BOLZAN DE MORAIS, Jose Luis e STRECK, Lenio Luiz.

Cincia Poltica e Teoria Geral

do Estado. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado. 2003.

11. AS FUNES DO ESTADO

11.1. Consideraes iniciais

As funes do Estado vm sofrendo transformaes na exata medida em que o
Estado assume novos contornos. Desse modo, a clssica separao de funes de
cada um dos Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio) de h muito est
superada. Observe-se que, com os primeiros sinais do intervencionismo estatal,
prprios do Estado Social (Contemporneo), j ocorreram sensveis alteraes na
esfera das relaes entre os Poderes do Estado, mediante o deslocamente da esfera
de tenso do Poder Legislativo para o Poder Executivo. J no Estado Democrtico de
Direito, prprio do constitucionalismo do ps-guerra, tem-se nitidamente o
deslocamento dessa esfera de tenso, passando do Poder Executivo e do Poder
Legislativo para o Poder Judicirio, mormente nos pases com Constituies dirigentes,
onde os Tribunais Constitucionais proporcionam aquilo que muitos autores chamam
de juridicizao da poltica.
243


11.2. Funes do Estado e sistema de freios e contrapesos

Todavia, para entendermos esta questo, necessrio termos presente que a
estratgia para distinguir as funes do Estado atribuindo-as a rgos diversos pode
ser entendida como mais um dos instrumentos de disperso do poder no sentido de
evitar que a sua concentrao compactue com a absolutizao do mesmo.
Ou seja, a organizao funcional da atividade estatal, para alm de um
mecanismo de reacionalizao administrativa atua, tambm, como um elemento de
garantizao para o asseguramenteo democrtico do poder poltico.

243
Para um discusso mais aprofundada sobre esse tema, ver Streck, Hermeentica, op. cit., em especial
o Captulo 2.
neste sentido que precisa ser visto desde a sua origem, colocando-se como
uma estratgia de desconcentrao do poder poltico. Por bvio que outros aspectos
precisam ser considerados, mas este, talvez, o de maior repercusso, muito embora,
para compreender-mos os seus contornos, preciso que tenhamos presente, ainda, a
pretenso de aumentar a eficincia do Estado pela diviso das tarefas e especializao
dos organismos, construda no sculo XIX a quem estas so atribudas.
Por outro lado, devemos perceber que esta estratgia nasce ligada a um
momento histrico em que se pretende uma minimizao dos poderes do Estado, por
influncia direta do modelo liberal vigorante, sem que, com ela, ocorra uma quebra,
na unidade do poder/autoridade estatal a partir desta desconcentrao do poder
patrocinada pela especializao das funes atrelada a sua atribuio a rgos e
pessoas diversas, o que aponta, ainda, para uma pretenso de eficincia burocrtica.
Historicamente, Aristteles foi o seu precursor. Todavia, a construo
sistemtica desta teoria se d inserta no processo histrico da, diamos, concretizao
do Estado Moderno, atravs de obras de Marslio de Pdua Defensor Pacis -,
Maquiavel O Prncipe John Locke Segundo Tratado sobre o Governo Civil.
Foi, contudo, com Montesquieu e seu De LEsprit des Lois (1748) que emergiu
a percepo de uma tripartio (Executivo, Legislativo e Judicirio) de funes como
poderes independetes entre si. Entretanto, permanecem obscuras as atribuiesde
cada um deles.
No Estado Moderno, a separao de poderes/especializao de funes atua
conjuntamente com o constitucionalismo no sentido da delimitao do poder do
mesmo, e. g. Declarao de Virgnia (1776), Constituio Americana, e particularmente
a Declarao de Direitos do Homem e do Cidado oriunda da Revoluo Francesa
(1789), vinculando-se ento, historicamente ao modelo de Estado Democrtico.
Consectrio desta teoria surge o sistema de freios e contrapesos (checks and
balances), significando a tentativa de se estabelecer um mecanismo de controle
recproco entre os chamados trs Poderes, para fins de salvaguarda da liberdade.
244
Da mesma forma, no h, de tempos para c, que falar em separao sem ter-
se presente o processo de interpenetrao de funes, quando atos de um poder so
praticados por rgos vinculados a outro. Ou seja, o devir histrico e as

