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UNESP UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA 'JULIO DE MESQUITA FILHO

CAMPUS DE MARILIA
FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS









DEBORA CRISTIANE DE ALMEIDA BORGES









AS TRANSFORMAES DA GESTO DA POBREZA NO BRASIL:
UMA ANLISE DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA























MARILIA
2011

DBORA CRISTIANE DE ALMEIDA BORGES
















AS TRANSFORMAES DA GESTO DA POBREZA NO BRASIL:
UMA ANLISE DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA





Dissertao de Mestrado apresentada junto ao
Curso de Pos-Graduao stricto sensu em
Cincias Sociais da Universidade Estadual
Paulista 'Julio de Mesquita Filho Campus
de Marilia, na area de Concentrao em
Politicas Publicas e Pensamento Social, como
requisito a obteno do titulo de Mestre.

Orientador: ProI. Dr. Luis Antnio Francisco
de Souza













MARILIA
2011




















































Borges, Dbora Cristiane de Almeida.
B As transIormaes da gesto da pobreza no Brasil:
uma analise do Programa Bolsa Familia / Dbora Cristiane de
Almeida
Borges. Marilia: UNESP/Marilia, 2011.
115 I.

Dissertao (Mestrado em Cincias Sociais) Faculdade de FilosoIia
e Cincias, Universidade Estadual Paulista, 2011.
BibliograIia: 115 I.
Orientador: Luis Antnio Francisco de Souza.

1. Cincias Sociais 2. Politicas Publicas 3. Programa Bolsa Familia
I. Dbora Cristiane de Almeida Borges II. As transIormaes da
gesto da pobreza no Brasil: uma analise do Programa Bolsa Familia
CDD

DBORA CRISTIANE DE ALMEIDA BORGES




AS TRANSFORMAES DA GESTO DA POBREZA NO BRASIL:
UMA ANLISE DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA



Dissertao de Mestrado apresentada junto ao
Curso de Pos-Graduao stricto sensu em
Cincias Sociais da Universidade Estadual
Paulista 'Julio de Mesquita Filho Campus
de Marilia, na area de Concentrao em
Politicas Publicas e Pensamento Social, como
requisito a obteno do titulo de Mestre.

Orientador: ProI. Dr. Luis Antnio Francisco
de Souza


COMISSO EXAMINADORA



ProI. Dra. Jolinda de Moraes Alves
Universidade Estadual de Londrina




ProI. Dr. Edemir de Carvalho
Universidade Estadual Paulista




ProI. Dr. Luis Antnio Francisco de Souza
Universidade Estadual Paulista




ProI. Dr. Marcos Csar Alvarez
Universidade de So Paulo


Marilia, 22 de Junho de 2011.

AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer principalmente ao ProIessor Dr. Luis Antnio Francisco de
Souza que acolheu minha pesquisa desde a primeira hora, mesmo sob condies institucionais
e pessoais muitas vezes adversas e limitadoras. Agradeo pelo convite em integrar o Grupo de
Estudo em Segurana Publica (GESP), desde sua criao em 2006. Na verdade, as primeiras
idias deste trabalho so Ioram amadurecendo ao longo dos anos de participao no GESP,
onde travamos varios debates acadmicos sobre os escritos de Michel Foucault, politicas
publicas, metodologia, segurana publica, criminalizao da pobreza, policia, priso, punio,
e outros diversiIicados temas.
ProIessor Dr. Luis Antnio agradeo tambm pela orientao dada na graduao e no
mestrado. Por sua persistncia para que eu prosseguisse com este estudo atualissimo e
inovador. Peo desculpas pelos muitos transtornos que lhe causei em toda a minha trajetoria
acadmica e ainda por no ter assumido minha Iace Ioucaultiana desde o principio. Obrigada
pelas criticas que me direcionaram para a problematica pertinente.
A toda a turma de graduao de Cincias Sociais de 2003, que de modo geral, me
aturaram nas intervenes em sala de aula e me Iizeram querer um pouquinho mais de
intectualidade. A Rosngela, Hrcules, Andr. Sem os milhares de xerox que vocs me
possibilitaram eu jamais teria me Iormado. Aos Iuncionarios da biblioteca em geral que me
serviram com material bibliograIico atualizado.
Agradeo ainda ao meu esposo Vinicius e meu Iilhinho Cau, que desde os primeiros
momentos vitais esteve a par deste trabalho, inclusive participando das aulas do mestrado,
ainda na gestao. Vinicius, obrigada por ter me ajudado muito nos momentos mais diIiceis
de minha Iormao superior, e por ter me acompanhado em todos esses anos. Sem seu carinho
nos tempos de incertezas, eu possivelmente no teria prosseguido at o Iinal.
Agradeo a minha me Dalva e meu pai Wilson por terem me possibilitado a vinda a
Marilia para estudar assuntos to complexos e magniIicos como os Ienmenos da sociedade
capitalista.
Por Iim, agradeo a CAPES pela bolsa de mestrado que me possibilitou a
exclusividade de dedicao a pesquisa.

































