Federalismo no Brasil: aspectos poltico-institucionais (1930-1964)

Maria do Carmo Campello de Souza

RESUMO
O objetivo do artigo mostrar a relevncia do conceito de clivagens eleitorais para o
entendimento da poltica brasileira. Seu ponto de partida a considerao de que
federalismo e regionalismo tm sido subestimados como conceitos analticos, em parte pela
tendncia dos cientistas sociais de fazer a anlise poltica com base nas divises de classes
ou nas relaes formais entre as instituies. Sem negar a importncia dessas abordagens,
e sem pretender substitu-las, o texto insiste em que as populaes e as foras econmicas
e polticas esto situadas geograficamente e que a realidade dos interesses territoriais
comuns incontornvel.
Introduo
O que se deseja iluminar nesse ensaio a importncia do conceito de clivagens territoriais
para o entendimento da poltica brasileira. No Brasil dos anos de 1990, elas constituem
claramente uma fonte crucial de diviso poltica nacional. Os interesses regionais, os atores
polticos e as polticas pblicas fundados regionalmente so contendores crticos na luta por
alteraes no sistema poltico.
O federalismo e o regionalismo tm sido subestimados como conceitos analticos. Entre
outras razes, por causa da tendncia dos cientistas sociais em focalizar a anlise da
poltica via o conceito de divises de classe e cortes funcionais. Sem querer negar a
importncia dessa abordagem para a compreenso dos processos polticos, ou de pretender
substitu-la por outra baseada em clivagens regionais, ela tem, no obstante,
freqentemente obscurecido o fato de que populaes esto situadas geograficamente e
que a realidade de interesses territoriais comuns importante.
As variaes regionais de um pas criam contextos a partir dos quais comportamentos
sociais e polticos se efetuam. Regies e estados formam sistemas de poder, sejam eles
reconhecidos ou no como tais dentro de um sistema de governo. Diferenas regionais de
poder manifestam-se pelo modo como as regies afetam o recrutamento das elites, a
mobilizao dos cidados e os alinhamentos polticos que permanecem no tempo. As
diversidades de poder regional tambm se manifestam nas polticas pblicas federais,
mesmo naquelas ostensivamente designadas a estimular a integrao nacional. As regies
detm tambm o carter de enclaves culturais, nas quais tradies e valores persistem ao
longo do tempo por meio da socializao de seus habitantes. Embora se possa esperar que
a mobilidade geogrfica e os efeitos nacionalizadores da industrializao e dos mass
media homogenezem as especficas culturas regionais, estas de fato tm demonstrado em
todo o mundo uma tenacidade vigorosa, desafiando as tentativas que de modo fcil
procuram negar sua importncia.
A natureza regionalmente dividida no Brasil foi instituda desde o incio da construo do
Estado moderno pelo estabelecimento de um sistema federativo de governo. O federalismo
inicialmente adotado como acomodao do Estado aos interesses seccionais existentes,
representados pelas provncias, continuou a se expressar e a reforar as divises regionais
ao longo da evoluo poltica do pas.
Como sistema de governo, o federalismo pode ser caracterizado pela polaridade entre
centralizao e descentralizao, dependendo dos poderes e dos recursos alocados ao
governo central comparados aos alocados s partes federadas constitutivas do pas. Uma
forma de descentralizao a "provincializao", mediante a qual as autoridades provinciais
e suas instituies tm autonomia e voz direta tanto na representao das prprias
provncias como no mbito federal de governo. Uma forma centralizada de federalismo
pode sobrepujar as instituies provinciais por meio da criao de organizaes
centralmente coordenadas, porm marcadas pelo foco regional.
O Brasil passou por ciclos de diferentes "federalismos" ao longo do sculo XX, nos quais
descentralizao e autonomia no andavam juntos necessariamente. Este estudo procura
analis-los durante o perodo entre 1930 e 1964. A anlise sobre o padro de
relacionamento entre a Unio e os estados nesse perodo tem como foco o entendimento de
seu impacto sobre os processos de construo do Estado e da nao, assim como sobre as
estruturas de participao e representao polticas. Mais especificamente, procuramos
compreender questes relacionadas autonomia do poder estatal e organizao do
sistema partidrio brasileiro.
A primeira questo diz respeito "fora", "fraqueza", "eficcia" ou "ineficcia" do Estado
brasileiro, atributos que de modo genrico lhe tm sido imputados. A segunda questo
relativa poltica regional, a qual, em momentos crticos da poltica brasileira, tem
suplantado os partidos como foco de aglutinao de foras polticas.
A anlise do perodo entre 1930 e 1964 pode ser dividida em duas fases. A primeira de
1930 a 1945, quando ocorreu a definio centralizadora em contraposio ao federalismo
da Primeira Repblica. nesse perodo que se constitui o "paradigma Vargas" definido por
polticas de reforo do Estado e restries ao excessivo federalismo ento vigente. A
tendncia centralizadora culminou, como conhecido, com o estabelecimento de um regime
fortemente autoritrio, o Estado Novo, de 1937 a 1945. A natureza dos laos entre o
governo central e os poderes estaduais durante os anos ps-Revoluo de 30 deixou uma
forte marca sobre a conformao do sistema poltico democrtico que se iniciou em 1945.
A segunda fase tem incio formal com a Constituio de 1946, que restabeleceu a dimenso
jurdico-institucional do federalismo. Este ento coexistir com um Estado largamente
fortalecido nos anos anteriores. Alm disso, tambm de importncia fundamental, nesse
momento ocorreu a criao de partidos nacionais e a ampliao da participao eleitoral
que se tornou extensa pela primeira vez na histria do pas. Esses dois fatos redefiniram as
relaes entre poderes regionais e poder central nas arenas decisrias e impuseram
formatos especficos estrutura de participao e representao poltica.
Os poderes regionais desempenharam papis-chave na criao e no perfil organizacional
dos partidos alm de deterem posies centrais na administrao do clientelismo estatal e
no controle do voto rural. No contexto ps-1945, embora no existisse mais a "poltica dos
governadores da Primeira Repblica", os governadores dos principais estados sero figuras
de primeira grandeza na poltica e candidatos "naturais" presidncia da Repblica.
Essa fase compreende ainda os ltimos anos da democracia populista do final da dcada
de 1950 at a crise institucional do incio dos anos de 1960 , marcados por uma crescente
paralisia decisria, a qual, acoplada a desequilbrios e realinhamento partidrios, acabou
por conduzir ao golpe militar de 1964. Nessa conjuntura foi decisiva a ao dos
governadores, sobrepujando os partidos na coordenao dos rumos tomados pelo processo
poltico.
Duas grandes questes servem de pontos de referncia anlise do federalismo nesse
perodo. Como o Estado brasileiro teve em momentos anteriores, como tem atualmente,
tantas dificuldades para se tornar a organizao poltica que pudesse efetivamente gerar a
mudana social e econmica de acordo com seus objetivos? Por que o Estado brasileiro , a
um s tempo, forte, no sentido de que no pode ser ignorado, e falho, no sentido de que
no consegue deter a autoridade sobre a implementao de suas polticas e sobre as regras
que ditam o comportamento dirio dos cidados? Afinal, a despeito das inmeras vantagens
que a organizao estatal tem tido no Brasil, outras organizaes sociais e polticas
continuam a se opor com sucesso ao poder central, alcanando algumas vezes inesperadas
acomodaes com as autoridades estatais e mesmo capturando partes do Estado. No
desenvolvimento poltico brasileiro, os blocos regionais de poder firmaram-se como foras
organizacionais decisivas de confronto ao do Estado nacional. A segunda questo diz
respeito aos obstculos recorrentes na poltica brasileira para a implementao de partidos
nacionais e para a superao de um sistema partidrio formado majoritariamente por
partidos fundamentalmente clientelsticos.
O entendimento dessas questes pode avanar luz de estudos realizados por Michael
Mann (1986) e Migdal (1988) sobre poder e capacidades do Estado. Para Mann, h dois
tipos de poder de Estado que so a base de sua autonomia: o desptico e o infra-estrutural.
O primeiro diz respeito ao leque de aes que a elite estatal est possibilitada de fazer sem
negociao, institucionalizada ou rotineira, com os grupos da sociedade civil. O segundo
relativo capacidade de o Estado penetrar a sociedade civil e implementar logisticamente
decises polticas pelo territrio nacional.
O poder desptico significa a proeminncia da elite do Estado sobre a sociedade civil. O
poder infra-estrutural denota a fora do Estado em penetrar e, centralizadamente,
coordenar as atividades da sociedade civil por intermdio de sua prpria infra-estrutura.
Para Migdal, o segundo poder justamente o controle social. Sobre ele, baseiam-se
as capacidades do Estado e a habilidade dos lderes em usar as agncias estatais de modo a
conseguir seus objetivos.
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O processo de mobilizao poltica realizado pelo Estado depende
tambm de seu poder de controle social. Tal mobilizao demanda mais do que exortaes,
carisma ou ideologia abstrata, exige que o Estado no apenas crie circunstncias em que os
smbolos e os cdigos de comportamento sejam sentidos pelo povo como essenciais ao seu
bem-estar estratgias de sobrevivncia , mas tambm que tenha canais institucionais
para que a sociedade possa expressar seu apoio.
Desde o incio do atual sistema mundial de Estados, entre os sculos XIV e XVII, a evoluo
poltica tem se movido na direo de aceitao do axioma de que o Estado deve prover o
predominante seno exclusivo conjunto de regras do jogo de cada sociedade. Trata-se da
preeminncia da organizao estatal sobre o controle social, que envolve a subordinao
das inclinaes das pessoas ou de outras organizaes sociais no que se refere ao
comportamento social em favor do comportamento prescrito pelas regras estatais. Esta luta
sobre o controle social central no processo de construo do Estado moderno. Ela deve
ser posta em destaque antes mesmo de comearmos a nos perguntar por que certos
Estados e no outros tiveram sucesso no seu esforo em busca do predomnio sobre outras
organizaes polticas (Migdal, 1988).
No plano mais elementar, a fora do Estado est em conseguir alcanar a obedincia da
populao e suas demandas. A princpio conseguida pelo uso da mais bsica das sanes,
ou seja, a fora. O Estado, porm, quer mais do que conformidade, quer ganhar fora por
meio da ao da populao para tarefas especializadas nos componentes institucionais das
organizaes estatais. Participao significa o uso voluntrio repetido e a ao em
instituies autorizadas pelo Estado ou dirigidas por ele. O terceiro nvel de controle social
refere-se legitimao poltica, ou seja, a aceitao, e mesmo a aprovao das regras do
jogo estabelecidas pelo Estado. Dito de outro modo, o controle social dirigido pelo Estado
sentido como verdadeiro e certo. As capacidades do Estado assim repousam no controle
social, que a moeda sobre a qual as organizaes da sociedade includos os grupos
regionais de poder se opem e enfrentam o poder central.
Freqentemente a abordagem centrada no Estado assume como certas sua autonomia e
fora, sem atentar para tal distribuio do controle social. Focalizar diretamente o impacto
do Estado sobre a sociedade pode levar a uma viso parcial sobre as relaes entre a
populao e o Estado, passando por cima de importantes aspectos das razes de alguns
estados serem mais capazes do que outros. A importncia desse conflito na construo do
Estado nacional tem sido relevada por vrios autores. Eles percebem a incapacidade do
Estado na implementao de polticas pblicas e na mobilizao poltica como uma
caracterstica to dependente do tipo de estrutura da sociedade e das relaes entre centro
e periferia quanto da qualidade dos planos estatais ou da vontade das lideranas polticas
(Migdal, 1988).
Ao desagregarmos o poder do Estado e ao chamarmos a ateno para o antagonismo entre
os vrios centros de poder na sociedade pelo controle social, podemos apreender os
aspectos, fortes ou frgeis, do Estado brasileiro. No menos importante o impacto de uma
sociedade com alta fragmentao do controle social sobre a estruturao de um sistema
partidrio,
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tanto no que diz respeito ao processo de construo de partidos nacionais
fundados sobre clivagens de classes sociais, como ao estabelecimento de "coerncia"
programtica ou ideolgica de cada partido.
Um segundo conjunto de estudos fornece abordagens frutferas anlise das questes aqui
propostas. Ele se enquadra na literatura rubricada de "novo institucionalismo". Tais estudos
enfatizam a path dependence ao destacarem a importncia que escolhas institucionais
realizadas em conjunturas histricas crticas tem sobre a evoluo da poltica institucional
de um determinado pas.
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Essa dependncia pode produzir diferenas durveis
na performance de duas sociedades com instituies formais, recursos, preos relativos e
at preferncias individuais similares. Indo mais alm, essa literatura chama a ateno para
o fato de que padres institucionais so "auto-reforadores", mesmo quando so
socialmente ineficientes. O processo pelo qual chegamos s instituies atuais, enfim,
relevante e limita escolhas futuras, tanto aquelas relativas a performances estatais menos e
mais eficazes, como as relativas ao perfil do sistema partidrio, ambas intimamente
ligadas.
Ao longo da histria brasileira, conjunturas crticas fizeram emergir padres particulares de
desenvolvimento econmico, de poder poltico e de expresses culturais que pavimentam
um tipo de caminho institucional durvel e resistente a rupturas. O final do sculo XIX no
Brasil e os anos de 1930 constituem duas conjunturas crticas para o rumo da evoluo
institucional brasileira.
Construo do Estado brasileiro: centralizao e regionalismo
As anlises realizadas por Alberto Torres (1933), Nestor Duarte (1939), Oliveira Viana
(1952 [1920]) e Raymundo Faoro (1958), para citar alguns autores, constituem ainda hoje
textos obrigatrios a todos aqueles que se interessam pelo processo de construo do
Estado moderno no Brasil.
Algumas delas se tornaram clebres por chamarem a ateno j nas primeiras dcadas do
sculo XX sobre a ausncia do Estado no Brasil, sobrepujado que era pelo poder dos cls
locais e das oligarquias regionais, ou ento por retratarem a predominncia da ordem
privada sobre a ordem pblica na sociedade brasileira.
Aps os anos de 1930, Raymundo Faoro insistiu contrariamente no peso e na fora do
estamento burocrtico estatal sobre a sociedade brasileira esta sim vista como uma
planta raqutica, desoxigenada e, portanto, um obstculo instalao de qualquer projeto
de sistema mais democrtico no pas. Esse ponto de vista trouxe a anlise do Estado no
Brasil para o centro do debate, adquirindo uma grande preeminncia nos ltimos anos com
resultados positivos para o entendimento da poltica e da sociedade nacionais.
Freqentemente a anlise poltica centrada no processo de formao do Estado era
relegada por anlises mais voltadas para o exame da sociedade, ou por outras, ainda, que
viam o Estado como o epifenmeno da sociedade e da economia. Assim era desmerecido o
estudo da montagem e da evoluo do Estado nacional e os efeitos que tais processos
poderiam exercer sobre a participao, a representao poltica e a prpria capacidade
estatal. Os aspectos benficos dessa guinada de percepo, no entanto, foram levados ao
extremo, a ponto de esquecer completamente o outro lado da equao, ou seja, a
sociedade e o que nos interessa mais especificamente as relaes entre centro e
periferia na montagem do Estado nacional.
