Monografia Etapas Do Empenho

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
CENTRO SCIO ECONMICO

DEPARTAMENTO DE CINCIAS CONTBEIS

NGELA COELHO

MODALIDADES DE EMPENHO: ASPECTOS
RELEVANTES DA APLICAO NOS MUNICPIOS

Florianpolis, 2004

ngela Coelho


Monografia apresentada a Universidade
Federal de Santa Catarina como um dos
pr-requisitos para a obteno do grau de
bacharel em Cincias Contbeis
Orientador: Professor Flvio da Cruz, M. Sc.

Florianpolis, 2004.

NGELA COELHO


Esta monografia foi apresentada como trabalho de concluso de curso de
Cincias Contbeis da Universidade Federal de Santa Catarina, obtendo a nota
(mdia) de 9.5, atribuda pela banca constituda pelo orientador e membros abaixo.

19 de novembro de 2004

_________________________________
Professor Luiz Felipe Ferreira M. Sc
Coordenador de Monografias do Departamento de Cincias Contbeis

Professores que compuseram a banca:

___________________________________
Prof. Flvio da Cruz, M. Sc. (Orientador)
Departamento de Cincias Contbeis, UFSC
Nota atribuda: 9,23

___________________________________
Prof Sandra Pereira Hoffmann, M. Sc
Nota atribuda: 9.40

___________________________________
Prof. Waltamir Barreiros, Esp.
Nota atribuda: 10,00

Florianpolis, 2004

Dedico este trabalho aos meus pais, Vicente e Eli, minha
irm Christiane, meu cunhado Kleber e a todos os meus
familiares e amigos que, direta ou indiretamente,
contriburam para minha formao e para concluso de
mais esta etapa.

AGRADECIMENTOS

Agradeo, em primeiro lugar, a Deus, pela minha vida, por tudo de bom que
nela existe e por ter fora, sade e sabedoria para enfrentar as barreiras que
surgiram nesta trajetria.
Agradeo tambm aos meus pais, a minha irm, aos meus avs, Vernica (in
memoriam) e Leopoldo e ao meu afilhado J oey, pela formao da minha
personalidade, pela minha formao acadmica e profissional, desculpando-me pela
ausncia nos encontros familiares, decorrentes de dias de estudo, dedicao e
trabalho.
Agradeo ao meu orientador, professor Flvio da Cruz, pela brilhante
orientao, pela dedicao e pelas palavras de incentivo.
Agradeo Universidade Federal de Santa Catarina, funcionrios e
professores do Departamento de Cincias Contbeis.
Prefeitura Municipal de Palhoa, em especial ao J nio, J osi e Wilson e
demais funcionrios da Gerncia de Contabilidade.
Agradeo aos meus colegas de curso, Rosana, J amille, Fabi, Xande, Giselle,
Celso, Emlio, J ully, Luiz e tantos outros, pelas horas de estudos, pela fora e
incentivo nos momentos mais difceis, pelas festas, pelas amizades, pelas
brincadeiras, pelo ombro amigo, enfim, por todos os momentos maravilhosos que
passamos juntos.
No poderia deixar de agradecer tambm aos meus chefes, Valdinei e
Marilene, que estiveram presentes nesta ltima etapa do curso, sempre com muita
compreenso e incentivo.

Quero aprender.
Quero ser excelente naquilo que me diz respeito.
Quero dar algo especial ao mundo.
Quero crer que h um motivo que d sentido ao viver,
um princpio que me ajude a atravessar os maus momentos
e tambm os bons.
Quero crer que no mundo h algum to solitrio como eu.
Richard Bach

RESUMO

COELHO, ngela. Modalidades de Empenho: Aspectos Relevantes da Aplicao
nos Municpios, 2004, 144 pginas. Cincias Contbeis. Universidade Federal de
Santa Catarina, Florianpolis.

O empenho a deduo da dotao oramentria especfica, consignada no
oramento. Dessa forma, o empenho da despesa pblica funciona como instrumento
de controle do planejamento. Atravs da aplicao das modalidades de empenho,
deve-se demonstrar a execuo do que estava previsto no planejamento, auxiliando
no controle dos gastos e desembolsos.
Este trabalho monogrfico apresenta, atravs de reviso da bibliografia disponvel
consultada, os conceitos envolvidos no processo de planejamento oramentrio, da
execuo, em especial os relacionados ao empenhamento da despesa pblica, da
avaliao e do controle.
Apresentam-se, ainda, as relaes entre o planejamento e empenhamento, por meio
da descrio do processo de empenhamento, liquidao e pagamento da despesa
pblica na Prefeitura Municipal de Palhoa.
Outros pontos tratados so a ocorrncia de crditos adicionais, os aspectos da
correo de dotaes, monitoramento e evoluo aplicativa, atravs do mapa de
crditos adicionais da Prefeitura Municipal de Palhoa.
Nessa perspectiva, importante que seja elaborado um planejamento voltado no
apenas ao cumprimento da legislao, como tambm comprometido com o
desenvolvimento, visualizando sempre o longo prazo. A execuo deve ser um
reflexo do planejamento, garantindo a melhor aplicao dos recursos, visando
promoo do bem comum.

Palavras-chaves: Planejamento, empenho, crditos adicionais.

LISTA DE ILUSTRAES

Figura 1 Empenhos - Empenhos 1................................................................. 64
Figura 2 Empenhos - Empenhos 2................................................................. 70
Figura 3 Empenhos Itens............................................................................ 72
Figura 4 Liquidaes...................................................................................... 73
Figura 5 Ordens de Pagamento Ordens..................................................... 76
Figura 6 Ordens de Pagamento Descontos................................................ 78
Figura 7 Ordens de Pagamento Baixas...................................................... 79
Figura 8 Restos a Pagar Restos................................................................. 81
Figura 9 Fluxo Administrativo da Autorizao dos Crditos Adicionais ........ 96

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Classificao Oramentria................................................................ 61
Tabela 2 Crditos Adicionais por Unidade Administrativa................................. 86
Tabela 3 Crditos Adicionais por Fonte de Recurso......................................... 87
Tabela 4 Valor dos Crditos Adicionais por Convnio ...................................... 89
Tabela 5 Mapa dos Crditos Adicionais do Gabinete do Prefeito..................... 90
Tabela 6 Tabela Demonstrativa do Decreto 1.489/09....................................... 91
Tabela 10 Evoluo das Anulaes e Suplementaes no Elemento
Oramentrio 33.90.39.00.00.0102 da Secretaria Municipal de
Educao Cultura e Desporto............................................................. 97
Tabela 11 Evoluo das Anulaes e Suplementaes no Elemento
Oramentrio 33.90.36.00.00.0080 da Secretaria Municipal de
Administrao e Finanas................................................................... 98
Tabela 12 Evoluo das Anulaes e Suplementaes por Atividade................ 98

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABOP Associao Brasileira de Oramento Pblico
ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
AMARRIBO Amigos Associados de Ribeiro Bonito
AICPA American Institute of Certified Public Accountant
CA Crdito Adicional
CAM Cmara Municipal de Palhoa
CCJ C Comisso de Constituio, J ustia e Cidadania
CE Constituio Estadual
CF Constituio Federal
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa J urdica
CPF Cadastro de Pessoa Fsica
ECG Encargos Gerais
FPM Fundo de Participao do Municpios
FUNDEF Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Mdio
FR Fonte de Recurso
GP Gabinete do Prefeito
IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBASE Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas
INPC ndice Nacional de Preos ao Consumidor
INSS Instituto Nacional de Seguridade Social
IRRF Imposto de Renda Retido na Fonte
ISS Imposto Sobre Servio
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias

LOA Lei Oramentria Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
PPA Plano Plurianual
QDD Quadro de Detalhamento da Despesa
SAAP Secretaria Municipal de Agricultura, Abastecimento e Pesca
SAF Secretaria Municipal de Administrao e Finanas
SAPO Sistema Administrativo Pblico e Oramentrio
SECD Secretaria de Municipal de Educao, Cultura e Desporto
SG Secretaria Municipal de Governo
SIAF Sistema Integrado de Administrao Financeira
SICT Secretaria Municipal da Indstria, Comrcio e Turismo
SIGEF Sistema Integrado de Planejamento e Gesto Fiscal
SIMA Secretaria Municipal da Infra-Estrutura e Meio Ambiente
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCU Tribunal de Contas da Unio
TCE Tribunal de Contas do Estado

SUMRIO

RESUMO.................................................................................................................. 6
LISTA DE ILUSTRAES....................................................................................... 7
LISTA DE TABELAS................................................................................................ 8
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS.................................................................. 9
SUMRIO................................................................................................................. 11
1 INTRODUO....................................................................................................... 13
1.1 Tema e Problema............................................................................................. 15
1.2 Objetivos.......................................................................................................... 15
1.3 J ustificativa....................................................................................................... 16
1.4 Metodologia...................................................................................................... 17
1.5 Limitaes........................................................................................................ 20
2 REVISO BIBLIOGRFICA................................................................................. 21
2.1 Planejamento................................................................................................... 21
2.1.1 Plano Diretor................................................................................................. 23
2.1.2 Plano Plurianual............................................................................................ 23
2.1.3 Lei de Diretrizes Oramentrias.................................................................... 25
2.1.4 Lei Oramentria Anual................................................................................ 26
2.2 Quadro de Detalhamento da Despesa............................................................. 27
2.3 Despesa Pblica.............................................................................................. 28
2.3.1 Despesa Extra-Oramentria........................................................................ 28
2.3.2 Despesa Oramentria................................................................................. 29
2.3.2.1 Crditos Adicionais.................................................................................... 29
2.4 Empenho.......................................................................................................... 34

2.4.1 Modalidades de Empenho............................................................................ 37
2.4.1.1 Empenho Ordinrio.................................................................................... 37
2.4.1.2 Empenho por Estimativa............................................................................ 37
2.4.1.3 Empenho Global........................................................................................ 39
2.5 Liquidao........................................................................................................ 39
2.6 Pagamento....................................................................................................... 40
2.7 Restos a Pagar................................................................................................ 41
2.8 Despesas de Exerccios Anteriores................................................................. 43
2.9 Avaliao e Controle........................................................................................ 45
2.9.1 Controle Interno............................................................................................ 49
2.9.2 Controle Externo........................................................................................... 52
2.9.3 Controle Social.............................................................................................. 55
3 ASPECTOS RELACIONADOS COM O PLANEJAMENTO E
EMPENHAMENTO DA DESPESA ORAMENTRIA PBLICA ESTATAL.......... 59
4 MONITORAMENTO DA EVOLUO APLICATIVA DAS DOTAES
ORAMENTRIAS.................................................................................................. 83
5 CONSIDERAES FINAIS................................................................................... 101
REFERNCIAS........................................................................................................ 104
APNDICES............................................................................................................. 107
ANEXOS................................................................................................................... 114

1 INTRODUO

Constantemente, a populao toma conhecimento a respeito da corrupo,
desvio de verbas, falta de compromisso por parte dos governantes e descaso com
as finanas pblicas. Populao essa que vem exigindo cada vez mais
responsabilidade e transparncia por parte dos governantes.
Atualmente, a lei que rege o direito financeiro e oramentrio a Lei n
4.320/64, legislando sobre a elaborao e controle dos oramentos e balanos dos
entes da federao (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios).
Por se tratar de uma lei do ano de 1964, essa se encontra desatualizada em
relao Constituio Federal de 1988. Dessa forma, desde o ano de 1990 que se
vm elaborando Projetos de Lei, como o 222/90, 166/93, 275/95 e o 135/96, 166/97,
32/99, 88/99, 144/2000, 102/2003 e os Anteprojetos da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), Associao Brasileira de Oramento Pblico (ABOP) e Instituto
Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), com o intuito de atualizar a legislao.
O Projeto de Lei Complementar , n 102/2003, apensado ao Projeto de Lei
Complementar 135/96, se encontra na situao de prioridade e tramitando em
conjunto na Comisso de Constituio, J ustia e Cidadania (CCJ C), conforme
consulta ao stio eletrnico www.camara.gov.br em 17 de novembro de 2004.
Diante da necessidade, em 4 de maio de 2000, entrou em vigor a Lei de
Responsabilidade Fiscal, que veio com o objetivo de limitar a atuao dos
administradores pblicos, dispondo normas de finanas pblicas, mas no
desconsiderando o disposto na ainda vigente Lei 4.320 de 17 de maro de 1964 e
no substituindo a mesma.
14

Entre tais normas est a limitao das despesas de pessoal, da dvida pblica
e de operaes de crdito. Probe tambm ao governante, a contratao de despesa
que no tenha disponibilidade de caixa para ser paga dentro do seu mandato, o que
evita que o seu sucessor inicie sua administrao com dvidas herdadas da
administrao anterior, prejudicando o desenvolvimento do ente.
Exige, ainda, os instrumentos de transparncia na gesto fiscal: o
planejamento, a prestao de contas, o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio da Gesto Fiscal, as audincias pblicas e a divulgao
dos mesmos em meios de comunicao.
Apesar de considerada desatualizada, a Lei 4.320/64 j fazia meno ao
controle interno, no artigo 76, assunto que, posteriormente, veio a ser tratado
tambm em 1988, na Constituio Federal, em seu artigo 74, em 2000, na Lei de
Responsabilidade Fiscal, no artigo 59, e hoje uma das exigncias do Tribunal de
Contas.
O controle interno uma forma de auditoria interna, que visa fiscalizar a
atuao dos ordenadores da despesa, verificando o cumprimento do planejamento
no momento da execuo. Vai fiscalizar previamente, atravs do empenho,
concomitantemente, atravs dos relatrios de andamento e balancetes peridicos e
subseqentemente, por meio dos relatrios finais, prestaes de contas e balanos
elaborados aps o encerramento do exerccio.
Dessa forma, as responsabilidades dos gestores pblicos aumentam a cada
dia, no apenas no campo de atuao como tambm na rigorosidade advinda da lei.
Nessa perspectiva, este trabalho visa apresentar a aplicao das trs
modalidades de empenho, diante do processo de planejamento, execuo e
avaliao, atravs da reviso conceitual, investigao das relaes entre o

15

planejamento oramentrio e o empenho, ocorrncia de crditos adicionais, correo
de dotaes oramentrias, monitoramento, controle externo e interno.

1.1 Tema e Problema

Tiveram-se como tema deste trabalho as modalidades de empenho, aspectos
relevantes da aplicao nos municpios.
Sendo assim, buscou-se a identificao das funes das trs modalidades de
empenho para, atravs dos objetivos deste estudo, se chegar s respostas para a
seguinte questo:
De que forma pode-se perceber a importncia da aplicao das trs
modalidades de empenho na execuo oramentria realizada nos municpios, em
especial na Prefeitura Municipal de Palhoa?

1.2 Objetivos

O objetivo geral deste estudo consistiu em identificar e interpretar a funo
das diferentes modalidades de empenho, enquanto ferramenta do processo
oramentrio e a sua aplicao ante o planejamento, execuo e avaliao.
De forma especfica, o estudo pretendeu:
Apresentar os conceitos envolvidos no processo oramentrio e
investigar as relaes entre o planejamento oramentrio de mdio e curto prazo e o
empenho enquanto instrumento junto s unidades operacionais.

16

Descrever as modalidades de empenho, a ocorrncia de crditos
adicionais, bem como aspectos da correo de dotaes e outras regras de
execuo.
Identificar aspectos do monitoramento e da evoluo aplicativa de
dotaes oramentrias originais e adicionais ao longo do exerccio financeiro.

1.3 J ustificativa

Com o aumento da responsabilidade do contador e dos gestores pblicos,
advinda da Lei de Responsabilidade Fiscal, com o crescente campo de atuao dos
contadores que exercem suas funes nessa rea e sua relevante atuao no
acompanhamento, torna-se ainda mais importante o estudo da contabilidade pblica
e das leis que a regem.
A preocupao e a cobrana advindas da sociedade, atravs de entidades
no governamentais destinadas a fiscalizar a destinao dos recursos, exige
transparente atuao dos gestores pblicos.
As exigncias do Tribunal de Contas da Unio e dos Estados e da Lei de
Responsabilidade Fiscal tornam a correta aplicao das modalidades de empenho
aspecto relevante na implantao do controle interno, que deve ocorrer nos
Municpios, nos Estados e no Distrito Federal ainda em 2004. Isso se deve ao fato
de que o controle dos pagamentos baseia-se, entre outros fatores, nas modalidades
de empenho, sendo estas, uma ligao entre o planejamento e a execuo.
Diante dessa necessidade e pela afinidade e experincia de trabalho da
autora, adquirida atravs de estgio, ocorrido entre janeiro de 2002 e novembro de
2003 na Prefeitura Municipal de Palhoa, na Diretoria de Finanas, Gerncia de

17

Contabilidade, desenvolvendo atividades relacionadas ao empenhamento da
despesa e ordem de pagamento, est sendo proposto o presente trabalho visando
maior esclarecimento a respeito do tema.

1.4 Metodologia

O presente trabalho monogrfico trata-se de uma pesquisa exploratria sob a
forma de pesquisa bibliogrfica com estudo de caso aplicado na Prefeitura Municipal
de Palhoa.
Monografia um trabalho acadmico que objetiva a reflexo a respeito de
um tema, chegando-se ao resultado do problema proposto atravs de
procedimentos de investigao profunda e sistemtica.
Conforme Cervo e Bervian (1983, apud Beuren et al. 2003), a pesquisa
bibliogrfica explica um problema a partir de referenciais tericos publicados em
documentos.
A pesquisa bibliogrfica necessria em grande parte dos trabalhos
monogrficos, pois atravs dela pode-se iniciar a pesquisa em um nvel especfico,
buscando os estudos realizados por outros pesquisadores.
Segundo Gil (1999, apud Beuren 2003), o estudo de caso caracterizado
pelo estudo profundo e exaustivo de um ou de poucos objetos, de maneira a
permitir conhecimentos amplos e detalhados do mesmo [...].
O estudo de caso uma estratgia de investigao, onde o objeto, ou
entidade estudada, so analisados de forma profunda. Segundo Beuren (2003, p.
41) o estudo de caso o trabalho fruto da anlise de uma situao institucional
especfica.

18

Dessa forma, buscou-se estudar, dentro dos objetivos propostos neste
trabalho, os aspectos relevantes da aplicao das modalidades de empenho e do
monitoramento da evoluo aplicativa dos crditos adicionais nos municpios,
atravs de um estudo de caso na Prefeitura Municipal de Palhoa.
A abordagem do problema de cunho qualitativo e quantitativo.
A tcnica de coleta e tratamento de dados pretendida, quando do projeto,
seria atravs de levantamento bibliogrfico, anlise do processo de planejamento,
execuo e avaliao, entrevistas, questionrio(s) aplicado(s) com o pessoal
envolvido no processo e anlise documental. No desenvolvimento deste trabalho
monogrfico, optou-se em no aplicar questionrios, devido ao fato de encontrarmos
em poca de processo eleitoral e transio de mandatos, podendo, desta forma, as
pessoas envolvidas no processo estarem receosas em responder os
questionamentos. Dessa forma, optou-se em entrevistar o tcnico responsvel pela
contabilidade da Prefeitura Municipal de Palhoa e, informalmente, uma contadora
do mesmo setor. Buscou-se ainda, anlise de documentos da entidade estudada.
A entrevista realizada com o tcnico responsvel foi realizada com o auxlio
de um roteiro, que contm 13 questes e se constitui do apndice A deste estudo.
Segundo Alves-Mazzotti (1998, apud Vidotto 2001), a anlise documental
consiste na anlise de qualquer registro escrito que possa ser usado como fonte de
informao: regulamentos, atas de reunies, livros de freqncia, relatrios,
arquivos, pareceres, cartas, dirios, jornais, revistas etc.
Dessa forma, foram utilizados decretos e leis municipais, planilhas e relatrios
da Prefeitura Municipal de Palhoa.
Atravs de uma variedade de fontes de dados utilizados para relatar a
realidade, buscou-se alcanar o objeto do estudo e chegar aos resultados do

19

problema proposto. Para tal, dividiu-se o estudo em 5 captulos. Neste primeiro,
apresentaram-se inicialmente a contextualizao do tema e o problema objeto da
pesquisa. Na seqncia relatou-se o objetivo geral, os objetivos especficos, a
justificativa, a metodologia e as limitaes da pesquisa.
No segundo captulo, segundo a viso de diversos autores, apresentaram-
se os conceitos necessrios ao entendimento das relaes entre o processo de
planejamento oramentrio de mdio e curto prazo e da execuo oramentria,
juntamente com as modalidade de empenho e aspectos da correo de dotaes.
O terceiro captulo apresenta os aspectos relacionados com planejamento e
empenhamento da despesa, descrevendo-se o processo desde o planejamento
at o pagamento da despesa oramentria da Prefeitura Municipal de Palhoa.
O captulo quarto demonstra o monitoramento e evoluo aplicativa das
dotaes oramentrias originais e adicionais, no primeiro semestre de 2004,
atravs de planilhas que objetivam facilitar a visualizao da correo de dotaes
e aplicabilidade dos crditos adicionais.
No captulo cinco so apresentadas, a partir dos objetivos inicialmente
propostos, as principais consideraes e proposies para melhorar o processo de
planejamento e execuo oramentria, junto Prefeitura Municipal de Palhoa.
Para finalizar, integram este trabalho monogrfico, as referncias, os
apndices e anexos que serviram de embasamento para o estudo do tema em
questo.