O controle da sociedade sobre os individuos
no se opera simplesmente pela conscincia ou
pela ideologia, mas comea no corpo, com o
corpo. Foi no biologico, no somatico, no
corporal que, antes de tudo, investiu a
sociedade capitalista. O corpo uma realidade
bio-politica. (Michel Foucault, MicroIisica do
Poder).

Resumo

Muitos analistas consideram o lanamento e/ou ampliao dos programas de
transIerncia de renda como uma inovao politica nos ultimos anos. Dessa Iorma,
pretendemos descrever analiticamente como as transIormaes da categoria pobreza, proteo
social e esIera publica promoveram uma inIlexo no campo das politicas publicas. Atravs da
pesquisa bibliograIica de cunho qualitativo-conceitual, procuramos contextualizar a
sistematizao da seguridade social no mundo ocidental moderno bem como apontar as
particularidades do Brasil. A partir dessa base conceitual, analisamos o Programa Bolsa
Familia, de Iorma a compreender quais os instrumentos e as tecnologias utilizados pelo
Estado para a administrao da pobreza. Nosso objetivo principal demonstrar que as
mudanas no arranjo institucional consolidadas pelo Programa permitiram a Iormao de uma
rede de poder-saber sobre a populao pobre brasileira. Para tanto, Iaremos uso dos conceitos
de 'biopolitica e 'governamentalidade, conIorme Iormulao dada por Michel Foucault.

Palavras-chave: Biopolitica. Gesto da Pobreza. Politica Social. Pobres. Politica de
TransIerncia de Renda. Programa Bolsa Familia.


















SUMRIO

Introduo 01
Metodologia e desenvolvimento da pesquisa 03

Captulo 1 - As estruturas elementares da sociedade moderna e
a constituio do Estado Social 08
1.1 - A transIormao da pobreza: de questo divina a criminalizao da pobreza 09
1.2 - O advento da vida nos certames do espao politico 22
1.3 - Foucault e as relaes de poder na modernidade 42
1.3.1 As tecnologias de poder do sculo XVIII 47
1.3.2 - A biopolitica e a governamentalidade como
novos instrumentos de analise do Estado 58

Captulo 2 - Proteo social: do sistema de seguridade social s polticas de
transferncia de renda 62
2.1 - Estado-Social: politicas publicas x politicas de assistncia 63
2.2 - A particularidade do sistema de proteo social brasileiro 72

Captulo 3 - A experincia brasileira do Programa Bolsa Famlia 85
3.1 - A inIlexo das politicas publicas: de bem-estar a minimos sociais 86
3.2 - Programa Bolsa Familia: Iormao da agenda governamental e de deciso 94
3.3 - Programa Bolsa Familia: limites e potencialidades 101