Se aquelas afirmaes opostas capturam caractersticas do Estado brasileiro, como
poderamos dar sentido a elas? vlido pensar que os autores esto aplicando tais
adjetivos para diferentes dimenses do poder estatal e para diferentes capacidades do
Estado. Assim, poder-se-ia dizer que o Estado Imperial brasileiro era forte em poder
desptico e frgil em poder infra-estrutural. Tanto no Imprio como na Repblica Velha, o
Estado tinha dificuldades em firmar seu poder infra-estrutural, vale dizer em penetrar a
sociedade ou em coorden-la sem a assistncia de outros grupos de poder.
Sob essa perspectiva o federalismo brasileiro pode ser visto como um modo eficiente por
meio do qual o Estado central pode ampliar seu poder infra-estrutural de maneira a
controlar a amplido do territrio nacional. Reconhecendo que no podiam governar esse
vasto territrio, ou mesmo mant-lo coeso, as elites do poder central ofereceram a polticos
regionais uma oportunidade de formar pequenos governos, estabelecendo uma unio
federal. Os polticos que aceitavam a barganha entrariam na Unio com o conhecimento e a
expectativa de que o governo central no s os protegeria de faces hostis, como tambm
lhes concederia uma grande parcela de autonomia interna em relao poltica provincial.
O molde federalista acabou tanto por enraizar fontes de resistncia hegemonia do poder
central relativa s decises sobre a sociedade, como por criar incentivos que fizeram com
que as autoridades do Estado fossem incapazes ou mesmo no quisessem sobrepujar tais
resistncias.
Do regime monrquico ao republicano
O fim do sculo XIX e o incio do XX so momentos-chave para a configurao que assumiu
o Estado brasileiro moderno em sua relao com a sociedade. Trata-se de um perodo
crucial, devido necessidade de se estabelecer novas regras de controle social, destinadas
a integrar uma grande parcela da populao ao processo econmico em profunda
transformao.
Ocorreu nesse momento a grande expanso da economia mundial e sua penetrao em
todos os nveis das sociedades perifricas. Durante o ltimo quartel do sculo XIX, a
produo capitalista deu um grande salto, aumentando a escalada da demanda por
matria-prima e alimentos e criando um vasto mercado de escopo mundial. Novos
empresrios e comerciantes revigorados transformaram permanentemente as tnues,
intermitentes ou seletivas conexes que os produtores nacionais tinham com a economia
europia.
Essa expanso mundial constituiu-se numa grande fora no sentido de criar repentinas e
disruptivas mudanas polticas e sociais que transformaram substancialmente o carter do
controle social nas sociedades perifricas. Foram processos to polticos quanto
econmicos, pois envolveram polticas governamentais deliberadas, externas e domsticas,
que, por sua vez, erodiram as estratgias existentes de sobrevivncia e de controle social.
Enquanto importantes reas da produo, da alocao e de recursos da riqueza e das
oportunidades permaneceram no setor privado, fora das mos dos setores oficiais, o Estado
brasileiro por meio de polticas pblicas desempenhou um papel ativo e crtico de modo a
assegurar que os setores de produo de matria-prima e de alimentos produzissem para
as necessidades do mercado internacional. amplamente conhecida a pletora de medidas
que afetaram as regras de propriedade das terras e a implementao de novas formas de
taxao em toda a Amrica Latina nesse perodo. Da mesma forma, muitas das sanes,
dos prmios e dos smbolos que estavam na base do controle social surgiram da questo de
acesso e uso da terra. Nas sociedades como o Brasil que, nesse perodo, possua mais de
90% da populao na agricultura, tais alteraes no poderiam deixar de desequilibrar as
estratgias de sobrevivncia da maioria da populao rural e nacional.
A irrelevncia de antigas bases de controle social empurrou a populao, por assim dizer,
para uma busca desesperada por novas estratgias de sobrevivncia. Como todas as
mudanas nas situaes de vida ocupao, lugar de residncia, produo, relaes com a
terra, laos com outras classes , as necessidades tambm mudaram drasticamente. As
estratgias existentes de sobrevivncia tornaram-se anacrnicas.
Por certo, a deteriorao das velhas formas de controle social no significou o fim de uma
era pr-capitalista romntica ou harmoniosa. As velhas configuraes de controle social
eram exploradoras e debilitadoras. Sua deteriorao no impediu tampouco sua reabilitao
j integrada a novas estratgias de sobrevivncia. Um mercado mais azeitado no
pulverizou simplesmente o "velho" da estrutura social tradicional brasileira, nem permitiu
oportunidades iguais ou quase iguais para a aquisio de recursos de poder para uma
massa de atores econmicos indiferenciados. Pelo contrrio, fatores como classe social,
raa, sexo, religio, distribuies de capital, alm da sorte, influenciaram a operao do
mercado e determinaram quem faria as regras, quem criaria o efetivo controle social e
organizaria as novas estratgias de sobrevivncia.
O Estado engajou-se na busca de expandir sua predominncia. Para ser efetivo, ele
dependia primeiro da regulao de recursos e servios, depois do uso de smbolos que
dessem sentido s relaes sociais. Contudo, as novas legislaes, em vez de lhe
assegurarem um controle mais seguro do territrio, incentivaram o crescimento do poder
de um pequeno nmero de senhores de terra, de poderes locais quase sempre hostis
centralizao do controle social pelo Estado. As elites centralizadoras tomaram conscincia
de que seus mandatos dependiam da estabilidade social, e portanto dos "corretores"
(brokers) locais e regionais que tinham direto acesso maioria da populao e podiam
mobilizar o povo para propsitos especficos.
A construo de organizaes e centros de poder locais e regionais como intermedirios
entre a Unio e a populao crucial nesse perodo. Por seus laos com o mercado externo,
tais "homens fortes", oligarcas o nome no importa , procuraram de certo modo
congelar a estrutura social que os mantinha no pice do poder poltico. Os novos recursos
polticos e materiais disponveis foram usados para solidificar suas posies como elos
institucionais de ligao entre a populao e o Estado. Ao mesmo tempo, esses centros
locais e regionais estabeleciam restries s ambies de poder autnomo do Estado
central.
No incio da emergncia do Estado moderno brasileiro, este teve que enfrentar largos
exrcitos regionais ou milcias locais, fenmeno que se estendeu para os anos de 1930, e
mais moderadamente at a dcada de 1960. Apoiados neles, as organizaes regionais e
locais protegiam seus enclaves de controle social e resistiam a interveno do poder
central.
Durante a Primeira Repblica, as oligarquias latifundirias estaduais controlavam a
populao rural e mantinham laos independentes com o comrcio exterior, tornando muito
difcil a construo do Estado como a organizao predominante de controle social.
Acrescente-se ainda o fato de que o novo regime passou a fundar sua legitimidade no voto
de toda a populao alfabetizada, dando fim ao voto censitrio que funcionava
previamente. O coronelismo da Repblica Velha pode ser entendido como uma etapa do
alargamento do poder infra-estrutural do Estado. Ele precisamente um processo de
acomodao entre o poder central e os poderes dessas organizaes regionais e locais
sobre o controle social e o voto, como quer Victor Nunes Leal. Estabeleceu-se, assim, "uma
nova configurao do sistema poltico, cujo ponto de equilbrio se estabeleceria entre um
poder privado em decadncia e o poder pblico fortalecido" (Leal, 1949). Trata-se de uma
adaptao em virtude da qual os resduos do antigo e exorbitante poder privado passa a
coexistir com um regime de base representativa mais extensa, dentro do processo de
ampliao do poder infra-estrutural do Estado brasileiro.
Os padres de controle social no interior e nas cidades, reestruturados com os resduos dos
recursos monetrios, das propriedades e dos direitos de propriedades existentes no sculo
XIX, no se dissolveram com a proclamao resoluta dos lderes que procuravam
estabelecer uma nova ordem do Estado nacional. Nem em 1889, nem nos anos de 1930.
O pas distanciou-se muito do quadro desenhado por Duarte, Torres ou Viana. O poder
central armou-se para a batalha nos anos posteriores. As burocracias cresceram
rapidamente, os impostos, mesmo que vagarosamente, se expandiram, tanto em termos
absolutos como em percentagem do PIB. As foras militares e policiais estenderam-se por
todo o territrio sob o comando do poder central, assim como os recursos para a
coordenao do controle social foram ampliados num grau ou em outro.
Tampouco a sociedade brasileira segue os contornos do perfil traado por Faoro. A
expanso do eleitorado, da sindicalizao e das organizaes polticas evidencia a existncia
de uma sociedade civil mais resistente. claro, tambm, que vrios requisitos de um
sistema poltico representativo de abrangncia nacional foram atendidos. No entanto, o
controle social em termos de obedincia, participao e legitimidade ainda no , pode-se
dizer, predominantemente exercido pelo poder central.
A construo do Estado moderno avanou consideravelmente. Entretanto, as marcas
deixadas por aquelas conjunturas crticas da evoluo brasileira foram duradouras.
possvel falar ainda contemporaneamente em persistncia das elites regionais no comando
do controle central com efeitos tanto sobre a conformao das capacidades do Estado como
sobre a representao poltica (Hagopian, 1986). O comando do controle social por foras
estaduais ou regionais no deve ser traduzido como manifestaes do atraso
socioeconmico do pas ou como sobrevivncias culturais do Brasil rural, embora tais
manifestaes sejam, sem dvida, alguns de seus componentes. Deve ser entendido como
um sistema que inclui todas as partes e regies do territrio, mais e menos modernizadas,
mais e menos industrializadas. Sob a tica das relaes entre centro e periferia, esse
sistema funda-se na ocupao de espaos polticos por organizaes de poder regionais no
processo decisrio e partidrio-eleitoral. Essa ocupao evidentemente se transforma ao
longo da evoluo poltica, mas a cada passo dessa evoluo os padres internos de
funcionamento das organizaes polticas regionais e de seu relacionamento com a Unio se
rearticulam s inovaes institucionais, isto , so incorporadas a elas e fornecem alguns
dos parmetros para as transformaes posteriores.
O federalismo e o Estado nacional aps 1930
O ano de 1930 considerado um turning point em termos de reequilbrio entre o poder
estatal central e as unidades federativas. Nessa dcada, de fato, deu-se uma expanso do
poder central em detrimento da autonomia das oligarquias regionais e das limitaes que
elas imprimiam s decises do Estado central. Contudo, o poder poltico das unidades
federativas permanece, mesmo que fragilizado, em relao aos dois aspectos que nos
interessa: na capacidade do poder central em implementar polticas pblicas e na estrutura
de representao poltica.
O estudo da centralizao durante os anos de 1930, dos mecanismos concretos acionados
nessa direo, tem para ns o sentido de visualizar a progressiva ocupao do espao
organizacional e decisrio por agncias burocrticas. Seu carter centralizante, porm, no
suficiente para a compreenso do arcabouo poltico-institucional mais geral, ou de seu
funcionamento. A montagem centralizadora ocorreu de maneira gradual mediante a
montagem de mecanismos jurdico-institucionais e polticos destinados a viabilizar o
controle do poder central sobre as esferas estratgicas da economia. Esses mecanismos
tomaram forma como uma engrenagem de controle poltico distncia sobre as estruturas
polticas regionais preexistentes, subordinando-as ao mesmo tempo em que as deixavam a
solta na esfera do controle social.
O desmantelamento da velha ordem na dcada de 1930, como sabemos, no ultrapassou
os limites de uma modernizao conservadora. Sem qualquer reformulao radical da
estrutura socioeconmica existente, grupos e interesses novos, devidamente cooptados e
burocratizados, encaixavam-se no sistema poltico. A implantao de um Estado
centralizado nesse perodo significou, de fato, uma redefinio dos canais de acesso e
influncia dos interesses do Estado com o poder central. Redes burocrticas, o DASP e as
interventorias estaduais tornaram-se os meios de transmisso entre a poltica federal e dos
estados. Por meio de tal engrenagem, confirmou-se a manuteno de organizaes
sociopolticas estaduais sobre o controle social, organizaes essas que eram sustentadas
pelos recursos financeiros do poder central ento ampliados.
O processo de centralizao do Estado nessa dcada, por intermdio da constituio de
aparatos tcnico-burocrticos de controle sobre a economia, do fortalecimento do poder
militar central, da diminuio do excessivo federalismo vigente at ento, no significou o
ansiado corte abrupto do regime federativo anterior. A despeito de as instituies formais
serem altamente centralizadas, a realidade do governo autoritrio incorporava o
atendimento e a abertura s presses das elites estaduais. A dcada de 1930, assim, no
levou de roldo os "mecanismos federativos e carcomidos" da Repblica Velha, como
freqentemente relatado por vrios analistas. Na prtica, o rigor da vasta centralizao
administrativa foi de algum modo moderado pelas acomodaes polticas regionais e
estaduais caractersticas do prvio federalismo brasileiro. O apoio coalizo governamental
dos anos ps-1930 foi comprado por ajustamentos na poltica nacional de modo a
compatibiliz-la com as condies locais e regionais. Eleies, partidos e liberdades polticas
acabaram por ser abolidos com a proclamao do Estado Novo, mas a centralizao
permitiu que grande parte da classe poltica dominante nos estados, rearticulada s
inovaes institucionais, permanecesse no poder.
Como j tratei em outra ocasio, as mudanas poltico-institucionais, iniciadas com a
Revoluo de 30, redundaram na criao de uma extensa mquina burocrtica no
controlvel por um Legislativo ou por qualquer organismo representativo da sociedade civil
(Souza, 1976). Essa expanso se deu continuamente sob o signo da cooptao ou da
absoro dos interesses socioeconmicos. Assistimos, ento, a uma recomposio dos
centros regionais de poder de controle social sob a clusula de sua vinculao ao sistema
burocrtico da Unio. Redes verticais de laos entre patres e clientes tornaram-se um
meio de alocar servios pblicos e de moderar a centralizao administrativa-burocrtica. O
negociado sistema de controle poltico e social sobreviveu de fato ao interldio fascista do
Estado Novo e, j transformado, sobreviveu ao recente perodo militar.
No estgio importante de construo do Estado moderno no Brasil em 1930, deu-se, assim,
uma nova inflexo de fortalecimento e ampliao de poderes do Estado central. Recriou-se
simultaneamente o padro cooptativo e foram mantidos os centros de poder, fora do Estado
central, na gesto do controle social por meio da federalizao poltica da autoridade
baseada na mquina coronelista e oligrquica. Ao mesmo tempo, institucionalizou-se a
atuao direta dos interesses econmicos organizados em conjunto com a burocracia
central.
Interventorias e Departamento Administrativo do Servio Pblico
Nenhum partido poltico duradouro emergiu dentro do mbito do regime de 1930 a 1945.
Imediatamente aps a Revoluo de 30, os tenentes tentaram organizar movimentos
paramilitares inspirados na Itlia Fascista a Legio Revolucionria de Miguel Costa em So
Paulo, a Legio Mineira de Campos e Capanema em Minas e a Legio de Outubro no Rio de
Janeiro. Essas legies foram eclticas e efmeras. Jamais ganharam uma base de massa,
seja nos setores da burguesia, seja nos setores pobres urbanos, a despeito de terem o
apoio oficial de importantes ministros como Oswaldo Aranha.
No foram somente as legies que procuraram criar organizaes polticas do tenentismo.