20

1.5 Limitaes

Visando identificar e interpretar a funo das diferentes modalidades de
empenho, este trabalho monogrfico, dentro dos objetivos a que se props, teve
como limitaes de estudo os municpios brasileiros, dando nfase ao Municpio de
Palhoa.
Teve-se ainda como limitao, a legislao vigente at 30 de junho de 2004,
no se considerando possveis leis que tenham entrado em vigor aps essa data, no
mbito federal, estadual e municipal.
O estudo de caso foi desenvolvido na Prefeitura Municipal de Palhoa, na
Secretaria de Administrao e Finanas, na Diretoria Financeira, mais
especificamente, na Gerncia de Contabilidade.

21

2 REVISO BIBLIOGRFICA

2.1 Planejamento

O planejamento o processo utilizado na definio dos objetivos e meios
pelos quais se espera alcanar os resultados pretendidos.
Segundo Silva e Vasconcelos (1997, p. 29), o planejamento entendido
como um processo racional para definir objetivos e determinar meios para alcan-
los.
Dessa forma, o planejamento deve servir de guia para os executores, levando
em considerao os recursos disponveis.
Segundo Tristo (1978, p. 14), o planejamento um processo destinado a
propiciar o alcance de resultados, estando, portanto, definitivamente comprometido
com o desenvolvimento.
No Brasil, o processo de planejamento na administrao pblica deve
acontecer conforme o que preceitua a Constituio Federal de 1988, posteriormente
complementada pela Lei Complementar n 101/00, mais conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal, e neste caso, ambas confirmando o que j dispunha a Lei
Federal n 4.320/64. Deve seguir uma hierarquia das leis, isto , Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios devem elaborar em primeiro lugar o Plano Plurianual
(PPA), a cada quatro anos, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), anualmente e
posteriormente, a Lei Oramentria Anual (LOA), orientada pela LDO.
O planejamento no deve ser feito exclusivamente para atender legislao,
deve ser visto como um instrumento de base para a gesto, elaborado com

22

responsabilidade, visando ao desenvolvimento, definindo as possibilidades e
recursos existentes para atender a seus objetivos e s necessidades da populao.
Silva (1996), afirma que o planejamento se divide em planejamento
estratgico e planejamento operacional, sendo o Plano Plurianual o instrumento
constitucional utilizado para o planejamento estratgico e a Lei de Diretrizes
Oramentrias e os Oramentos Anuais instrumentos de planejamento operacional.
No entanto, para Campello e Matias (2000), o planejamento divide-se em
planejamento estratgico, ttico e operacional.
Segundo Lunkes (2003, p. 16), o planejamento estratgico decide para onde
a empresa vai; avalia o ambiente dentro do qual ela operar; e desenvolve
estratgias para alcanar o objetivo pretendido.
Dessa forma, o planejamento estratgico o planejamento de longo prazo,
para um horizonte de dez anos ou mais, utilizando-se de poucas informaes
quantitativas.
J o planejamento ttico, conforme Lunkes (2003, p. 17) proporciona aos
gestores objetivos quantitativos mensurveis. [...] so objetivos na forma de relaes
financeiras que sero alcanadas algum dia durante os prximos trs a cinco anos.
Sendo assim, o planejamento ttico refere-se a objetivos e polticas de mdio
prazo.
O planejamento operacional indica como as operaes do dia-a-dia devem
ser administradas. o detalhamento das operaes que resultaro na execuo dos
objetivos.
Segundo Lunkes (2003, p. 17), o planejamento estratgico, ttico e
operacional formalizado por meio da integrao entre os sistemas, ferramentas e
tcnicas [...], que permitir a execuo e o controle das estratgias e operaes.

23

Dessa forma, o Plano Diretor refere-se ao planejamento estratgico, o Plano
Plurianual ao planejamento ttico e a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei
Oramentria Anual ao planejamento operacional.

2.1.1 Plano Diretor

No processo de planejamento municipal, o Plano Diretor o instrumento de
planejamento municipal de longo prazo. Define as normas e diretrizes para o
desenvolvimento e distribuio do espao urbano, visando ao desenvolvimento das
funes sociais e o bem-estar de seus habitantes.
Est previsto no 1 do artigo 182 da CF/88, o qual obriga a sua elaborao
para cidades com mais de 20.000 habitantes e o define como sendo o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
Deve ser aprovado pela Cmara Municipal, no entanto, no h previso de
prazo especfico para sua preparao ou encaminhamento, como tambm no
existe um modelo prprio, cada Municpio deve prepar-lo de acordo com as suas
peculiaridades.

2.1.2 Plano Plurianual

O Plano Plurianual o instrumento de planejamento de mdio prazo onde so
estabelecidas as metas, diretrizes e objetivos do governo, e deve evidenciar
claramente os resultados pretendidos para os prximos quatro anos de governo, a
contar do segundo ano do mandato que o elaborou, at o primeiro ano do mandato
subseqente.

24

Segundo Cruz (2003, p. 65), o PPA o documento que detalha o processo
de planejamento, e contempla as aes que devero ser implementadas no perodo
de quatro anos, a fim de proporcionar sociedade um melhor desenvolvimento.
No primeiro ano de mandato, o plano preparado e deve ser encaminhado ao
Legislativo, conforme o inciso I do 2, do artigo 35 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias da Constituio Federal (ADCT), at quatro meses antes
do final do exerccio financeiro, isto , at o dia 31 de agosto e devolvido para
sano at o encerramento da sesso legislativa.
O disposto no ADCT transitrio, pela falta de regulamentao do 9 do
artigo 165 da CF/88. Deveria ter sua vigncia apenas at que outra lei preceituasse
a respeito dos prazos, ou seja, os Projetos de Lei 222/90, 166/93, 275/95 e 135/96,
e demais substitutivos Lei 4.320/64, caso tivessem obtido aprovao iriam
estabelecer os prazos. Diante da necessidade, em 4 de maio de 2000 entra em vigor
a LRF, passando a regulamentar, entre outros aspectos, o 9 do artigo 165 da
CF/88. O prazo de encaminhamento passa a ser dia 30 de abril, devendo ser
devolvido at o encerramento da primeira sesso legislativa conforme seu artigo 3,
1 e 2. Devido ao fato desse artigo ter sido revogado, volta a valer o prazo
previsto no ADCT. Esse artigo foi vetado por considerar-se pouco tempo para
elaborao do PPA pelo Poder Executivo e para apreciao pelo Poder Legislativo,
apenas quatro meses.
Para o Estado de Santa Catarina, o prazo para encaminhamento do PPA ao
Poder Legislativo at 31 de agosto, devolvido para sano at o fim da sesso
legislativa, conforme o inciso I do artigo 35 do ADCT da CE/89. Para o Municpio de
Palhoa, o prazo fixado foi at 30 de julho, segundo a Lei Municipal 1.235/2001
(anexo 1).

25

O Plano Plurianual elaborado uma vez a cada quatro anos, mas deve ser
reavaliado anualmente, atravs do controle e da avaliao constante da execuo,
para verificar se suas metas esto sendo cumpridas, adapt-lo a novos objetivos e
metas da administrao, e fazer ajustes, quando necessrio.
Dentro do planejamento operacional, temos a lei de diretrizes oramentrias,
a LDO e a lei oramentria anual, a LOA.

2.1.3 Lei de Diretrizes Oramentrias

A Lei de Diretrizes Oramentrias, criada pela Constituio Federal de 1988,
compreende uma parcela do Plano Plurianual, com a vigncia de um ano, isto , a
LDO estabelece as metas, diretrizes e objetivos do governo para um ano de
mandato, orientando a elaborao da Lei Oramentria Anual.
Os artigos 165 e 169 da CF/88 e artigo 4 da LRF estabelecem o que deve
estar contemplado na Lei de Diretrizes Oramentrias.
Segundo o 2 do Art. 165 da CF/88,
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
2. A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de
capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da
lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria
e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento.

Cabe ainda LDO, conforme o Pargrafo nico do art. 169 da CF/88,
Pargrafo nico. A concesso de qualquer vantagem ou aumento de
remunerao, a criao de cargos empregos e funes ou alterao de
estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a
qualquer ttulo, pelos rgos ou entidades da administrao direta ou
indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico [...].

De acordo com o inciso I do art. 4 da LRF:
Art. 4. A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art.
165 da Constituio e:

26

I dispor tambm sobre:
a) equilbrio entre receitas e despesas;
b) critrios e forma de limitao de empenho [...];
c) (Vetado);
d) (Vetado);
e) normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados de
programas financiados com recursos dos oramentos;
f) demais condies e exigncias para transferncias de recursos a
entidades pblicas e privadas.

Na Lei de Diretrizes Oramentrias, constar o plano e os programas de
trabalho para o exerccio subseqente a sua elaborao, e na lei oramentria
anual, esses programas de trabalho estaro traduzidos em dotaes oramentrias.
Na Unio, o prazo de encaminhamento ao Poder Legislativo de oito meses
e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja, 15 de maro,
conforme o inciso II do 2 do artigo 35 do ADCT da CF/88. No Estado de Santa
Catarina, o prazo o mesmo da Unio e no Municpio de Palhoa, o prazo foi fixado
em 30 de setembro, conforme Lei Municipal 1.235/01 (anexo 1).

2.1.4 Lei Oramentria Anual

O oramento, da mesma forma que o PPA e a LDO, deve ser elaborado com
base nos recursos existentes, levando em considerao as necessidades sociais.
Deve obedecer aos princpios oramentrios da unidade, da anualidade e da
universalidade, ou seja, cada ente elaborar apenas um oramento, que ter
vigncia de um ano, onde devem estar previstas todas as receitas e fixadas todas as
despesas, no admitindo nenhum dispositivo estranho a essas.
Segundo Nunes et al. (2002, p. 67), a origem do oramento vincula-se
necessidade de compatibilizar necessidades humanas e sociais ilimitadas aos
recursos existentes, os quais so escassos.

27

A LOA compreende o oramento fiscal, o oramento de investimentos e o
oramento da seguridade social e nela que esto estimadas todas as receitas e
fixadas todas as despesas para o exerccio seguinte assim tambm como a
autorizao para abertura de crditos suplementares.
A Lei Oramentria Anual deve ser entregue ao legislativo at quatro meses
antes do encerramento do exerccio financeiro, dia 31 de agosto.
Para a Unio, como j foi citado anteriormente, o prazo de encaminhamento
do PPA, da LDO e da LOA devem estar previstos no ADCT da CF/88, para os
estados, no ADCT da CE/89 e para os municpios, devem constar na Lei Orgnica
Municipal, se essas no fizerem referncia aos prazos, devem seguir o descrito no
ADCT da CF/88, sendo que em qualquer dos casos, a LOA sempre deve ser
encaminhada aps a devoluo da LDO, j que esta deve orientar a sua elaborao.
Na Unio, o prazo de encaminhamento da LOA at 31 de agosto, no Estado
de Santa Catarina, o prazo at 30 de setembro e no Municpio de Palhoa, at 15
de outubro, conforme Lei Municipal 1.235/01 (anexo 1).
Estando aprovada a Lei Oramentria Anual e aps liberao do Quadro de
Detalhamento da Despesa (QDD), existe disponibilidade oramentria para
empenhamento.

2.2 Quadro de Detalhamento da Despesa

O Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD) detalha o oramento da
administrao direta e indireta, dos trs poderes, em um nico documento. A
despesa detalhada ao nvel de unidade oramentria, projeto/atividade, elemento

28

de despesa e fonte de recurso. Por ltimo, divide as despesas correntes e de capital
em grupos de natureza da despesa por fonte de recursos.
Segundo Silva e Vasconcelos (1997, p. 43), Quadro de Detalhamento da
Despesa o detalhamento, a nvel operacional, da clula oramentria constante
da Lei Oramentria Anual.
A elaborao do QDD a primeira etapa a ser cumprida aps a publicao da
Lei Oramentria Anual. O prazo para publicao do QDD deve estar definido pela
legislao de cada ente, e pode ser alterado sempre que existir um fato
administrativo justificvel.

2.3 Despesa Pblica

Despesa pblica so os comprometimentos efetuados pelos coordenadores
das despesas constantes na Lei Oramentria Anual ou leis especiais destinados
realizao de servios pblicos, aumento do patrimnio, pagamento de dvidas
pblicas ou restituio de crditos provenientes de depsitos, caues ou
consignaes.
O conceito acima genrico, envolvendo as suas duas classificaes,
Despesa Extra-Oramentria e Despesa Oramentria.

2.3.1 Despesa Extra-Oramentria

A despesa extra-oramentria proveniente de receitas extra-oramentrias,
no previstas no oramento ou de carter transitrio, e no depende de lei que a
autorize.

29

No momento em que feito um pagamento e efetuado um depsito de
diversas origens (DDO), est sendo descontado, por exemplo, o Instituto Nacional
de Seguridade Social (INSS), entrando nos cofres pblicos uma receita extra-
oramentria, que no pertence ao Municpio. Ento, feita uma despesa extra-
oramentria pagando o valor correspondente ao INSS. O Municpio apenas um
depositrio de valores que em seguida devem ser repassados ao real proprietrio.

2.3.2 Despesa Oramentria

So despesas que dependem de autorizao do legislativo, isto , devem
constar na Lei Oramentria Anual. Quando ocorre falta de dotao oramentria
possvel que tenham sido feitas despesas no previstas no oramento, o que
irregular.
Na despesa oramentria, so admitidos os crditos adicionais onde, alm de
reforo monetrio em dotaes insuficientes, os crditos suplementares, tm-se,
tambm, os crditos especiais e crditos extraordinrios que no constavam na lei
oramentria anual.

2.3.2.1 Crditos Adicionais

No incio do exerccio financeiro, tm-se dotaes oramentrias distribudas
conforme planejado na Lei Oramentria, so os crditos originais.
Devido ao fato do prazo de encaminhamento ao Legislativo da Lei
Oramentria Anual ser de quatro meses antes do encerramento do exerccio, isto .
31 de agosto, para a Unio, 30 de setembro, para o Estado de Santa Catarina, e 15

30

de outubro, para o Municpio de Palhoa, sabendo-se que, at que se inicie o
exerccio financeiro para o qual aquele oramento foi elaborado, podem ter ocorrido
mudanas na economia do pas, nas necessidades da populao ou surgir novas
prioridades da gesto, fazem-se necessrias alteraes nos crditos oramentrios
originais. Diante da necessidade podem-se adotar os mecanismos de crditos
adicionais.
So crditos adicionais, segundo o artigo 40 da lei 4.320/64, as autorizaes
de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na lei do oramento.
Ou seja, so despesas no computadas ou insuficientemente dotadas, por
exemplo, a dotao que foi includa no oramento para uma obra, no foi suficiente
para que essa fosse concluda, ou a construo de uma ponte no municpio no
estava prevista e precisou-se inclu-la, ou ainda a ocorrncia de um fato imprevisvel,
e tambm urgente que necessite de recursos imediatos.
Os crditos adicionais podem ser suplementares, especiais, ou
extraordinrios.
Segundo Kohama (1996, P. 234), crditos suplementares so autorizaes
para reforo de dotaes oramentrias que, por qualquer motivo, tornaram-se
insuficientes.
Como exemplo, podemos citar uma dotao original para combustvel no
Projeto/Atividade Transporte escolar, na Secretaria de Educao que, devido a um
aumento nos preos dos combustveis, no foi suficiente, necessitando-se assim, de
uma suplementao, um reforo, nessa dotao.
Os crditos suplementares podem estar autorizados na Lei do Oramento,
que especificar tambm o limite a ser suplementado, ou em lei especfica.

31

Quando no h dotao oramentria especfica constante na lei do
oramento e a despesa se faz necessria, so abertos os crditos especiais. Para
isso necessria uma lei especial especfica para cada caso.
O crdito extraordinrio aberto quando se precisa executar uma despesa de
emergncia, que devido sua imprevisibilidade, no consta no Oramento. Pode
ocorrer em caso de guerra, comoo intestina ou quando decretado estado de
calamidade pblica.
O estado de calamidade pblica decretado quando da ocorrncia de fatos
em detrimento da populao, como enchentes, tufes ou vendavais. Verificada a
ocorrncia, o rgo de defesa civil avalia a situao e quando constatada uma
situao de emergncia, aconselha o Poder Executivo a declarar estado de
calamidade pblica.
Entende-se por comoo intestina ou subverso interna, segundo Kohama
(1996, p. 236), fatos que identificam uma revolta, motim ou perturbao da ordem
interna [...].
Como exemplo da necessidade de abertura de crditos extraordinrios,
podem-se citar as enchentes ocorridas em Santa Catarina, como a de dezembro de
1995, que deixou diversas cidades alagadas e a populao desabrigada. Devido
situao de calamidade verificada pela defesa civil, diversos municpios decretaram
estado de calamidade pblica, tendo assim, a possibilidade de abertura de crdito
extraordinrio e condies de reconstruir as cidades atingidas, sem necessitar de
recursos disponveis naquele momento.
Os crditos extraordinrios no dependem de recursos disponveis nem de
uma lei autorizando, mas devem ser comunicados ao legislativo com a maior
brevidade possvel, comprovando as causas da abertura do crdito.

32

Segundo Cruz (2003, p. 87), a comprovao documental posterior ao Poder
Legislativo tem mltiplas alternativas que vo desde simples fotografias de
ocorrncias at sofisticados relatrios meteorolgicos obtidos com o auxlio de
satlites.
Os crditos suplementares e especiais dependem de recursos disponveis e
de autorizaes legislativas para que ocorram.
So fontes de recursos para abertura de crditos suplementares e especiais,
conforme o artigo 43 da lei 4.320/64, o supervit financeiro, apurado no Balano
Oramentrio do exerccio anterior, o excesso de arrecadao, a anulao total ou
parcial de dotaes oramentrias e as operaes de crdito. Podem-se ainda
acrescentar recursos provenientes de convnios.
Segundo Kohama (1996, p. 239):
Entende-se por supervit financeiro a diferena positiva entre o ativo
financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se ainda, os saldos dos
crditos adicionais transferidos e as operaes de crdito a eles
vinculadas.

As operaes de crdito ocorrem quando a administrao pblica adquire
emprstimos ou financiamentos, que podem ser de curto ou longo prazo, para
financiar seus projetos e/ou atividades, constituindo a dvida pblica.
No caso de anulao parcial ou total de dotao oramentria, no ser
necessria lei especfica autorizando, se esta for do mesmo projeto e/ou atividade
que a suplementao e se este tipo de suplementao esteja autorizado na lei
oramentria.
Projeto um instrumento de programao para alcanar objetivos de um
programa, envolvendo um conjunto de operaes limitadas no tempo, das
quais resulta um produto final que concorre para expanso ou
aperfeioamento da ao de governo. (CRUZ, 1988, p. 84)

33

Como exemplo, pode-se citar a construo de uma escola, que possui um
prazo definido para sua concluso. Um projeto exige recursos para a sua concluso
e, aps esta, encerrado. Com o fim do projeto, necessita-se de recursos para a
sua manuteno, de forma contnua, visando chegar aos seus objetivos. Tem-se
ento uma atividade.
Atividade um instrumento de programao para alcanar objetivos de um
programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo
contnuo e permanente, necessrio manuteno da ao de governo.
(CRUZ, 1988, p. 84)

Continuando o exemplo anterior, pode-se chamar de atividade a manuteno
desta escola, ou seja, a aquisio de mesas e carteiras para as salas de aula, de
alimentos para a merenda escolar, a contratao de professores, cozinheiras,
diretores, entre outras despesas necessrias e permanentes.
Os crditos suplementares tm vigncia at o final do exerccio em que foram
autorizados. Os crditos especiais e extraordinrios, caso autorizados nos primeiros
oito meses do exerccio seguem a mesma regra, porm, quando autorizados nos
ltimos quatro meses do exerccio, so reabertos no exerccio seguinte, com seus
saldos existentes, e vlidos at o final do exerccio. Esse procedimento aceito pela
legislao devido data de encaminhamento da LOA ser at 31 de agosto (Unio),
no existindo, desta forma, tempo hbil para fixar a despesa no oramento do ano
subseqente.
Isto , quando se percebe a necessidade da abertura de um crdito especial
ou extraordinrio no ms de novembro, por exemplo, no possvel a incluso da
despesa no oramento do ano seguinte, j que este j foi encaminhado ao
Legislativo em agosto, como tambm no se possui tempo para utilizao dos
crditos abertos nessa data, j que faltam menos de dois meses para o fim do

34

exerccio. Desta forma, estes crditos so reabertos no exerccio subseqente, com
os seus saldos finais de 31 de dezembro.
A despesa oramentria possui trs estgios, exigidos pela lei 4.320/64, o
empenho, a liquidao e o pagamento. Existem ainda outros estgios praticados
pela administrao pblica com o objetivo de integrar o planejamento, a execuo e
a avaliao. Segundo Cruz (1988), os estgios da despesa oramentria so:
programao, licitao, empenho, liquidao, suprimento, pagamento, tomada de
contas e retroalimentao. Neste trabalho monogrfico trataremos dos estgios
exigidos pela Lei 4.320/64.