Consideraes Finais 105
Referncias Bibliogrficas 108




1

Introduo


O combate a pobreza extrema sempre Iez parte da pauta de regulaes de diIerentes
modos de produo (sociedades escravistas, Ieudais ou capitalistas). Mas, na sociedade
capitalista recente, instituiu-se um Iormato inovador de politicas publicas sociais, baseada nas
transIerncias direta de renda.
O advento das politicas de transIerncia de renda perpassa diversas transIormaes,
como: a concepo da pobreza, tida atualmente como um Ienmeno multidimensional e
vinculado as determinaes historico-estruturais; a inIlexo da categoria de proteo social
que historicamente esteve situada como uma modalidade subordinada a atividade Iormal do
trabalho e na atualmente engloba o aspecto no-contributivo; e, tambm as mudanas na
esIera publica que deixa de ser dimenso dos direitos de cidadania para adentrar ao campo dos
minimos sociais e da responsabilidades individuais.
No caso do Brasil, a tematica ganhou notoriedade instituio de um programa nacional
de transIerncia de renda no Brasil o Programa Bolsa Familia, criado pela Lei 10.836 de 09
de janeiro de 2004. O Programa Bolsa Familia introduziu na agenda politica brasileira do
sculo XXI um novo cenario para o sistema de proteo social do pais. Pois, alm da
inovao normativa proposta pela Constituio Federal de 1988 e consolidada pela aprovao
da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), esse programa estabeleceu uma nova estrutura
de gesto baseada nos principios basicos da descentralizao politico-administrativa e da
participao popular.
A inovao normativa ocorrida no Brasil considerada uma verdadeira revoluo em
termos de doutrinas, idias e atitudes, e em decorrncia dela, Ioram possiveis algumas
alteraes signiIicativas na gesto de politicas publicas sociais. Para o cumprimento do
principio da descentralizao politico-administrativa, a legislao estabeleceu que os
municipios passariam a ser os responsaveis pela coordenao local e pela execuo direta do
Programa Bolsa Familia (PBF), atravs da operacionalizao dos seus mecanismos de gesto.
Para viabilizar a participao da populao como um todo e da sociedade civil organizada na
gesto do PBF, a legislao determinou a criao da instncia de controle social.
A emergncia do Programa Bolsa Familia, a nosso ver, Ioi o reIlexo no somente das
idias neoliberais, mas decorrente da estrutura das instituies sociais que se voltaram para a
eIetividade de politicas publicas sociais e tambm para a maior capacidade do Estado de
controlar a pobreza e promover o bem-estar. Nesse sentido, a nova modalidade de gesto da

pobreza e da assistncia social no Ioi moldada pelos programas de reIormas estruturais, mas
pelo carater da sociedade brasileira no inicio do sculo XXI, por seus problemas, sua cultura e
suas tecnologias de poder.
O Iato de nos depararmos com essa nova e desaIiante realidade, nos Iez indagar como
se da o Iuncionamento do Programa Bolsa Familia, no que se reIere as caracteristicas
distintivas de interveno publica, tais como: critrios de seleo, calculo da renda Iamiliar e
valor do beneIicio, vinculao institucional, modos de operacionalizao, contrapartida
exigida, Iormas de acompanhamento, etc. Pois, embora essa nova institucionalidade proposta
pelo Programa Bolsa Familia, se oriente pela perspectiva da universalizao dos direitos
sociais e pelos parmetros de justia distributiva, na concepo relativa aos beneIiciarios,
existe uma restrio no acesso a partir dos mecanismos de Iocalizao e de condicionalidades.
Motivados por essas questes, idealizamos uma pesquisa com o objetivo de analisar a
gesto do Programa Bolsa Familia, especiIicando os instrumentos e as tecnologias utilizadas
pelo Estado para a administrao da pobreza. Partimos da contribuio de Michel Foucault,
para conceituar a administrao da pobreza consistente no Programa Bolsa Familia, pois esse
programa oIerece subsidios para uma pesquisa teorica sobre a biopolitica e a
governamentalidade.
Trata-se, portanto, de apontar as possibilidades e limites do Programa Bolsa Familia
quanto a administrao da pobreza brasileira, apontando o Iuncionamento dos instrumentos
adotados como o Indice de Gesto Descentralizada (IGD) e o controle via CadUnico. Bem
como, de identiIicar os dispositivos disciplinares e de bio-regulamentao implementados via
condicionalidades.
Cabe ressaltar, porm, que nossa pesquisa no assume um carater instrumental voltado
a concluir se o programa atingiu ou no os eIeitos esperados. Pois, no pretendemos uma
analise minuciosa do Programa Bolsa Familia, em nivel de Iinanciamento por exemplo. Nosso
objetivo principal no oIerecer subsidios programaticos a gesto desse programa, mas to
somente problematizar algumas questes que julgamos relevantes no sentido de uma reIlexo
de natureza analitica, relativa as potencialidades e limites da ao governamental no mbito
da pobreza.






Metodologia e desenvolvimento da pesquisa.