Ges Monteiro e Joo Alberto, em 1931, anunciaram a formao do Partido Agrrio que
nunca de fato decolou. Em 1932-1933, o Clube 3 de Outubro tentou organizar-se como um
movimento nacional, com clulas nas cidades mais importantes do pas. Tentativa que
tampouco teve sucesso. A Assemblia Constituinte de 1933 mostra uma coleo bizarra de
grupos regionais, sem projeo nacional e sem passado um espelho do magma
institucional da nao que se estabeleceu entre a Repblica Velha e o Estado Novo. Em
1943, o Clube 3 de Outubro patrocinou a fundao do primeiro partido Socialista do Brasil,
com uma organizao paralela a Ao Trabalhista , designada a penetrar a classe
operria urbana. Ambos desapareceram no espao de um ano. O crescimento da Ao
Integralista Brasileira em 1935 e do Movimento Comunista foram embries de organizao
poltica de massa a emergir no Brasil. Contudo, o Integralismo foi um produto de uma
corrente poltica, representada por Plnio Salgado, que tinha se oposto Revoluo e que se
tinha negado a colaborar com a formao das legies. Aps o golpe do Estado Novo foi
banido. O Partido Comunista j havia se fragmentado, tornando-se ilegal durante os
eventos em torno da Intentona Comunista em 1935.
Embora inspirado no fascismo europeu, altamente mobilizador e fundado em um grande
partido de massa, o Estado Novo brasileiro no patrocinou um aparato poltico partidrio
formal, sequer prximo do modelo da Unio Nacional que Salazar havia criado em Portugal.
Em 1937 todos os partidos foram banidos.
O Integralismo tinha ambies de se tornar o movimento poltico do novo regime, mas era
evidente tambm que Vargas nunca teve a inteno de colaborar com tal projeto. Pelo
contrrio, a despeito da similaridade ideolgica do Estado Novo com o Integralismo, e dos
numerosos laos pessoais entre os dois, Vargas sempre procurou desmobilizar e neutralizar
o movimento integralista. Sua averso ao movimento no era simplesmente o medo do
Integralismo como rival pelo poder. Vargas desconfiava da idia de partido poltico como
tal. Aps a supresso do Integralismo, seu Ministro da Justia e autor da nova Constituio
Francisco Campos repetidamente o aconselhava a criar um partido poltico oficial.
Vargas sempre recusou. Ele chegou a dizer a seu secretrio, Luis Vergara, que no
acreditava em partidos polticos. O vcuo partidrio tornou-se, com efeito, um princpio
ideolgico com o famoso slogan: "No existem mais intermedirios entre o governo e o
povo".
A poca de Vargas, herdeira da Revoluo de 30, no produziu assim nenhum partido
poltico vivel. O centro do novo regime, sob o ngulo centro-estados, estabeleceu-se por
meio da rede de interventores um instrumento excepcional que Vargas herdara da
Repblica Velha e que sistematizou num padro de poder provincial no Brasil.
A esfera estratgica do mecanismo poltico-institucional criado aps a Revoluo de 30 e
purificado pelo Estado Novo era, sem dvida, o sistema de interventorias e departamentos
administrativos que interligava as oligarquias estaduais, os ministrios e a presidncia da
Repblica (Souza, 1976). Esse mecanismo consistia exatamente no seguinte: o Executivo
federal nomeava para a chefia dos governos estaduais indivduos que, embora nativos dos
estados e mesmo identificados em suas perspectivas ideolgicas aos grupos dominantes,
eram ao mesmo tempo destitudos de maiores razes partidrias; indivduos com escassa
biografia poltica ou que, se possuam alguma, a fizeram at certo ponto fora das mquinas
partidrias tradicionais nos estados. Ademar de Barros em So Paulo, Benedito Valadares
em Minas Gerais, Amaral Peixoto no Rio de Janeiro, Agamenon Magalhes em Pernambuco,
Pedro Ludovico em Gois, os Muller em Mato Grosso, Nereu Ramos em Santa Catarina,
Ges Monteiro em Alagoas, so alguns exemplos.
O sistema de interventorias pouco ou nada interferia nos pilares econmicos do poder
poltico nos estados, nem era esse seu intuito. No obstante, ele enfraquecia as antigas
situaes polticas, na medida em que o interventor, embora ligado elite estadual, no
devia a ela a sua permanncia no controle do estado, mas sim ao beneplcito do Executivo
federal. Removia-se, assim, boa parte dos empecilhos centralizao administrativa e
estabelecia-se, por intermdio dos interventores, uma convivncia entre as diversas
correntes da poltica regional, sem que o governo central entrasse em conflito aberto com
elas ou sequer acenasse com uma ameaa sria a seus interesses econmicos.
O estado de So Paulo foge relativamente desse padro, menos devido existncia de uma
oposio do governo federal aos interesses da produo cafeeira e mais no sentido de que o
governo federal, e no as agncias cafeeiras paulistas, que passou a deter a primazia
sobre as decises concernentes a poltica do caf.
As interventorias situavam-se a meio caminho entre a identidade e a independncia em
face dos grupos dominantes estaduais. Por meio delas compatibilizou-se o mnimo
necessrio e o mximo possvel de mudana: configurava-se a ditadura modernizante no
combate centralizao oligrquica da Repblica Velha, forjando um novo modo de
articulao entre as foras polticas. Elas garantiam, ou visavam a garantir, uma ampliao
do degrau de autonomia do poder federal para a efetivao de medidas econmicas
urgentes e de grande envergadura para o perodo. O elemento novo, contudo, que confere
um carter de inovao institucional, o fato de elas terem sido implantadas como
um sistema em todo o pas; como um instrumento de controle e uma cunha do poder
central em cada estado. A essncia desse sistema era a federalizao da autoridade e da
patronagem ao mesmo em tempo em que, escrupulosamente, se respeitava o status
quo socioeconmico existente.
Naturalmente, o sistema de interventorias significava a sedimentao de novas estruturas
oligrquicas e a absoro dos interventores pelo meio rural. Num certo grau Vargas se
precaveu contra os perigos polticos dessa evoluo mediante um sistema de rodzio dos
interventores. Entretanto, a longo prazo, tal sistema levou implantao de novos ncleos
de privilgio num meio oligrquico tradicional.
Alm de assegurar o controle federal dos estados, as interventorias serviram a um outro
objetivo: foram mecanismos teis para a assimilao dos tenentes. Isso particularmente
verdadeiro em relao ao Norte e Nordeste, onde inmeros jovens oficiais Landry Salles,
Roberto de Mendona, Felipe Moreira Lima, Punaro Bley, Hercolino Cascardo e Magalhes
Barata receberam interventorias de Juarez Tvora aps 1930. Alguns deles
desapareceram da vida poltica aps um curto espao de tempo. Os tenentes mais
importantes, entretanto, estabeleceram dinastias familiares em seus estados nativos. Se
eles controlavam posies federais importantes, delegavam poder local ou e de interveno
a seus familiares. Trs exemplos so eloqentes. Aps 1930, o irmo de Juarez Tvora,
Manuel Fernandes Tvora, tornou-se interventor no Cear; no perodo ps-Guerra, seu
sobrinho Virglio Tvora tornou-se senador e governador pelo mesmo estado. Em Alagoas,
Manuel Ges Monteiro, primo de Aurlio Ges Monteiro, tornou-se deputado na Assemblia
Constituinte em 1945-1946. Ismar Ges Monteiro, seu irmo, foi feito interventor; Silvestre
Pricles de Ges Monteiro, seu outro irmo, tornou-se deputado e governador por Alagoas
aps 1946 e o prprio Ismar tornou-se senador no mesmo estado. Em Mato Grosso, Felinto
Muller instalou seu irmo Fenelo Muller na interventoria em 1931, depois seu outro irmo
Julio Muller em 1935, o qual se tornou governador posteriormente. Aps 1946, Felinto foi
repetidamente candidato a governador do estado e foi eleito senador duas vezes pelo
estado.
Em alguns outros estados, o mesmo fenmeno ocorreu com elementos civis da Aliana
Liberal, os quais fundaram dinastias que dominaram as polticas estaduais at
recentemente, por exemplo, Pedro Ludovico em Gois e Nereu Ramos em Santa Catarina.
Nos estados mais importantes do Sudeste e do Sul, tal padro no se estabeleceu
evidentemente de maneira to simples. De todo modo, os mesmos mtodos de escolha de
interventores foram aplicados, e o estabelecimento de dinastias polticas seguiu o mesmo
curso. So os casos de Benedito Valadares em Minas Gerais, Ademar de Barros e Fernando
Costa em So Paulo e da dinastia liderada por Amaral Peixoto no Rio de Janeiro.
O Exrcito, mesmo ainda dividido, era o garantidor ltimo dessa estrutura de poder do
Estado Novo o complemento necessrio do sistema de interventoria burocratas da
administrao civil oficial.
Seria errneo supor que o processo de centralizao estabelecido aps a Revoluo de 30
tivesse surgido da noite para o dia. Ao contrrio, se alguma data identificvel puder ser
encontrada para demarc-lo, ela provavelmente se encontra na segunda parte da dcada
de 1920, quando a concorrncia entre regies produtoras leva algumas delas a situaes de
crise, fazendo avolumar de maneira quase simultnea os pedidos de interferncia do
governo central. Destacam-se nesse sentido as moes dos estados cafeeiros menores
Minas Gerais, Esprito Santo e Rio de Janeiro , solicitando transferncia do comando da
poltica cafeeira para o governo federal, comando at ento exercido pelo Instituto do Caf
de So Paulo. J bem antes, a pecuria gacha fazia reivindicaes no mesmo sentido, por
sentir-se prejudicada com a competio de Minas Gerais, observando-se idnticas
reclamaes do acar nordestino contra So Paulo.
As crises estaduais do incio dos anos de 1920 levaram o presidente Bernardes a promover
em 1926 uma reforma constitucional que visava a reforar o poder da Unio. Institua, por
exemplo, o poder de vetos parciais do presidente da Repblica, e proibia a "cauda"
oramentria, da qual se valiam as bancadas estaduais para introduzir matrias muitas
vezes extravagantes, e para fazer acrscimos clientelistas proposta do oramento federal.
A medida de maior alcance da reforma constitucional foi a alterao do artigo 6 da
Constituio de 1891, considerado o eixo do federalismo da Repblica Velha. Esse artigo
passou a especificar os princpios constitucionais da Unio que aos estados cumpriria
respeitar, e criou mais um caso de interveno federal para reorganizar as finanas daquele
estado cuja incapacidade para a vida autnoma se demonstrasse pela cesso de
pagamentos de sua dvida fundada por mais de dois anos.
, porm, aps 1930, que as tenses existentes na relao centro/estados vm tona com
maior violncia, j agora colocando tenentes e mquinas estaduais em campos opostos. Ao
dizer tenentes, no queremos nos referir somente aos militares, mas tambm aos civis
identificados com esses grupos e que obedeciam ao comando do Clube Trs de Outubro, ou
da Unio Cvica Nacional. Esta ltima foi uma tentativa de agrupar sob uma mesma direo
todos os interventores; uma organizao subordinada a Oswaldo Aranha, ento Ministro da
Justia, e a um subcomando para o Norte e o Nordeste sob a chefia de Juarez Tvora, por
isso chamado de vice-rei do Norte.
A relao centro-estados, crucial no quadro das mudanas poltico-institucionais,
encontrava, assim, no interventor seu instrumento-chave. Seu papel era claramente difcil,
instrumento das tentativas de controle por parte do governo central e dos desejos do
Estado em manter suas prerrogativas. No panorama das interventorias, necessrio
distinguir entre os estados mais fortes e os mais fracos. Naturalmente, sua ao era mais
eficaz nos mais fracos, menos estratgicos para os desgnios do poder central. Nos estados
mais fortes, econmica e culturalmente mais representativos e detentores, alm disso, de
milcias apreciveis, jamais a situao se aproximou de um modelo hierrquico. Nos
primeiros, a tentativa de mant-las subordinadas deu lugar a diversas crises, de 1930 a
1937, como no caso de Minas Gerais, So Paulo e Rio Grande do Sul. Ansiosos pela
solidificao de suas respectivas mquinas, as primeiras interventorias dos principais
estados mostraram-se favorveis imediata reconstitucionalizao do pas. Da a tentativa
de aliana desses trs estados na Revoluo de 1932.
Lanada a pregao pela nova Constituinte, os porta-vozes da centralizao contra-
atacaram imediatamente com uma srie de medidas, entre elas a substituio da maioria
dos interventores em exerccio por elementos diretamente ligados ao governo central,
muitos dos quais militares, todos de orientao marcadamente centralista. Minas Gerais e
Rio Grande do Sul no foram tocados, em parte pela existncia de identificao com os
desejos do governo central, mas, sobretudo, porque este estava ainda muito fraco para
uma interveno mais decidida caso fosse esse seu intuito.
Diante da perspectiva das eleies para uma Assemblia Nacional Constituinte, deu-se
ainda uma outra iniciativa importante por parte dos adeptos da centralizao. Os
interventores do Norte e Nordeste reuniram-se para aprovar uma moo favorvel a uma
representao igual dos estados na referida assemblia. A inteno era "criar o bloco do
Norte a fim de jog-lo contra o Sul na Constituinte", no dizer de um de seus defensores, o
pernambucano Carlos Lima Cavalcanti.
Embora o cdigo eleitoral decretado em 1932 no tenha acatado a proposta "igualitria"
daqueles interventores, incorporou uma outra medida cara aos tenentes com o mesmo
objetivo: a representao classista. Tal representao significaria trazer para a Assemblia
Constituinte uma bancada de quarenta representantes, maior que a representao do
estado de Minas Gerais. Tratava-se claramente de um meio termo em relao moo dos
interventores do Norte/Nordeste, mas de qualquer modo uma vitria dos centralistas com o
fito de contrabalanar o peso dos maiores estados, notadamente de So Paulo e Rio Grande
do Sul, que naquela conjuntura representavam a oposio principal ao governo.
Essa iniciativa no era inusitada na histria republicana. Tinha talvez buscado sua fonte de
inspirao em uma medida similar encaminhada por Deodoro da Fonseca Assemblia
Constituinte de 1891 (Souza, 1966). O princpio de contrabalanar o "desequilbrio"
econmico entre as regies por meio da representao dos estados no Congresso Federal
enraizou-se na cultura poltica do pas. Embora a representao estadual completamente
igualitria no fosse aceita nos termos extremados propostos por aquelas iniciativas, o
princpio sob o qual elas se fundamentavam tomou forma e foi incorporado nos textos
constitucionais posteriores. A partir de 1946 at os dias de hoje, as vrias constituies
brasileiras garantiram sempre a sobre-representao dos estados do Nordeste e Norte
sobre os do Sul e Sudeste, especialmente em detrimento da representao paulista. Os
argumentos que invariavelmente fundamentaram a adoo, aps 1946, de tal desequilbrio
representativo poucas variaes apresentam em relao quelas apresentadas pelos
defensores de um igualitarismo representativo radical entre as unidades da federao
durante a dcada de 1930. Instrumento do controle federal, o interventor precisava, por
sua vez, ser controlado pelo governo federal. "Quem guardaria os guardas?"
De duas maneiras procurou o governo central manter esse controle em segunda instncia
pelo rodzio em algumas interventorias a fim de dificultar o encastelamento poltico dos
interventores e pela criao de rgos paralelos de centralizao administrativa.