2.4 Empenho

O empenho o primeiro estgio da despesa pblica. No empenho feita a
deduo do valor da despesa da dotao oramentria.
Segundo Machado e Reis (1999, p. 119), o empenho o ato de autoridade
competente que determina a deduo do valor da despesa a ser executada da
dotao consignada no oramento para atender a essa despesa.
Existe uma programao, a Lei Oramentria Anual, e para cada despesa
existe um crdito que no pode ser ultrapassado. Desta forma, o empenho deve ser
feito previamente liquidao da despesa, para que no ocorra falta de dotao
oramentria no momento da liquidao e venha a provocar uma despesa incorrida
sem a dotao inerente aprovada.
Segundo Anglico (1979, p. 132), o empenho que gera a obrigao de
pagar.

35

Porm, Cruz (2003, p. 99) afirma que:
O empenho da despesa significa a inteno de compra ou contratao
estabelecida entre o setor pblico e terceiros. No ato de empenho, fica
deduzido do oramento o valor da transao. Para o setor pblico, uma
obrigao futura a assumir e, para o credor privado, uma garantia
equivalente a um pedido comercial.

O art. 58 da lei 4.320/64 conceitua empenho como o ato emanado de
autoridade competente que gera para o estado a obrigao de pagamento pendente
ou no de implemento de condio.
O empenho no obriga o Estado ao pagamento, ele apenas deduz a dotao
oramentria especfica, para que exista o controle da execuo oramentria. Aps
a realizao do servio, obra, ou entrega do material contratados, ocorre a
liquidao, ou seja, o implemento de condio ao qual se refere o artigo 58 da lei
4.320/64, nesse momento o Estado passa a ter a obrigao de pagar e o credor, o
direito de receber. Entretanto a despesa legalmente realizada para fins contbeis e
de direito financeiro no estgio do empenho.
Interpretando-se o artigo acima citado, percebe-se que pode ou no existir a
dependncia do implemento de condio. A no dependncia ocorre nos casos em
que no se necessita de liquidao para se assumir a despesa, como o caso de
empenho de amortizaes e juros de dvidas confessadas.
O empenho demonstra o interesse do Estado na compra ou contratao e
tambm garante ao credor a existncia de condies de pagamento do que lhe ser
de direito, ao cumprimento do contrato ou pacto convencionado. O empenho coloca
um delimitador, ainda que na dotao oramentria, visando impedir que o valor
monetrio fixado seja excedido.
Na mesma data em que feita a contratao do servio, obra ou autorizao
de fornecimento, obedecendo ao previsto na lei 8.666/93, deve ser emitida a nota de

36

empenho, que discriminar o material, servio ou obra compactuados, as
quantidades, valor unitrio, nome, nmero do Cadastro Nacional de Pessoa J urdica
(CNPJ ) ou nmero do Cadastro de Pessoa Fsica (CPF) e endereo do credor, a
deduo do crdito prprio, nmero da nota de empenho, data do empenho, entre
outras informaes de igual importncia. Esse documento deve ser assinado pela
autoridade competente e um direito do credor exigi-lo. Apenas em posse da nota
de empenho, o credor deveria cumprir o que est sendo pactuado, j que neste
documento pode-se ter uma garantia da existncia de recursos para o futuro
pagamento.
Desde o ano de 2000, com a vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, os
chefes do Poder Executivo no podem mais deixar Restos a Pagar no ltimo ano de
mandato. Isso porque era costume dos titulares de poder deixar grande quantidade
de dvidas para o seu sucessor, comprometendo assim o seu mandato.
Conforme o 1 do artigo 59 da lei 4.320/64, no ltimo ms do mandato do
prefeito pode ser empenhado apenas o duodcimo da despesa prevista no
oramento vigente. A LRF, em seu artigo 42, veda ainda que seja contrada
obrigao de despesa nos dois ltimos quadrimestres do ltimo ano de mandato,
que no possa ser cumprida integralmente dentro do exerccio, ou que tenha
parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja disponibilidade de caixa
para cobri-las. Dessa forma, devem ser levantados todos os encargos e despesas
existentes em 30 de abril, a serem pagas at o final do exerccio, para que, apenas
se houver disponibilidade de caixa, possam-se contrair mais obrigaes.

37

2.4.1 Modalidades De Empenho

Sabe-se da existncia de trs modalidades de empenho: empenho ordinrio,
empenho por estimativa e empenho global.

2.4.1.1 Empenho Ordinrio

O empenho ordinrio ocorre quando se conhece a quantia exata a ser
empenhada e o seu valor ser pago em somente uma parcela.
O empenho ordinrio, segundo Lima e Castro (2000, p. 26) destinado a
atender s despesas com montante previamente conhecido e cujo pagamento deva
ocorrer de uma s vez.
o empenho de despesas corriqueiras, que no possui nenhuma
caracterstica especial. Nesse caso, esto contemplados como caractersticas
especiais: as subvenes, os contratos e as licitaes. o empenho de quase todas
as despesas realizadas.
Entre elas, h, como exemplo, o conserto de veculo e a aquisio de peas
para reposio.

2.4.1.2 Empenho Por Estimativa

feito atravs de um estudo de previso quando no se conhece o valor
exato da despesa a ser empenhada. Geralmente, o valor estimado no o valor
exato quando do estgio da liquidao da despesa. Para tanto, existem
procedimentos que corrigem o montante empenhado. Se o valor final, quando da

38

liquidao, for menor que o valor estimado, deve-se fazer a anulao parcial do
empenho estimativo. Por outro lado, se o valor estimado no for suficiente para
cobrir as despesas quando do estgio da liquidao, ento, deve-se fazer um
reforo, complemento do empenho estimativo. Convencionalmente, alguns autores
denominam estes dois mecanismos, respectivamente, de empenho anulao e
empenho complemento.
O empenho dever ser anulado quando o valor exceder o montante da
despesa realizada anulao parcial -, quando o servio contratado no
tiver sido prestado, quando no ocorrer a entrega do material
encomendado, e, ainda, quando a obra no for executada e por fim, se
tiver sido emitido incorretamente. (SILVA e VASCONCELOS,1997, p. 54)

O empenho dessa modalidade ocorre, grande parte das vezes, no incio do
exerccio, como forma de deduo da dotao especfica designada para despesas
que ocorram durante todo o ano, pagas parceladamente conforme a sua ocorrncia,
e no se conhece o montante. Entre os exemplos de empenho estimativo, cita-se o
empenho das despesas com gua, luz e telefone.
medida que cada parcela da despesa se realiza, so emitidos
subempenhos que deduzem o valor do empenho estimativo.
Subempenho o ato de registro do valor deduzido da importncia
empenhada por estimativa, ou seja, uma vez conhecido o valor da despesa,
atravs da conta apresentada, providencia-se a sua deduo da importncia
empenhada por estimativa. (KOHAMA, 1996, p. 159)

Pode-se entender o subempenho como um empenho dentro de outro, j que o
empenho deduz a dotao constante no oramento e o subempenho deduz o valor
do empenho estimativo. Uma anulao de empenho reverter o saldo da dotao
especfica, j uma anulao de subempenho reverter o saldo do empenho
estimativo correspondente.
Esse mecanismo no adotado por todas as entidades pblicas. Isso se deve
ao fato de no ser uma exigncia legal, apenas um facilitador da execuo. Nas

39

entidades que o utilizam, pode-se faz-lo na forma de carimbo atrs da nota de
empenho por estimativa ou emitir-se a nota de subempenho. Em ambos os casos,
as dedues so numeradas e de forma ordenada.

2.4.1.3 Empenho Global

Essa modalidade ocorre quando se conhece o valor total a ser empenhado,
estando este, sujeito a parcelamento.
Para os casos de despesas contratuais e outras sujeitas a parcelamento,
deve-se emitir o empenho global, deduzindo-se os valores correspondentes
nas respectivas cotas trimestrais, abrangendo todo o perodo previsto no
contrato, que pode compreender integralmente o exerccio financeiro, ou
apenas alguns meses, mas, em qualquer caso, sempre mais de uma
parcela. (KOHAMA, 1996, p. 159)

Essa modalidade ser empregada para contratos, licitaes, subvenes,
entre outras, desde que de montante conhecido, sujeitas a parcelamento. Deve-se
empenhar o valor total do contrato para aquele exerccio. Para cada parcela feita a
liquidao do valor correspondente.
Como exemplo desta modalidade de empenho temos, o empenho de
subvenes a entidades assistenciais.

2.5 Liquidao

O segundo estgio da despesas pblica a liquidao. Neste estgio, ocorre
a verificao do direito do credor, atravs de documentos comprobatrios, como por
exemplo, a nota fiscal.

40

Segundo Cruz (2003, p. 102), a liquidao refere-se ao dever do gestor
conferir e medir a qualidade e conformidade dos bens e/ou servios que o poder
pblico adquire.
Ou seja, na liquidao verifica-se o cumprimento do implemento de condio,
que nada mais do que a comprovao de que o contrato firmado ou pactuao de
fornecimento foi cumprido pela outra parte envolvida.
com esta modalidade que se pode garantir o juzo de valor acerca da
qualidade do material adquirido ou do servio prestado, bem como a local de
entrega e o respeito ao prazo uma vez que o pagamento s ser efetuado mediante
essas condies.
Laudos de medio, atestado de conformidade, exame de procedncia do
material, confrontao do descrito na nota de empenho com o material
entregue e a especificao da nota fiscal, confrontao do descrito na nota
de empenho com o servio prestado e a especificao na nota de servio
so algumas alternativas para cumprir os aspectos formais envolvidos.
(CRUZ, 2003, p. 102)

No momento da liquidao que a despesa incorrida e, como
contrapartida, a obrigao registrada no passivo financeiro.
na liquidao que o Estado apura a origem e o objeto do que se deve
pagar, a importncia exata e a qual credor a importncia ser destinada.

2.6 Pagamento

Depois de feita a liquidao da despesa, feita a ordem de pagamento pela
contabilidade da entidade para que, em seguida, o agente pagador efetue a quitao
da despesa. o momento em que se extingue a obrigao do Estado para com o
seu credor.

41

Segundo Silva e Vasconcelos (1997, p. 54), o pagamento consiste na
entrega de numerrio ao credor do Estado, extinguindo, desta forma, o dbito.
Complementando Lima e Castro (2000), onde os autores afirmam que o
pagamento efetuado mediante ordem bancria, este tambm pode ser feito
atravs de cheque nominal e crdito em conta.
As despesas empenhadas no exerccio e no pagas at o dia 31 de
dezembro sero inscritas em restos a pagar ou, para o caso de controle mensal ao
final de cada perodo, em despesas empenhadas a pagar.
Quando do no empenhamento de uma despesa durante o exerccio
financeiro de competncia, pode-se valer ainda da conta Despesa de Exerccios
Anteriores, aps o encerramento do exerccio.

2.6 Restos a Pagar

Despesas empenhadas e no pagas dentro do exerccio financeiro prprio,
so classificadas no exerccio subseqente como Restos a Pagar. Estas despesas
devem ser consideradas extra-oramentrias.
So restos a pagar processados:
As despesas em que o credor j tenha cumprido suas obrigaes, entregado
o material, prestado os servios ou executado a etapa da obra, dentro do
exerccio, tendo, portanto, direito lquido e certo, estando em condies de
pagamento imediato. (LIMA e CASTRO, 2000, p. 33)

Em outras palavras, quando o credor j cumpriu suas obrigaes e a despesa
foi liquidada pelo setor contbil, estando assim, pendente apenas de pagamento,
so classificadas como restos a pagar processados.

42

Segundo Lima e Castro (2000, p. 33), so restos a pagar no processados
as despesas que dependem, ainda, da prestao de servio ou do fornecimento do
material, ou seja, cujo direito do credor no foi apurado.
Portanto, quando as despesas dependem de liquidao e por esse motivo
no podem ser pagas dentro do prprio exerccio, ficam classificadas como restos a
pagar no-processados.
Cada Estado pode ter sua prpria legislao sobre os Restos a Pagar. Desta
forma, no Estado de Santa Catarina, o Decreto 038, de 05 de fevereiro de 1999,
estabelece normas complementares para inscrio em restos a pagar. Esse decreto
dispe que s podero ser inscritos em restos a pagar despesas devidamente
empenhadas at 31 de dezembro, cuja liquidao se tenha verificado no exerccio
ou possa vir a ocorrer at 28 de fevereiro do exerccio financeiro subseqente,
anulando-se os saldos dos empenhos no liquidados at essa data.
obrigatrio que toda despesa seja precedida de empenho. Dessa forma,
constitui crime a inscrio em restos a pagar de despesas que no estejam
empenhadas, estando sujeito s penalidades do Cdigo Penal, institudas pela Lei
10.028/00, mais conhecida como Lei de Crimes Fiscais.
Conforme o artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, no podem ser
contradas dvidas a partir de 1 de maio do ltimo ano de mandato do titular de
poder, sem que haja disponibilidade de caixa, at 31 de dezembro, suficiente para
saud-las.
Esse artigo da LRF objetiva evitar que sejam deixadas dvidas para o prximo
titular de poder, prejudicando assim seu mandato e fazendo crescer a dvida da
entidade.

43

Segundo o artigo 41 da LRF, podem ser inscritas em Restos a Pagar apenas
as despesas empenhadas e liquidadas que possuam disponibilidade de caixa para
pagamento, obedecendo ordem cronolgica. As demais despesas liquidadas e as
despesas empenhadas e no liquidadas s podero ser inscritas em Restos a Pagar
se houver disponibilidade de caixa para sua liquidao, caso contrrio, tero seus
empenhos anulados.
Esse artigo foi vetado devido a sua grande complicao, visto que em alguns
casos o credor possui um direito lquido e certo, onde foi cumprido o implemento de
condio, no podendo mais haver a anulao do empenho, no devendo esses ser
penalizados pelo desequilbrio fiscal. De qualquer forma, a lei 10.028/00 penaliza o
titular de poder que no anular os empenhos que excedam a disponibilidade de
caixa, e os inscrever em Restos a Pagar.
importante ressaltar que a anulao de empenhos liquidados que no
possuam disponibilidade de caixa para pagamento, no extingue a obrigao de
pagar e o direito do credor em receber. A obrigao s considerada extinta quando
da resciso do contrato, no cumprimento das exigncias contratuais ou com o
pagamento. Contrair obrigaes sem possuir disponibilidade de caixa para
pagamento constitui uma irregularidade, e a simples anulao no caracteriza
regularizao, nem afasta a ilegalidade apontada como crime no artigo 359-C da Lei
10.028/00.

2.8 Despesa de Exerccios Anteriores

As despesas de exerccios anteriores so despesas de competncia do
exerccio anterior, que no foram empenhadas na poca prpria.

44

Segundo Lima e Castro (2000, p. 34), so despesas de exerccios anteriores:
As dvidas resultantes de compromissos gerados em exerccios financeiros
anteriores queles em que devam ocorrer os pagamentos e que no estejam
inscritos em restos a pagar, no caso de se referirem ao exerccio
imediatamente anterior.

Em suma, as despesas no empenhadas at o final do exerccio em que
foram realizadas, podero ainda ser empenhadas na conta despesa de exerccios
anteriores no exerccio subseqente.
Segundo o art.37 da lei 4.320/64, podem assim ser registradas:
Art. 37. As despesas de exerccios encerrados, para os quais o oramento
respectivo consignava crdito prprio, com saldo suficiente para atend-las,
que no se tenham processado na poca prpria, bem como os Restos a
Pagar com prescrio interrompida e os compromissos reconhecidos aps o
encerramento do exerccio correspondente podero ser pagos conta de
dotao especfica consignada no oramento, discriminada por elementos,
obedecida, sempre que possvel, a ordem cronolgica.

Dessa forma, no podem ser empenhadas nessa conta, as despesas de
exerccio anterior que no possuam dotao oramentria e que, por esse motivo,
no foram empenhadas. importante lembrar tambm que para que uma despesa
possa ser empenhada na conta despesa de exerccios anteriores precisa de
aprovao do legislativo.
Despesas empenhadas no exerccio anterior, que por fora do artigo 41 da
LRF (vetado) no poderiam ser inscritas em Restos a Pagar e por esse motivo
seriam canceladas, deveriam ser empenhas na conta Despesa de Exerccios
Anteriores, visto que, com a anulao do empenho, no se extinguiu o direito do
credor.

45

2.9 Avaliao e Controle

O processo de planejamento est ligado execuo atravs do controle e
avaliao contnua desta, resultando nos ajustes necessrios no planejamento,
quando mudanas na conjuntura econmica, social ou cultural assim exigirem.
Entende-se por controle, segundo Meirelles (1993, p. 568), a faculdade de
vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a
conduta funcional de outro.
Para tal, so necessrios dois pressupostos bsicos, o planejamento, onde os
objetivos, metas e diretrizes de governo so estabelecidos, e a execuo, onde
esses devem estar implementados.
Para Tristo (1978), alm do planejamento e da execuo, outros elementos
bsicos tambm esto em constante interao: o acompanhamento, que
corresponde obteno de informaes; a avaliao, que acontece na forma de
comparao entre os padres preestabelecidos e a execuo; a verificao, que
seria a obteno de informaes sobre os resultados; e a realimentao, que
permite o reajustar o planejamento, quando este no estiver sendo posto em prtica,
funcionando como indicador para o planejamento futuro.
Para melhor explicar Tristo, Giacomoni (1985, p. 207) assim conceitua a
avaliao oramentria:
A avaliao oramentria a parte do controle oramentrio que analisa a
eficincia e eficcia dos cursos de ao cumpridos e proporciona
elementos de juzo aos responsveis da gesto administrativa para adotar
as medidas tendentes consecuo de seus objetivos e otimizao do
uso dos recursos colocados sua disposio, o que contribui para
realimentar o processo de administrao oramentria.

Ou seja, na avaliao oramentria, padres preestabelecidos no
planejamento so comparados ao que est sendo executado, verificando o

46

cumprimento destes e analisando os resultados obtidos. Aps a verificao dos
resultados, procede-se da realimentao do planejamento futuro. A realimentao
tratada por Cruz (1988) como retroalimentao, um dos estgios da despesa
oramentria. No momento da realimentao, os gastos pblicos so reavaliados,
reprogramados, complementados em exerccios futuros ou includos na nova
programao. uma espcie de feedback, ou seja, atravs das respostas obtidas
com a avaliao tem-se a oportunidade de solucionar possveis problemas,
consertando erros existentes, buscando, a cada exerccio, alcanar uma execuo
mais prxima do planejamento e o desenvolvimento econmico-social.
No passado, a funo do controle era basicamente de elaborar o oramento.
Conforme descrito por Giacomoni (1985), com o aumento das receitas e despesas e
com a diminuio da participao legislativa na elaborao do oramento, que antes
era de competncia do Poder Legislativo, a nfase do controle passou a ser dirigida
execuo oramentria.
Com a maior complexidade das funes do controle, no acompanhadas pelo
aperfeioamento da fiscalizao legislativa, surge a necessidade de um novo
sistema de controle, o controle interno, para, segundo Giacomoni (1985, p. 203),
possibilitar aos prprios rgos executivos, a avaliao do desenvolvimento dos
trabalhos nos seus diversos escales.
O artigo 70 da CF/88 estabelece:

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.

