+ co9o "N ;ro;ria9ente u9a !ona de interseo e coe>istBncia entre )d9inistrao
e Poder #udiciNrio+ no so9ente ;ela identidade ontol*ica das funEes+ co9o ta9<&9 ;ela 9es9a
racionalidade+ inclusive de n=vel de a;licao do direito Qn=vel dos fins i9ediatosR.
4anto e>iste esta !ona de interseo ;erfeita9ente identificNvel %ue ;assa a ser u9a %uesto
de si9;les escol"a ou de ;ol=tica constitucional+ criar u9 r*o %ue ;u>e ;ara u9 lado criando-se
-M,
f. 30M) 3(P2S+ #os& Reinaldo. 6 6r-culo de Del5os7 o consel.o de estado no 9rasil-+mp1rio! So Paulo:
Saraiva+ 2,-,+ ;. -.M e se*uintes.
-M-
6p! /it!+ ;. -8,. Para o caso ale9o+ 30M) 3(P2S se vale das liEes de S4(3320S+ Mic"ael Q-MM2R. Gesc.ic.te
des T55entlic.en Rec.ts in Deutsc.land. Mvnc"en: 1erla* . F. CecI+ v. 2 Q;. 28--.R.
-,.
;or e>e9;lo+ u9a #ustia )d9inistrativa+ caso se:a inserida or*anica9ente+ dentro da estrutura do
Poder #udiciNrio+ co9o ;ara o outro lado da ;ol=tica %uando se criarN+ co9o se criou+ inclusive
no Crasil+ u9 r*o c"a9ado onsel"o de 2stado+ ;ertencente @ estrutura da )d9inistrao. )s
soluEes de co9;ro9isso+ co9o foi visto+ varia9 de ;a=s ;ara ;a=s.
2sta diviso de tra<al"o co9 a atri<uio de funEes a r*os ;ol=ticos e ad9inistrativos a
;artir de u9 escalona9ento das funEes estatais e9 n=veis+ "avendo u9a ;arte e9inente9ente
;ol=tica e outra :ur=dica+ ;ode ser vista no *rNfico
-M2
%ue se*ue. ) ;ri9eira for9a as ;ol=ticas
;$<licas livre9ente deli<eradas+ a se*unda & re;resentada ;elos n=veis do ;r;rio ordena9ento
:ur=dico.
( i9;ortante a%ui & recon"ecer-se estes ;ontos de contato e reforar-se o diNlo*o
institucional.
29 %ual%uer dos dois casos+ se:a ;ela criao de u9a #ustia )d9inistrativa+ se:a de u9
onsel"o de 2stado+ o essencial & %ue "a:a u9a es;eciali!ao do r*o %ue trate de controlar os
r*os ad9inistrativos e u9 recon"eci9ento de %ue 9uitas ve!es so l*icas diferentes a %ue trata
dos casos entre ;articulares Q:ustia co9utativaR+ de u9 lado+ e a%uela envolvendo a )d9inistrao
e ;articular de outro Q:ustia distri<utivaR.
FN %ue se lanar 9o+ inclusive+ de :ustias diferentes e at& 9es9o siste9as de direitos
-M2
)s si*las do *rNfico a<ai>o si*nifica9: 2 "efe de 2stado' 4 4ri<unal onstitucional' P(32G Poder
3e*istlativo' P(2O Poder 2>ecutivo' P(#UD Poder #udiciNrio' )DM )d9inistrao.
-,8
diversos. /u9 caso+ "N u9 cor;o 9ilenar de direito+ siste9ati!ado e codificado+ de ori*e9 latina
o Direito ivil+ instru9entali!ado de for9a 9ais ade%uado ;ela #ustia o9utativa. De outro+ foi
desenvolvendo-se so<re as <ases do anterior no ca<e a 9ais 9=ni9a d$vida u9 Direito
)d9inistrativo+ constru=do a ;artir da ;rocedi9entali!ao dos atos estatais
-M.
+ o %ue se ;ode
vislu9<rar clara9ente+ dentro da conce;o *er9Pnica do Rec.tsstaat+ onde se te9 e9 conta a
;recedBncia da orde9 estatal e ;ol=tica co9o *arantidora dos direitos+ a ;artir da instru9entali!ao
l*ica Q;or assi9 di!erR da :ustia c"a9ada distri<utiva.
/o & ;or outra ra!o %ue o Direito )d9inistrativo so9ente *an"ou e>istBncia e seu 9aior
desenvolvi9ento a ;artir do 9o9ento e9 %ue fora9 recon"ecidos e criadas instituiEes ;ol=ticas
situadas e locali!adas dentro desta nova realidade scio-;ol=tica e "istrica. )ssi9 & %ue o Direito
)d9inistrativo francBs inau*ura u9a fase ;aradi*9Ntica do Direito )d9inistrativo+
verdadeira9ente fundadora+ 9odelo ;ara os ;a=ses de tradio ro9ano-*er9Pnica+ co9o a
)le9an"a e o Crasil+ o %ue s foi ;oss=vel a ;artir do onsel"o de 2stado.