Criado em 1938, o DASP foi concebido como um departamento administrativo geral, com o
objetivo de realizar um estudo global do sistema administrativo do pas a fim de que fossem
institudas mudanas destinadas a alcanar sua maior eficincia. A preparao anual do
oramento e o controle de sua execuo passaram responsabilidade do DASP. Tendo
surgido no contexto de uma ditadura comprometida com a modernizao, sem um partido
de massas, o departamento criou meios convenientes ao controle central do sistema
administrativo. Como agncia do Executivo federal, o DASP exercia responsabilidades que
iam alm das preocupaes tcnicas; tornou-se uma espcie de super-ministrio. Os
"daspinhos" estaduais funcionavam ao mesmo tempo como uma espcie de legislativo
estadual, um corpo supervisor para o interventor e o Ministrio da Justia: os prefeitos
municipais tinham que se submeter no somente ao interventor, mas tambm ao
presidente do departamento estadual do servio pblico.
Como uma engrenagem, a interventoria, o departamento administrativo e o Ministrio da
Justia cooperavam na administrao dos estados, sob o controle geral do presidente da
Repblica. Enquanto o interventor agia como coordenador poltico, sob instrues diretas de
Vargas, o DASP, dirigido por burocratas e integrado por engenheiros, agrnomos e
estatsticos, funcionava como um corpo legislativo. O presidente do "daspinho" paulista
orgulhava-se de, com seis colegas, fazer o trabalho da antiga Cmara e do Senado do
estado de So Paulo e de mais 21 cmaras municipais (Lowenstein, 1944; Graham, 1968).
A posio algo anmala dos interventores foi "legalizada" em 1939 por um decreto
intitulado "Da administrao dos estados e municpios" semelhana do que dispunha o ato
de reconstruo de 1935 na Alemanha nazista. Esse decreto estabelecia que o interventor e
o Departamento Administrativo eram os rgos de governo dos estados; a lei orgnica
passou ento a reger as relaes entre governo nacional e estados. O interventor seria
assessorado pelos chefes dos departamentos administrativos para um nmero limitado de
reas (Interior, Justia, Educao e Trabalho); embora indicados pelos interventores, os
assessores no renunciariam invariavelmente quando o interventor no estado deixasse o
cargo.
Em 1937, sob o prisma jurdico-institucional pelo menos, os estados achavam-se j
relegados a pouco mais que divises administrativas subordinadas aos interventores
federais e a uma hierarquia de agncias burocrticas. As grandes decises a respeito da
vida econmica nacional haviam passado totalmente ao controle do governo federal, via
decretos-leis.
O curto perodo de 1934 a 1937 indicara, pelo menos na superfcie, um retorno poltica
regionalista no estilo da Repblica Velha. Rompido, entretanto, o arranjo constitucional em
1937, a poltica de centralizao foi restabelecida com maior vigor. Praticamente nenhum
campo de legislao econmica permaneceu com os estados, nenhum no qual pudessem
agir sem aprovao direta do presidente da Repblica. Durante todo o Estado Novo, a
organizao do poder em todo o espao geogrfico repousava no binmio inteventorias-
departamentos administrativos estaduais: um arranjo em que tanto a competio como a
cooperao entre os dois plos podiam ser manipuladas com relativa facilidade pelo
governo da Unio dentro da estratgia global de implantao de um poder centralizado.
Centralizao decisria de poltica econmica e Foras Armadas
De nada valeriam os mecanismos de centralizao atuantes na relao centro-estados, se
paralelamente o prprio centro no fortalecesse seu ncleo, vale dizer, a prpria mquina
de governo e as agncias decisrias no nvel federal. A multiplicidade de rgos criados na
dcada de 1930 para a coordenao setorial das polticas de determinados produtos de
exportao, e para os produtos para o mercado interno, juntamente com o Conselho de
Comrcio Exterior, funcionando no pice, adquirem significao ampla e duradoura. Eles
permanecem como o modus e o locus faciendi das respectivas atividades.
Os institutos, as autarquias e os grupos tcnicos nominalmente sob a direo do presidente
da Repblica, mas praticamente sob os ministrios que lhes correspondiam, serviam como
agncias coordenadoras e centralizadoras do governo federal para os especficos campos de
ao. possvel agrupar em quatro categorias os rgos criados ou revitalizados na dcada
de 1930 com o objetivo de controlar as atividades econmicas: a) rgos destinados a
equilibrar consumo e produo em setores agrcolas e extrativos, ou reger sua importao e
exportao (entre eles o Instituto do Pinho; do Sal; do Acar o do lcool e o Conselho
Nacional do Caf); b) rgos destinados a aplicar medidas de incentivo indstria privada
(a Comisso de Similares e o Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial so
alguns exemplos); c) rgos destinados ampliao, implantao ou remodelao de
servios bsicos de infra-estrutura para a industrializao (Comisso do Vale do Rio Doce;
Conselho de guas e Energias; Comisso Executiva do Plano Siderrgico Nacional;
Comisso do Plano Rodovirio Nacional; Comisso de Combustveis e Lubrificantes,
Conselho Nacional de Ferrovias, Comisso Nacional de Gazognio e vrios outros); d)
rgos destinados a ingressar diretamente em atividades produtivas a se destacam a
empresa mista no setor siderrgico e posteriormente a empresa estatal, particularmente a
Petrobrs.
As decises sobre a siderurgia, que culminaram na criao de Volta Redonda, encerraram
um impasse que vinha desde a dcada de 1920 e criaram os modelos institucionais e
organizacionais na determinao das alternativas e na formulao dos projetos para o
setor: a participao estatal na ampliao da infra-estrutura, a conexo entre finalidades
econmicas e razes militares e a decisiva participao dos quadros tcnicos do prprio
governo e do Exrcito.
Dos rgos criados aps a Revoluo de 30, destacaram-se como invento institucional e
como via de acesso de novos personagens, grupos ou conselhos tcnicos o Conselho
Tcnico de Economia e Finanas (CTEF) e o Conselho Federal do Comrcio Exterior (CFCE).
O primeiro tinha por finalidade transferir para o plano federal, em carter de exclusividade,
as relaes externas; o segundo, criado mais tarde, tinha por objetivo inicial a centralizao
da poltica do comrcio exterior, mas seu mbito de atuao foi ampliado, tornando-se um
rgo de assessoramento ao governo em muitas outras questes. Foi remodelado em 1937,
constituindo-se, segundo alguns autores, num rgo central de coordenao econmica e
no embrio de um Ministrio de Planejamento, com participao de industriais, militares e
tcnicos do governo. Este conselho persistiu at 1949, quando foi substitudo pelo Conselho
Nacional de Economia (Draibe, 1985; Diniz, 1978; Daland, 1967).
Sem que tenham se tornado propriamente um instrumento do poder getulista, as Foras
Armadas da Unio, expandidas e fortalecidas, constituram mais um mecanismo decisivo de
centralizao. Consumada a Revoluo de 30, "o exrcito dividiu-se nos altos comandos
estaduais", situao que se perpetuada, no dizer de Mario Wagner Vieira da Cunha,
"redundaria na manuteno da poltica dos governadores, j que desde o incio fora uma
revoluo de governadores" (1963). O tenentismo foi o movimento que interferiu nessa
estrutura impedindo que a Revoluo se exaurisse numa mera troca de oligarquias.
O crescimento do Exrcito, mesmo mantendo certa margem de independncia em relao
ao governo, implicou na quebra da autonomia das milcias estaduais e em sua expanso
quantitativa e qualitativa que terminaria numa configurao de fora militar oposta
existente na Primeira Repblica. Em 1933, seis estados Minas Gerais, So Paulo, Distrito
Federal, Rio Grande do Sul, Bahia e Pernambuco ainda dispunham em conjunto nada
menos do que 47 mil homens em suas milcias (Cunha, 1963).
O Exrcito desempenhou dois papis de colaborador direto com o governo de Getlio
Vargas. De um lado foi avalista final de toda a estrutura baseada no binmio interventorias-
burocracia. Surgiu como rbitro poltico do regime, levando muitos autores a verem nele o
equivalente funcional do "poder moderador" do Imprio ou o dos grandes estados no
contexto da "poltica dos governadores". De outro lado, por meio de seus quadros tcnicos,
foi uma espcie de policy-maker, notadamente na formulao e na implementao das
decises e dos planos relativos ao desenvolvimento industrial, como no caso da siderurgia e
do petrleo.
Como desdobramento da Revoluo de 30, projetando-se por um perodo de quase duas
dcadas, deu-se uma efetiva nacionalizao das Foras Armadas, no obstante alguns
estados ainda possurem milcias relevantes no fim do perodo. Progressivamente elas se
subordinaram Unio e foram sendo desarmadas, o que significou os primeiros passos no
sentido de uma abrangncia geogrfica mais eficaz. Esse processo de fato somente veio a
se completar aps 1964.
A necessidade de incremento do poder central na evoluo poltica de um pas geralmente
consensual. O horror a partidos polticos um sintoma do pensamento poltico das elites
nacionais que demandavam o fortalecimento do poder central nas dcadas de 1920 e 1930
tampouco constitui um trao cultural exclusivo da elite poltica brasileira. Ao discutir o
processo de construo do Estado norte-americano, o relato feito por Stephen Skowronek
sobre a evoluo dos partidos nos Estados Unidos no fim do sculo XIX lembra alguns dos
argumentos feitos aqui na dcada de 1930. Segundo o autor, o regime poltico norte-
americano de "cortes partidos" provou-se incapaz de gerir uma ordem industrial. Os
partidos, na qualidade de canalizadores de favores e bens, serviram como instrumentos
sociais coordenadores durante a maior parte do sculo XIX, mas a industrializao trouxe
presses e novas necessidades que pediam o desenvolvimento de um aparato burocrtico
central tarefa que induziria a construir um diferente tipo de Estado. O sistema partidrio
era visto como um obstculo. O domnio que as mquinas partidrias haviam ganho e
detinham sobre as instituies norte-americanas deveria assim ser quebrado antes que
novos centros de autoridade institucional nacional pudessem ser construdos (Skowronek,
1982).
Uma comparao entre os dois pases requer que se detenha tanto na engenharia
institucional utilizada para se alcanar a centralizao estatal, como nas etapas de
desenvolvimento poltico de cada um. Diferentemente da evoluo norte-americana, a
centralizao do Estado no Brasil foi estabelecida sem barganha com partidos, fossem eles
de patronagem ou no. A centralizao do Estado brasileiro foi construda por arranjos com
interventorias "apartidrias", vale dizer, por elos de ligao entre unidades regionais e o
aparelho de Estado. O sistema bi-partidrio norte-americano alm do mais j havia se
constitudo antes do processo centralizador e, embora se apresentasse como um frouxo
arranjo federativo, detinha uma abrangncia nacional. No Brasil deu-se a ocupao dos
nichos burocrticos-administrativos por grupos polticos estaduais, no por partidos como
nos Estados Unidos.
Nessa tica comparativa deve-se ainda apontar para a presena de dois fatores cruciais no
contexto norte-americano. O primeiro reside no sistema econmico mais desenvolvido e
menos dependente de decises estatais. O segundo, no fato de que durante o processo de
centralizao, diversamente do Brasil, estava em funcionamento um Congresso atuante, e
constitucionalmente dotado de maior autonomia em relao ao Executivo, portanto mais
propcio atuao partidria governativa.
O Estado Novo, assim como a Primeira Repblica, foi um acordo entre elites centralizadoras
e poderes oligrquicos, mas o modus operandi nos anos ps-1930 inteiramente diverso:
enquanto previamente esse acordo se baseara no princpio da autonomia estadual e no
mecanismo da poltica dos governadores, agora o que se procura a unificao via
interveno nos estados, inclusive naqueles mais importantes. Tal unificao exigiu a
implantao de uma extensa rede de rgos burocrticos e, ao mesmo tempo, a suspenso
do funcionamento de todas as organizaes partidrias. As mudanas poltico-institucionais
ento estabelecidas redundaram, de modo geral, em maior autonomia decisria do Estado
brasileiro. Entretanto, esse embrio de autonomia decisria, no seguia o tipo ideal
racional-formal segundo o paradigma weberiano das organizaes burocrticas. Ao
contrrio, ela teve seus fundamentos no fato de que a expanso e a centralizao
burocrticas se deram continuamente sob o signo da absoro ou cooptao dos
agrupamentos de interesses, funcionais e regionais. E a recomposio do poder oligrquico
regional efetivou-se sob a clusula de sua vinculao ao sistema burocrtico
governamental, processo esse que teria decisiva significao na formao dos partidos do
aps-Guerra.
Democracia populista (1945-1964)
Dois objetivos formam o corpo desta seco. O primeiro o de procurar entender, em
linhas bastante gerais, a dinmica da vida partidria sob a tica regional durante o perodo
de 1945 a 1964 num contexto de expanso de poltica de massas. O segundo objetivo
avaliar a questo do poder do Estado central na implementao das polticas pblicas, sua
acomodao aos poderes regionais bem como as estratgias levadas a efeito pelo prprio
poder central para sua "sobrevivncia".
Essa fase da vida poltica brasileira caracteriza-se pela existncia de um sistema decisrio
fortemente centralizado na burocracia federal em detrimento de partidos e do Congresso.
Ao mesmo tempo, eles procuravam se adaptar s transformaes trazidas pela
industrializao e urbanizao do pas e pela participao poltica ampliada que
progressivamente seguia clivagens de classe.
No que se refere dinmica partidria mais especificamente, esse perodo est marcado
por dois processos. De um lado, por um sistema partidrio profundamente estadualizado,
cujas origens vo at a Repblica Velha. De outro, pela nacionalizao da poltica partidria
de massas com a ampliao da telecomunicao, de organizaes profissionalizadas de
candidatos e de organizaes partidrias fundadas no uso mais intenso de recursos
financeiros privados que imprimiram caractersticas distintas competio partidria-
eleitoral.
A democratizao brasileira de 1946 e a gnese dos partidos
Conjunturas histricas crticas e a dcada de 1930 a se inclui podem ter conseqncias
duradouras sobre o carter do desenvolvimento poltico-institucional. Os efeitos que o
processo de centralizao do poder ocorrido nos anos de 1930 exerceu sobre o quadro
institucional subseqente, em especial sobre o sistema partidrio, foram imensos. A
existncia de uma estrutura estatal centralizada antes do surgimento dos partidos, como foi
o caso brasileiro, constitui por si mesma, uma dificuldade institucionalizao partidria
(Souza, 1966). O que deve ser devidamente assinalado, alm do mais, que o modus
faciendi do processo centralizador em relao aos poderes regionais , isto , a
apropriao de atividades e recursos a eles correspondentes reforou as caractersticas
deletrias que a centralizao do Estado exerceu sobre a institucionalizao partidria e last
but not least sobre as capacidades mesmas do Estado.
Parece claro, em termos gerais, que a expanso burocrtica posterior Revoluo de 30, e
especialmente a que se seguiu sob o Estado Novo, institucionalizou e legitimou a atuao
direta dos interesses de classe e regionais junto burocracia. Esse procedimento tornou-se
a regra, e a atuao em associaes representativas de carter autnomo e pblico como
a que em princpio se supe ocorra atravs de partidos polticos, , a exceo. Em vez de
vrias centenas de intermedirios polticos, controlados pela opinio ou pela imprensa,
estabeleceram-se pequenos grupos de intermedirios regionais entre a populao e o
governo central, que agiam sem a fiscalizao da sociedade.