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O disposto neste artigo tambm vlido para os estados e para o Distrito
Federal. Na administrao pblica municipal, o controle deve ser exercido pela
Cmara Municipal, mediante controle externo, com auxlio do Tribunal de Contas e
pelo sistema de controle interno do Poder Executivo Municipal, conforme
estabelecido no artigo 31 da CF/88 e artigo 113 da Constituio Estadual de 1989,
do Estado de Santa Catarina. Deve ainda existir o controle social, por parte do povo,
exigindo de seus governantes uma gesto responsvel, preocupada com os
interesses da populao. O 2 do artigo 74 da CF/88 e o 2 do artigo 62 da CE/89
estabelecem que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato pode,
na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas. Cabe, aos cidados, reivindicar seus direitos.
Em 1964, o controle da execuo oramentria j vinha sendo tratado pela
Lei 4.320. A Constituio Federal de 1967 previa a manuteno de um sistema de
controle interno apenas para o Poder Executivo. Em 1988, com a atual Constituio
Federal, o controle passa a ser exigido tambm aos Poderes Legislativo e J udicirio
para a Unio e para os estados. Os municpios devem manter sistema de controle
interno do Poder Executivo.
Conforme o artigo 77 da Lei 4.320/64, a verificao ser prvia, concomitante
e subseqente.
Ou seja, a verificao deve ocorrer desde o estgio do empenho, at a
elaborao dos relatrios finais e prestao de contas, passando pelos balancetes
peridicos. Nesses trs momentos deve ocorrer o controle para verificar a eficincia,
eficcia e a efetividade do que estava previsto no planejamento e proceder dos
reajustes indispensveis ao processo.

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Segundo Amaral (1999), o controle prvio visa impossibilitar que seja
praticado ato ilegal ou contrrio ao interesse pblico, o controle concomitante tem
como objetivo verificar a regularidade da formao do ato administrativo e o controle
subseqente tem o propsito de examinar os atos j praticados, para corrigi-los,
desfaz-los ou confirm-los.
O controle interno e o controle externo, exigidos por lei, correspondem ao
controle formal. a constatao se os atos administrativos esto de acordo com a
legislao que os fundamentou.
Segundo Amaral (1999, p. 28),
Entende-se como formais os tipos de controle onde prevaleam as
seguintes caractersticas:
legalidade;
supremacia e viglia;
correo hierrquica;
obedincia ao roteiro

O controle substantivo de competncia da prpria administrao, no
cabendo aos rgos de controle externo, j que avalia a eficincia, eficcia,
efetividade e a economicidade verificando de que forma que os recursos esto
sendo aplicados, para mant-la ou corrigi-la.
Para Cruz (1997. p. 57 apud AMARAL, 1999, p. 46):
A economicidade consiste em produzir mais, utilizando os mesmos
recursos e mantendo ou melhorando o nvel de qualidade. J a efetividade
consiste, de fato, em constatar a existncia do objeto ou processo em
referncia. Por eficincia se entende o fazer bem determinada coisa,
enquanto a eficcia consiste em fazer a coisa certa diante do objetivo
previsto.

Os conceitos acima so de fundamental importncia para o entendimento
desse tema e de outros conceitos relacionados ao controle, pois representam fatores
quantitativos e qualitativos utilizados na verificao do bom desempenho da
entidade.

49

Segundo Amaral (1999, p. 28),
Entende-se como substanciais os tipos de controle onde predominam as
seguintes caractersticas:
comparao dos padres como o desempenho real;
emprego racional e oportuno dos recursos;
avaliao de resultados;
autonomia e viabilidade tcnica de uso.

Pode-se exemplificar o controle formal e o controle substantivo da seguinte
forma: a LRF trata do empenho do gestor em arrecadar, isto , o gestor pblico deve
ter a vontade de arrecadar e colocar esta em prtica. Para melhorar a arrecadao,
podem ser feitos cursos de capacitao dos fiscais do Municpio. Pode-se visualizar
o controle formal no estabelecimento de um horrio a ser cumprido no curso,
avaliaes a serem feitas, a contratao de um instrutor, a aquisio de micro
computadores portteis para o trabalho em campo. J o controle substantivo est na
prtica do que foi visto no curso, a mudana na forma de trabalhar dos fiscais, aps
a capacitao, baseados na aprendizagem que obtiveram, aumentando assim, a
arrecadao do Municpio.

2.9.1 Controle Interno

O controle interno uma forma de auditoria interna, que ocorre dentro da
prpria administrao e visa fiscalizar a atuao dos ordenadores da despesa,
verificando o cumprimento do planejamento no momento da execuo.
O American Institute of Certified Public Accountant, AICPA (1949 apud CRUZ,
2003, p.118) assim define o controle interno:
O controle interno compreende o plano geral da organizao e o conjunto
coordenado de mtodos e medidas adotados dentro de uma empresa para
salvaguardar seu patrimnio, verificar a exatido e a veracidade das

50

informaes contbeis, promover a eficincia das operaes e fomentar
maior adeso poltica prescrita pela gerncia.

Atravs do controle interno, busca-se evitar a continuidade de vcios,
retificando os desvios encontrados, pois no basta apenas acompanhar a evoluo,
deve-se proceder s correes necessrias, eliminando divergncias e evitando o
descontrole.
So objetivos do sistema de controle interno, conforme o artigo 74 da CF/88:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e J udicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e
eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da Unio;
IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

O controle interno no Poder Executivo de responsabilidade da
administrao central, estando ligado diretamente ao titular do Poder Executivo. Ou
seja, no organograma de uma prefeitura municipal, o rgo de Controle Interno
deve estar ligado diretamente ao gabinete do prefeito. Ao mesmo tempo, ele atua de
forma independente no processo administrativo, sendo obrigao deste comunicar
quaisquer irregularidades encontradas ao Tribunal de Contas, sob pena de
responsabilidade solidria do responsvel pelo sistema de controle interno.
Segundo Gattringer (2002, p. 44):
O sistema de controle interno de uma entidade se compe de diversos
subsistemas, a saber: de oramentos; de pessoal e folha de pagamento; de
receita; de crditos; de dvidas; de patrimnio; de disponibilidades
financeiras etc. Assim, cada subsistema [...] ter o trao da sua forma
contbil e administrativa de controle, indicando os seus responsveis
diretos.

Alm do rgo de Controle Interno, esse controle deve ser praticado dentro
de cada secretaria, tanto na manuteno do patrimnio pblico e na utilizao

51

consciente de recursos, evitando depredao, desperdcios ou at mesmo a
apropriao indbita, quanto na verificao dos atos administrativos de
subordinados, pelos responsveis de cada setor.
Entende-se por apropriao indbita, ou peculato, segundo o artigo 312 do
Cdigo Penal, a apropriao, por funcionrio pblico, de dinheiro, valor ou qualquer
bem imvel. Ou seja, o funcionrio pblico desviar recursos, utilizar veculo oficial
para fins particulares ou levar para casa algum bem pblico.
Para Meirelles (1993), o controle praticado pelo responsvel de cada setor
sobre seus subalternos chama-se controle hierrquico. Segundo Meirelles (1993, p.
569), o controle hierrquico pressupes as faculdades de superviso, coordenao,
orientao, fiscalizao, aprovao, reviso e avocao das atividades controladas,
bem como os meios corretivos dos agentes responsveis.
Na implantao de um sistema de controle interno, devem-se considerar as
peculiaridades de cada entidade. Ainda assim, segundo Gattringer (2002, p. 39),
algumas medidas devem ser adotadas, em termos de poltica de organizao:
Organograma atualizado e adequado;
Formalizao das polticas e procedimentos;
Divulgao das tarefas afetas a cada setor e cada responsvel;
Segregao de funes;
Exatido dos registros;
Descentralizao das operaes;
Pessoal selecionado e capacitado;
Rotatividade funcional;
Instrues constantes em manuais;
Contas de controle obrigatrias;
Reviso e avaliao permanente e sistmica
Conscientizao sistmica do servidor

Aes como essas, devem ser implementadas, com o objetivo de criar uma
poltica voltada ao comprometimento de cada servidor com a entidade. Seguindo-se
esses princpios pode-se constatar ou at mesmo evitar vcios, descontrole, erros e

52

fraudes. importante ressaltar que essas aes devem estar associadas para
produzirem efeito na administrao.
Nos municpios do Estado de Santa Catarina, o sistema de controle interno
deveria ter sido implantado 180 dias aps a publicao da Lei Complementar
202/00, a Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina,
conforme seu artigo 119. Mais precisamente, em 15 de junho de 2001, todos os
municpios do estado deveriam estar implantando seus sistemas de controle interno,
e comunicando o Tribunal de Contas. Esse prazo vem sendo prorrogado desde
ento e, em 2004, a grande maioria dos municpios no possui sistema de controle
interno. No municpio de Palhoa, o controle interno encontra-se em fase de
implantao.
Quanto mais eficiente for verificada a atuao do controle interno, menos
testes tero que ser feitos pelo controle externo, por parte do Tribunal de Contas,
proporcionando maior segurana a esta auditoria.
Desta forma, o controle externo tambm ser exercido pelo Poder Legislativo,
atravs do Congresso Nacional, na esfera federal, atravs da Assemblia
Legislativa, na esfera estadual e Cmara Municipal, na esfera municipal.

2.9.2 Controle Externo

Nos municpios, o controle externo foi primeiramente desempenhado pela
Cmara Municipal. A partir de 1988, com a Constituio Federal, o controle externo
dos atos do Poder Executivo municipal passou a ser auxiliado pelo Tribunal de
Contas dos Estados.
Essa atuao, segundo Campello e Matias (2000, p. 26),

53

[...] veio da necessidade de verificar se os critrios utilizados pela Cmara
Municipal esto corretos, se as normas e procedimentos legais de
competncia superior (Estadual e Federal) esto sendo seguidos e,
tambm, como forma de evitar que a legalidade dos atos torne-se apenas
uma questo poltica entre Executivo e Legislativo.

comum, principalmente em municpios pequenos, a disputa entre partidos.
Muitas vezes essa disputa ou problemas pessoais so levados, aps as eleies,
para dentro da Cmara Municipal e Prefeitura, fazendo com que o controle deixe de
ser um ato constitucional, para se tornar um jogo de interesses.
Diante disso, a atuao do Tribunal de Contas de suma importncia, para
que o controle externo seja exercido, na forma da lei.
O Tribunal de Contas no responsvel apenas pela fiscalizao, tambm
uma fonte de informaes onde, a partir destas, pode haver melhorias nos
procedimentos administrativos.
As principais atribuies do Tribunal de Contas da Unio, segundo Giacomoni
(1985, p.206), so:
a) apreciao das contas anuais do presidente da Repblica, sobre as
quais emitir parecer ao Congresso Nacional;
b) auditoria financeira e oramentria sobre as contas das unidades
administrativas dos trs Poderes da Unio, mediante a anlise de
demonstraes contbeis; e
c) julgamento da regularidade das contas dos administradores e demais
responsveis, atravs de levantamentos contbeis, certificados de auditoria
e pronunciamento das autoridades administrativas.

Essas e outras atribuies, conferidas pelo artigo 71 da Constituio Federal,
tambm so vlidas aos Tribunais de Contas dos estados, como dispe o artigo 59
da CE/89.
Como forma de regulamentar os dispositivos da Constituio do Estado de
Santa Catarina, foi editada a Lei Complementar 202 de 15 de dezembro de 2000,
mais conhecida como Lei Orgnica do Tribunal de Contas. Aps o advento desta,
entrou em vigor a Resoluo n 06/2001, aprovando o Regimento Interno do Tribunal

54

de Contas, regulamentando o controle das contas municipais pelo Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina.
O Poder Executivo municipal informa os dados por meio de planilhas, que so
enviadas atravs do Sistema LRF-NET, do Tribunal de Contas, via internet. As
planilhas so analisadas e o resultado divulgado no sitio eletrnico
www.tce.sc.gov.br. Posteriormente, emitido o parecer prvio, que tem seu
resultado votado pela Cmara Municipal. Segundo 2 do art. 113 da Constituio
do Estado de Santa Catarina, esse parecer s deixar de prevalecer por deciso de
dois teros dos membros da Cmara Municipal.
Segundo Reginatto (2003, p. 70), o julgamento realizado pela Corte de
Contas, no Tribunal de Contas, pode ter como resultado:
a) contas regulares contas que expressam com clareza e objetividade
a boa utilizao do errio pblico pelas administraes, sem contornos de
ilegalidade ou ilegitimidade de atos de ingesto econmica;
b) contas regulares com ressalvas aquelas que evidenciam
improbidade tcnica ou qualquer falta de natureza formal, sem qualquer
indcio de m-fe ou negligncia grave ou lesiva ao errio;
c) contas irregulares aquelas em que se constata a omisso no dever
de prestar contas; prtica de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico, ou
grave infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil,
financeira, oramentria, operacional ou patrimonial; dano ao errio
decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico injustificado; e
desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores pblicos.

Mediante um resultado desfavorvel, pode o Tribunal de Contas decretar a
irregularidade das contas municipais, gerando at mesmo a inelegibilidade do
prefeito. Entende-se por inelegibilidade, segundo Reginatto (2003, p. 71)
impedimento capacidade eleitoral passiva, isto , ao direito de ser votado.
No julgamento das contas pblicas, primeira vista tem-se a impresso de
que a Cmara Municipal possui uma nfima participao no processo, devido ao fato
de apenas votar a aprovao do parecer prvio elaborado pelo Tribunal de Contas.

55

importante ressaltar que todas os projetos de lei para aprovao de crditos
adicionais devem passar pela Cmara Municipal para devida apreciao e
promulgao. Quando esses no so aprovados, fica o Poder Executivo com o
oramento amarrado, impossibilitando sua ao.
Alm disso, segundo Campello e Matias (2000), a Cmara Municipal interfere
diretamente no exerccio das funes do Poder Executivo, a longo prazo, atravs da
elaborao e aprovao da Lei Orgnica do Municpio e apreciao e aprovao do
Plano Diretor, a mdio prazo, pela avaliao e aprovao do Plano Plurianual e a
curto prazo, por meio da avaliao, anlise e aprovao da Lei de Diretrizes
Oramentrias e da Lei Oramentria Anual e do acompanhamento e avaliao da
execuo do oramento e exerccio das funes do Poder Executivo, atravs da
aprovao de suas contas.
Durante sessentas dias, as contas do municpio ficam disposio de
qualquer contribuinte, conforme o 4 do artigo 113 da CF/88. Esse dispositivo tem
como objetivo possibilitar a transparncia e o controle social.

2.9.3 Controle Social

Para melhor entendimento do controle social importante, primeiramente,
que se conhea o conceito de cidadania.
Conforme consulta Enciclopdia Mirador Internacional (1987, p. 2392),
[...] cidadania define a condio daqueles que residem na cidade. Ao mesmo
tempo, o termo se refere condio de um indivduo como membro de um Estado,
como portador de direitos e obrigaes.

56

Ou seja, ser cidado participar da vida do local onde se vive, lutar pelo
desenvolvimento deste, saber escolher seus governantes, se organizar em
sociedade e exigir de seus representantes uma aplicao de recursos responsvel,
buscando interesses comuns, comprometida com o desenvolvimento da cidade.
Um assunto muito discutido nos jornais a corrupo, principalmente nos
municpios, onde o desvio de verbas um dos maiores responsveis pelos
problemas sociais.
Conforme Trevisan (2003), a partir do momento que um governante desvia
verbas da merenda escolar das escolas, est prejudicando a educao das crianas,
negando a elas um futuro melhor. Os desvios de recursos da sade comprometem a
vida da populao, deixando-a exposta a doenas e sem socorro imediato. A
corrupo destri a qualidade de vida da populao, estimula a violncia e o trfico.
A corrupo no deve ser aceita como sendo algo normal e sem soluo. O
controle social no apenas um direito, tambm um dever do cidado. Em um
Municpio onde predomina a corrupo, ocorre um subdesenvolvimento econmico,
pois nenhum projeto com interesses sociais posto em prtica, os recursos so
destinados ao atendimento de interesses pessoais dos chefes de poder, ficando os
interesses da populao em ltimo lugar.
O controle realizado pelos Tribunais de Contas verifica apenas aspectos
formais da despesa pblica, no se aprofundando nos fatos para apurar possveis
irregularidades. verificada apenas a data da nota fiscal, se esta no possui
rasuras, se est assinada pelo responsvel do setor que a recebeu ou, muitas
vezes, apenas analisam os relatrios.
No so verificados pontos como a procedncia da nota fiscal e do material
adquirido, a existncia fsica da empresa, se a quantidade especificada na nota foi

57

realmente a entregue, se o material entregue possui a mesma qualidade do material
que foi pedido ou se os preos esto muito acima dos preos do mercado.
Dessa forma, analisando apenas aspectos formais, o controle externo acaba
beneficiando polticos corruptos, que se utilizam de pareceres dos Tribunais de
Contas como marketing pessoal para se reelegerem e continuarem desviando
recursos pblicos.
A nica forma de combater esse problema, atravs do controle social que,
regulamentado pelo 2 do artigo 74 da CF/88 e o 2 do artigo 62 da CE/89, consiste
na verificao da legalidade dos atos administrativos por parte da populao.
No Brasil, existem Organizaes No Governamentais (ONGs), preocupadas
com o controle social. o caso da Amigos Associados de Ribeiro Bonito
(AMARRIBO), do Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social e do
Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase). Essas organizaes
buscam a construo de uma sociedade democrtica, o combate s desigualdades
sociais, e desenvolvimento humano estimulando a participao dos cidados. Com a
participao ativa desses, pressionam o poder pblico por polticas que visam o bem
comum da populao, o desenvolvimento sustentvel, e uma sociedade mais justa.
Para o Ibase (www.ibase.br), democracia cidadania ativa, participativa, de
sujeitos sociais em luta, nos locais em que vivem, agindo e construindo com
igualdade na diversidade a sociedade civil, a economia e o poder.
Nesse sentido, o Ibase considera o oramento um dos instrumentos mais
importantes no monitoramento de polticas pblicas e defende o oramento
participativo, como forma da populao lutar por recursos pblicos para a regio
onde moram.

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Um exemplo de cidadania nos deu o povo de Ribeiro Bonito. Os integrantes
da AMARRIBO, ONG que surgiu da preocupao de moradores e ex-moradores do
Municpio de Ribeiro Bonito, Estado de So Paulo, com o desenvolvimento social e
humano do Municpio, diante de tantas irregularidades que estavam ocorrendo na
administrao municipal, chegaram concluso de que nenhum esforo seria
valioso, se no combatessem primeiramente a corrupo. Ento, aps levantar
provas do desvio de recursos pblicos e de improbidades administrativas,
conseguiram no apenas o afastamento do prefeito, como a sua renncia e priso.
Hoje, a AMARRIBO possui uma cartilha que ensina passo a passo como cassar um
poltico corrupto. Com o nome de O Combate a Corrupo nas Prefeituras do
Brasil, a cartilha objetiva auxiliar contribuintes preocupados com o combate
corrupo nos municpios onde vivem.
Exemplos como o da AMARRIBO so sinais de que possvel se chegar a
uma sociedade mais justa, longe de tantas desigualdades. O controle popular s
existe no momento em que o povo sai de suas casas para lutar pela democracia.
Participar da elaborao dos oramentos, acompanhar a execuo e exigir a
prestao de contas por parte dos governantes so formas de buscar uma
sociedade verdadeiramente democrtica.

59

3 ASPECTOS RELACIONADOS COM O PLANEJ AMENTO E
EMPENHAMENTO DA DESPESA ORAMENTRIA PBLICA ESTATAL

Neste captulo, prope-se a descrio do processo de planejamento e
execuo da despesa oramentria, focalizando a Prefeitura Municipal de Palhoa.
Para isso foram utilizados documentos coletados na Gerncia de Contabilidade
dessa Prefeitura, entrevistas com o responsvel pela contabilidade da entidade
(apndice A) e com uma contadora, funcionria do mesmo setor, baseado tambm
na experincia prtica vivida na unidade administrativa aqui mencionada.
A Prefeitura Municipal de Palhoa, como entidade de direito pblico, tem o
planejamento como um instrumento constitucional, exigido pelo artigo 165 da CF/88:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I o plano plurianual;
II as diretrizes oramentrias;
III os oramentos anuais.