Da 9es9a for9a+ o Direito )d9inistrativo ale9o so9ente *an"ou o estatuto de YciBnciaX+
nas ;alavras de (tto MaSer+ a ;artir da institucionali!ao da #ustia )d9inistrativa no final do
s&culo O0O+ 9odelo %ue so9ente foi a;erfeioado co9 o correr dos anos+ co9 a criao do
SerPaltungsgeric.ts.o5 Su;erior 4ri<unal )d9inistrativo
-M8
.
/esse caso+ ;ode-se di!er %ue o desenvolvi9ento de u9 ca9;o inteiro do Direito P$<lico
necessitou funda9ental9ente do cari9<o da Pol=tica.
%.%. Apro3imao dos 4istemas Administratios5 !umo a 6ma 7utela
Judicial E1etia
Muita N*ua correu desde o contencioso ad9inistrativo <rasileiro do 09;&rio+ %ue no
o<stante a sua o<solescBncia+ a:uda a tra!er 9ais inteli*i<ilidade @ anNlise dos siste9as :ur=dicos
ad9inistrativos no 9undo ocidental+ <e9 co9o ;ara as escol"as :us;ol=ticas adotadas.
)l*u9as das 9odificaEes 9ais i9;ortantes ;ode9 ser 9encionadas: aR /o9enclatura: @
clNssica e>;resso Ycontencioso ad9inistrativoX se te9 ;referido deno9inaEes co9o Y:urisdio
-M.
(s #u=!es co9uns no tin"a9+ ento+ o con"eci9ento+ o 4noP .oP' ;or assi9 di!er+ e a for9ao necessNrias ;ara
esta<ili!ar a%uele novo ca9;o do Direito %ue se a<ria e tra<al"ar e9 ci9a dele. Mes9o "o:e+ co9 toda a
siste9ati!ao dos diversos ca9;os e 9at&rias do Direito P$<lico e Privado+ "N u9 *rande desco9;asso no atri<uir
co9;etBncias de :urisdio co9u9 e ad9inistrativa ;ara o 9es9o :ui!. ( 9a*istrado consciencioso ;erce<e a
necessidade de es;eciali!ao e a diversidade de ;ro<le9as %ue se oferece9 nu9a Nrea co9;arativa9ente co9 a
outra+ as %uais necessita9 de e>tensa for9ao e lon*a 9editao dos res;ectivos ;ro<le9as+ tanto nu9a Nrea co9o
na outra.
-M8
30M) 3(P2S+ #os& Reinaldo. 6 6r-culo de Del5os7 o consel.o de estado no 9rasil-+mp1rio! So Paulo: Saraiva+
2,-,+ ;. -8,.
-,?
ad9inistrativaX+ Y:ustia ad9inistrativa+ etc.' <R 0nstitucional: na Frana Q%ue 9ereceu 9ais ateno
no estudoR+ su<stituio dos tradicionais onsel"os de Prefeitura ;or Y4ri<unais )d9inistrativosX'
cR de (rde9 Funcional: definiu-se 9el"or os crit&rios ;ara a fi>ao da co9;etBncia+ al&9 da
siste9ati!ao dos recursos ad9inistrativos' dR 2fetividade: se9;re "ouve *rande ;reocu;ao co9
a efetividade da :ustia ad9inistrativa+ %ue se viu coroada e9 Frana co9 a refor9a de -MM?+ %ue
confere ao :ui! ad9inistrativo ;oder e>ecutivo.
Per9anece a classificao entre u9 siste9a de unidade de :urisdio e outro de :urisdio
d$;lice+ ou ainda+ dito de outro 9odo+ do siste9a %ue se;ara as ordens :ur=dicas de direito co9u9
de u9a lado e de direito ad9inistrativo de direito+ co9o no caso francBs+ ou as inte*ra no seio do
Poder #udiciNrio co9o no caso ale9o.
(s dois siste9as :urisdicionais ori*inais Q-- siste9a franco-ale9o' 2- siste9a an*lo-
sa>GnicoR+ todavia+ :N no su<siste9 e9 estado ;uro+ "ouve u9a evoluo de concessEes rec=;rocas
%ue+ e9 $lti9a anNlise+ condu!ira9 ao ;ri9ado funcional do siste9a de du;la :urisdio.
) discusso+ clNssica e i9;ortant=ssi9a no se te9 a 9enor d$vida+ entre D02^ e #iZ2
encontra-se su;erada. ( confronto+ todavia+ s ;ode ser entendido no conte>to do s&culo O0O e
in=cio do s&culo OO de u9 2stado 3i<eral e9 %ue ainda no se "avia9 assi9ilado as %uestEes
envolvendo direitos da sociedade de 9assas e do 2stado Social e intervencionista+ as %uais dera9
novos contornos ao 2stado de Direito.