O padro de organizao federativa e a centralizao dos anos de 1930 prefiguram o mapa
organizacional do sistema partidrio nos anos subseqentes? Em alguns pontos essenciais
sim. Parte das razes de tal prefigurao se encontra no modo como foram criados os
partidos de massa e nas circunstncias que marcaram a redemocratizao brasileira.
A dinmica das organizaes partidrias e sua relao com a sociedade esto vivamente
condicionadas pelo "momento fundador", como lembra a sociologia clssica, em especial a
weberiana em relao evoluo de todas as organizaes. As escolhas polticas cruciais
feitas por seus "fundadores", nos primeiros confrontos para o controle da organizao
partidria e para a ocupao dos espaos polticos vis--vis outras organizaes, deixam
uma marca indelvel sobre o perfil evolutivo dos partidos (Panebianco, 1988).
A estrutura organizatria do sistema partidrio brasileiro, tal como a conhecemos hoje, foi
fundada em 1945. Deve sua forma existncia anterior do quadro institucional-decisrio
centrado na burocracia de Estado, de um lado, e aos poderes regionais que impedem ou
dificultam continuadamente as tentativas de criao de partidos nacionais, de outro. A
juno de ambos os processos fez da maioria dos partidos brasileiros organizaes que se
nutrem do clientelismo estatal para sua sobrevivncia. Do mesmo modo, esses processos
tornaram sua estruturao interna uma rede frouxa de faces espalhadas pelos estados,
cuja coordenao extremamente difcil e complexa.
difcil o aparecimento de um sistema partidrio bem estruturado e que tenha condies de
controlar seus membros se sua efetiva institucionalizao como organizao partidria
depende de sua capacidade de oferecer a seus seguidores recursos provenientes do Estado.
A centralizao do Estado brasileiro acabou por levar os partidos brasileiros a se tornarem
grandes organizaes clientelistas, controlados por bolses oligrquicos regionais (Souza,
1966).
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De modo geral, as marcas que o perodo Vargas deixou sobre os recursos organizatrios do
sistema partidrio no foram destrudas no processo de democratizao. Tais estigmas,
nem sempre visveis, so decisivos para explicar grande parte dos dilemas que os partidos
enfrentam hoje.
Os estudos sobre o desenvolvimento poltico brasileiro tm dado muito mais ateno s
descontinuidades do que a continuidade entre o Estado Novo e o regime que se lhe seguiu.
Situado entre dois perodos reconhecidamente autoritrios, o regime de 1946 a 1964
tratado por apologistas e detratores como radicalmente distinto do anterior em estrutura e
em funcionamento. Entretanto, desejamos realar aqui alguns aspectos institucionais em
que houve continuidade e cujos efeitos foram de monta sobre a evoluo subseqente das
organizaes partidrias.
Em 1945 no existiam movimentos contestatrios de amplas bases sociais, ou inspirados
em metas ideolgicas capazes de levar a uma confrontao mais drstica. Nada tem de
surpreendente a existncia da continuidade em importantes aspectos institucionais. Pelo
contrrio, de se supor que, sob tais condies, a estrutura anterior seria o fator
determinante da estrutura que viesse a ser formada.
O advento do pluralismo partidrio, das eleies diretas, e o retorno separao formal dos
poderes do Estado determinado pela Carta Constitucional de 1946 foram superpostos ou
acoplados estrutura anterior, marcada pelo sistema de interventorias e pela existncia de
um arcabouo sindical corporativista alm de uma burocracia estatal detentora de
importante capacidade decisria e de recursos monetrios ampliados.
A queda do Estado Novo foi amortecida e sua estrutura geral aproveitada para a nova
armao institucional. Quatro recursos ou instrumentos foram acionados de maneira
sistemtica pelos grupos dirigentes ligados ao Estado Novo com inegveis efeitos sobre a
estrutura partidria que se estabelecia: a) absoro, via PSD, das interventorias e das
bases municipais (a UDN incorporou as elites polticas oposicionistas nos estados) e a
incorporao das clientelas urbanas sindicalizadas ou cobertas pelas instituies
previdencirias atravs do PTB; b) emergncia do getulismo como formao ou movimento
poltico organizado ao redor do carisma pessoal, condensando e dando forma ativa atravs
do PTB a suportes de massa latentes e apoiando-se nas foras regionais do PSD; c)
garantia antecipada do controle dos remanescentes da estrutura estadonovista sobre a
primeira legislatura, mediante a manipulao do instrumento de legislao eleitoral
(alistamento eleitoral, voto ex-officio, mecanismo das sobras e leis que dificultavam o
registro de candidatos e de partidos "ideolgicos"; d) inscrio no texto constitucional de
vrios dispositivos asseguradores da continuidade referente representao dos estados
(artigo 58) em torno dos quais h intenso debate ainda hoje.
O eixo bsico do sistema partidrio em funcionamento era constitudo por trs partidos: o
PSD e a UDN, ambos conservadores e detentores de amplas bases rurais, e o PTB, partido
de carter reformista urbano. O PSD e o PTB formaram-se em grande parte por deciso
governamental, ou com seu declarado beneplcito. Eram partidos "internamente
mobilizados" nos termos de Duverger, que se estruturavam sobre os benefcios que
retiravam do fcil acesso aos aparatos burocrticos-administrativos estaduais e federais. A
UDN nasceu da conspirao contra Vargas e a ditadura do Estado Novo. Estruturou-se a
partir das oposies s interventorias estaduais e da articulao com setores militares que
se opunham ao "varguismo" desde os anos de 1930.
Assim, o eixo polarizador em torno do qual se estruturavam os trs grandes partidos
polticos da poca encontrava-se no sistema de interventorias e no acesso privilegiado
burocracia federal. A importncia do que foi exposto parece evidente. A estrutura partidria
em seu corpo principal no se formou em funo de cortes socioeconmicos ntidos. A
orientao anti ou pr varguismo, ou a ligao e o acesso das foras polticas estaduais
burocracia federal, j estabelecidos no perodo anterior, foram os fatores decisivos dessa
estruturao. Constatamos como fundamental para o entendimento da atuao das
agremiaes partidrias o conhecimento da estrutura decisria estatal na sua interligao
com as clivagens regionais.
Em face da precariedade dos recursos disponveis e da provvel lentido do alistamento
eleitoral, foi permitido o registro de blocos de eleitores com base em listas preparadas por
empregadores e agncias governamentais: o chamado alistamento ex-officio. Este
expediente foi um recurso tipicamente clientelista urbano, geralmente restrito ao
funcionalismo pblico e aos sindicatos, pelo qual o getulismo expandiu o eleitorado e o
comprometeu. O alistamento ex-officio correspondeu a 23% da votao nacional em 1945,
54% no Distrito Federal, 33% em So Paulo, 31% no Rio de Janeiro, 21% no Rio Grande do
Sul e em Pernambuco e 15% em Minas Gerais (Franco, 1946).
A legislao partidria, elaborada nos ltimos meses do Estrado Novo, e que j indicava os
critrios de legitimidade a serem aplicados ao espectro poltico-partidrio, negou o registro
a quinze partidos cujos vnculos com o regime anterior eram tnues e fundados sobre bases
funcionais e no territoriais. Embora o Partido Comunista tenha sido legalizado aps a
derrubada de Vargas e tenha apresentado candidato presidncia da Repblica, foi cassado
em 1947. (Esse partido alcanou 8,7% dos votos nacionais; foi bem votado algumas
capitais e cidades industriais; elegeu 14 deputados federais e um senador na Assemblia
Constituinte em 1945, tornando-se a quarta fora eleitoral do pas.)
O artigo 58 da Constituio de 1946, um dos eixos centrais da relao entre Unio e
estados na esfera partidria e no Congresso, revelou-se importante durante todo o perodo
de 1946 a 1964. Segundo este artigo, para nos atermos ao essencial, haveria um nmero
mnimo absoluto de sete deputados por estado e um mximo assaz imperfeitamente
proporcional: um estado com trs milhes de habitantes teria vinte deputados, mas um
estado com o dobro no teria quarenta e sim trinta e dois deputados, visto que, a partir do
vigsimo representante, a diviso se faria por 250 mil habitantes, e no 150 mil. Essa
diferena no valor dos votos no foi compensada, mas ao contrrio aumentada, pela
representao no Senado, que consagrou a igualdade entre os estados.
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Em 1962, Glucio Soares mostrou que a sub-representao no Congresso Federal dos
estados mais populosos era da seguinte ordem: So Paulo tinha 27 deputados a menos do
que seria sua representao num sistema exatamente proporcional; Minas Gerais, 17;
Bahia, menos 8; Rio Grande do Sul, menos 7; Paran e Pernambuco, menos 3; Rio de
Janeiro e Guanabara, menos 1. Os demais estados, menos povoados e territrios tinham
uma representao superior em 18 deputados a que teriam num sistema hipottico de
rigorosa proporcionalidade (Soares, 1974, 1971). Como j assinalado, a Constituio
brasileira de 1946 no introduziu essas imperfeies no sistema eleitoral brasileiro, elas j
estavam presentes na legislao anterior.
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Os estados beneficiados pelo artigo 58 eram em conjunto os mais atrasados no tocante
estrutura agrria, a menos que se pretenda atribuir uma grande soma de poder econmico
e poltico a vastas extenses de terras no cultivadas, distantes e sem vias de acesso aos
mercados urbanos. A resposta mais simples e at certo ponto verdadeira, que a estrutura
de domnio poltico precisava se organizar em bases nacionais. Para tanto, os grupos
dirigentes dos grandes estados, de tendncia conservadora, doaram poder legislativo aos
parceiros menos afortunados dos estados menores. Esta hiptese teria a seu favor trs
outras observaes. A primeira que, dentro dos estados mais importantes
economicamente, os maiores interessados em representao exatamente proporcional
seriam fatalmente aqueles que no possuam representao adequada, ou seja, os grupos
progressistas e anti-oligrquicos. Nesse sentido, a doao de poder legislativo aos estados
menores nada mais seria do que uma convocao por parte das oligarquias dos estados
maiores aos seus aliados nos estados menores, a fim de combaterem o inimigo comum: os
setores emergentes dos grandes centros urbanos e industrializados.
A segunda observao que os estados mais industrializados possuam outros eficientes
mecanismos compensatrios de presso, como, por exemplo, o controle das comisses
parlamentares, que tem grande influncia no processo legislativo, para no mencionar a
maior envergadura poltica de suas lideranas.
A terceira observao refere-se aos incentivos poltico-institucionais que tornavam mais
eficaz a representao dos interesses urbanos e industrializantes diretamente nos vrios
nichos burocrticos-administrativos, ao largo de partidos e do Congresso.
De acordo com vrios representantes paulistas, o artigo 58 representava a sepultura dos
partidos nacionais. Por outro lado, para os defensores desse critrio de representao
estadual (Capanema, Agamenon, Nestor Duarte e Soares Filho, deputados do PSD e da
UDN) o objetivo de tal artigo era a manuteno da unidade nacional e o direito dos estados
menores de poder defender razoavelmente seus interesses. Entretanto, o apoio oligrquico
a esse artigo no seria suficiente para garantir a vitria. Esta foi possvel desde que se
apresentou apoiado por uma fora mais articulada, seno mais poderosa: o getulismo e os
remanescentes do Estado Novo, no exclusivamente oligrquicos ou tradicionais. Foi um
apoio de inspirao getulista associado aos blocos de poder regional voltados para o
especfico centralismo autoritrio anterior, dentro do qual esses poderes regionais detinham
um vasto controle social. Duas foras, pois, o presidencialismo e o papel do Estado central,
recusaram a montagem de partidos fortes nacionalmente, e as oligarquias regionais
reforaram esse processo.
Se, como querem alguns, a crise institucional de 1964 tinha razes num conflito entre o
Executivo e o Legislativo, o progressismo populista do primeiro contrapondo-se sobre-
representao dos setores mais retrgrados no segundo, parecendo claro que as razes
mais distantes dessa fratura encontram-se na prpria coalizo poltica que, na transio ao
regime de 1946, deu novo alento ao Estado Novo nos seus mecanismos de governo, na
sua concepo da ordem poltica e na centralizao estatal que garantia hegemonia dos
poderes regionais sobre o controle social. O artigo 58, forjado na conjuntura de 1946 para
impedir uma devoluo do poder aos dois maiores estados e para manter uma concepo
estadonovista de centralizao e de unidade nacional, teve efeitos mais amplos. Ele acabou
por frustrar o prprio objetivo centralizante e autnomo do poder central. medida que
retirou dos partidos boa parte de sua vinculao a conflitos sociais que os levaria a se
tornar organizaes efetivamente nacionais, recriou as condies que fariam deles, e da
prpria burocracia federal, presa fcil das foras regionais.
Dinmica partidria e regionalismo
Sem esmiuar as intrincadas relaes intergovernamentais fundadas no conjunto de
recursos administrativos, financeiros e polticos, nosso interesse aqui to-somente o de
apresentar, pela tica regional, os eixos mais fundamentais da dinmica partidria. A
pergunta central que serve de parmetro refere-se ao relacionamento entre os dois plos,
centro e periferia, no processo de conferir ao sistema poltico legitimidade por meio da
participao e da representao.
Com a democratizao do pas, a participao e a representao at ento exercidas por
intermdio de interventorias, agncias burocrticas e administrativas foram empurradas em
grande parte para a poltica partidria-eleitoral. Esta se fundava, por um lado, no
populismo, que cortava e ultrapassava os partidos, e, por outro, numa rede de clientelismo
que ia alm da relao individual patro-cliente, um processo bsico do quadro coronelista
anterior. Claro est que a evoluo poltico-institucional permitiu a manuteno do "velho
coronelismo" como modo de canalizar os interesses locais de reas rurais e menos
urbanizadas. Contudo, os processos de urbanizao e modernizao rearticularam tal
processo coronelista clssico de maneira que abrangesse todos os estados em termos
organizacionais e que poderia ser chamado de "clientelismo de Estado".
A chave para se compreender a Repblica populista da tica da
centralizao versus regionalismo est na permanente tenso entre o Estado centralizador e
interventor e a busca da legitimao do sistema por meio do processo eleitoral e,
conseqentemente, da poltica de patronagem e clientelismo nos nveis regionais e locais.
Entre as inmeras frmulas encontradas durante o perodo para resolver essa tenso, uma
das mais vigorosas foi certamente o populismo varguista.
Mesmo nos dias atuais, o tema das clivagens regionais continua a ser uma das chaves
cruciais para a compreenso dos processos poltico-partidrio e decisrio. Uma parte da
literatura supe a existncia de uma estrutura de classe em termos nacionais e, baseada
nela, procura entender as polticas pblicas, assim como as agremiaes partidrias. Um
conhecimento mais aprofundado do perodo aponta para a heterogeneidade regional da
poltica, e sua estrutura diferenciada de incentivos, as quais desafiam a validade da maior
parte de tais interpretaes que pretendem ser vlidas para o conjunto da nao.
Na tentativa de entender a mudana poltica e social, muitos desses processos so pouco
enfatizados na teoria da modernizao. Por outro lado no so explicados pelo conceito de
classes sociais ou so, enfim, pouco destacados pelas teorias da dependncia. A nfase nos
conflitos entre o Estado e as organizaes polticas regionais permite novos insights sobre
os processos de mudana poltica e social. Ao afirmarmos isso no queremos subestimar o
intenso processo de transformaes socioeconmicas vividas pelo Brasil naquele perodo, ou
tampouco o avano da nacionalizao poltica baseada em critrios funcionais. Tais
transformaes influenciaram a mudana dos padres de competio partidria nas
diversas unidades da Federao, nas estratgias dos partidos nacionais e no carter da
organizao do Estado. Entretanto, a expanso de conflitos fundados em critrios de classe,
mesmo durante sua exacerbao no final do perodo, era permeada e intermediada por
conflitos entre e no interior das polticas regionais.