Dessa forma, atravs do Plano Plurianual (PPA), so estabelecidas as metas,
diretrizes e objetivos de governo para os prximos quatro anos, do segundo ano de
mandato ao primeiro ano do mandato subseqente. Na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), so estabelecidas as metas, diretrizes e objetivos de governo
para o prximo ano e na Lei Oramentria Anual (LOA) estes estaro traduzidos em
dotaes oramentrias.
O planejamento de uma empresa pblica a base para toda a sua gesto.
Nenhum projeto pode ser posto em prtica sem antes estar consignado no PPA, na
LDO e na LOA.

60

Quando o oramento est sendo elaborado, no exerccio anterior a sua
execuo, so estimadas todas as receitas e fixadas todas as despesas, ambas por
fonte de recurso.
Fonte de recurso seria a procedncia do recurso, por exemplo, proveniente de
receitas prprias do municpio, como a receita tributria de IPTU, de ISS, pode
tambm ser decorrente de convnios, ou de transferncias do governo federal, como
o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Outro exemplo o Fundo Nacional
de Desenvolvimento do Ensino Mdio (Fundef).
Na elaborao do oramento, feito um levantamento de todas as despesas
de custeio, como gua, luz, telefone, material de expediente e outras especficas de
cada secretaria. So tambm deduzidos os recursos que possuem previso
constitucional, como os gastos com educao, sade e o repasse Cmara
Municipal. A diferena o que pode ser investido, conforme anteriormente includo
no PPA e na LDO. Ou seja, se no PPA e na LDO havia previso para aquisio de
veculos para a Secretaria da Administrao, e verificou-se na elaborao do
oramento, que existem recursos disponveis, pode-se consignar no oramento
dotao especfica para aquisio de veculos dentro da Secretaria de
Administrao.
importante salientar que um recurso vinculado, ou seja, que seja recebido
com uma finalidade especfica, como o Fundef, no pode ser utilizado para outro fim,
neste exemplo, apenas para o ensino fundamental. Da mesma forma, um convnio
com a Caixa Econmica Federal, para construo de moradias populares, deve
apenas ser utilizado para a construo dessas moradias. Existe ainda uma
contrapartida do municpio, ou seja, uma porcentagem que deve ser paga com
recursos prprios, previamente estabelecida na lei que firmar o convnio.

61

As dotaes oramentrias so divididas por rgo, unidade oramentria,
funo, sub-funo, programa, projeto/atividade, categoria econmica, grupo de
natureza da despesa, modalidade de aplicao, e elemento de despesa. Poderiam
ainda receber um desdobramento facultativo.
Como exemplo, pode-se verificar a codificao recebida pelo elemento
Material de Consumo, consignado no oramento do Gabinete do Prefeito, da
Prefeitura Municipal de Palhoa.

CLASSIFICAES
CDIGO DESCRIO
Orgo 2 GABINETE DO PREFEITO
ORGNICA
Unidade 1 GABINETE DO PREFEITO
Funo 4 Administrao
Sub-funo 122 Administrao Geral
Programa 0002 GERAO DE TRABALHO E RENDA
FUNCIONAL
PROGRAMTICA
Atividade 2.002 Functo. e Manut. Do Gabinete do Prefeito
Categoria Econmica 3 Despesas Correntes
Natureza da Despesa 3 Outras Despesas Correntes
Modalidade de Aplicao 90 Aplicaes Diretas
ECONMICA
Elemento de Despesa 30 Material de Consumo
Tabela 1: Classificao Oramentria
Fonte: Elaborada pela Autora

Essa codificao foi adaptada da Planilha Demonstrativo dos Projetos e
Atividades Administrao Direta (anexo 3), com apoio da Portaria Interministerial
163/01. O elemento oramentrio poderia ainda ter sido desdobrado em
Combustveis e Lubrificantes, ou em Material de Expediente, como um sub-
elemento. Caso a autorizao no oramento se desse at sub-elemento, este teria
que ser cumprido na execuo, da mesma forma que cumprido o elemento, desta
forma, uma dotao para combustveis deveria ser utilizada apenas para este fim,
necessitando de lei e decreto autorizando remanejamento desta dotao para
material de expediente, por exemplo, caso fosse necessrio.

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Esse detalhamento poderia se feito atravs do Quadro de Detalhamento da
Despesa (QDD), como ocorre no Estado de Santa Catarina. O QDD um
documento elaborado aps a publicao da Lei Oramentria Anual, como forma de
cumprir a primeira etapa para abertura do crdito oramentrio. Ou seja, o
detalhamento ocorre a nvel operacional, por unidade oramentria,
projeto/atividade, elemento de despesa e fonte de recurso. Por ltimo, divide as
despesas correntes e de capital em grupos de natureza da despesa por fonte de
recursos. Atravs do QDD, aberto o crdito oramentrio, para iniciar a execuo
no primeiro dia til do exerccio subseqente. Para melhor entendimento do QDD,
optou-se em incluir como anexo as pginas referentes ao Tribunal de Contas do
Estado de Santa Catarina, do QDD 2003 do Estado (anexo 2).
Na Prefeitura Municipal de Palhoa, no feita a elaborao do QDD. So
elaboradas planilhas (anexo 3), atravs do programa Betha Proposta, que so
anexadas ao Projeto de Lei Oramentria, quando este encaminhado Cmara
Municipal.
Aps elaborao do Projeto de Lei Oramentria, e da Mensagem de
Encaminhamento da Lei Oramentria, estas so enviadas Cmara Municipal,
para serem discutidas em Plenrio, incluso de emendas e supresso de artigos.
Aps a aprovao pela Cmara Municipal, volta ao Poder Executivo para ser
sancionada ou vetada pelo Prefeito.
Tendo sido sancionada a lei, aberto o crdito oramentrio. Na Prefeitura
Municipal de Palhoa, as dotaes oramentrias so, para efeito de acesso no
software, importadas do Sistema Betha Proposta para o Sistema Administrativo
Pblico Oramentrio, conhecido como Betha S.A.P.O.

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Neste momento, inicia-se a execuo oramentria, atravs do primeiro
estgio da despesa pblica, o empenho.
O empenho a deduo da dotao oramentria especfica, consignada no
oramento. Est regulamentado no artigo 58 da Lei Federal 4.320/64 o qual assim o
conceitua:
Art. 58. O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente
que cria para o estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de
condio.
Depois de passar pelo processo de licitao, ou mesmo quando inexista tal
estgio, verifica-se a existncia de dotao oramentria especfica para aquela
despesa. Quando h dotao, empenha-se a despesa, que deve estar
primeiramente consignada no oramento do Municpio, no PPA, na LDO e na LOA.
emitida a nota de empenho, para ento poder adquirir-se o material, dar incio a uma
obra ou contratao de um servio. O empenho deve ser prvio, para garantia do
credor, de que existe dotao oramentria e de que esta est deduzida, prevendo
uma futura obrigao para com aquele, e para a entidade, como forma de cumprir o
planejamento e no incorrer em despesas que no possuam previso de recursos
para pagamento.
No Sistema Betha S.A.P.O., procede-se do empenho da despesa, na tela de
empenho, conforme mostrado a seguir:

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Figura 1: Empenhos Empenhos 1
Fonte: Betha S.A.P.O.

Nessa tela Empenhos 1, atravs do boto Inserir, um novo cdigo de
empenho dado automaticamente, sempre obedecendo ordem numrica e
cronolgica. Esse cdigo ser o nmero da nota de empenho.
Na parte superior da tela, existem trs opes que podem ser clicadas. A
opo Imprimir, que quando clicada, emite a nota de empenho automaticamente
aps a concluso do empenho. A opo Abrir tela de vencimentos, que faz com que
automaticamente, aps o preenchimento de todos os campos, a tela de vencimentos
se abra para que estes sejam especificados. E a opo Abrir tela de OP, que, aps a
concluso do empenho, levaria automaticamente para a tela de Ordem de
Pagamento. Esta terceira opo no utilizada, visto que, para se proceder ao
pagamento de um empenho, este deve ser primeiramente liquidado. Quando da
liquidao concomitante ao empenho, ainda assim a ferramenta no utilizada, pois

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o funcionrio que processa os empenhos no o mesmo que processa as ordens
de pagamento, devido ao grande fluxo de tarefas de ambos.
O prximo passo inserir a data no campo Data emisso. O sistema fornece
automaticamente a data do ltimo empenho. A data do empenho nunca pode
retroceder, ela deve permanecer a mesma, quando se tratando de um empenho da
mesma data, ou posterior, quando se est empenhando despesas de um dia
diferente do ltimo empenhado.
O campo Data Liquidao normalmente no utilizado. Conforme entrevista
com o tcnico responsvel pela contabilidade da Prefeitura Municipal de Palhoa
(apndice A) a utilizao desse estaria comprovando um empenho a posteriori, ou
seja, a realizao de uma despesa sem prvio empenho, o que no permitido pelo
artigo 60 da Lei 4.320/64 e vedado pelo artigo 167 da CF/88. Esse campo somente
utilizado quando do empenhamento de despesas que no dependem de implemento
de condio, ou que este j tenha sido cumprido. Como exemplo, temos o empenho
de amortizao da dvida fundada interna, onde se tem uma dvida confessada que
no depende de liquidao e o empenho da folha de pagamento, onde o implemento
de condio, o trabalho dos servidores durante todo o ms, j foi cumprido.
No campo Despesa, deve ser digitado o nmero do reduzido da despesa, que
corresponde a um elemento oramentrio, dentro de um rgo, unidade,
projeto/atividade e elemento de despesa, conforme explicado anteriormente quando
se tratava do planejamento e exemplificado na codificao do elemento material de
consumo do Gabinete do Prefeito.
Quando digitado o reduzido da despesa, automaticamente aparece no campo
Saldo Dotao o saldo da dotao especfica utilizada e o Valor Bloqueado, caso
exista.

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No campo Complem. Elem., no utilizado na Prefeitura Municipal de Palhoa,
poderia ser feito um detalhamento mais preciso da despesa, como por exemplo,
dividi-la por setor ou Bairro do Municpio, onde se teria uma avaliao maior da
utilizao de recursos por regio.
No campo Credor, deve ser digitado o cdigo do credor, anteriormente
cadastrado.
O campo Valor representa o valor da despesa a ser empenhada, ou
estimativa para o exerccio, ou global para a licitao, subveno ou contrato.
O campo Recurso representa a fonte de recurso utilizada, dado
automaticamente quando se digita o reduzido. As opes esto detalhadas na
Relao de Fonte de Recursos (anexo 4).
O campo Tipo de Despesa representa uma descrio mais detalhada da
despesa, j que no oramento a codificao do elemento no se d at sub-
elemento. uma forma de ter melhor controle de custos das secretarias, no
deixando o oramento amarrado pelo sub-elemento. Podem-se visualizar os tipos
de despesa no relatrio de Despesas Empenhadas por tipo de despesa do Fundo
Municipal de Sade da Prefeitura Municipal de Palhoa (anexo 5).
No campo Processo, deve-se digitar o nmero do processo licitatrio. Apesar
desta ferramenta facilitar a visualizao, quando da necessidade de se fazer uma
consulta, este no utilizado na Prefeitura Municipal de Palhoa.
O campo Gastos c/ pessoal se refere ao limite de gastos com pessoal, exigido
pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Sempre que se utilizar um elemento de
despesa que possua como natureza da despesa o cdigo 1, Pessoal e Encargos
Sociais, esse campo ser clicado automaticamente.

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Existem duas excees para esta regra. A primeira, quando se tratar de
rescises, que so de natureza da despesa 1, mas no contam como gastos com
pessoal. Nesse caso essas permanecem clicadas e no campo Tipo de Demisso,
que ser visto mais frente, quando escolhida a opo indenizao, tem o valor
deduzido dos gastos com pessoal. Outra exceo o empenho da folha de
pagamento dos estagirios. O elemento de despesa utilizado o 3.3.90.36.00.00,
Outros Servios de Terceiros Pessoa Fsica, que tem como natureza da despesa
3, Outras Despesas Correntes, e por isso no aparece clicado automaticamente,
mas deve ser clicado porque, apesar de no ser um servidor pblico, o estagirio
est substituindo um funcionrio. importante lembrar que neste captulo, vem-se
descrevendo a realidade do processo da Prefeitura Municipal de Palhoa.
No campo Tipo do empenho, deve-se apontar qual a modalidade do
empenho, se ordinrio, estimativo ou global. A utilizao desse campo parte do
planejamento, quando se estima quanto se vai gastar com determinada despesa, at
o pagamento, j que cada modalidade possui um prazo diferente para liquidao e
pagamento.
Um exemplo, dado pelo contador responsvel pela contabilidade da Prefeitura
Municipal de Palhoa (apndice A), aquisio de pneus para os veculos da
Prefeitura. Com base no que foi gasto com pneus no exerccio anterior pode-se
estimar quanto vai ser gasto neste exerccio. Se o valor for menor que R$ 8.000,00,
pode-se adquirir sem processo licitatrio, conforme houvesse a necessidade, o que
resultaria em empenho ordinrio, com prazo de pagamento at 72 horas aps a
entrega do material, que deveria ser feita de uma s vez. Caso o valor excedesse R$
8.000,00, haveria a necessidade de processo licitatrio para aquisio dos pneus, o
que resultaria em um empenho global, onde o material poderia ser entregue

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conforme fosse necessrio, sendo este liquidado e pago parceladamente, conforme
a entrega dos pneus. Para que se tome conhecimento maior do processo licitatrio
recomenda-se consultar a Lei 8.666/93, conhecida com Lei de Licitaes. Dentre os
objetivos da presente monografia, dada a exigidade de tempo, priorizou-se mais o
empenhamento do que o processo seletivo para fornecimento de bens e servios.
Convm destacar que, para o consumo de pneus h um acompanhamento no
mdulo Controle de Frota, tambm no Sistema Betha e isso serve para a formao
de juzo de valor acerca do sistema gerencial e o nvel de integrao deste com o
sistema contbil e/ou relatrios pontuais para o controle interno.
O reflexo do tipo do empenho se d tambm no momento em que for pago
um empenho, tanto na Ordem de Pagamento, quanto nos Restos a Pagar, no
momento em que se escolhe o pagamento parcial ou total, visto que o ordinrio
poder ter pagamento total e o estimativo e o global, podero ter pagamentos
parcelados.
No campo Fundamento, deve ser digitado o nmero da lei que autoriza a
despesa. utilizado, por exemplo, no empenho de subvenes a alguma entidade
conveniada ao municpio. Quando digitado o nmero da lei, o campo Data
Fundamento se abre para que seja digitada a data da lei.
No campo Tipo proc. licitat., podem-se escolher as opes restritas
apresentadas no campo. As opes so: Convite para Compras e Servios, Convite
para Obras e Servios de Engenharia, Tomada de Preo para Compras e Servios,
Tomada de Preo para Obras e Servios de Engenharia, Concorrncia para
Compras e Servios, Concorrncia para Obras e Servios de Engenharia, Leilo,
Dispensa para Compras e Servios, Inexigibilidade, Concurso, Dispensa para Obras
e Servios de Engenharia, Concorrncia para Alienao, Inexigibilidade com

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Processo, Prego, Concorrncia por Registro de Preos e Outras Modalidades. Este
campo utilizado apenas quando se tratar de processo licitatrio, quando no,
utilizada a opo Inexigibilidade.
O campo Processo/licitao se abre quando escolhida uma das opes
anteriores, diferente de Inexigibilidade. Nele deve ser digitado o nmero do processo
licitatrio.
O campo Data homologao tambm deve ser digitado quando se tratar de
processo licitatrio, sendo esta a data da homologao da licitao. A data da
homologao no costuma ser a mesma da licitao, normalmente posterior.
O campo Servidor no utilizado na Prefeitura Municipal de Palhoa. O seu
significado e utilidade foi questionado, no entanto no se obteve uma resposta para
tal. No existe acesso s opes restritas do campo, no se sabendo, desta forma, a
sua aplicao.
No campo Contrato, deve-se digitar o nmero do contrato, quando houver.
Quando da digitao do nmero do contrato o campo Data Contrato se abre para
que seja digitada a data desse.
O campo Categoria representa a categoria de empenho. Ao se clicar na seta
de opes, as opes restritas existentes no campo so: Comum, Adiantamento,
Subveno, Auxlio, Contribuio, Delegao de Recursos e Outros. A opo mais
utilizada Comum, que caracteriza a maioria dos empenhos, quando estes no se
referem a adiantamentos, contribuies, subvenes, auxlios e contribuies, que
possuem opo especfica. A opo Delegao de recursos e Outros no utilizada
e da mesma forma que o campo Servidor, no pode ser explicada.

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Aps o preenchimento de todos esses campos, deve-se clicar no boto
Avanar, para se proceder do restante das informaes, constantes na tela
Empenhos 2.

Figura 2: Empenhos Empenhos 2

Na tela Empenhos 2 o primeiro campo a ser preenchido o campo Tipo Meta
ACP. Nesse campo, ao se clicar na seta de opes, obtm-se as seguintes opes:
Nenhum, Equipamentos, Obras, Servios e Transferncias. No entanto, no mais
utilizado. Um exemplo da sua utilizao, anteriormente, seria para o empenho de
obras. Para isso, dever-se-ia primeiro cadastrar a obra, antes de iniciar o empenho,
para aps utilizar esta opo, digitar o nmero da obra no campo ao lado, tambm
no mais utilizado. Atualmente, o cadastro de obras feito na Secretaria Municipal
de Infra-Estrutura e Meio Ambiente, outra Unidade Administrativa no Municpio.

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O campo Desp. FUNDEF utilizado apenas quando se est utilizando
recursos oriundos do Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental,
preenchido automaticamente e no podendo ser alterado.
Abaixo tem-se o campo Tipo Demisso, onde se possuem as opes de
Nenhum, Indenizao e Voluntria que, como j comentado nos gastos com
pessoal, ao se escolher a opo Indenizao, tem-se a deduo do valor da
resciso do limite de gastos, includo anteriormente, quando este permaneceu
clicado.
O campo contribuio utilizado apenas para empenho de despesa com o
Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), desta forma,
deve-se escolher na seta de opes a opo PASEP. Para os demais empenhos
deve-se optar por Outros.
Os campos Judicial de Competncia Anterior e Custeio Recurso Especfico
no esto disponveis.
No campo Histrico, as opes esto detalhadas na Relao de Histricos
Padres (anexo 6). Os cdigos de histrico mais comumente utilizados so o 122,
Pela Despesa Empenhada, que por se tratar de um histrico genrico, utilizado na
maioria dos empenhos, o 123, Pelo Adiantamento da Despesa, 124, Pela Despesa
de Pessoal Empenhada, 175, Pela Amortizao da Dvida Fundada Interna e o 412,
Pela Aquisio de Bens Mveis. O histrico deve ainda ser complementado no
campo Texto, onde se deve descrever a despesa que est sendo empenhada.
Aps se complementar o histrico no campo Texto, deve-se clicar no boto
Avanar, para ento descrever um a um o que est sendo adquirido, quando for o
caso de empenhos de aquisies de materiais ou bens mveis.

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Esta parte do processo no vem sendo utilizada na contabilidade da
Prefeitura Municipal de Palhoa, j que o Controle Interno est em fase de
implantao. A partir do momento em que estiverem com o Controle Interno
implementado, dever ser feito o preenchimento desses campos, no setor de
compras ou de licitao, no momento em que preenchem o Pedido de Compras e
Servios ou o processo licitatrio e os dados devem ser importados para a
contabilidade, para que estejam constantes na nota de empenho.

Figura 3: Empenhos Itens

Atravs do boto Adicionar, inicia-se a incluso dos itens que esto sendo
empenhados, a unidade, a quantidade adquirida, o valor unitrio e o total. Esta
uma forma de se ter controle do custo unitrio dos produtos adquiridos, pelo controle
interno, facilitando o controle externo pelo Tribunal de Contas.

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Aps concludas todas as etapas acima, emitida a nota de empenho
(anexos 7, 8 e 9). O prximo passo a liquidao, segundo estgio da despesa
pblica, aps o cumprimento do implemento de condio, conforme disposto no
artigo 63 da Lei 4.320/64:
Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido
pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do
respectivo crdito.
1 Essa verificao tem por base apurar:
I a origem e o objeto do que se deve pagar;
II a importncia exata a pagar;
III a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.
2 A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios
prestados ter por base:
I o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II a nota de empenho;
III os comprovantes da entrega do material ou da prestao do servio.

Pode ser que no ocorra a liquidao dentro do mesmo exerccio, desta forma
o empenho estaria inscrito em Restos a Pagar, tratando-se de um resto no-
processado, j que no foi liquidado.