2la reflete u9a o;osio entre o siste9a an*lo-sa>Gnico de u9 lado e9 %ue as %uestEes
envolvendo a ad9inistrao deveria9 ser decididas no P9<ito do direito co9u9 e o siste9a
francBs+ %ue :N anteci;ara ento a novidade e i9ensa relevPncia dessas novas %uestEes de interesse
*eral+ siste9a %ue D02^ co9;reendia co9o re*i9e de Direito )d9inistrativo+ estando fora do
RU32 (F 3)H
-M?
.
( 9odelo francBs sou<e+ se*uindo a sua lin"a evolutiva+ a;resentar soluEes ;ara *arantir
u9a defesa :urisdicional cada ve! 9ais efetiva no P9<ito da orde9 ad9inistrativa. ( estudioso do
te9a+ e>-Diretor Geral do D)SP e %ue rece<eu o influ>o da escola de ad9inistrativistas franceses+
#. Guil"er9e de )ra*o coloca-o e9 ter9os 9uito ;recisos
-MA
:
Faveria ra!o e9 DiceS+ se o contencioso francBs ainda atuasse na sua
&;oca+ so< o siste9a do Y)d9inistrador-#ui!X ou+ 9ais ri*orosa9ente+ do YMinistro-
#ui!X+ isto &+ ;or 9eio de u9 :ul*ador ;ertencente @ ad9inistrao ativa. Mas desde
-K2+ %ue se instituiu na Frana o re*i9e de :urisdio autGno9a+ ou se:a+ de Y:ustia
dele*adaX+ no %ual o :ui!-ad9inistrador & inde;endente do cor;o ad9inistrativo. Sua
li*ao co9 a )d9inistrao redu!-se+ isto & ao <o9 con"eci9ento da 9at&ria
ad9inistrativa. Sua autono9ia :urisdicional e9 nada infir9a ou derro*a o e>erc=cio do
Poder #udiciNrio. );enas o :ui! :udiciNrio ;ossui u9a co9;etBncia ;ossui u9a
co9;etBncia de atri<uio e9 Direito Privado e Penal+ e o :ui! ad9inistrativo a ;ossui
e9 Direito )d9inistrativo.
-M?
)R)G7(+ #. Guil"er9e+ 0studos e testemun.os na rota do Direito+ Cras=lia+ -MK2.
-MA
6p! /it!+ ;. 2-A.
-,A
( 9aior des9entido @ defesa do unitaris9o da escola an*lo-sa>+ no o<stante+ veio dos
fatos+ %ue de9onstrara9 a insuficiBncia do 9odelo unitNrio. ) ;resena ine>orNvel de or*anis9os
ad9inistrativos :urisdicionais funcional9ente isentos de controle :udiciNrio alastrou-se ;ela
0n*laterra e 2stados Unidos. /o direito ad9inistrativo an*lo-a9ericano a;resenta-se clara9ente a
dualidade de r*os 9anifestada no <inG9io Y)ribunalsX- Y/ourtsX. ) :urisdio ad9inistrativa
ca<e ao 4ri<unal+ ao ;asso %ue os te9as do Poder #udiciNrio fica9 a car*o das ortes.
( Prof. #. F. Garner+ da Universidade de Cir9in*"a9 a;resentou ;ara o ano de -MA. a
i9;ressionante cifra de 2,,, Qdois 9ilppR 4ri<unais ;ara atender a cate*orias de lit=*ios es;eciais
resultantes da atividade de u9 2stado fundado no Ce9-2star Social. Ylaro :ustifica-o o Prof.
Garner se as %uestEes afetas aos 4ri<unais Qad9inistrativosR fosse9 tra!idas ;erante as ortes+
ficaria9 estas trau9ati!adas ;ela ;letora de feitosX.
-MJ

) 9aior contri<uio do siste9a *aulBs foi ter de9onstrado nos ;assos e contra;assos de sua
evoluo "istrica+ :uris;rudencial e ;ol=tica a ;ossi<ilidade real e concreta de u9 e%uil=<rio
<astante salutar+ 9antendo a sua es;ecificidade 9ais caracter=stica: independ<ncia em 5ace do
governo e administrao ativa Qde se notar %ue esta ca;acidade & real9ente testada nos 9o9entos
de crise
-MK
R :unta9ente co9 a es;ecificidade de deter o ;leno con"eci9ento das %uestEes
ad9inistrativas. 0sso ;or%ue o cor;o de :u=!es ad9inistrativos do onsel"o de 2stado det&9 u9
du;lo estatuto: ;ode9 atuar assessorando e ;restando consultoria @ ad9inistrao e ;oder
le*islativo nas funEes consultivas+ 9as decidindo os casos de contencioso. ) es;eciali!ao dos
funcionNrios e diviso de tra<al"o no onsel"o francBs & <astante co9;le>a. /este ;onto+ o siste9a
francBs ofereceu u9a res;osta @ c&le<re cr=tica do DU]U2 D2 CR(G302+ de9onstrando %ue &
util=ssi9o u9a :ustia ad9inistrativa inde;endente no seio da ad9inistrao %ue ao 9es9o te9;o a
fiscali!e e a a;ri9ore+ co9 u9 ol"ar %ualificado.