Estadualizao da poltica
Segundo Lima Jr., um exame detido do sistema partidrio leva a crer que o pas possua
mais de um sistema, sobretudo ao se adotar os estados brasileiros como uma unidade
analtica. Por sistema partidrio, o autor refere-se a dois tipos de relaes: entre os
prprios partidos e entre os partidos e o eleitorado. Elas podem ser apreendidas usando-se
o nmero de partidos em competio, o tamanho do eleitorado e a fora eleitoral de cada
partido. De fato, o autor identifica vrios subsistemas existentes no perodo: bipartidrio,
multipartidrio fragmentado ou altamente fragmentado e competitivo (Lima Jr., 1981,
1983).
Embora ocorresse a nacionalizao da vida poltica, existia simultaneamente uma srie de
clivagens entre e no interior dos estados brasileiros, suficientemente profunda para permitir
o surgimento de diferentes sistemas partidrios, sendo a principal funo dos partidos
estaduais ou regionais exprimir o que se chamou de condies locais de disputa.
A anlise que faz Lima Jr. do perodo de 1950 a 1962 permite a identificao de sistemas
bipartidrios com baixa competitividade em sete estados (Maranho, Piau, Cear, Rio
Grande do Norte, Pernambuco, Esprito Santo e Mato Grosso); outros tambm bipartidrios,
com mdia competitividade (Paraba, Gois e Santa Catarina). Sistemas multipartidrios
(de trs a cinco partidos) com um grau mdio de competitividade (Par, Alagoas, Sergipe,
Minas Gerais, Guanabara, Rio de Janeiro, So Paulo, Rio Grande do Sul); e sistemas de alta
fragmentao nos estados de Amazonas, Paran e Bahia. Assim teramos, com efeito, sete
estados bipartidrios e onze estados multipartidrios. No interior dos estados, o nmero de
partidos efetivos era maior quando se tratava de eleies estaduais proporcionais. Para
eleies estaduais, o nmero de estados bipartidrios se reduzia a dois (Maranho e Gois,
em 1962). A ocorrncia de um nmero grande de partidos caracterstica das eleies para
as assemblias estaduais.
Se nominalmente o pas possua um nmero elevado de partidos (treze, no final do
perodo), na prtica a competio eleitoral girava em torno de um nmero bem menor.
Apenas o estado de So Paulo aproximava-se de um sistema altamente fragmentado, e
mesmo assim no que se refere competio estadual. Em dezessete estados, de trs a
cinco partidos dominavam a disputa eleitoral para as eleies estaduais; para as disputas
eleitorais federais, esse nmero vigorava somente em oito estados (Idem).
No final do perodo, os dados reunidos por Lavareda demonstram que o formato das
competies de escopo estadual caracterizava-se pela maior aderncia realidade
socioeconmica, ao passo que as disputas nacionais (incluindo as escolhas locais das
bancadas para a Cmara Federal) assumiram um pouco mais de autonomia em face das
estruturas de cada estado no sentido de definio de correntes de opinio e de implantao
de organizaes partidrias (Lavareda, 1991).
Em linhas gerais, o importante que a cartografia partidria do pas e sua dinmica
mostram que a competio nas eleies partidrias majoritrias e proporcionais, nos
diferentes estados e em nvel federal, obedeciam a lgicas e limitaes diferentes.
Por meio de que instrumento operava-se a articulao do sistema partidrio-eleitoral em
seu conjunto? O principal nexo entre os dois sistemas (majoritrio e proporcional) nas
esferas nacional e estadual dava-se nas eleies dos governadores, em que se reproduziam
as nicas correlaes expressivas do sistema partidrio. Era esse pleito que estruturava em
cada estado o desenho das demais competies, inclusive as proporcionais (Idem). O
monoplio dos chefes locais, que antes de 1945 era pouco desafiado, cede espao para os
executivos estaduais. Em todas as arenas, em quase todos os estados, o poder dos lderes
regionais ascende, e o poder dos lderes nacionais e locais declina. A autoridade dos
executivos estaduais na formao do ministrio federal ou sobre as bancadas no Legislativo
tornou-se inquestionvel. Mais ainda, os poderes estaduais sempre se mostraram
relutantes em seguir o partido nacional quando a linha deste colidia com as necessidades
regionais induzindo a uma frouxa disciplina partidria nacional. Se era verdade que no incio
do perodo os laos partidrios tradicionais e os programas partidrios nacionais
determinavam as eleies estaduais, nos anos seguintes os candidatos ao Executivo
estadual tiveram maior relevncia; a identificao partidria decresceu e as plataformas
nacionais diminuram em importncia.
Entre os inmeros impactos que a "estadualizao" da poltica exerceu no perodo, um deles
reside no fato de que muitas das organizaes nacionais, alm dos partidos polticos, das
federaes sindicais e das organizaes industriais e agrcolas, se reorganizavam ao longo
de linhas estaduais ou de clivagens territoriais. De uma maneira geral, o perodo de 1945 a
1964 revela uma evoluo poltica de um simples confronto sobre jurisdies entre o centro
e a periferia, para um outro contexto onde a maior parte das questes tratadas evoca uma
luta poltico-partidria de muitos ngulos, incluindo governos locais, estaduais, lderes
partidrios em vrios nveis e agncias privadas.
Marginalizao de So Paulo no contexto partidrio
A separao entre centro e periferia poltica pode ser desdobrada em duas direes. A
primeira concerne separao entre os setores mais burocrticos e a "classe poltica" que
assume o papel de intermedirio entre o governo e os interesses locais e regionais. A
segunda diz respeito ao setor da sociedade ou estado que mais, ou menos, dependente
economicamente do governo central, o que coincide com a diviso regional entre a rea de
So Paulo e o restante do pas.
A importncia do papel econmico de So Paulo no perodo vem acompanhada por sua
marginalidade no quadro poltico-partidrio. O papel secundrio do estado econmica e
demograficamente mais forte do pas uma peculiaridade que tem surpreendido muitos
analistas. A debilidade da liderana paulista na direo dos trs grandes partidos nacionais
foi contnua durante todo o perodo. Com efeito, as elites de Minas Gerais, Rio de Janeiro e
Rio Grande do Sul detiveram o controle desses partidos naqueles anos.
Para Simon Schwartzman (1970, 1971, 1975), tal marginalizao encontra sua raiz no fato
de que o sistema de cooptao parece ser o dominante no pas, contra um sistema de
representao que se desenvolveria em So Paulo. Isso explicaria a marginalizao do
estado dentro da federao, o que constitui um dos traos mais dignos de nota do sistema
poltico brasileiro. Tomando uma eleio parlamentar como a de 1958, o autor compara a
porcentagem de votos dados a partidos regionais. Os dados apontam para uma variao
significativa do padro nacional. Enquanto, por exemplo, So Paulo dava 42% dos votos
aos partidos nacionais (PTB, PSD e UDN), dava 58% aos partidos regionais (PSP, PR, PDC);
em Minas Gerais e Rio Grande do Sul a situao se invertia 87,2% e 81,9% para os
partidos nacionais e 12,8% e 18,1% para os partidos regionais, respectivamente (Idem).
A marginalizao de So Paulo pode ser explicada, como j foi assinalado, por razes de
ordem conjuntural no perodo de implantao dos partidos: por estilos de liderana regional
ou pela histria poltica de cada um dos estados em relao ao "varguismo". Entretanto,
no parece haver dvidas de que a representao dos interesses econmicos de So Paulo
se exercia, mediante outros canais representativos, pela articulao direta com os
organismos burocrtico-estatais. Esta pelo menos uma das respostas para o pequeno
investimento da elite paulista na ativao dos condutos partidrios para o desempenho de
funes de representao junto ao poder federal.
De todo modo, a "no representao" das elites econmicas mais importantes do pas nos
trs partidos centrais constitui um aspecto central da precria institucionalizao do sistema
partidrio em nvel nacional. Tal defasagem entre o plo econmico e poltico de
desenvolvimento do pas tem que ser posta no centro de qualquer anlise e no somente
vista como uma singularidade poltica do estado de So Paulo ou um fenmeno
idiossincrtico que no altera o quadro poltico como um todo.
Estratgias partidrias e clivagens territoriais
Os partidos brasileiros no perodo aqui analisado funcionavam num cenrio caracterizado
pela inexistncia de conflitos sociais de grande monta, fossem eles lingsticos, culturais ou
separatistas, com fora suficiente para repercutir na organizao dos partidos. A dualidade
socioeconmica brasileira e as diferenas no interior das polticas estaduais faziam com que
as divises de classe no nvel nacional no suplantassem aquelas clivagens regionais como
determinantes primeiros do alinhamento poltico partidrio. As linhas divisrias entre as
classes sociais no constituram uma varivel de maior peso sobre a qual se estruturaria o
conflito poltico entre os partidos conservadores e os modernizadores de base popular.
A modernizao da sociedade brasileira induzia evidentemente nacionalizao da
competio partidria e expanso geogrfica por parte de todos os partidos. Aqueles que
j haviam nascido com o propsito de atingir maior abrangncia nacional (PSD, PTB e UDN)
expandiram-se geograficamente; os essencialmente regionais (PSP, PTN, PST) cresceram
at o ponto que lograram disputar, com maiores chances de sucesso, as eleies federais.
Porm, a velocidade da nacionalizao era constantemente freada pela moldura
institucional do padro de organizao federativa: pelos perfis de representao dos
estados internamente e na esfera federal reforados pela frouxido das leis partidrias e
eleitorais que incentivavam coalizes eleitorais estaduais entre foras divergentes no plano
nacional.
Aps as grandes transformaes socioeconmicas no incio dos anos de 1960, eram claros
os limites regionais impostos ao sucesso de uma candidatura presidncia. Um candidato
verdadeiramente competitivo tinha que ter obrigatoriamente dois componentes em sua
votao: de um lado, um apelo generalizado, ultrapassando fronteiras geogrfico-sociais, a
comear pela quase unificao de seu prprio estado; de outro, a conquista macia de
alguns estados menores, via acordos com dirigentes regionais.
A eleio de Jnio-Jango em 1960 mostra claramente a impossibilidade de se atribuir a
qualquer dos candidatos uma votao caracteristicamente urbana ou rural, conservadora ou
progressista em termos nacionais. O que os dados revelam a acentuada dependncia dos
vitoriosos nessa eleio das mquinas estaduais e dos votos fornecidos pelos bolses
tradicionais do interior (Souza, 1976). Por certo no queremos dizer que os arranjos
regionais durante o perodo se assemelhassem em simplicidade aos arranjos para a
sucesso presidencial durante a Repblica Velha. Uma das razes encontra-se na presena
de uma dinmica partidria de cunho nacional; outra razo refere-se ao aumento da
competio eleitoral dentro dos estados. As estruturas de poder locais ou regionais no
eram, e nunca foram, monolticas. Estavam marcadas por um extenso conflito interno,
denotando uma luta ativa entre as vrias foras polticas pelo comando do controle social.
Durante a fase formativa de partidos de massa no pas, como vimos, foi dificultada a
construo de uma unidade entre as bases partidrias de modo a permitir a emergncia de
partidos com abrangncia nacional. Formados a partir de divises estaduais, os partidos
conservadores (UDN e PSD) adquiriram um perfil fragmentado, controlado que eram por
elites regionais, as quais freqentemente confrontavam a direo nacional.
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As clivagens
regionais foram tambm um fator de monta na evoluo de partidos de esquerda ou
populistas. Os partidos de esquerda nunca passaram de pequenos grupos regionais. O
Partido Comunista, nico ento detentor de potencial para se firmar como partido nacional,
foi cassado em 1948 e freqentemente tornou-se um brao mobilizador do "getulismo".
O getulismo talvez tenha sido o nico movimento de carter nacional, durante o perodo,
que encontrou frmulas para construir pontes entre as diferenas regionais e para
estabelecer alianas eleitorais mais estveis. O sucesso alcanado pelo getulismo significou,
entretanto, trazer sob um s guarda-chuva organizacional duas foras opostas: as redes
partidrias urbanas nas regies metropolitanas com as redes patrimoniais tradicionais no
interior e nos estados mais ruralizados. A aliana PSD-PTB representou um feito importante
de engenharia poltica, contudo criou uma fonte contnua de tenso interna at a crise de
1964. As divergncias entre ambos adquiriram particular virulncia nas eleies legislativas
de 1958 e no processo sucessrio de 1960.
Uma das crticas mais constantes e contundentes sobre a vida partidria brasileira refere-se
ausncia de "coeso ideolgica" de nossos partidos. difcil indagar-se sobre a "coeso
ideolgica e programtica" de um partido em relao a suas bases sociais sem ao mesmo
tempo investigar a rede de ndulos organizacionais de que ele se compe. O problema da
coeso ideolgica inseparvel da coeso organizacional e conseqentemente dos
mecanismos de controle sanes e incentivos existentes em qualquer partido.
Espalhados em um extenso territrio marcado por grandes desigualdades regionais, os
partidos brasileiros tendiam a reunir no seu bojo a mais variada gama de interesses, que se
encontravam nas diversas sees estaduais, nem sempre sintonizados com os respectivos
programas dos partidos (Picaluga, 1980; Hippolito, 1985; Benevides, 1981).
Sob a tica que vimos empregando, podemos analisar as questes relativas "coerncia" e
inautenticidade" dos partidos brasileiros de duas maneiras. De um lado, elas seriam a
resultante complexa de atuao de cada partido em cada nvel regional e estadual e do
contexto nacional partidrio. Enfim, da adequao com que os objetivos particulares e
localizados estadualmente se ajustam como meios a estratgia global dos partidos. De
outro lado, a chamada "inautenticidade" dos partidos anteriores a 1964, assim como
contemporaneamente pode ser buscada to legitimamente como na representao das
bases sociais, na estruturao mesma do poder central, no interior da qual o padro de
relacionamento entre Unio e unidades federadas uma varivel crucial. Dessa maneira,
deixamos de ver o "clientelismo" como uma caracterstica especfica da poltica brasileira,
ou mesmo de um "estgio" de desenvolvimento, para enfoc-lo como uma modalidade de
controle sobre recursos polticos e sua utilizao pelas organizaes polticas, as quais,
dessa forma, procuram gerar poder para si prprias e se consolidar como instituies.
As instituies poltico-partidrias nacionais, que foram inicialmente forjadas como uma
soluo para a questo das clivagens regionais, centralizaram a competio poltica nas
instituies burocrticas do poder central e marginalizaram as instituies da sociedade
poltica. Combinadas, a centralizao decisria e as divises regionais erigiram, j durante
as primeiras dcadas de competio eleitoral de massa, uma estrutura de incentivos que
desencorajava os lderes, conservadores e progressistas, a buscar as rduas e incertas
tarefas de construo de partidos nacionais. As diferenas estaduais e regionais continuam
hoje a impedir que ncleos partidrios em todo o espectro ideolgico desenvolvam-se
nacionalmente e adaptem-se s lutas de extenso nacional.