Figura 4: Liquidaes

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Deve-se clicar no boto Inserir, para que dessa forma o sistema insira
automaticamente um novo cdigo de liquidao, que segue seqncia numrica e
cronolgica.
No campo Empenho deve ser digitado o nmero do empenho a ser liquidado.
Automaticamente, o campo Credor ser preenchido, com o cdigo e a descrio do
credor do empenho e o no campo Saldo a Liquidar do Empenho aparecer o valor
que se tem a liquidar para aquele empenho.
O campo Data preenchido automaticamente, com base na ltima liquidao,
j que esta no pode retroceder. Pode-se ainda preench-lo, caso a data da
liquidao da nota fiscal seja posterior data automaticamente inserida. Entende-se
por data da liquidao, a data da assinatura do responsvel pelo recebimento, na
nota fiscal enviada junto com a mercadoria.
No campo Texto Empenho, ao se clicar na seta de opes, tem-se Sim e No.
Optando-se por Sim, o texto da liquidao permanece o mesmo do empenho.
Quando optar-se por No, pode-se alterar o texto, conforme o objeto da liquidao.
Por exemplo, o histrico do empenho pode ser: Pela despesa empenhada referente
aquisio de 100 m
3
de lajotas para a conservao de diversas ruas do municpio,
Secretaria de Infra Estrutura e Meio Ambiente. Se por algum motivo o credor no
tiver no momento da entrega 100 m
3
e entregar apenas 50 m
3
, esta ser a
quantidade que deve constar na nota fiscal e que ser liquidada. Ento, no momento
da liquidao, escolhe-se a opo No e altera-se de 100 m
3
para 50 m
3
. Este
exemplo serve apenas para melhor entendimento do campo Texto Empenho, no
sendo necessariamente o que acontece na prtica, j que para haver uma liquidao
apenas parcial deve-se estar tratando de empenhos estimativo ou global, e o

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exemplo acima poderia ser um exemplo de empenho ordinrio, dependendo do valor
a ser adquirido de lajotas no exerccio.
Dessa forma, quando um empenho ordinrio, o material deve ser entregue
todo de uma vez, j que para o credor aceitar fornecer, deve ter disponibilidade para
entrega imediata.
Quando o empenho global, o fornecimento pode ser feito durante todo o
exerccio, conforme o contrato existente entre a prefeitura e o credor. Um exemplo
bem comum a aquisio de alimentos para a merenda escolar. No momento da
licitao, so licitados alimentos para um perodo grande de tempo, que so
entregues conforme a necessidade das escolas, j que se trata, na grande maioria,
de produtos perecveis. Conforme a entrega, feita a liquidao das notas, e
quando existe disponibilidade financeira, o sucessivo pagamento.
No caso de empenhos da modalidade estimativo, estes so feitos
basicamente no incio do exerccio, atravs de uma estimativa para todo o ano. Esta
estimativa no exatamente o valor que ser necessrio para todo o exerccio,
certamente ser maior ou menor. Quando maior, no final do exerccio se far uma
anulao de empenho, no valor que excedeu o saldo necessrio, ou se for menor,
procede-se a um empenho complemento, no valor que se estima necessitar para
atender a despesa. Um exemplo pode ser visualizado nos anexos 9 e 10, onde se
tem um empenho estimativo (anexo 9), no valor de R$ 148.000,00 referente
transferncia de recursos a Associao de Municpios da Grande Florianpolis,
representando uma estimativa para o exerccio de 2004. No anexo 10, pode-se
visualizar a situao desse empenho em 27 de outubro de 2004, aps terem sido
liquidadas e pagas dez parcelas mensais. Tem-se ainda um saldo de R$ 32.488,00
para os demais meses do ano. A primeira vista, pode-se crer que ser feita uma

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anulao de empenho no final do exerccio, visto que as dez parcelas pagas foram
menores do que R$ 14.000,00. Logicamente, nada se pode afirmar, j que no se
conhece o contrato existente entre ambos.
Aps a liquidao do empenho, o credor entra em uma lista, por ordem
cronolgica por fonte de recurso para pagamento. Se houver disponibilidade
financeira para pagamento dentro do prprio exerccio, emitida a Ordem de
Pagamento que um documento elaborado pela contabilidade e enviado
Tesouraria para que esta proceda do pagamento aos fornecedores, conforme
disposto no artigo 64 da Lei 4.320/64, e Pargrafo nico:
Art. 64. A ordem de pagamento o despacho exarado de autoridade
competente, determinando que a despesa seja paga.
Pargrafo nico. A ordem de pagamento s poder ser exarada em
documentos processados pelos servios de contabilidade.

A seguir, apresenta-se as telas Ordens de Pagamento, Descontos e Baixas,
onde essa processada, para ser emitido o documento Ordem de Pagamento
(anexo 11).

Figura 5: Ordens de Pagamento - Ordens

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Clicando-se no boto Inserir, automaticamente se obtm o nmero da Ordem
de Pagamento, que obedece a uma seqncia numrica e cronolgica. O prximo
passo digitar o nmero do empenho que se est pagando, no campo Empenho.
Automaticamente, ser apresentado o cdigo e a descrio do credor, no
campo Credor, o valor empenhado, liquidado, pago e o saldo existente para
pagamento, nos campos correspondentes. A diferena entre estes valores, que pode
ser observada acima, representa que o valor empenhado foi R$ 2.300,00, sendo que
apenas R$ 1.833,40 foi liquidado e pago. Nessa tela apresentada, foi feita uma
consulta de uma Ordem de Pagamento j processada, e por isso o valor liquidado e
pago o mesmo. Quando da digitao do nmero do empenho, aps a devida
liquidao da quantia a ser paga, deve aparecer uma diferena entre o valor
liquidado e pago, que ser o valor que se pode pagar.
Quando na tela de empenho se digitou o nmero do processo licitatrio, este
aparecer automaticamente no campo Processo.
Em seguida, tm-se os campos Emisso, Vencimento e Pagamento, onde se
insere a data desses trs eventos. A data da emisso corresponde data atual, em
que se est processando a Ordem de Pagamento. A data do vencimento deve ter
sido inserida quando do empenhamento da despesa, quando clicado o campo Abrir
tela de vencimentos. E a data do pagamento a mesma da emisso, j que se deve
sempre processar a Ordem de Pagamento na data atual.
O campo Descrio nada mais do que o histrico da liquidao,
anteriormente processada.
Logo aps inserir as informaes requisitadas nesta tela, clica-se no boto
Avanar, para que se possam inserir os descontos e retenes do pagamento.

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Figura 6: Ordens de Pagamento - Descontos

Nesta tela so inseridas as retenes, por exemplo, de Imposto de Renda
Retido na Fonte (IRRF), Imposto sobre Servio (ISS), Instituto Nacional de
Seguridade Social (INSS) e os descontos, como o de emprstimos feitos pelos
servidores para desconto em folha. Deve-se optar, na seta de opes, pelo tipo de
desconto, Oramentrio, quando se tratar de uma receita prpria do Municpio, como
por exemplo, o ISS, ou Extra Oramentrio, quando o Municpio representa apenas
um depositrio de valores que sero repassados aos devidos proprietrios, como o
exemplo do INSS, atravs de uma despesa extra oramentria, na tela Despesas
Extras. Essas opes representam receitas oramentrias e receitas extra-
orametrias.
Ao lado da seta de opes, tem-se um campo para preenchimento da rubrica
da receita, que preenchido automaticamente quando da digitao da conta, que
o reduzido da rubrica.

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O prximo campo a ser preenchido o valor do desconto. Aps preenchido o
valor, pode-se inserir um novo desconto, atravs do boto Inserir ou clicar no boto
Avanar, para passar-se para a tela Baixas.

Figura 7: Ordens de Pagamento - Baixas

Na tela Baixas discriminada a conta contbil para pagamento, que
representa a conta bancria, se ser utilizado cheque, ou dbito em conta, quando
cheque, digita-se o nmero deste e o valor a ser pago. Com isso, encerra-se o
terceiro estgio da despesa pblica, o pagamento. No entanto, deve-se ainda abrir a
tela de Documentos Fiscais, ou automaticamente esta se abrir quando clicado no
campo Abrir documentos fiscais aps gravar, no canto superior direito, para fazer a
especificao do documento fiscal utilizado para liquidao da despesa. Nessa tela
so digitados o nmero do credor, anteriormente cadastrado, com CNPJ , a data da
emisso, o tipo de documento fiscal, a srie, o valor do documento, o valor
comprometido (valor que est sendo pago nesta Ordem de Pagamento, quando este

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no for o mesmo do documento) e o histrico do pagamento, que ser inserido
automaticamente quando da gravao da Ordem de Pagamento.
Caso a despesa no venha a ser paga dentro do exerccio, inscrita em
Restos a Pagar, conforme o artigo 36 da Lei 4.320/64:
Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas no
pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das no
processadas.
Trata-se, neste caso, de um resto processado, j que possui a devida
liquidao. Os pagamentos devem obedecer a uma ordem cronolgica de
liquidao, onde primeiro esto inseridos os restos a pagar processados, ou seja,
empenhos dos exerccios anteriores j liquidados, para depois os empenhos
liquidados do exerccio. Os restos a pagar que se encontram na situao de no
processados ao final do exerccio de competncia, quando aptos liquidao,
devem ser liquidados na tela Liquidao de empenhos anteriores. Apenas aps se
proceder liquidao, entram na ordem cronolgica para pagamento.
Dessa forma, quando se verifica a existncia de disponibilidade financeira
para pagamento do resto, este deve ser processado na tela Restos a Pagar,
distinguindo-se os que se encontravam na situao de processados e no
processados em 31

de dezembro.

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Figura 8: Restos a Pagar - Restos

Sendo assim, deve-se clicar no boto Inserir, para que seja adicionado
automaticamente um cdigo para o novo resto, obedecendo a uma ordem numrica
e cronolgica. O prximo passo discriminar se o resto a ser pago um resto
processado que foi liquidado no mesmo exerccio do empenho ou se refere a um
resto no processado que foi liquidado na tela Liquidao de empenhos anteriores.
Quando se tratar de resto processado, o prximo passo digitar o nmero da
ordem de pagamento no campo Ordem Ant., que o sistema gerou automaticamente
em 31 de dezembro, quando da inscrio em restos a pagar. No entanto, quando se
tratar de resto no processado, deve-se digitar o nmero do empenho no campo
Emp. Ant..
Automaticamente, o sistema preencher o campo Credor. Nos demais
campos, o procedimento o mesmo da tela Ordens de Pagamento, inclusive nas
telas Descontos e Baixas.

82

Nesse processo de execuo descrito, muitas outras ferramentas so
utilizadas e outras telas poderiam ser apresentadas. No entanto, devido ao foco
deste trabalho ser a despesa oramentria, mais especificamente o empenho,
optou-se em restringir nas telas apresentadas.
Na despesa oramentria, podem ainda haver problemas de falta de dotao
oramentria, devido a possveis erros de planejamento, mudanas na economia,
nas prioridades de gesto, o que necessita de alteraes na distribuio destas ou
ainda o recebimento de recursos provenientes de convnios que no estavam
previstos e precisam ter a abertura no oramento.
Diante dessa necessidade, tem-se a figura dos crditos adicionais, que esto
divididos em suplementares, especiais e extraordinrios.

83

4 MONITORAMENTO DA EVOLUO APLICATIVA DAS DOTAES
ORAMENTRIAS

As dotaes oramentrias, abertas no primeiro dia do exerccio financeiro,
aps ter sido sancionada a lei oramentria, esto divididas por rgo, unidade
oramentria, funo, sub-funo, programa, projeto/atividade, categoria econmica,
grupo de natureza da despesa, modalidade de aplicao, e elemento de despesa.
Estas dotaes so os chamados crditos originais.
Quando uma dotao original no suficiente, ou necessita-se de uma
dotao que no exista no oramento, por no estar prevista, pode-se adotar o
mecanismo de crditos adicionais, ou seja, abrir uma nova dotao ou reforar uma
dotao existente. Esse mecanismo est regulamentado nos artigos 40 a 46 da Lei
4.320/64.
Art. 40. So crditos adicionais as autorizaes de despesas no computadas
ou insuficientemente dotadas na Lei do Oramento.
Quando o oramento autorizado at o nvel de elemento, a necessidade de
autorizaes para esta movimentao das dotaes ainda maior, visto que no se
pode utilizar uma dotao consignada para material de consumo, para o empenho
de despesas com contratao de servios de terceiros, por exemplo, mesmo que se
esteja tratando da mesma atividade. Conforme o artigo 46 da Lei 4.320/64:
Art. 46. O ato que abrir crdito adicional indicar a importncia, a espcie do
mesmo e a classificao da despesa, at onde for possvel.
Sendo assim, quando da abertura de crdito adicional, este deve ser
especificado tambm at o nvel de elemento, seguindo o mesmo nvel adotado na
Lei Oramentria Anual.

84

Dessa forma, podem-se ter crditos suplementares, que so reforos em
dotaes oramentrias anteriormente includas na Lei Oramentria Anual,
especiais, que so a abertura de crdito que no estava previsto no oramento, ou
extraordinrio, que tem sua abertura para atender despesas de carter urgente e
imprevisvel, conforme disposto no artigo 41 da Lei 4.320/64:
Art. 41. Os crditos adicionais classificam-se em:
I suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria;
II especiais, os destinados a despesas para as quais no haja dotao
oramentria especfica;
III extraordinrios, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em
caso de guerra, comoo intestina ou calamidade pblica.

Para a abertura dos crditos suplementares e especiais, necessrio que
haja um recurso que ampare a abertura deste crdito, visto que para cada dotao,
existe uma previso de arrecadao. O artigo 43 da Lei 4.320/64 considera como
fonte de recurso para abertura de crdito adicional:
Art. 43. A abertura dos crditos suplementares e especiais depende da
existncia de recursos disponveis para ocorrer a despesa e ser precedida
de exposio justificativa.
1 Consideram-se recursos, para o fim deste artigo, desde que no
comprometidos:
I o supervit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio
anterior;
II - os provenientes de excesso de arrecadao;
III os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes oramentrias
ou de crditos adicionais autorizados em lei; e
IV o produto de operaes de crdito autorizadas, em forma que
juridicamente possibilite ao Poder Executivo realiz-las.

No entanto, para abertura de crdito extraordinrio, devido urgncia e
imprevisibilidade em que ocorrem, no necessrio apontar o recurso com que ir
se cobrir a despesa. Tambm no necessita de lei autorizando, mas deve ser aberto
por decreto e comunicado ao Poder Legislativo imediatamente, ou no momento mais
breve, juntamente com a documentao que comprove a necessidade da sua
abertura, conforme artigo 44 da Lei 4.320/64:

85

Art. 44. Os crditos extraordinrios sero abertos por decreto do Poder
Executivo, que deles dar imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
Os crditos suplementares tm vigncia at o final do exerccio em que foram
autorizados. Os crditos especiais e extraordinrios, caso autorizados nos primeiros
oito meses do exerccio seguem a mesma regra, porm, quando autorizados nos
ltimos quatro meses do exerccio, so reabertos no exerccio seguinte, com seus
saldos existentes, e vlidos at o final do exerccio. Segundo o artigo 45 da Lei
4.320/64, teriam vigncia apenas dentro do exerccio em que foram abertos:
Art. 45. Os crditos adicionais tero vigncia adstrita ao exerccio financeiro
em que forem abertos, salvo expressa disposio legal em contrrio, quanto aos
especiais e extraordinrios.
A legislao abre essa exceo aos crditos especiais e extraordinrios, visto
que a data de encaminhamento da LOA at 31 de agosto (Unio), no existindo,
dessa forma, tempo hbil para fixar a despesa no oramento do ano subseqente,
caso essa necessidade venha a ocorrer aps a elaborao do oramento.
As dotaes originais podem estar demonstradas no Quadro Demonstrativo
da Despesa, como ocorre no Estado de Santa Catarina (anexo 2) ou atravs de
planilhas, como ocorre na Prefeitura Municipal de Palhoa, atravs da Planilha
Demonstrativo dos Projetos e Atividades (anexo 3).
Neste captulo, prope-se apresentar a evoluo dos crditos adicionais, no
primeiro semestre de 2004, na Prefeitura Municipal de Palhoa, descrevendo o
processo atravs de planilhas onde se podem observar crditos adicionais ocorridos
neste perodo e a fonte de recursos desses. A principal planilha apresentada o
Mapa da Evoluo Aplicativa de Crditos Adicionais (apndice B). Para a tabulao,
foram utilizados leis e decretos municipais, que autorizam a abertura, anulao e

86

suplementao das dotaes oramentrias. Os documentos foram coletados na
Gerncia de Contabilidade e no Departamento J urdico da entidade.
Dessa forma, o apndice B detalha por data, a lei que autoriza o crdito
adicional, o decreto do Poder Executivo, a secretaria, tipo de crdito adicional e a
fonte de recurso. Optou-se em utilizar os seis primeiros meses do exerccio de 2004,
pelo grande fluxo de decretos do exerccio de 2003 e do exerccio de 2004 at a
data da coleta, em 15 de outubro de 2004, entendendo-se que 43 decretos seriam
suficientes para cumprir os objetivos propostos neste trabalho monogrfico. Outro
motivo que se pode apresentar a maior acessibilidade a leis e decretos do
exerccio vigente.
Analisando o apndice B, verifica-se a existncia de 43 decretos no perodo
de 1 de janeiro a 30 de junho de 2004. A tabela a seguir, simplifica a distribuio
destes decretos por secretaria:
UNIDADE ADMINISTRATIVA

QUANT.
DE
DECRETOS
CRDITO
SUPLEMENTAR
CRDITO
ESPECIAL
TOTAL POR
SECRETARIA
Cmara Municipal 0 0,00 0,00 0,00
Gabinete do Prefeito 3 17.000,00 0,00 17.000,00
Secretaria Municipal de Governo 1 2.800,00 0,00 2.800,00
Secretaria Mun. de Administrao e
Finanas 11 926.800,00 0,00 926.800,00
Secretaria Municipal de Indstria,
Comrcio e Turismo 0 0,00 0,00 0,00
Secretaria Municipal de Educao,
Cultura e Desporto 19 792.508,00 95.964,01 888.472,01
Secretaria Municipal de Agricultura,
Abastecimento e Pesca 5 26.550,00 0,00 26.550,00
Secretaria Municipal de Infra Estrutura e
Meio Ambiente 22 1.328.127,00 3.118.450,00 4.446.577,00
Encargos Gerais 1 150.000,00 0,00 150.000,00
TOTAL 43 3.243.785,00 3.214.414,01 6.458.199,01
Tabela 2: Crditos Adicionais por Unidade Administrativa

Conforme o apndice B, verifica-se que um decreto pode abranger crditos
adicionais de mais de uma Unidade Administrativa, justificando, desta forma, o total

87

de decretos ser de 43, no coincidindo com a soma dos decretos de todas as
secretarias.
Pode-se perceber que em duas Unidades Administrativas, na Cmara
Municipal de Palhoa (CAM) e na Secretaria Municipal de Indstria Comrcio e
Turismo (SICT), no existe a ocorrncia de crditos adicionais, ou seja, at 30 de
junho de 2004 permaneciam apenas com os crditos originais para custeamento da
despesa.
O Gabinete do Prefeito (GP), Secretaria Municipal de Governo (SG),
Secretaria Municipal de Administrao e Finanas (SAF), Secretaria Municipal de
Agricultura, Abastecimento e Pesca (SAAP) e os recursos destinados ao pagamento
dos Encargos Gerais (ECG) receberam apenas crditos suplementares. A Secretaria
Municipal de Educao, Cultura e Desporto (SECD) e a Secretaria Municipal de Infra
Estrutura e Meio Ambiente (SIMA) receberam crditos suplementares e especiais.
Embora pesquisado, no se encontrou a ocorrncia de crditos extraordinrios em
toda a Prefeitura Municipal de Palhoa.
Na tabela a seguir, apresentada a distribuio das fontes de recurso por tipo
de crdito adicional.
TIPO DE
CRDITO
ANULAO
DE
DOTAES
PROVVEL
EXCESSO DE
ARRECADAO
SUPERVIT
FINANCEIRO
PROVENIENTE
DE
CONVNIOS
PROVVEL
RENDIMENTO
DE
APLICAO TOTAL
SUPLEMENTAR 832.964,00 2.174.185,00 267.636,00 3.274.785,00
ESPECIAL 18.200,00 65.600,00 74.975,00 3.052.639,01 3.000,00 3.214.414,01
TOTAL 851.164,00 2.239.785,00 342.611,00 3.052.639,01 3.000,00 6.489.199,01
Tabela 3: Crditos Adicionais por Fonte de Recurso