r lu! da evoluo do contencioso+ no se ;ode olvidar de sua i9;ortPncia. ontencioso no
& e no ;oderia ser+ co9o ocorre entre ns+ sinGni9o de su<9isso do ad9inistrador @ vontade
discricionNria dos *overnantes ou das autoridades su;eriores. 2ssa co9;reenso de senso co9u9 &
resultado da crise sistB9ica da ad9inistrao no Crasil e9 *rande 9edida efeito da cu9ulao da
c"efia de 2stado+ c"efia de Governo e c"efia de )d9inistrao e9 car*o uni;essoal da PresidBncia
da Re;$<lica. ) ad9inistrao ;$<lica de fato no & inde;endente no ;a=s.
]uando u9 *overno assu9e o ;oder+ auto9atica9ente e co9 a 9aior se9-ceri9Gnia ;assa a
a;arel"ar a 9N%uina estatal co9 ;essoas do ;artido e e9 troca de a;oio ;ol=tico+ ou se:a+ os car*os
da ad9inistrao so o<:eto de <ar*an"a ;ol=tica e ;ara a ;ro9oo de interesses ile*=ti9os.
-MJ
"pud )R)G7(+ 6p! /it.+ ;. 2-M.
-MK
]ue9 re;resenta e encarna a unidade da orde9 :urisdicional e9 Frana & o seu vice-;residente+ fi*ura c"ave e
indis;ensNvel na or*ani!ao do /onseil dFGtat: Y (s vice-;residentes tB9 tido u9 ;a;el essencial ;ara %ue se:a9
conservados as ;rerro*ativas e condiEes de funciona9ento da instituio se9;re %ue elas se:a9 colocadas e9
c"e%ue ;elo ;oder ;ol=ticoX Qtraduo livre e>tra=da de: M(R3(4-D2F)/+ lotilde+ De President de =uridiction
dans lLordre administrati5+ 2,,?+ ;. ??AR.
-,J
)ceita-se %ue a )d9inistrao se:a assi9+ %ue o *overno se:a assi9+ %ue o contencioso %ue
te9os se:a assi9+ ;or%ue te9os o #udiciNrio... ) ;er*unta %ue fica &: at& %uandoe 2 %uando o
:udiciNrio for a;arel"ado ;or interesses es;$rios e ideolo*ias antide9ocrNticas+ revolucionNrias ou
totalitNriasep ( :udiciNrio ta9<&9 serN v=ti9a do siste9a. Mes9o %ue o :udiciNrio fosse 9uito
9el"or+ no se ;ode ad9itir o caos e o a9adoris9o da )d9inistrao P$<lica <rasileira+ fruto do
casu=s9o+ des;re;aro+ lotea9ento+ falta de ;lane:a9ento. Fala-se do ;ro<le9a dos *overnos
te9;orNrios+ 9as o fato & %ue 9es9o *overnos %ue dura9 K+ -,+ -? anos no ;oder ;ouco se tB9
feito ;ara a 9udana desse %uadro.
U9a sa=da seria a ;r;ria )d9inistrao se <eneficiar do ;rofissionalis9o do :udiciNrio+ de
sua esta<ilidade e inde;endBncia+ inte*rando-se u9a :ustia ad9inistrativa na ad9inistrao e ;ara
o :ul*a9ento do contencioso ad9inistrativo.
Descreveu-se+ no tra<al"o+ o contencioso <rasileiro tal co9o se constituiu e o;erou no
s&culo O0O e ;aralelis9o co9 o seu 9odelo francBs. )liNs+ o ;r;rio siste9a francBs de9onstra
aci9a de %ual%uer ;ossi<ilidade de d$vida a e>istBncia concreta de u9 siste9a de contencioso
ad9inistrativo inde;endente e9 face do *overno.
o9 relao ao contencioso <rasileiro da fase i9;erial+ & necessNrio ;revenir anacronismos.
/o se ;ode+ ao se :ul*ar o contencioso ad9inistrativo do 09;&rio+ desconsiderar as circunstPncias
e li9itaEes da &;oca e9 ter9os econG9icos+ sociais+ etc.+ ou considerN-lo a ;artir do enor9e
desenvolvi9ento do Direito )d9inistrativo francBs %ue teve ele 9es9o co9o 9arco dessa
evoluo :usta9ente o ;er=odo %ue corres;onde aos $lti9os anos de nosso re*i9e i9;erial e in=cio
da Re;$<lica. Fa!B-lo si*nifica incidir e9 *rave erro de ;ers;ectiva.