Numa construo menos ambiciosa de cultura poltica, podemos afirmar que existem
tradies de conduzir a poltica eleitoral. A poltica centrada em notveis, por exemplo,
adquirindo mais e menos nfase conforme a regio ou o estado, sobreviveu transio da
sociedade latifundiria para a sociedade mais modernizada contempornea.
possvel falar tambm de tradies geograficamente enraizadas de conduzi-la. Polticos
em cada regio buscam diferentes carreiras, abraam diferentes ideais, competem com
rivais diversos e colaboram com diferentes padres de poltica. Tal enraizamento, de
conexes temporais, perdurou ao longo do desenvolvimento brasileiro. Prticas e "estilos"
polticos especficos locais e regionais tenderam a persistir teimosamente, apontando para
linhagens de estilos "tradicionais". Uma vez iniciados, eles se mostraram capazes de
sobreviver modernizao do pas e ao surgimento da poltica de classes. "Tradies" locais
e estaduais na conduo da competio eleitoral revelaram uma continuidade a longo
prazo, to dignas de nota quanto a continuidade de lealdades a grupos polticos provinciais.
comum a observao sobre diferenas entre as elites polticas das vrias regies do
Brasil: sobre o estilo "mineiro" ou "gacho" de fazer poltica, ou sobre a retrica "barroca"
nordestina. Fala-se muito na "tradio" poltica do estado de Minas; na habilidade
conciliatria e na mentalidade centrista dos polticos estaduais e locais; no papel destacado
que o estado desempenha nas sucesses presidenciais e outros comentrios semelhantes.
Para muitos analistas, a constatao dessas diferenas acoplada ao domnio de certas elites
regionais no governo central pode mesmo explicar cursos mais e menos moderados, mais e
menos elitistas do processo poltico (Machado, 1987; Dulci, 1982 e 1984).
De todo modo, deixando de lado tais caractersticas mais prprias a uma anlise de cunho
sociopsicolgico cultural, o padro organizacional de partidos tem muito a dizer sobre as
elites de cada regio. Nas regies menos industrializadas e urbanizadas, onde a poltica
marcada por relaes verticais de autoridade e dependncia, como aquelas que tomam
corpo nas redes de patres-clientes, a poltica partidria adquire um sentido mais "elitista".
Nelas, as relaes de autoridade na esfera poltica como que espelham as relaes de
autoridade no contexto social mais amplo. Assim, no surpreendente descobrir que as
lideranas polticas a recrutadas provem de uma fatia mais estreita da hierarquia social.
Em regies onde as relaes horizontais so mais freqentes, as lideranas provem, por
outro lado, de backgrounds mais modestos (Fleischer, 1981; MacDonough, 1981; Nunes,
1978).
Sob um ponto de vista mais amplo, englobando todos os partidos, pode-se dizer que ao
longo da evoluo poltica brasileira, o que perdurou foi um padro de organizaes mais
que um conjunto especfico de organizaes partidrias. Esse padro repousa
substantivamente em incentivos materiais e muito pouco em incentivos ou causas
ideolgicos, tampouco no recrutamento de pessoas de perfil mais "ideolgico" para fazer o
trabalho organizacional (Panebianco, 1988; Mayhew, 1986; Weber, 1958).
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Em regimes
marcados por organizaes partidrias com esse perfil, o impulso para gerar programas
governamentais bastante frgil. Por duas razes: o tipo de pessoas atradas para os
partidos, dados os incentivos das estruturas partidrias, tem pouca inclinao para as
tarefas de cunho programtico, e o particularismo requerido para a manuteno
organizacional tende a expelir outros tipos de atividades e objetivos. A seleo de membros
das organizaes partidrias e o tipo de carreira exigido deles para conseguir postos
executivos revestem o sistema poltico de uma dinmica prpria.
Unio e Estado no quadro decisrio
Aps 1946, os novos parmetros constitucionais restabeleceram o sistema de governo
federativo. Embora a nova diviso de autoridade entre o centro e as regies estivesse longe
de poder garantir um modelo de acentuada autonomia das unidades federadas, os poderes
regionais e estaduais faziam-se exercer de vrias maneiras sobre o poder decisrio estatal.
Em comparao com outros grupos de poder, como argumenta Leff, os governos estaduais
e as bancadas regionais estiveram sempre entre aqueles poucos participantes com posio
independente de barganha na poltica decisria brasileira (Leff, 1968; Wirth, 1970; Martins,
1976). O regionalismo foi e continuar a ser um fator na vida poltica porque a dinmica
interna do Estado se desenvolve, mesmo nos perodos posteriores, em torno de rivalidades
e alianas das cinco regies da Nao, particularmente as do Nordeste, Sudeste e Sul. A
relao entre os poderes polticos estaduais e a burocracia central, a qual se entrecruza
com o movimento assumido pela luta partidria nacional, pode ser resgatada pelo menos de
duas maneiras.
Um ngulo freqentemente utilizado para abordar essa questo o de examin-la, de um
lado, a partir do jogo mais amplo entre centro e periferia e, de outro, pelo jogo que se
efetua entre estados mais e menos desenvolvidos economicamente. O segundo instrumento
operacional o de examinar o relacionamento entre tais atores polticos com base na
concepo de arenas decisrias, abordagem fecunda para a anlise das modalidades de
atuao e de ajustamento do sistema partidrio e do regionalismo situao de
centralizao burocrtica.
Assim como em outros pases, o jogo centro-periferia passou a ser jogado simultaneamente
em dois planos distintos, embora relacionados. No primeiro, a regio individual procurava
escapar ou mitigar os controles centrais a respeito de decises especficas. No outro, os
governos estaduais como grupo lutavam para mudar as regras do centro de modo a
aumentar suas fontes de barganha. As lutas do primeiro plano sempre foram favorveis ao
centro, ao passo que as do segundo plano quase sempre alcanaram vitrias para as
regies. Ante a recalcitrncia central fortificada pelo seu maior controle sobre leis, regras e
recursos, as regies passaram a se utilizar de estratgias menos formais. Passaram a se
apoiar na solidariedade inter-regional, no apoio de organizaes grass-roots, de grupos de
interesse local e estadual, da imprensa e da opinio pblica. Embora todos os estados se
utilizassem freqentemente de fronts regionalistas para expressar suas demandas, os
estados do Nordeste dependiam mais de estratgias "verticais" que ligavam
hierarquicamente os vrios nveis da administrao publica ou por meio de peties
privadas a seus patronos nacionais. Os estados mais desenvolvidos, do Sul e do Sudeste,
alm dessas estratgias recorriam a outras de perfil "horizontal", em que a interligao com
organizaes da sociedade civil era mais intensa.
O fosso socioeconmico entre Nordeste-Norte e Sul-Sudeste ainda hoje uma questo
central na poltica brasileira. Esse fosso, alm do mais expandiu-se continuamente, a
despeito da centralizao varguista, do boom econmico do aps-Guerra, das mudanas
constitucionais e de regime (centralizadores, democrticos, autoritrios) e das grandes
mudanas na poltica econmica juntamente com o macio programa de investimentos
pblicos no Nordeste-Norte. A nova ordem institucional durante a democracia populista de
1946a 1964 equilibrava o convvio entre os dois brasis por meio de um processo que se
poderia chamar de "barganha estatista". Ela refletia um balano cuidadosamente
estruturado entre a dependncia do pas das regies mais industrializadas e costeiras e as
demandas do interior e dos setores mais ruralizados por influncia poltica. Por intermdio
da "barganha estatista" deixava-se o modelo de desenvolvimento intacto, e o Estado
tornava-se a arena central em que as elites regionais negociavam a distribuio dos frutos
do desenvolvimento entre elas (Sallum Jr. e Kugelmas, 1993).
O sistema poltico-institucional estabelecido aps 1946 foi designado ou acabou por manter
poderes oligrquicos regionais no interior de um processo desigual de crescimento
econmico e de mudana social. Do mesmo modo foram estabelecidos mecanismos para
alocar benefcios desiguais desse crescimento e minimizar o conflito inter-regional. A
competio poltica e ideolgica assim se tornou subordinada aos interesses compartilhados
pelas polticas regionais sustentadoras da "barganha estatista".
Grande parte das decises polticas nacionais, da designao dos sucessores presidenciais
alocao de crditos, era feita via acordos informais entre membros do ramo executivo e
governadores dos estados importantes de vrias regies. Tais acordos subseqentemente
eram ratificados pelas instituies partidrias. A sociedade poltica existia para organizar a
competio entre correntes rivais ou fiscalizar o poder do Executivo. Servia porm,
sobretudo, para ratificar as decises econmicas alcanadas na estrutura hierarquicamente
organizada do poder decisrio de Estado. Essas decises eram fundamentalmente
inspiradas pelas necessidades de sustentar os motores do crescimento econmico baseados
nos plos estaduais industrializados.
A concepo de arenas decisrias constitui uma outra tica de anlise que permitiria dar um
contedo mais substantivo ao que acabamos de dizer. Os trabalhos realizados por Lowi
sobre a atuao dos grupos de interesse em relao a diversos tipos de issues permitem
tratar mais sistematicamente estas questes. Sua principal contribuio consiste em
distinguir tipos de arenas decisrias, conforme o grau de divisibilidade possvel nos
respectivos objetos de deciso. Cada uma dessas arenas tenderia a se estruturar de uma
maneira distinta, no que se refere forma de controle sobre processos decisrios e
atuao de interessados, indivduos, organizaes e grupos (Lowi, 1964, 1969).
Como bvio, h um longo caminho entre a descrio de uma deciso isolada, a qual j por
si s apresenta certa dificuldade no que se refere determinao exata da atuao de
partidos, regies e outros atores polticos, e a noo de que determinada arena possa ter
como caracterstica estrutural um maior ou menor controle por parte deste ou daquele ator.
Podemos, entretanto, apontar para alguns traos gerais da dinmica partidria e regional
no quadro decisrio, a serem desenvolvidos por pesquisas.
As formas de atuao, as alianas e os confrontos entre os atores polticos estaduais esto
intimamente interdependentes do tipo de issue a ser decidido e do grau de poder que
constitucionalmente detm o Legislativo e o Executivo sobre tais objetos de deciso.
Parece claro que no Brasil as medidas de carter econmico-financeiro, relativas a uma
arena que se podia chamar de arena de acumulao de capital, foram removidas da esfera
poltico-partidria e do Congresso. No necessariamente, porm, da influncia de grupos
regionais, em especial a dos estados mais avanados economicamente, para os quais a
burocracia tinha um carter altamente poroso.
Uma outra arena redistributiva refere-se a uma categoria de decises cujo impacto
imensamente agregado, abrangendo vastas categorias sociais, no raro atravs de linhas
de classe no sentido socioeconmico mais preciso. Os objetos dessa arena so
fundamentalmente a distribuio de renda e da propriedade. A reforma agrria, por
exemplo, um exemplo significativo no perodo considerado, assim como a poltica salarial
ou a legislao tributria. O poder de deciso sobre os issues que compem essa arena
altamente centralizado nas mos do poder Executivo. O Congresso e os partidos eram a
atores secundrios. A configurao dessa arena mais complexa e tenderia a apresentar
coalizes relativamente estveis baseadas nas diferenas socioeconmicas entre os
estados, entrecruzadas por partidos nacionais mais direita ou esquerda. Cada uma
dessas alianas formava concepes ideolgicas relativamente sistemticas sobre a
estrutura da sociedade nacional (ver Camargo, 1981).
Numa outra arena denominada distributiva transacionam-se interesses altamente
divisveis. O termo "clientelismo" pode ser tomado como praticamente sinnimo de poltica
distributiva, como, por exemplo, a poltica de empregos. Tais atividades constituem
recursos utilizados por todas as polticas estaduais, e em torno delas os ganhadores e
perdedores, beneficiados e lesados no so confrontados diretamente.
Uma poltica de tarifas, por exemplo, seria um outro tipo de issue, e caberia numa arena
chamada de regulatria. uma questo diversa da anterior, mas mesmo assim
caracterizando-se por uma multiplicidade de influncias. De modo geral, elas se baseiam na
maior ou menor conexo entre determinado estado e o setor externo da economia com o
predomnio da influncia dos estados mais industrializados, seno na tomada de deciso,
certamente no momento de sua implementao. Esse tipo de questo leva a alianas
estaduais e regionais relativamente tangenciais e mutveis, mas de qualquer modo conduz
a um certo confronto entre elas.
Podemos pensar ainda em uma outra arena, relativa expanso mesma das agncias do
Estado, a qual, se presume, seja um espao onde o poder central detm grande poder
decisrio ao abrigo dos grupos de interesses, regionais ou funcionais. A histria da
implantao da siderurgia pode revelar alguns aspectos da relao entre estados e unio
nessa arena decisria. Imensos complexos siderrgicos mobilizam um
poderoso lobby regional em torno da siderurgia longe do controle do governo central. No
Brasil, o governo federal no pode nomear os presidentes das empresas siderrgicas sem
consultar as elites regionais, e os presidentes designados atuam com freqncia na poltica
regional (Schneider, 1994). A histria da Aominas um exemplo que ilumina com clareza
a fora da poltica estadual, no caso a de Minas Gerais. Inconformados com a deciso de
Vargas em 1942 de instalar a CSN no Rio de Janeiro, a elite poltica mineira pressionou at
conseguir sua prpria usina em 1957 com a criao da Usiminas. Em 1963, o governador de
Minas Gerais autorizou oficialmente a criao da Aominas.
Resumidamente, "a barganha estatista" sobre a qual se fundava a organizao federativa
tinha como pilares institucionais a sobre-representao dos estados menos desenvolvidos
nos partidos nacionais e sobretudo no Congresso; um sistema de coalizes partidrias,
provinciais e flutuantes, que no seguiam necessariamente as linhas nacionais dos partidos;
uma partilha de poder entre a burocracia federal e os interlocutores dos estados mais
industrializados nas arenas decisrias relativas s grandes polticas econmicas e
representao direta de ncleos econmicos dos estados menos desenvolvidos em variados
nichos ministeriais.
Essa discusso nos remete a uma outra mais ampla: a questo do "insulamento
burocrtico" contra a "classe poltica". Essa questo tem constitudo um foco de anlises
sobre as relaes de autoridade, sobre a eficcia da capacidade decisria estatal ou ainda
sobre a performance administrativa do Estado. A classe poltica brasileira, majoritariamente
inclinada distribuio clientelista ou puramente predatria, tem sido erroneamente
identificada com as representaes dos estados mais atrasados. Como j foi assinalado, o
clientelismo um recurso utilizado igualmente por todas as foras regionais. Dependendo
do encastelamento de lideranas regionais em cada ministrio, pode haver, claro, maior
propenso dos estados em se utilizarem mais desse meio sobre um determinado Ministrio
do que sobre outro. O essencial apontar para o alto grau em que todas as faces
estaduais no perodo, progressistas ou conservadoras, se alimentam do clientelismo. Fazem
deste uma estratgia de aquisio e de consolidao de poder, dando forma ao "Estado
cartorial" brasileiro. Como revelam vrios estudos, criaram-se "panelinhas", anis
burocrticos e nichos de parentela no interior da burocracia brasileira. Eles so
freqentemente centrados em ncleos regionais, dificultando qualquer projeto de maior
abrangncia nacional.
Durante o perodo, observam-se variados tipos e graus cambiantes de autonomia
burocrtica.
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Em certos momentos, diferentes partes do Estado esto hermeticamente
fechadas para certos grupos e totalmente abertas para outros. O insulamento
anticlientelista alcanado pelas agncias estatais federais variou amplamente ao longo do
perodo.