244
Vide Carlos Roberto de Siqueira Castro, O Congresso e as Delegaes Legislativas, p. 46.
transformaes sentidas pelo Estado conduziram a um processo de compartilhamento
de atribuies.
Todavia, este mecanismo no imune a crticas, dentre as quais as mais
repetidas apontam para que a teoria separatista no tem o condo de assegurar uma
estruturao democrtica do poder estatal e que a mesma demonstra uma profunda
ineficincia frente s exigncias tcnicas do Estado Contemporneo.
Para amenizar estes problemas, alguns mecanismos so utilizados, tais como a
delegao de atribuies de um a outro rgo ou a redistribuio constitucional de
competncias.
As funes tradicionalmente foram apresentadas como sendo a legislativa que
se manifesta atravs da edio de normas gerais e obrigatrias para todos, a executiva
que atua atravs da implementao de solues concretas, sendo a funo como
responsabilidade de governo, como atribuies polticas, co-legislativas e de deciso,
alm da administrao pblica em geral e a jurisdicional cujo campo o da soluo
em especfico dos conflitos surgidos e regulados pelas regras gerais, interpretando e
aplicando a lei.
Atualmente, seria prefervel falarmos em colaborao de poderes,
particularmente no mbito do parlamentarismo e de independncia orgnica e
harmonia dos poderes, quando do presidencialismo, embora mesmo isso sofra os
influxos da organizao sociopoltico-econmica atual, podendo-se melhor falar em
exerccio preponderante de certas atribuies por determinados rgos do poder
pblicos estatal ou, como o caso das funes executiva e jurisdicional no campo da
aplicao do direito ao caso concreto, onde o que diferencia a maior ou menor
eficcia conclusiva do ato praticado ou da deciso.
Sendo, como diz Carlos Roberto Siqueira Castro, uma reao ao absolutismo,
tal teoria prope uma viso orgnico-funcional do Estado em trs departamentos
independentes e harmnicos entre si, a partir da experincia inglesa, objetivando a
autonomia dos indivduos atravs da tripartio de funes com o objetivo de
desconcetrao institucional e resultado da conscientizao hegemnica burguesa.
Todavia, de se notar que, apesar de sua importncia, esta teoria no uma
teoria jurdica essencial existencia do Estado, sequer est imune aos reflexos sentidos
por um certo pluralismo decisrio que reflete as relaes sociais atuais, caracterizado
pela multiplicidade de lugares e atores que tm capacidade para tomar decises
vinculantes orientadas por lgicas prprias e distintas.

12. FORMAS DE GOVERNO

12.1. Consideraes iniciais

So muitas as classificaes acerca de formas e sistemas de governo. Bobbio
diz que formas de governo so duas: parlamentar e presidencial; j autores como
Dallari preferem reservar a acepo formas de governo para a dicotomia monarquia
e repblica, deixando a nomenclatura de sistemas de governo para classificar as
relaes entre Legislativo e o Executivo, isto , parlamentarismo e presidencialismo.
Entendemos, para os limites deste trabalho, que o vocbulo forma deve ser
reservado para a classificao do tipo de estrutura da organizao poltica de um pas.
Desse modo, duas so as formas de governo contemporneas: repblica e monarquia.

12.1. REPBLICA

Desde Maquiavel, sabe-se que o governo republicano aquele que o povo,
como um todo, ou somente uma parcela dele, possui o poder soberano, sendo que,
como contrapotno, a monarquia aquele em que s um governa, mas de acordo com
leis fixas e estabelecidas. Ou seja, em Maquiavel, a Repblica aparece como oposio
Monarquia.
As idias republicanas aparecem como oposio ao absolutismo e, ao mesmo
tempo, pela afirmao do conceito de soberania popular. Jefferson chegou a dizer que
as sociedades sem governo so melhores que as monarquias... A Repblica surge
como aspirao democrtica de governo, atravs das reinvindicaes populares.
Buscava-se, alm da participao popular, a limitao do poder. Alm disso, a
possibiilidade de substituio dos governantes era um importante apelo em favor da
forma de governo republicana. Em sntese, as caractersticas fundamentias da
Repblica so as seguintes:
- Temporariedade, porque o Chefe de governo e/ou do Estado recebe um
mandato fixo, com proibio de reeleies sucessivas em parcela expressiva das
repblicas;
- Eletividade, porque na Repblica o governante eleito pelo povo;
- Responsabilidade, porque o Chefe do governo e/ou do Estado politicamente
responsvel, devendo prestar contas (accountability) de sua orientao poltica na
conduo dos destinos do pas.
245

Todos os pases do continente americano, com exceo do Canad que
membro da Comunidade Britnica so repblicas, e em sua maioria, repblicas
presidencialistas. O Brasil adotou a forma de governo republicana a partir do ano de
1889, mantida agora atravs do plebiscito realizado no ano de 1993, por larga margem
de votos.

12.3. MONARQUIA

Quase todos os Estados do mundo adotaram, no seu nascedouro, a forma de
governo monrquica. Enfraquecida em face da fragmentao prpria da forma estatal
medieval, a monarquia (absolutista) ressurge com todo vigor. Em face dos conflitos
sociais e a emergncia de um novo modo de produo (capitalismo) e, portanto, da
classe burguesa, essa mesma monarquia absolutista comea a ceder terreno para uma
forma mitigada: trata-se das monarquias constitucionais, atravs da qual o rei continua
governando, mas est sujeito s limitaes jurdicas estabelecidas na Lei
(Constituio), como, alis, vaticinara Maquiavel. Caractersticas da monarquia:
- Vitalicidade, porque o monarca no tem mandato; governa enquanto viver ou
tiver condies de governar;
- Hereditariedade, porque a escolha se faz pela linha de sucesso;
- Irresponsabilidade, porque o monarca no tem responsabilidade poltica
(questo que de h muito sofre mitigao).
246

Muitos pases europeus adotam a monarquia como forma de governo, como,
por exemplo, Inglaterra, Blgica, Dinamarca, Sucia, Noruega, Holanda, Luxemburgo

245
Sobre o assunto, ver Dallari, Elementos, op. cit. p. 227 e segs.
246
Idem, ibidem.
e, mais recentemente, Estanha, que restaurou a monarquia aps a morte de Franco.
Desnecessrio referir que as monarquias ocidentais so todas monarquias
constitucionais, que adotam o sistema de governo parlamentar. O Rei to-somente
o Chefe de Estado, sendo o governo exercido por um Gabinete ou por um Presidente
do Governo, como o caso da Espanha. No vamos analisar, aqui, as monarquias
absolutistas que ainda existem em muitos pases da frica e da sia.