4a9<&9 ;or isso este tra<al"o li9ita-se a u9 co9;arativo co9 o ;er=odo i9;erial+
9ostrando na se%uBncia de for9a 9uito sucinta co9o o Direito )d9inistrativo re;u<licano assi9ila
i9;ortaEes e rece<e influBncia se9 9ediaEes nu9 siste9a de :urisdio $nica. 2sses e outros
erros de ;ers;ectiva tornara9 dific=li9as se no i9;oss=vel rastrear a ori*e9 de 9uitas
inco9;ati<ilidades e ;ro<le9as de funcionalidade+ a no ser adotando-se u9 9&todo "istrico-
co9;aratista de esco;o 9uito 9odesto+ ;or&9 des;rovido de ;revenEes de orde9 doutrinal ou
ideol*ica.
2ssa retros;ectiva das escol"as e rotas institucionais ;ode a:udar a entender 9el"or as ra=!es
do estado atual de coisas+ seno a;ontando ;ara soluEes ;elo 9enos a:udando a enri%uecer o
de<ate.
Para citar u9 $lti9o e>e9;lo ;rNtico %ue te9 9uita ;ertinBncia co9 o o<:eto deste tra<al"o:
a %uesto do 2stado ou 9es9o da assi9 c"a9ada Fa!enda P$<lica e9 :u=!o. /in*u&9 i*nora %ue
u9 dos 9aiores ;ro<le9as do #udiciNrio <rasileiro "o:e assi9 co9o no 9undo & o ;ro<le9a do
i9enso n$9ero de de9andas+ sendo o ;oder ;$<lico o 9aior res;onsNvel ;or isso+ se:a e9 :u=!o+
se:a na antessala do Poder #udiciNrio+ a esfera ad9inistrativa %ue no conse*ue se desincu9<ir <e9
-,K
de suas res;onsa<ilidades na *arantia de direitos e servios ;$<licos <Nsicos+ o %ue ;or sua ve! &
u9a causa si*nificativa ;ara o *rande n$9ero de de9andas envolvendo o 2stado. o9 efeito+ o
te9a do contencioso ou da :ustia ad9inistrativa toca e9 c"eio nessa %uesto. W ;reciso enfrentar
esses ;ro<le9as e colocar o dedo na ferida ;or assi9 di!er.
/u9 ;a=s e9 %ue tanto se fala de cidadania e %ue :N adentrou de "N 9uito no ru9o do
2stado Social+ & necessNrio %ue se recon"ea co9 clare!a %ue no conse*ui9os ainda resolver
;ro<le9as <Nsicos da cidadania. 1e:a-se o ;ro<le9a *rav=ssi9o da se*urana ;$<lica. ( Crasil
re*istra u9a das 9aiores ta>as de "o9ic=dio do 9undo co9 u9a 9&dia oti9ista de ?, 9il
"o9ic=dios ;or ano+ n$9eros ;r;rios de ;a=ses e9 *uerra e>terna ou interna QcivilR. 2sse & u9
sinto9a clar=ssi9o+ dentre outros+ do 9al funciona9ento da )d9inistrao. ( e>e9;lo francBs <e9
de9onstra %ue os ;ro<le9as da )d9inistrao esto relacionados co9 a %uesto da :ustia
ad9inistrativa de for9a ine>trincNvel.
) *rande %uesto a ser colocada+ e %ue continua e9 a<erto no ;a=s+ & co9o or*ani!ar u9
siste9a :urisdicional %ue atenda @s 9$lti;las e co9;le>as de9andas de u9a sociedade 9assificada
nu9 2stado federal+ res;eitando-se as autono9ias e a diviso de co9;etBncias ;r;rias desta for9a
de 2stado. ( Crasil c"e*a ao s&culo OO0 se9 ter solucionado ainda a %uesto da :ustia
ad9inistrativa+ no tendo resolvido entraves %ue a:ude9 a eli9inar *ar*alos %ue ;er9ita9 @ nao
dar va!o @s novas de9andas a;resentadas ao 2stado de Direito conte9;orPneo.
-,M
Conclus#o
Foi a;resentado e afir9ado %ue assi9 co9o o 09;erador e>ercia d$;lice funo ;ol=tica e
ad9inistrativa assi9 ta9<&9 o onsel"o de 2stado ;assou a refletir+ dentro dessa lin"a de
*overno conciliar i<ero-a9ericano+ e en%uanto r*o de assessora9ento do 09;erador essa d$;lice
funo ;ol=tica e ad9inistrativa.
/u9a esfera+ o onsel"o de 2stado atuava co9o assessor do Poder Moderador+ caso e9 %ue
atuava ;or 9eio do onsel"o Pleno+ e9 outra+ atuava ;or 9eio das suas SeEes+ setor %ue 9e
;arece corres;onder @ funo de "efe do 2>ecutivo e>ercida ;elo 09;erador+ de u9 lado+ 9as
;rinci;al9ente co9o assessor dos a*entes do Poder 2>ecutivo nas funEes de Governo e
)d9inistrao+ %ue era9 os Ministros+ de outro. 2ssa corres;ondBncia ;assou a ocorrer a ;artir de
-K82. )%ui 9e ;arece %ue o Prof. #os& Reinaldo de 3i9a 3o;es no deu a devida Bnfase nessa
%uesto+ ao no recon"ecer essa du;la faceta das funEes dos dois r*os+ %ue atuava9 de for9a
coordenada.