Como se pode perceber, h um equilbrio entre os crditos suplementares e
especiais, representando 50% de crditos adicionais suplementares e 50% de
crditos adicionais especiais. Percebe-se, ainda, a ocorrncia de suplementaes

88

apenas por anulaes de dotaes, provvel excesso de arrecadao e supervit
financeiro. No entanto, 94,97% dos crditos especiais foram provenientes de
convnios, restando apenas 5,03% de aberturas de crdito especial por anulaes
de dotaes, provvel excesso de arrecadao, supervit financeiro e provvel
rendimento de aplicao financeira.
Por esse fato, entende-se que a ocorrncia dos crditos especiais se d, na
maioria das vezes, pelo recebimento de convnios que no estavam previstos na Lei
Oramentria Anual. Quando recebidos, esses so contabilizados como receita
oramentria. Estes convnios so recursos que chegam, muitas vezes, do Governo
Federal, com uma finalidade especfica e no podem ser utilizados para outro fim.
Existe uma contrapartida do municpio, ou seja, pode ser que o recurso se destine a
80% da construo de uma quadra poliesportiva, por exemplo, os outros 20% devem
ser pagos com recursos prprios do municpio. A utilizao destes recursos exige
uma prestao de contas, onde deve ser apresentado como foi gasto. Quando da
no utilizao do recurso, este deve ser devolvido.
Quando o empenho feito na entidade que destinou o recurso, este chega ao
municpio como uma receita extra-oramentria, representando, assim, o municpio,
apenas um depositrio de valores que sero repassados posteriormente. Neste
caso, o pagamento da despesa ser feito por meio de despesa extra-oramentria.
Todos os convnios recebidos pela Prefeitura Municipal de Palhoa no
primeiro semestre de 2004 se referem a receitas oramentrias, sendo, assim, suas
despesas empenhadas no municpio.
O provvel rendimento de aplicao financeira se trata de aplicaes
financeiras do principal de convnios, dessa forma, s poder ser utilizada para o fim

89

especfico do convnio que a gerou, ou devolvido, quando da no utilizao desse e
contabilizado como receita oramentria.
Os convnios no se tratam de operaes de crdito, visto que operaes de
crdito so emprstimos ou financiamentos que devem ser pagos a curto ou a longo
prazo.
A tabela a seguir detalha a ocorrncia dos crditos especiais por convnio e
projeto/atividade:
CONVNIO PROJ ETO/ATIVIDADE VALOR
Ministrio do Esporte e Turismo Construo de Quadra Poliesportiva 14.989,01
Programa Nacional de Apoio ao Transp. Escolar Transporte Escolar 12.000,00
Eletrosul Pavimentao e Drenagem de Ruas 126.500,00
Ministrio das Cidades - Prog. Habitar Brasil Melhorar a Qualidade de Vida 258.750,00
FUNASA Execuo do Saneamento Sanitrio 150.000,00
Ministrio das Cidades - Prog. Habitar Brasil Programa Habitar Brasil 1.900.000,00
DETER Construo de Abrigos de Passageiros 40.000,00
Governo Federal - CIDE Pavimentao e Drenagem de Ruas 500.000,00
Ministrio das Cidades Construo de Abrigos de Passageiros 50.400,00
TOTAL 3.052.639,01
Tabela 4: Valor dos Crditos Adicionais por Convnio

Para melhor visualizao da ocorrncia de crditos adicionais, prope-se a
apresentao da evoluo desses no Gabinete do Prefeito.
O Gabinete do Prefeito possui apenas uma atividade, que a 2.002,
Funcionamento e Manuteno do Gabinete do Prefeito. Dessa forma, os recursos
destinados a esta Unidade Administrativa esto todos originalmente alocados nesta
atividade, destinando-se s despesas de funcionamento e manuteno da estrutura
do gabinete do prefeito, vice e assessorias. Os elementos originalmente alocados
so destinados folha de pagamento, Instituto Nacional de Seguridade Social
(INSS), instituto de previdncia, horas-extras, dirias para cobertura de custos de
viagens, passagens, despesas com materiais de consumo, como combustveis e

90

material de expediente, contratao de servios, e aquisio de equipamentos e
materiais permanentes.
No anexo 3, tm-se as dotaes originais do Gabinete do Prefeito para o
exerccio de 2004, detalhadas desde nvel rgo at o nvel elemento da despesa,
divididos entre as fontes de financiamento (fontes de recurso) ordinrios e
vinculados.
Conforme Mapa da Evoluo Aplicativa de Crditos Adicionais, apndice B,
melhor detalhado na tabela a seguir, pode-se perceber que esta secretaria recebeu
apenas 3 crditos adicionais suplementares:
02.01GABINETE DO PREFEITO
04.122.0002.2.002Funcionamento e Manuteno do Gabinete do Prefeito
ANULAES SUPLEMENTAES
DATA LEI DECRETO Elemento Valor Elemento Valor
16/02/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.468/04
3.3.90.36.00.00.00
80 7.000,003.3.90.30.00.00.0080 7.000,00
24/03/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.493/04
3.3.90.36.00.00.00
80 6.000,003.3.90.39.00.00.0080 6.000,00
06/04/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.506/04
3.3.90.36.00.00.00
80 4.000,004.4.90.52.00.00.0080 4.000,00
TOTAL 17.000,00 17.000,00
Tabela 5: Mapa dos Crditos Adicionais do Gabinete do Prefeito

Nota-se que o recurso utilizado para as trs suplementaes foi a anulao
da dotao 3.3.90.36.00.00, Outros Servios de Terceiros Pessoa Fsica, para
suplementar as dotaes 3.3.90.30.00.00, Material de Consumo, 3.3.90.39.00.00,
Outros Servios de Terceiros Pessoa J urdica e 4.4.90.52.00.00, Equipamento e
Material Permanente. O Gabinete do Prefeito possui apenas recursos ordinrios, ou
seja, prprios, representados pelo cdigo 0080.
Embora pesquisado, no existe ocorrncia de crditos especiais no Gabinete
do Prefeito. Encontrou-se a ocorrncia de crditos especiais na Secretaria Municipal

91

de Educao, Cultura e Desporto e na Secretaria Municipal de Infra Estrutura e Meio
Ambiente.
Diante da necessidade de visualizao desse tipo de crdito adicional, optou-
se em apresent-los atravs da Secretaria Municipal de Educao, Cultura e
Desporto, onde se encontraram 4 decretos de abertura de crditos especiais, para 4
projetos e/ou atividades diferentes.
A tabela a seguir apresenta a ocorrncia de abertura de um crdito adicional
no projeto 1.002, Construo de Quadra Poliesportiva:
05.01SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO CULTURA E DESPORTO
27.812.003.1.002Construo de Quadra Poliesportiva
DATA LEI DECRETO ELEMENTO DESCRIO VALOR
24/03/04 1.830/04 1.489/04 4.4.90.51.00.00.121Obras e Instalaes 14.989,01
TOTAL DO DECRETO 14.989,01
Tabela 6: Tabela Demonstrativa do Decreto 1.489/04

No decreto de abertura de crdito especial apresentado acima, os recursos
correram por conta do convnio com o Ministrio do Esporte e Turismo, com a
finalidade de construo de uma quadra poliesportiva, visto que o elemento aberto
foi o 4.4.90.51.00.00, Obras e Instalaes, onde 121 representa o recurso.
Na tabela a seguir, apresenta-se a abertura de crdito especial na atividade
2.009, Transporte Escolar:
12.361.0003.2.009Transporte Escolar
02/06/04 1.887/04 1.553/04 3.3.90.30.00.00.124Material de Consumo 6.000,00
02/06/04 1.887/04 1.553/04 3.3.90.39.00.00.124Outros Serv. Terceiros Pessoa J urdica 6.000,00

92

Nesse caso, a abertura do crdito correu por conta de recurso oriundo do
Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar, 124, com a finalidade de
manuteno do transporte escolar. Os elementos abertos podem ser utilizados, entre
outras coisas, para aquisio de combustveis, aquisio de peas para reposio e
mo-de-obra no conserto dos veculos.
Na tabela a seguir, o crdito especial foi aberto na atividade 2.008
Funcionamento e Manuteno do Ensino Fundamental:
05.01 SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO CULTURA E DESPORTO
12.361.0003.2.008 Funcionamento e Manuteno do Ensino Fundamental
14/06/04 1.890/04 1.559/04 3.3.90.30.00.00.103Material de Consumo 8.975,00
14/06/04 1.890/04 1.559/04 3.3.90.39.00.00.103Outros Serv. Terceiros Pessoa J urdica 10.000,00
14/06/04 1.890/04 1.559/04 3.3.90.36.00.00.103Outros Serv. Terceiros Pessoa Fsica 10.000,00

A abertura do crdito correu por conta do supervit financeiro da fonte de
recursos Salrio Educao, 103, estando abertos os elementos acima enumerados,
para financiar a manuteno do ensino fundamental.
O quarto e ltimo crdito especial, aberto no primeiro semestre de 2004 na
Secretaria Municipal de Educao, Cultura e Desporto, ocorreu no projeto 1.001,
Ampliao e Reformas de Escolas:
12.361.0003.1.001Ampliao e Reforma de Escolas
14/06/04 1.892/04 1.560/04 3.3.90.39.00.00.102
Outros Serv. Terceiros - Pessoa
J urdica 40.000,00

93

O recurso correu por conta do excesso de arrecadao, da fonte de recursos
102, FUNDEF e destina-se ampliao e reforma de escolas do ensino
fundamental. importante salientar que o elemento 3.3.90.39.00.00, Outros
Servios de Terceiros Pessoa J urdica, destina-se, entre outras finalidades,
contratao de mo-de-obra para reforma e ampliao de escolas. Caso a finalidade
fosse a construo de escolas, o elemento utilizado seria 4.4.90.51.00.00, Obras e
Instalaes.
Na Prefeitura Municipal de Palhoa, no existe uma equipe de planejamento,
desta forma, a elaborao do oramento feita pela Diretora de Planejamento, pelo
tcnico responsvel pela contabilidade e pelo representante de cada secretaria, o
secretrio, sendo que este ltimo, nem sempre possui conhecimento para
desenvolvimento de tal funo. Sendo assim, o planejamento ocorre apenas no
momento da elaborao do oramento, e no de forma contnua.
Dessa forma, a insuficincia de dotao para empenho de despesas
detectada ora por funcionrios do setor de contabilidade, quando do empenhamento
das despesas, ora pelo setor de compras, ora pelos secretrios, quando um pedido
de compras e servios, de dirias, ou adiantamentos, por exemplo, retorna
secretaria por falta de recursos. Dessa forma, a insuficincia muitas vezes
detectada pelo setor de compras, quando este vai at a contabilidade consultar
saldo-dotao para elaborao do pedido de compras e servios, que acaba
retornando secretaria por falta de dotao oramentria.
Quando do recebimento do pedido de compras e servios, ou quando
detectada a insuficincia pelo secretrio, este encaminha uma Comunicao Interna
ao setor de contabilidade, onde ficam especificadas quais dotaes devem ser
anuladas e quais devem ser suplementadas, o saldo atual das contas e o valor das

94

anulaes e suplementaes. Os valores so verificados pela contabilidade e, no
caso de haver realmente saldo para anulao de contas em benefcio de outras,
enviado um rascunho de decreto ao setor jurdico (anexo 12).
Quando a insuficincia detectada diretamente por funcionrio do setor de
contabilidade, verificando a necessidade de suplementao imediata, este
encaminha rascunho de decreto ao setor jurdico, aps autorizao tcita do tcnico
responsvel pela contabilidade.
Para que ocorra a suplementao apenas por decreto do Poder Executivo,
necessrio que haja a autorizao na Lei Oramentria Anual. Na Prefeitura
Municipal de Palhoa, essa autorizao consta no artigo 8 da Lei 1.808/2003, a lei
do oramento de 2004:
Art. 8. O executivo est autorizado, nos termos do art. 7 da Lei Federal n
4.320/64, a abrir crditos adicionais suplementares, at o limite de 20% da
Receita Estimada para o oramento de cada uma das unidades gestoras,
utilizando-se como fontes de recursos, desde que no comprometidos:
I o excesso ou provvel excesso de arrecadao, observada a tendncia
do exerccio;
II a anulao de saldos de dotaes oramentrias; e
III o supervit financeiro do exerccio anterior.

Caso a suplementao exceda este limite, ou no se trate de crdito
suplementar, e sim de crdito especial, dever ser enviado projeto de lei Cmara
Municipal, para aprovao. Sendo assim, o setor de contabilidade deve enviar ao
departamento jurdico a minuta do projeto de lei, para que esse o elabore e o
encaminhe Cmara Municipal, onde esse ser discutido em plenrio para aprovar
ou rejeitar. Quando aprovado, o departamento jurdico emite a lei e o decreto do
Poder Executivo, estes so assinados pelo prefeito e publicados. Aps a emisso do
decreto, o setor de contabilidade pode processar a abertura do crdito ou
suplementao.

95

Quando a suplementao est autorizada na lei do oramento, o decreto
emitido pelo departamento jurdico para ser assinado pelo prefeito e publicado, para
ento ser processado pelo setor de contabilidade, no necessitando passar pela
Cmara Municipal.
Como j mencionado, a insuficincia pode ser detectada tanto pelo setor de
compras, como pelo secretrio, como pela contabilidade. Sendo assim, o fluxo pode-
se iniciar em trs momentos, sendo que se se iniciar no setor de compras ir passar
pela secretaria e pela contabilidade e se se iniciar na secretaria, passar apenas na
contabilidade, para ento continuar o processo. O setor de compras e licitao no
autoriza crditos adicionais, apenas comunica a insuficincia aos secretrios.
Diferentemente dos secretrios e da contabilidade, que tomam iniciativa nas
adies.

96

Figura 9: Fluxo Administrativo da Autorizao dos Crditos Adicionais

Caso existisse equipe de planejamento na Prefeitura Municipal de Palhoa,
esse processo no passaria pela contabilidade. A equipe de planejamento verificaria
a insuficincia de dotaes, a necessidade de remanejamento, se realmente existe a
possibilidade de se proceder a anulaes de outras contas, j que se essas
dotaes esto ali alocadas, em um dado momento se precisar utiliz-las. Quando
do efetivo remanejamento, tambm processaria o decreto, ou seja, procederia das

97

devidas anulaes e suplementaes. Tudo isso, com base no planejamento,
realimentando-o e controlando a atuao dos secretrios.
Por no haver esse processo de planejamento constante, verificam-se
anulaes de dotaes, seguidas de suplementaes para cobrir deficincias, j que
estas so anuladas para cobrir uma deficincia imediata, sem preocupar-se com o
futuro, ou com o que est planejado para aquelas dotaes. Atravs do maior
detalhamento de alguns decretos utilizados no mapa da evoluo aplicativa dos
crditos adicionais (apndice B), pode-se verificar esta situao, como visto na
tabela a seguir:
05.01SECRETARIA DE EDUCAO CULTURA E DESPORTO
12.361.0003.2.008Funcionamento e Manuteno do Ensino Fundamental
3.3.90.39.00.00.0102Outros Servios de Terceiros - Pessoa J urdica - Fundef
DATA LEI DECRETO ANULAES SUPLEMENTAES
05/01/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.464/04 15.700,00
17/02/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.471/04 25.000,00
15/03/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.484/04 2.000,00
06/04/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.504/04 30.000,00
06/04/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.506/04 9.000,00
06/04/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.508/04 200.000,00
TOTAL 40.700,00 241.000,00
Tabela 10: Evoluo das Anulaes e Suplementaes no Elemento Oramentrio
3.3.90.39.00.00.0102 da Secretaria Municipal de Educao, Cultura e Desporto

No exemplo acima, verificam-se duas anulaes, em janeiro e em fevereiro,
que totalizam R$ 40.700,00. Logo em seguida, nos meses de maro e abril, aps
verificada insuficincia de dotao nesse elemento, procedeu-se de sucessivas
suplementaes.
Na tabela seguinte, verificam-se anulaes e suplementaes consecutivas
no elemento 3.3.90.36.00.00, Outros Servios de Terceiros Pessoa Fsica, na

98

Secretaria Municipal de Administrao e Finanas, na Atividade Funcionamento e
Manuteno da Secretaria:

03.01SEC. MUNICIPAL DE ADMINISTRAO E FINANAS
04.122.0008.2.003Funcionamento e Manuteno da Secretaria
3.3.90.36.00.00.0080Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica
DATA LEI DECRETO ANULAES SUPLEMENTAES
16/02/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.468/04 68.000,00
17/02/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.471/04 4.000,00
13/04/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.510/04 9.000,00
27/04/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.519/04 60.000,00
27/05/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.546/04 5.000,00
TOTAL 77.000,00 69.000,00
Tabela 11: Evoluo das Anulaes e Suplementaes no Elemento Oramentrio
3.3.90.39.00.00.0102 da Secretaria Municipal de Administrao e Finanas

Percebe-se que, numa diferena de apenas um dia houve, uma anulao de
R$ 68.000,00 e uma suplementao de R$ 4.000,00, nos dias 16 e 17 de fevereiro
de 2004. Novamente no ms de abril, volta a ocorrer uma anulao seguida de duas
suplementaes, uma no mesmo ms e outra no ms de maio.
A tabela a seguir apresenta a evoluo das anulaes e suplementaes
dentro de uma atividade, a 2.005, Conservao de Vias Urbanas, na Secretaria
Municipal de Infra Estrutura e Meio Ambiente:
08.01SEC. MUN. DE INFRA ESTRUTURA E MEIO AMBIENTE
15.452.0006.2.025Conservao de Vias Urbanas
ANULAES SUPLEMENTAES
DATA LEI DECRETO Elemento Valor Elemento Valor
06/04/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.506/04 3.3.90.36.00.00 17.000,003.3.90.30.00.00 17.000,00
01/06/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.547/04 3.3.90.30.00.00 8.300,003.3.90.39.00.00 8.300,00
26/06/04
LOA
(Lei 1808/03) 1.565/04 3.3.90.33.00.00 2.500,003.3.90.36.00.00 2.500,00
TOTAL 27.800,00 27.800,00
Tabela 12: Evoluo das Anulaes e Suplementaes por Atividade

99

Pode-se perceber que, em abril, o elemento 3.3.90.30.00.00, Material de
Consumo, foi suplementado em R$ 17.000,00, no ms de junho esse mesmo
elemento foi anulado em R$ 8.300,00. Ao contrrio do que ocorreu com o elemento
3.3.90.36.00.00, Outros Servios de Terceiro Pessoa Fsica, que em abril foi
anulado para suplementar o elemento 3.3.90.30.00.00, Material de Consumo, e em
junho foi suplementado atravs da anulao do elemento 3.3.90.33.00.00,
Passagens e Despesas com Locomoo. Ou seja, uma mesma dotao saiu do
elemento 3.3.90.36.00.00, entrou no elemento 3.3.90.30.00.00, para posteriormente
voltar a sair deste, vindo a ser suplementado no 3.3.90.39.00.00.
importante considerar a rapidez em que ocorrem mudanas no mundo
atual, onde nenhum planejador capaz de prever as mutaes que iro sobrevir.
Dessa forma, o planejamento um processo contnuo e flexvel, que deve aceitar
retificaes das previses, j que os objetivos no so estticos.
A Lei Oramentria Anual deve possibilitar ao oramento cumprir as suas
funes atravs de programas e dotaes originalmente autorizados, possibilitando
a abertura de crditos adicionais, tendo em vista a flexibilidade do sistema.
No entanto, estas constantes anulaes e suplementaes, em diversas
secretarias, podem indicar descomprometimento com o planejamento, a
preocupao apenas com o hoje, resolvendo problemas imediatos, empurrando mais
para frente as insuficincias existentes.
A realidade demonstra um oramento com pouca flexibilidade,
essencialmente incremental, j que esse repete-se a cada ano, alocando recursos
em programas que, na grande maioria, vm de oramentos anteriores, com
prioridade aos programas de custeio e exigncias constitucionais, onde o fator
determinante do tamanho do oramento o contedo do oramento anterior.

100

Dessa forma, o oramento repete programas anteriores e os investimentos,
muitas vezes no so priorizados por se ter um oramento limitado. No momento em
que se unir o planejamento ao oramento, ou seja, ao se elaborar um oramento
baseado nos objetivos, na estrutura existente e nos recursos disponveis, e quando
praticado com lisura, eficincia e eficcia, poder se chegar a uma gesto
responsvel preocupada com o desenvolvimento e as necessidades da populao.