Na dcada de 1940-1950, Vargas usou as nomeaes para insular algumas parcelas da
burocracia emergente, como foi o caso do BNDE. Juscelino manteve um insulamento parcial
ao encapsular planejadores essenciais. Goulart dispensou aparentemente todo o
insulamento e transformou o Executivo em um baralho disponvel para uso no jogo da
influncia poltica regional. Segundo Ben Schneider, o governo Goulart rompeu, no incio
dos anos de 1960, com a prtica comum de insulamento parcial das agncias burocrticas
(Schneider, 1994).
As foras centrfugas regionais, se de um lado contribuem para a perda de eficcia do
planejamento do governo central, ajudam, como querem vrios analistas, a suavizar a
extrema centralizao do poder no governo federal e a superconcentrao das indstrias
em So Paulo. Tendler (1968) observou, por exemplo, que a rivalidade entre as elites
estaduais e regionais, que apoiaram diferentes companhias em competio pelos recursos
federais, exerceu um impacto benfico sobre o desenvolvimento hidreltrico. Um dos
interesses especficos mais importantes que podia ser servido por projetos executados
localmente era exatamente o do governador do Estado.
Um outro aspecto da influncia regional sobre o governo central funda-se na poltica de
nomeaes. Alm das nomeaes para o ncleo do governo, isto , para os cargos de
assessoria cujos gabinetes ficam no palcio central, os presidentes devem dar tambm ao
corpo ministerial uma representatividade geogrfica aproximada. Essas exigncias
demonstram a permanncia do poder do regionalismo mesmo sob o governo militar
autoritrio. Os nomeados com base no critrio regional podem defender os interesses de
suas regies desde que no provoquem rupturas na "barganha estatista". Essas nomeaes
destinam-se menos a favorecer regies do que a esvaziar a oposio delas ao regime. um
tipo de "representao no responsvel" nas palavras de Linz.
Um outro aspecto relacionado questo da eficcia governamental reside no
vasto overlapping entre agncias estatais centrais e estaduais. A administrao pblica
brasileira experimentou por anos um ciclo de centralizao/descentralizao/ maior
centralizao. Esse ciclo significou a criao de um vasto aparato de controle
com overlapping administrativo. Os estados tambm se engajaram no processo de
modernizao administrativa com o resultado final de que suas agncias acabaram por ser
bastante similares s federais na sua estrutura organizacional. Os argumentos para essa
convergncia repousam no fato de que mais fcil receber ajuda tcnica e recursos se os
estados tm a mesma estrutura organizacional que seus correspondentes federais.
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A coordenao do governo central de um planejamento nacional dificultada por
tal overlapping. Os Ministrios das Finanas, Educao, Sade, Agricultura e Transportes
tm mquinas estaduais bem estabelecidas. Muitos programas na rea da agricultura,
habitao e sade passam a ser de fato compartilhados entre nveis regionais e nacionais.
Polticos e administradores dos trs nveis consultam-se de modo informal e negociam,
mesmo quando um dos nveis tem autoridade legal no processo decisrio. Assim existe uma
grande combinao de relaes, embora na maioria delas acabem por convergir para o
centro.
Uma comparao entre o Brasil e o Mxico pode ser esclarecedora em relao questo
dos respectivos processos de centralizao, do regionalismo, do papel no Congresso e do
"insulamento burocrtico" nos dois pases. Ambos possuem vastos aparelhos burocrtico-
administrativos. Do mesmo modo, o clientelismo de Estado assume propores gigantescas
nos dois sistemas polticos. similar em ambos os contextos polticos o esforo do poder
central em controlar organizaes sociais e regionais ameaadoras sua autonomia, o que
o levou a incorporar tais centros de poder nas agncias do Estado. Porm, uma das cruciais
diferenas que explicam, pelo menos de modo mais visvel, a maior eficcia decisria do
aparelho estatal mexicano reside no fato de que a coordenao entre a burocracia e as
foras regionais (e funcionais) feita por um partido dominante, o PRI, na poltica eleitoral
e parlamentar. No seu interior, os conflitos so coordenados e articulados, e o Congresso
mexicano, majoritariamente controlado por aquele partido, detm o papel de ratificador das
decises da burocracia central.
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No Brasil, a capacidade decisria estatal, dado que os poderes regionais e funcionais no
so controlados ou integrados por um s partido e sim por uma multiplicidade deles em
acirrada competio, revela um quadro complexo de caractersticas fragmentadoras. Por
outro lado, no perodo aqui analisado, o poder Executivo brasileiro freqentemente no
detinha o controle da maioria parlamentar. As alianas eleitorais destinadas a eleger o
presidente da Repblica freqentemente no se traduziam em maiorias no Congresso. Com
o crescimento de conflitos de classe, especialmente no final do perodo, o confronto entre o
poder Executivo e o poder Legislativo fragmentado partidariamente teve, como sabido,
conseqncias nefastas para uma ao governamental mais eficaz.
O sistema poltico brasileiro, no perodo, caracterizado pela presena de um Executivo
dotado de vastos poderes, de um Congresso dotado tambm de poderes no desprezveis,
mas que obedeciam a diferentes lgicas dos interesses regionais a representados, torna
compreensvel o estabelecimento de processos como os que surgiram no incio dos anos de
1960 com o acirramento de conflitos de classe: a paralisia decisria e o surgimento de
frentes parlamentares.
Naqueles anos, o processo de policy-making foi crescentemente caracterizado pelo
imobilismo, por uma tendncia a fazer remendos e a prover decises simblicas em vez de
aes positivas.
12
Ao mesmo tempo emergiram vrias "frentes parlamentares". Aglutinando
faces estaduais de diversos partidos, essas frentes se destinavam a sobrepujar no
Congresso a crescente fragmentao partidria parlamentar. Procurava-se por meio delas
erigir blocos de sustentao, ou de oposio, poltica executiva federal. A habilidade do
governo para perseguir programas inovadores, para aprovar as chamadas "reformas de
base" ou para coordenar as agncias estatais que poderiam exercer uma autonomia
significativa em face de outros centros de poder, a includos os poderes regionais,
permaneceu limitada.
O dilema do governo brasileiro intensificou-se no comeo da dcada de 1960. Sem
capacidade de mobilizao, que fosse sustentada por partidos nacionalmente
representativos, foi levado de forma contnua a intensificar os apelos populistas e
carismticos e, em momentos crticos, como em 1964, a coordenar as foras de
sustentao do governo atravs de comandos polticos regionais e das foras militares ali
alocadas. Os governos estaduais tambm se constituram em focos de aglutinao dos
grupos de oposio ao governo federal.
Freqentemente se subestima o significado a longo prazo da competio entre e no interior
dos grupos regionais da elite brasileira, com base, certamente verdadeira, de que eles
pouco ou nada diferiam no que diz respeito a suas respectivas bases materiais e
ideolgicas. O fato que tal fragmentao teve impactos negativos sobre a capacidade
decisria estatal; talvez ainda mais importante o fato de que essa competio e
fragmentao regionais tiveram tambm efeitos descentralizantes, e menos autoritrios,
inibindo a formao de um partido que exclusivamente agisse como correia de transmisso
da burocracia federal.
A competio regional e a fragmentao do controle social foraram at mesmo os
governos militares engajados num processo centralizador a adotarem uma legislao que
acomodava as diferentes faces estaduais dentro do partido situacionista, por meio das
sublegendas (Lamounier e Meneguello, 1986). A seleo dos governadores pelo regime
militar teve por propsito garantir o entrosamento programtico dos nveis federal e
estadual. Pela escolha dos candidatos mais afinados com o programa de ao do governo
federal ficaria o presidente da Repblica assegurado de que a concentrao de esforos
nos dois nveis de governo se faria de acordo com as prioridades que fixava. Desejava-se,
assim, extinguir aquela rea de conflito entre o governo central e os governos estaduais,
criada pela diversidade de nfases administrativas. Entretanto, o compromisso dos
executivos estaduais praticamente esgotava-se na lealdade poltica ao regime. Fora da os
governadores continuaram a estabelecer seus programas de trabalho e a repetir as
presses e os apelos ao Executivo federal para obteno de recursos. So conhecidas as
anlises no perodo que revelam as dificuldades encontradas pelos regimes militares para
imprimir ao partido governamental (Arena) uma coordenao, semelhana do PRI
mexicano, com as linhas tecnocrticas das polticas pblicas centrais. Tal caracterstica
um aspecto digno de nota a respeito do regime militar-autoritrio brasileiro.
O recente restabelecimento de eleies diretas acopladas s mesmas regras de
funcionamento de eleies e de partidos, a permanncia do "estado cartorial" e dos poderes
regionais fazem reemergir os mesmos problemas nas relaes entre o Executivo e o
Congresso. Durante a Nova Repblica tm sido constantes os momentos de paralisia
decisria e as tentativas de formar frentes legislativas que procuram sobrepuj-la, de modo
a dotar o governo federal de alguma capacidade para implementar suas decises. No
inevitvel que o Estado nacional consiga estabelecer ao longo do desenvolvimento poltico
sua predominncia sobre outras organizaes polticas, e o que aqui nos interessa, sobre os
focos de poder regional. Quando assim, nem o Estado desaparece nem incorre
continuadamente nos altos custos necessrios para combater aqueles que efetivamente
fazem as regras nessa ou naquela esfera. Lideranas capazes, expertise nos ministrios,
mquinas complexas e vastos recursos so bases necessrias, mas nem sempre suficientes
para que o Estado implemente suas polticas. Tampouco para que seus resultados cheguem
populao segundo os objetivos iniciais, ou ainda para que as polticas sejam acatadas
pela populao.
A fragmentao do comando sobre o controle social no Brasil no pode ser vista como
sinnimo de uma sociedade civil organizada e atuante, condio necessria tanto para um
regime mais pluralista e democrtico como para um Estado forte nos aspectos decisrios ou
como guia para a mudana social. Estamos aqui em face de uma fragmentao que
comandada sobretudo por poderes estaduais, que dificultam a organizao de canais mais
institucionalizados para a representao daquelas foras organizadas da sociedade. Parece-
me evidente tambm que a fragmentao do controle social nos moldes brasileiros trabalha
em favor do Estado nacional como organizao de dominao de carter conservador. Afinal
aquele sistema se constitui em obstculo ao desenvolvimento de quadros de referncias
sociais, de laos pessoais e de formao de identidades coletivas como bases de fortes
classes sociais que poderiam contestar seu rumo.
No obstante, as autoridades federais tm necessariamente que resistir s foras
centrfugas de modo a garantir a sobrevivncia do Estado e sua prpria sobrevivncia como
grupo poltico. Ante a contnua fragmentao do controle social, a conseqente carncia de
capacidades mobilizadoras e a ausncia de um partido inteiramente articulado, a burocracia
federal e as autoridades centrais so levadas a seguir padres de inrcia e de acomodao.
So padres que recobrem a ao executiva de "estilos" ou caractersticas que acabam por
fragilizar a capacidade do Estado. So conhecidas na literatura tais "polticas de
sobrevivncia" do Estado: nomeaes, patronagem, corrupo e cooptao. Os governantes
so levados a empregar estratagemas, a fazer e refazer coalizes e a equilibrar centros de
poder usando recursos do Estado para reforar a distribuio de poder e riqueza
existentes.
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Tais mecanismos podem at encorajar o crescimento econmico, mas no
servem para criar um Estado mais capaz e autnomo.
Os poderes de nomeao e remoo so importantes instrumentos de preveno contra
conglomerados de poder centrpetos, formados por agncias estatais, partidos polticos, ou
blocos regionais. Apesar da discusso perptua sobre a dicotomia entre administrao e
poltica, pouco tem sido feito a respeito de uma rea importante onde as duas se
encontram, e onde as foras regionais exercem grande poder: a poltica de nomeao de
altos diretores no aparelho administrativo no Brasil. "Os acontecimentos significativos numa
poltica elitista como a do Brasil, numa simplificao grosseira, poderiam ser reduzidos a
trs: golpes, eleies e nomeaes", afirma Schneider em seu estudo sobre a burocracia
estatal brasileira (1994).
O poder de nomeao faz com que no aparelho do Estado haja um jogo de cadeiras, uma
circulao forada das elites estatais, para enfrentar o perigo de coalizo entre elas.
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A
patronagem utilizada do mesmo modo no somente para organizar apoios, mas tambm
para desativar organizaes com poder emergentes, ou centros de poder dentro do Estado.
Em tal contexto, similar ao dos sistemas polticos patrimoniais, os laos pessoais, as origens
regionais comuns, as conexes escolares so variveis fundamentais na escolha dos
ocupantes do aparelho do Estado. De fato, nos pases onde a estrutura da sociedade limita
a habilidade dos lderes para gerar foras centrpetas, a lealdade pessoal se torna um meio
poderoso para mitigar foras centrfugas. A cooptao daqueles que podem se opor e
desenvolver centros de poder ameaadores organizao estatal constitui um outro
componente da acomodao entre o poder central e as foras centrfugas.
15
A corrupo
(via prerrogativas, tarifas, subsdios, gastos governamentais) pode ser tolerada, quando
no incentivada pelo governo da Unio, em parte porque esta uma fonte poderosa de
controle social.
Em resumo, as autoridades estatais erodem seus prprios instrumentos de transformao
social e mobilizao poltica. As prerrogativas do Estado ficam atadas aos mesmos moldes
sob os quais os Estados patrimonialistas so limitados. Diferentemente, contudo, do
clssico Estado patrimonialista, no Brasil essas limitaes desenvolveram-se num contexto
de um crescimento digno de nota em tamanho e complexidade das organizaes estatais
que permeiam todas as partes da sociedade. Esse formato e caractersticas do Estado
brasileiro receberam de Simon Schwartzman o ttulo de "autoritrio patrimonialista ou neo-
patrimonialista".
Julgamos que seja possvel dizer que a construo do Estado no Brasil um processo ainda
em andamento. So evidentes ainda hoje as limitaes do Estado brasileiro para extrair
recursos ou para regular o comportamento dos cidados. Elas vm, paradoxalmente, lado a
lado com a demonstrao de uma grande capacidade em termos de penetrao social,
mudando a natureza da vida institucional mesmo no longnquo Interior. No h dvida de
que, em todos os tamanhos e formas, as instituies estatais estabeleceram uma presena
permanente na populao, resultando em transferncias de rendas, na mudana de padres
de comportamento e muito mais. Um olhar, porm, mais atento revela que freqentemente
essas agncias operam sob princpios radicalmente diferentes daqueles concebidos pelos
seus fundadores e planejadores nas capitais federais. A impossibilidade, ou desinteresse, do
governo central para se impor sobre as elites regionais e as prticas exercidas pelos
governantes para a sobrevivncia da organizao estatal acabam por erodir a prpria
eficcia do Estado.
O Estado brasileiro seguiu uma curva ascendente em relao sua capacidade autnoma
para tomar decises, sobretudo as referentes poltica econmica. Nesse processo,
entretanto, as foras regionais sempre limitaram seu poder infra-estrutural. Tanto para
implementar decises como para estabelecer mecanismos solidamente institucionalizados
de representao. O conjunto de impasses que a Constituio de 1988 no chegou a
resolver continua definindo a agenda institucional do momento presente em relao s
capacidades do poder central e ao padro de relacionamento entre Unio e estados.