( carNter no9inal9ente consultivo das decisEes do onsel"o no su<trai a nature!a
:urisdicional do contencioso ad9inistrativo durante o 09;&rio+ ta9;ouco o ;ode9 fa!B-lo anNlises
t&cnico-do*9Nticas e>te9;orPneas.
/essa lin"a+ se for to9ado ;ara se analisar o contencioso do 09;&rio+ ;or e>e9;lo+ o
conceito de #urisdio+ farta9ente desenvolvido ;elos ;rocessualistas+ co9 a sua id&ia de
i9;arcialidade do :ul*ador+ facil9ente se ;oderia c"e*ar @ concluso de %ue no "avia :ustia
ad9inistrativa no Crasil-09;&rio+ devido @ falta de sua corres;ondBncia co9 o conceito %ue se te9
atual9ente.
Para u9a anNlise 9ais cient=fica do fenG9eno+ "averia de se transcender desta tica setorial+
;ara u9a anNlise 9ais *eral+ co9 funda9ento na ;r;ria 4eoria do 2stado+ ciBncia enciclo;&dica
9ais a;ta a dar conta da co9;le>idade da orde9 :ur=dico-constitucional e9 funciona9ento no
09;&rio. /essa ;ers;ectiva+ demonstra-se claramente que' na pr-tica' coeAistiam duas ordens
=urisdicionais no 9rasil-+mp1rio7 ao lado da =ustia comum' .avia a =ustia administrativa' sendo
que esta possua inclusive 5ormas e meios de se garantir em 5ace da primeira!
/o o<stante esta coe>istBncia de ordens :urisdicionais+ no se ;ode ne*ar o estado ;recNrio
do contencioso ad9inistrativo+ tanto e9 ter9os de t&cnica co9o 9ateriais. ( setor %ue estava
9el"or or*ani!ado+ de acordo co9 os autores do ;er=odo
-MM
+ era o do contencioso ad9inistrativo
fiscal. ( onsel"o <rasileiro se%uer tin"a u9a Secretaria ;ara ;re;arar e or*ani!ar o 9aterial das
-MM
f. S(UZ)+ Paulino #os& Soares de. 1isconde de Uru*uai+ 0nsaio sobre o Direito "dministrativo! Cras=lia: S&rie de
)r%uivos do Minist&rio da #ustia+ -MMJ.
--,
SeEesp (utro dado di*no de nota & %ue+ diferente9ente do caso francBs %ue te9 u9a Seo
es;ec=fica %ue re$ne e centrali!a toda a ;arte de contencioso+ no Crasil-09;&rio o contencioso era
re;artido entre as vNrias Nreas de cada Minist&rio+ o %ue redu!ia o ;otencial de inte*rao e
unifor9i!ao da :uris;rudBncia. Mes9o assi9+ o nosso onsel"o cu9;riu u9 ;a;el i9;ortante
nesse sentido+ contra todos os ;ro<le9as...
( contencioso ad9inistrativo ainda estava ca9in"ando ;ara u9a or*ani!ao 9ais
ela<orada+ e9 lin"as <astante se9el"antes+ so< 9uitos as;ectos+ ao do onsel"o de 2stado francBs.
(s $lti9os *overnos do 09;&rio tin"a9 ;ro:etos ;ara transfor9ar e ;ara refor9ar a :ustia
ad9inistrativa
2,,
+ se*uindo-se o e>e9;lo francBs.
/o Crasil+ o contencioso ad9inistrativo talve! ca9in"asse no sentido de conferir 9aior
inde;endBncia @ :ustia ad9inistrativa. /o ;er=odo+ ;or&9+ esta foi u9a escol"a ;ol=tica dos
estadistas do 09;&rio. 2ntendia-se+ @ &;oca+ %ue a ad9inistrao e o *overno tin"a9 de se*uir o seu
curso+ se9 %ue sofresse9 interru;Ees ou interferBncias do Poder #udiciNrio+ se9 descurar do
;rocesso de res;onsa<ili!ao ;ol=tica %ue ;esava so<re o *overno na &;oca.
/o ;er=odo+ o Poder 2>ecutivo ainda reunia os ;oderes ad9inistrativo e *overna9ental+
9as :N e9 ;rocesso de franca se;arao.
4anto & ;oss=vel+ e 9uitas ve!es & necessNrio+ a alocao de funEes :urisdicionais a r*os
ad9inistrativos+ e vice-versa+ %ue o Crasil con"eceu+ co9 *rande sucesso+ o r*o deno9inado
onsel"o de 2stado+ instituio funda9ental ;ara a esta<ilidade ;ol=tica do ;a=s no s&culo O0O.
( 4erceiro onsel"o de 2stado <rasileiro foi criado nos 9oldes e so< a influBncia do
contencioso ad9inistrativo francBs+ a;esar de ter u9a fisiono9ia ;r;ria no %uadro das instituiEes
<rasileiras da &;oca.