101

5 CONSIDERAES FINAIS

Os instrumentos de planejamento so cada vez mais importantes para
promover o desenvolvimento dos municpios.
O empenho funciona como instrumento de controle do planejamento, atravs
da aplicao das trs modalidades. A despesas devem ter sua realizao em
conformidade com as leis para garantir a melhor aplicabilidade dos recursos. Desta
forma, ao se executarem todos os estgios da despesa pblica, est se fazendo o
controle dos gastos pblicos.
Os instrumentos de planejamento, Plano Plurianual, Lei de Diretrizes
Oramentrias e Lei Oramentria Anual, servem basicamente, nos municpios, para
cumprir a legislao que os institui, faltando, para os gestores pblicos, uma viso
de longo prazo, preocupada com o cumprimento dos objetivos e metas institudos no
planejamento.
Esta pesquisa procurou mostrar, atravs da descrio do processo, os
procedimentos adotados pela Prefeitura Municipal de Palhoa para o
empenhamento, liquidao e pagamento das despesas pblicas e correo de
dotaes insuficientes.
Dentro dos objetivos que foram propostos neste trabalho monogrfico,
desenvolveu-se, atravs de pesquisa bibliogrfica, a investigao das relaes entre
o planejamento oramentrio e o empenho, enquanto instrumento junto s unidades
operacionais.
Desenvolveu-se, ainda, em estudo de caso na Prefeitura Municipal de
Palhoa, descrevendo-se as modalidades de empenho, a ocorrncia de crditos

102

adicionais e os aspectos de monitoramento da evoluo aplicativa de dotaes
oramentrias originais e adicionais no perodo de janeiro a junho de 2004.
Atravs da descrio desse processo, pode-se visualizar a importncia da
aplicao das trs modalidades de empenho, diante do planejamento e no momento
do pagamento, dentro do exerccio ou em restos a pagar.
Sendo assim, no planejamento verificada a importncia a ser empenhada,
verificando a necessidade de processo licitatrio, ou a estimativa a ser feita para o
exerccio quando no se conhece o valor exato a ser empenhado, desta forma,
quando do pagamento de empenho dos tipos estimativo ou global, o pagamento
pode vir a ser parcelado, acompanhando a liquidao da despesa. No entanto,
quando do pagamento de empenhos do tipo ordinrio, o pagamento ser feito de
uma s vez.
Pode-se perceber o imediatismo dos gestores, atravs das sucessivas
anulaes e suplementaes, podendo indicar, alm da falta de comprometimento
com o planejamento, buscando a soluo de problemas urgentes, sem a
preocupao com o futuro, um visvel grau de desconhecimento ou de respeito com
a programao legitimamente aprovada por ocasio da Lei Oramentria Anual.
Como sugesto para a entidade, tem-se a criao de uma equipe de
planejamento permanente, onde o planejamento e a execuo estejam em
constante avaliao, realimentando o planejamento e controlando a aplicao de
crditos adicionais.
O planejamento deve ser elaborado com o objetivo de promover o
desenvolvimento do municpio e o bem comum de seus habitantes, visando sempre
o longo prazo, para que atravs da correta aplicao dos recursos pblicos, as
riquezas do municpio sejam apontadas e as falhas corrigidas.

103

Dessa forma, cumpriram-se os objetivos propostos neste trabalho
monogrfico, no esgotando todo o assunto a respeito do tema. Como
recomendao para outros trabalhos monogrficos que, no curso de Cincias
Contbeis, venham a tratar do assunto, tem-se:
uma descrio do processo de planejamento e execuo da despesa
oramentria entre prefeituras, comparando-se uma prefeitura que utiliza softwares
da Betha Sistemas e outra que utiliza outro recurso;
comparativo entre o processo de planejamento e execuo da despesa
oramentria, entre a Unio, Estado e Municpio, que se utilizam, respectivamente,
do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAF), Sistema Integrado de
Planejamento e Gesto Fiscal (SIGEF), que se encontra em desenvolvimento, e
Betha Sistemas;
comparativo da evoluo aplicativa de crditos adicionais entre o
Estado de Santa Catarina e uma Prefeitura do Estado;
comparativo da evoluo aplicativa de crditos adicionais entre
prefeituras da Grande Florianpolis;
pesquisa a respeito dos aspectos de monitoramento da evoluo
aplicativa dos crditos adicionais, como, por exemplo, o Termmetro de Cruz e o
mapa da evoluo aplicativa de crditos adicionais e outras formas de
monitoramento.

104

REFERNCIAS

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107

APNDICES

108

APNDICE A - Entrevista com o tcnico em contabilidade J nio Luiz Deschamps,
responsvel pela contabilidade da Prefeitura Municipal de Palhoa.
Entrevista aplicada em 22/09/2004.

1. De que forma feita a abertura do crdito oramentrio?

No programa Betha Proposta criada a Proposta Oramentria, ou Projeto da
Lei Oramentria, aps estimadas todas as receitas e fixadas todas as despesas.
Este projeto vai para a Cmara Municipal, onde pode vir a ser alterado. Aps
aprovado volta para o Poder Executivo para ser sancionada a lei.
J untamente Proposta da Lei Oramentria so anexadas planilhas, como
por exemplo o Demonstrativo dos Projetos e Atividades, onde as despesas so
especificadas desde o rgo at o elemento de despesa, mostrando a origem dos
recursos, se ordinrios ou vinculados e o total por elemento, recurso e atividade.
O sistema alimentado no Betha Proposta e, no incio do exerccio os dados
so importados para o Sistema Administrativo Pblico Oramentrio, conhecido
como Betha S.A.P.O.

2. A liberao para empenhamento fica trancada pelo comportamento da
arrecadao?

Sim. Existe limitao de empenho, quando no ocorre a efetiva entrada dos
recursos anteriormente previstos. A arrecadao acompanhada pelos relatrios
exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

109

3. feito bloqueio para licitao?

feito bloqueio do elemento de dotao, assim fica impedido o empenho
utilizando aquela dotao. O bloqueio feito pela Gerncia de Administrao.

4. Qual a forma de empenhar, mediante quais documentos?

A administrao elabora um Pedido de Compras e Servios, conhecido como
PC, realiza trs propostas de fornecimento e empenha pelo menor preo, no
deixando de considerar a qualidade do material a ser adquirido. Existem outros tipos
de empenho que possuem processo diferenciado. O empenho da folha de
pagamento, por exemplo, feito a partir de relatrios emitidos pelo departamento
pessoal. Empenhos de contratos ou licitaes so feitos aps processo legal,
exigido pela lei 8.666/93. No momento do empenho de licitaes, a dotao antes
bloqueada deve ser desbloqueada.

5. Exemplos de empenho ordinrio:

Conserto de equipamentos, lavao de veculos, troca de peas de veculos.
Despesas em geral de pronto pagamento, que no ultrapassem o limite de R$
8.000,00 exigido pela Lei 8.666/93, por fornecedor e objeto da compra e fonte de
recurso. Quando elaborado o planejamento, deve-se estimar quanto a entidade vai
precisar adquirir durante o ano, por exemplo, de pneus, para saber se entra em
licitao ou no. Se no atingir R$ 8.000,00, as aquisies sero empenhos

110

ordinrios, se atingir o limite, ser feito empenho global. Outro exemplo de empenho
ordinrio praticado na prefeitura o empenho da folha de pagamento.

6. Exemplo de empenho estimativo. Como so feitas as estimativas?

Empenhos de gua, luz e telefone. A estimativa feita com base na fatura do
ltimo ms do ano anterior, mais o ndice Nacional de Preos ao Consumidor
(INPC), multiplicado por 12 meses do ano. So consideradas tambm mudanas,
ampliaes, equipamentos novos que sero adquiridos durante o ano para que a
previso fique o mais prxima da realidade possvel. No esquecendo que podem
ser feitos empenho complemento ou empenho anulao para ajustar estes totais,
caso se verifique que o saldo no foi suficiente ou foi a maior.

7. Exemplos de empenho global:

Contratos de locao, empreitada de mo-de-obra e subvenes, caso estas
estejam previstas na LDO e possuam lei especfica autorizando.

8. Qual a forma de liquidar, quais os documentos exigidos?

A liquidao feita a partir de documento fiscal, nota fiscal, nota fiscal de
servio ou recibo padronizado, com carimbo e assinatura do responsvel pelo
recebimento, do material, servio e laudos de medio em caso de empreitada de
mo-de-obra.

111

9. Em algum caso a liquidao feita concomitantemente ao empenho?

No empenho da folha de pagamento, j que este feito ordinrio, e no
momento do empenho os servidores j prestaram o servio. Em outros casos isso
no ocorre, j que seria uma comprovao que esse no foi prvio. O empenho
feito pelo Pedido de Compras e Servios e quando a nota fiscal chega na
contabilidade este liquidado.

10. Qual a forma de pagar?

Atravs do sistema Betha Tesouraria enviado um arquivo ao banco, com
relao de credores, nmero da conta corrente e valor do direito do credor,
debitando automaticamente da conta da prefeitura para a conta deste. No caso de
pagamento de dvida fundada interna, por exemplo com o Programa de Formao
do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), o dbito automtico na conta da
prefeitura.

11. Existe ordem cronolgica de pagamento, e quanto aos restos a pagar?

Existe ordem cronolgica por fonte de recurso, ou seja, um credor que ser
pago pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef)
consta numa lista apenas de credores que tambm sero pagos pelo Fundef, o
mesmo para as multas de trnsito e outros recursos vinculados.
Existem os restos a pagar processados, que j tiveram sua liquidao e
esperam apenas o pagamento e os restos a pagar no processados, que aguardam

112

a liquidao. Os restos a pagar processados possuem uma ordem cronolgica para
pagamento, e so prioridade em relao aos empenhos do ano corrente, ou seja
devem ser pagos primeiro, para depois se iniciar os pagamentos do exerccio.
Conforme os restos a pagar no processados so liquidados entram tambm na lista
de pagamento. Esta lista feita por ordem de liquidao.
Na realidade, empenhos do exerccio corrente so pagos antes de restos a
pagar, como, por exemplo, o empenho da folha de pagamento, que so pagos de
imediato, no aguardando ordem cronolgica. Existe uma discusso a esse respeito,
pois o credor, que prestou servio prefeitura, entregou material, ou fez alguma
obra, tambm tem suas obrigaes, suas necessidades e precisa receber para quit-
las. Ento quem tem direito maior em receber, os servidores ou os credores?

12. No empenho ordinrio, qual a forma de pagamento, so pagos em uma s
parcela ou pode haver mais de um pagamento?

Os empenhos ordinrios devem ser pagos at 72 horas aps a sua liquidao
(talvez isto esteja previsto na lei 8.666/93), e em uma nica parcela. Houve um
tempo em que se pagava uma parcela de cada credor, para que todos tivessem algo
a receber quando no havia recursos disponveis para quitar todos. Isto no mais
aceito pelo Tribunal de Contas.

13. No empenho global, so sempre parcelados? Existe algum tipo de
empenho global pago em uma nica parcela?

113

Sim, pode ocorrer apenas um pagamento. O pagamento est vinculado
entrega do material, concluso da obra, prestao do servio.
A liquidao de empenhos de empreitada de mo-de-obra ocorre medida
que partes da obra vo sendo concludas, conforme j estipulado no contrato,
portanto dificilmente a obra ser paga em uma s parcela.
No caso de subvenes, estas sero sempre empenho global. Quando
subvenes a conselhos comunitrios do municpio, as parcelas so pagas
mensalmente, durante todo o exerccio. Quando a subveno feita por algum outro
motivo, por exemplo, subveno esportiva ao Guarani Futebol Clube, feito o
empenho e conforme a disponibilidade de recursos pode ser pago em uma parcela
ou em mais de uma.

APNDICE B - MAPA DA EVOLUO APLICATIVA DE CRDITOS ADICIONAIS
PERODO: 1 SEMESTRE DE 2004
Tipo de Crdito Adicional Fontes de Recurso
Data Lei Decreto Secretaria Suplementar Especial Anulao
Excesso de
Arrecadao
Supervit
Financeiro Convnios
Rendimento
de Aplicao
05/01/04 LOA 1.464/04 SECD 15.700,00 15.700,00
TOTAL DO DECRETO 15.700,00 15.700,00
16/02/04 LOA 1.468/04 GP 7.000,00 7.000,00
16/02/04 LOA 1.468/04 SAF 96.000,00 96.000,00
16/02/04 LOA 1.468/04 SECD 106.472,00 106.472,00
16/02/04 LOA 1.468/04 SAAP 10.000,00 10.000,00
TOTAL DO DECRETO 219.472,00 219.472,00
17/02/04 LOA 1.471/04 SAF 30.000,00 30.000,00
17/02/04 LOA 1.471/04 SECD 41.000,00 41.000,00
17/02/04 LOA 1.471/04 SIMA 35.000,00 35.000,00
TOTAL DO DECRETO 106.000,00 106.000,00
05/03/04 LOA 1.475/04 SAF 3.000,00 3.000,00
TOTAL DO DECRETO 3.000,00 3.000,00
15/03/04 LOA 1.483/04 SAF 300.000,00 300.000,00
TOTAL DO DECRETO 300.000,00 300.000,00
15/03/04 LOA 1.484/04 SECD 6.000,00 6.000,00
15/03/04 LOA 1.484/04 SAAP 6.000,00 6.000,00
15/03/04 LOA 1.484/04 SIMA 3.000,00 3.000,00
TOTAL DO DECRETO 15.000,00 15.000,00
16/03/04 LOA 1.486/04 SECD 5.000,00 5.000,00
24/03/04 1.832/04 1.488/04 SIMA 126.500,00 126.500,00
TOTAL DO DECRETO 126.500,00 126.500,00
24/03/04 1.830/04 1.489/04 SECD 14.989.01 14.989.01
TOTAL DO DECRETO 14.989.01 14.989.01
24/03/04 1.826/04 1.490/04 SIMA 258.750,00 258.750,00
TOTAL DO DECRETO 258.750,00 258.750,00

Excesso de
Arrecadao
Supervit
Financeiro Convnios
Rendimento
de Aplicao
24/03/04 1.833/04 1.491/04 SIMA 150.000,00 150.000,00
TOTAL DO DECRETO 150.000,00 150.000,00
24/03/04 LOA 1.493/04 GP 6.000,00 6.000,00
24/03/04 LOA 1.493/04 SECD 12.000,00 12.000,00
24/03/04 LOA 1.493/04 SIMA 8.980,00 8.980,00
TOTAL DO DECRETO 26.980,00 26.980,00
30/03/04 1.838/04 1.501/04 SIMA 1.900.000,00 1.900.000,00
TOTAL DO DECRETO 1.900.000,00 1.900.000,00
06/04/04 LOA 1.504/04 SECD 267.636,00 267.636,00
TOTAL DO DECRETO 267.636,00 267.636,00
06/04/04 LOA 1.505/04 SECD 6.500,00 6.500,00
06/04/04 LOA 1.506/04 GP 4.000,00 4.000,00
06/04/04 LOA 1.506/04 SECD 64.000,00 64.000,00
06/04/04 LOA 1.506/04 SIMA 49.251,00 49.251,00
TOTAL DO DECRETO 117.251,00 117.251,00
06/04/04 LOA 1.508/04 SECD 200.000,00 200.000,00
TOTAL DO DECRETO 200.000,00 200.000,00
06/04/04 LOA 1.509/04 SAF 159.000,00 159.000,00
TOTAL DO DECRETO 159.000,00 159.000,00
13/04/04 LOA 1.510/04 SAF 9.000,00 9.000,00
13/04/04 LOA 1.511/04 SAF 115.800,00 115.800,00
13/04/04 LOA 1.511/04 SIMA 115.000,00 115.000,00
TOTAL DO DECRETO 230.800,00 230.800,00
13/04/04 LOA 1.513/04 SAF 20.000,00 20.000,00
TOTAL DO DECRETO 20.000,00 20.000,00
27/04/04 LOA 1.516/04 SECD 1.500,00 1.500,00
27/04/04 LOA 1.516/04 SAAP 2.500,00 2.500,00
Excesso de
Arrecadao
Supervit
Financeiro Convnios
Rendimento
de Aplicao
27/04/04 1.853/04 1.517/04 SIMA 50.000,00 10.000,00 40.000,00
TOTAL DO DECRETO 50.000,00 10.000,00 40.000,00
27/04/04 LOA 1.519/04 SAF 60.000,00 60.000,00
TOTAL DO DECRETO 60.000,00 60.000,00
04/05/04 LOA 1.525/04 ECG 150.000,00 150.000,00
TOTAL DO DECRETO 150.000,00 150.000,00
04/05/04 LOA 1.526/04 SG 2.800,00 2.800,00
04/05/04 LOA 1.526/04 SECD 20.000,00 20.000,00
TOTAL DO DECRETO 22.800,00 22.800,00
12/05/04 1.871/04 1.529/04 SIMA 500.000,00 500.000,00
TOTAL DO DECRETO 500.000,00 500.000,00
18/05/04 LOA 1.532/04 SIMA 1.002.885,00 1.002.885,00
TOTAL DO DECRETO 1.002.885,00 1.002.885,00
18/05/04 LOA 1.534/04 SAAP 8.000,00 8.000,00
18/05/04 LOA 1.534/04 SIMA 33.000,00 33.000,00
TOTAL DO DECRETO 41.000,00 41.000,00
19/05/04 1.875/04 1.536/04 SIMA 46.000,00 46.000,00
TOTAL DO DECRETO 46.000,00 46.000,00
19/05/04 LOA 1.538/04 SECD 200,00 200,00
19/05/04 LOA 1.538/04 SIMA 4.600,00 4.600,00
26/05/04 1.879/04 1.540/04 SIMA 66.000,00 12.600,00 50.400,00 3.000,00
TOTAL DO DECRETO 66.000,00 12.600,00 50.400,00 3.000,00
27/05/04 LOA 1.546/04 SAF 5.000,00 5.000,00
27/05/04 LOA 1.546/04 SIMA 2.000,00 2.000,00
01/06/04 LOA 1.547/04 SECD 16.500,00 16.500,00
01/06/04 LOA 1.547/04 SIMA 57.411,00 57.411,00
TOTAL DO DECRETO 73.911,00 73.911,00

Excesso de
Arrecadao
Supervit
Financeiro Convnios
Rendimento
de Aplicao
02/06/04 1.883/04 1.548/04 SIMA 13.000,00 13.000,00
TOTAL DO DECRETO 13.000,00 13.000,00
02/06/04 LOA 1.550/04 SAF 100.000,00 100.000,00
TOTAL DO DECRETO 100.000,00 100.000,00
02/06/04 1.886/04 1.552/04 SIMA 8.200,00 8.200,00
02/06/04 1.887/04 1.553/04 SECD 12.000,00 12.000,00
TOTAL DO DECRETO 12.000,00 12.000,00
14/06/04 1.890/04 1.559/04 SECD 28.975,00 28.975,00
TOTAL DO DECRETO 28.975,00 28.975,00
14/06/04 1.892/04 1.560/04 SECD 40.000,00 40.000,00
TOTAL DO DECRETO 40.000,00 40.000,00
14/06/04 1.893/04 1.561/04 SECD 30.000,00 30.000,00
TOTAL DO DECRETO 30.000,00 30.000,00
21/06/04 LOA 1.564/04 SIMA 9.500,00 9.500,00
26/06/04 LOA 1.565/04 SAAP 50,00 50,00
26/06/04 LOA 1.565/04 SIMA 7.500,00 7.500,00
TOTAL P/ TIPO DE CA E FR 3.214.785,00 3.214.414,01 851.164,00 2.179.785,00 342.611,00 3.052.639,01 3.000,00
TOTAL DE CRDITOS ADICIONAIS 6.429.199,01 6.429.199,01
Fonte: Elaborado pela Autora
Legenda:
LOA Lei Oramentria Anual n 1.808 de 29/12/2003 SICT Secretaria Municipal de Indstria Comrcio e Turismo
CAM Cmara Municipal de Palhoa SAAP Secretaria Municipal de Agricultura Abastecimento e Pesca
GP Gabinete do Prefeito SIMA Secretaria Municipal de Infra Estrutura e Meio Ambiente
SG Secretaria Municipal de Governo ECG Encargos Gerais
SAF Secretaria Municipal de Administrao e Finanas CA Crdito Adicional
SECD Secretaria Municipal de Educao Cultura e Desporto FR Fontes de Recurso

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