Foi visto %ue+ ;or %uestEes de conveniBncia ;ol=tica+ tanto & ;oss=vel or*ani!ar o
contencioso ad9inistrativo a ;artir de u9 r*o ad9inistrativo %uanto de u9 r*o :udiciNrio+ ou+
dito de outro 9odo+ tanto ;oderN ser criado u9 r*o anNlo*o ao onsel"o de 2stado %uanto ;oderN
ser or*ani!ado so< as <ases de u9a :ustia es;eciali!ada.
( Crasil+ ;a=s ri%u=ssi9o ta9<&9 so< o ;onto de vista de sua "istria e e>;eriBncia
institucional+ con"eceu os dois casos+ tanto o do contencioso ad9inistrativo+ co9o o de :ustias
es;eciali!adas. Por&9+ os nossos estudiosos+ ;or i*norPncia ou ;reconceitos arrai*ados+ insiste9 e
;arece9 no conse*uir tirar liEes desta e>;eriBncia.
o9 o fi9 da Monar%uia e o advento da Re;$<lica+ o Crasil no conse*uiu viver total9ente
se9 u9 contencioso ad9inistrativo e a;enas trocou o sinal+ ;or assi9 di!er+ trans9utando-o a
#ustia )d9inistrativa. So< o influ>o do 9odelo institucional norte-a9ericano+ sa<ida9ente
2,,
onferir ;ro:etos de refor9a do onsel"o de 2stado+ dentre outros+ e9 3^R)+ )u*usto 4avares de. +nstitui:es
Politicas do +mp1rio! Cras=lia+ 2ditora da Universidade de Cras=lia+ -MJM.
---
inade%uado @ e>;eriBncia <rasileira so< 9uitos as;ectos+ o ;a=s incor;orou 9uito dos seus institutos
e da sua doutrina.
( Crasil+ infeli!9ente su<desenvolvido ta9<&9 e no so9ente no terreno da cultura e9
*eral e este+ se9 d$vida+ & o ;ior dos nossos atrasos e9 desenvolvi9ento + &+ ;or conse%vBncia+
ta9<&9 no terreno das id&ias ;ol=ticas e constitucionais. )ssi9+ incor;ora9-se+ co9 9aior ou
9enor sucesso+ arran:os ;ol=ticos e :ur=dicos de outros ;a=ses e tudo 9ais ve9 ;or e9;r&sti9o. 2ste
;arece ser o caso do ;rinc=;io inserido no art. ?U+ OOO1+ da onstituio Federal+ ou ;rinc=;io da
inafasta<ilidade de a;reciao do Poder #udiciNrio. ( ;rest=*io ad%uirido ;or este ;rinc=;io foi
ra;ida9ente eri*ido @ do*9a :ur=dico+ ori*inalidade <rasileira co9o visto.
( ;rest=*io e i9;ortPncia do Poder #udiciNrio *an"ou da 9es9a for9a *rande fora. (
racioc=nio era si9;les. ( onsel"o de 2stado+ s=9<olo da esta<ilidade ;ol=tica da nossa Monar%uia+
re;resentava o nosso anti*o re*i9e+ e+ de acordo co9 a nova ideolo*ia re;u<licana+ o atraso+ o
reacionaris9o+ o conservadoris9o carco9ido+ lo*o deveria desa;arecer. Mas+ ento+ o %ue fa!er
co9 as %uestEes de :ustia distri<utiva e co9 os lit=*ios envolvendo a )d9inistraoe ( ;ri9eiro
foi dilu=do so< al*uns as;ectos+ 9as+ ao se*undo+ arran:ou-se u9 su<stitutivo: a #ustia Federal.
Perce<e-se %ue+ no Crasil+ ocorreu' mutatis mutandis+ o o;osto do %ue ocorreu na Frana
RevolucionNria.
) falta de es;eciali!ao+ o ;ro<le9a dos contenciosos e a du;licidade de a;reciao da
9es9a %uesto ;or diferentes r*os 9uitas ve!es de for9a contraditria e re;etitiva+ outros
;ro<le9as institucionais relacionados' a falta de unidade na atuao da ad9inistrao' a falta de
;rofissionalis9o e de diNlo*o institucional' a co9;reenso do arti*o ?U+ OOO1+ co9o fenG9eno
co9;ensatrio+ a;to a fa!er frente a todas as nossas 9a!elas Q9as isto & correr atrNs dos ;r;rios
;ro<le9as+ correr atrNs do ;re:u=!oR' os ;ro<le9as %ue isto ;ode *erar ;ara o 2stado de Direito+
co9 u9 des;rest=*io da ;ol=tica+ :N %ue+ ;or e>e9;lo+ o :udiciNrio ;assa a considerar %ue ;ode
resolver os ;ro<le9as %ue no l"e ca<e9' o *i*antis9o do ;oder e>ecutivo+ as sucessivas crises da
Re;$<lica+ %ue *era9 a desconfiana e sus;eio *enerali!ada co9 relao ao e>ecutivo+
refletindo-se nu9 desencanta9ento co9 os ;ol=ticos e co9 a ;ol=tica e9 *eral. 2ncontra-se
co9;leta9ente ausente no siste9a <rasileiro u9 r*o de centrali!ao de contencioso+ sendo as
%uestEes ;ulveri!adas e9 vNrias Nreas confor9e os Minist&rios.
) #ustia Federal+ cu:a co9;etBncia Qart. -,M+ FR+ & definida rationae personae & a "erdeira
so< 9uitos as;ectos do contencioso ad9inistrativo <rasileiro so< o 09;&rio. 2 se as ra!Ees dos
estudiosos do 2stado 9uitas ve!es no ;revalece9 no sentido de a;ontar as afinidades e at& 9es9o
nature!a idBntica entre )d9inistrao e #urisdio+ en%uanto funo+ ;odendo su*erir+ ;ortanto+
deter9inados arran:os ;ol=ticos e institucionais+ da 9es9a for9a se ;erce<e %ue as conveniBncias
;ol=ticas e ideol*icas outras tantas ve!es se su;er;Ee9 @ racionalidade ;rNtica das instituiEes.
--2
Bi!lio-ra4ia
)CC)G/)/(+ /icola. Dicion-rio de Filoso5ia. So Paulo: Martins Fontes+ 8h ed.+ 2,,,' traduo
da -h edio <rasileira coordenada e revista ;or )lfredo Cosi' reviso da traduo e traduo dos
novos te>tos 0vone astil"o Cenedetti.
)32R0M+ (tac=lio. +deias e +nstitui:es no +mp1rio N +n5lu<ncia da Frana! Senado Federal.
)/DR)D2+ /uno Prin"eiro de. 6 /ontencioso "dministrativo no +mp1rio e o 2ulgamento dos
"tos "dministrativos na Rep>blica I%H%ZJ!
"KU+U6' )om-s' Summa ).eologica! 2d. 3oSola: So Paulo+ 2,,?. 4e>to do lati9 da edio
leonina re;rodu!ido na 2d. Marietti Qed. l. Sue9andt+ (P+ 4uri9 Ro9aR. Qoordenao de arlos
#osa;"at Pinto de (liveira -M8KssR.
)R)G7(+ #. Guil"er9e de. 2ustia "dministrativa no 9rasil. adernos de )d9inistrao P$<lica+
n. 2?. Rio de #aneiro: FG1+ -M??.
. Da 2uridiction "dministrative au 9resil. 4ese de Doutora9ento e9 Direito+ Faculdade
de Direito de Paris+ -M??.
``````````. 0studos e )estemun.os na Rota do Direito+ Cras=lia+ -MK2.
)R0S454232S+ Gtica a Uic?macos. Cras=lia: UnC+ .
)Z)MCU#)+ DarcS. )eoria Geral do 0stado. So Paulo: Glo<o+ 2,,?+ 88hed.
C)RR(S+ Fenri%ue do Re*o. "pontamentos sobre o /ontencioso "dministrativo e sobre os
Privil1gios e Prerrogativas nos /ontratos e )ransa:es que celebra com o P>blico. Rio de #aneiro+
2ditora 3ae99ert+ -KJ8.
C)RZ(44(+ 3uis Fernando. " democracia na /onstituio! So 3eo;oldo: 2ditora Unisinos+
2,,?.
. 2ustia social7 g<nese' estrutura e aplicao de um conceito. Revista do Minist&rio
P$<lico. Porto )le*re: /acionalVCras=lia: 0/3. Dis;on=vel e9
"tt;:VVTTT.;lanalto.*ov.<rVccivil`,.VrevistaVRev`8KVarti*osV)R4`3U0S."t9 Qacesso e9 2MV-,V2,-2R.
CR)S03. )tas+ onsultas+ ResoluEes das SeEes )d9inistrativas do onsel"o de 2stado. Pro:eto
Crasilianna da Universidade de So Paulo USP. Dis;on=vel e9
"tt;:VVTTT.<rasiliana.us;.<rVnodeV82, Q)cesso e9 2MV,.V2,-.R.
```````"tas do /onsel.o Pleno! /onsel.o de 0stado! (r*ani!ao: #os& Fonrio Rodri*ues+
SenadoFederal+ .Dis;on=vel e9
"tt;:VVTTT.senado.*ov.<rV;u<licacoesVanaisVas;V)4`)tasDoonsel"oDe2stado.as; Q)cesso e9
,2V,8V2,-.R.
C(/)10D2S+ Paulo. /i<ncia Poltica. So Paulo: Mal"eiros+ -2hed.+ 2,,A.
C(/)10D2S+ Paulo+ Do estado liberal ao estado social+ 2d. Mal"eiros+ A
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Ane3o -- 8 !e=ulamento n:. 12% de >' de Feereiro de 1<%2
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