A pesquisa em questo busca abordar a administrao da pobreza brasileira partindo
do enIoque Ioucaultiano. Nesse sentido, num primeiro momento, utilizamos os conceitos de
biopolitica e governamentalidade, Iormulados por Michel Foucault, para problematizar as
praticas atuais de combate a pobreza, sob o ponto de vista tico-politico. No entanto,
acreditamos no ser possivel atingir o esperado grau de xito na consecuo deste objetivo
sem um entendimento satisIatorio acerca da natureza destas relaes que, aqui, sera o mesmo
ponto de vista adotado por Foucault no mbito daquilo que, dentro de sua vasta obra, Iicou
conhecido como 'analitica do poder.
Para sintetizar o pensamento de Foucault, utilizamos como principal Ionte de
conhecimento teorico os livros, cursos, conIerncias, entrevistas e resumos de aulas que
retratam os termos biopolitica e governamentalidade. Recorremos, a biopolitica como uma
Ierramenta que possibilita uma Iorma especiIica e inovadora no tratamento das politicas
publicas, tratando os dispositivos disciplinares e os biopoderes que permitem a bio-
regulamentao da vida humana. A governamentalidade, por sua vez, remete a Iorma como o
Estado moderno tornou a vida passivel de ser administrada, calculada, gerida, regrada e
normalizada por politicas estatais.
Num segundo momento, desenvolvemos uma pesquisa bibliograIica de cunho
qualitativo-conceitual, partindo da literatura internacional sobre a proteo social e a
constituio do campo de politicas publicas. Alm disso, realizamos uma breve leitura sobre a
sistematizao da Seguridade Social no mundo ocidental moderno para contextualizar as
particularidades desse sistema no Brasil.
A partir dessa base conceitual, temos um terceiro momento da pesquisa, que remete ao
nosso principal objetivo que Ioi analisar a gesto do Programa Bolsa Familia para
compreender quais os instrumentos e as tecnologias utilizados pelo Estado para a
administrao da pobreza. Temos assim que, as palavras de Paugam (2003) expressam a
caracteristica do nosso trabalho.
'O que sociologicamente pertinente no a pobreza em si, mas as Iormas
institucionais que esse Ienmeno assume numa dada sociedade ou num
determinado meio. Em outras palavras, pode ser heuristicamente Iecundo
estudar a pobreza` como condio social reconhecida e os pobres` como
um conjunto de pessoas cujo status social deIinido por instituies
especializadas de ao social que assim as designam. (PAUGAM, 2003, p.
65)


Nesse sentido, ao especiIicar as estratgias de gesto da populao pobre no
pretendemos adotar um carater instrumental voltando-se a concluir se o programa atingiu ou
no os eIeitos esperados. Pois, a nossa proposta to somente apontar subsidios para uma
reIlexo de natureza mais analitica, relativa as potencialidades e limites da ao
governamental no mbito da pobreza.
Nossa analise do Programa Bolsa Familia parte de uma perspectiva sociopolitica
entendida como o Ioco nas instituies e procedimentos politicos e sociais atravs dos quais a
sociedade civil interage com a autoridade publica. Trata-se de estabelecer uma relao entre
social e o politico sem cair na tradio legalista, exclusiva das normas.
A analise de politica possibilita compreender o processo no qual essa
proposta, seus objetivos, metas, alm de possibilitar a visualizao critica
acerca dos interesses e jogos de poder nela implicados. A partir dessa
proposio teorica pode-se desenhar a concepo e implantao da politica,
permitindo, no apenas a explicitao de determinantes invisibilizados, mas
ainda a pontuao de alguns estrangulamentos e diIiculdades, contribuindo
signiIicativamente para a reIormulao de novas intervenes. (SAMPAIO,
ARAUJO, 2006, p. 345)

Assim, no compartilhamos do modelo tradicional de analise que segue o Iormato
norte-americano baseado no good government. Nosso trabalho tem como base o modelo
Irancs, o qual trata da gesto governamental, a partir da diIerenciao entre a esIera publica e
a esIera estatal. E importante considerar que, conIorme Melo (1999) destaca, no Brasil,
inexiste uma tradio analitica no campo da administrao publica, o que diIiculta
extremamente nossa abordagem.
Temos como objetivo central deste estudo a analise da gesto do Programa Bolsa
Familia, sem a pretenso, claro, de esgotar o tema que se revela por demais complexo e
carente de conhecimento acumulado. Em geral, os sociologos se voltam para as dimenses da
pobreza, tanto quantitativa quanto qualitativamente, sendo ainda incipiente o debate acerca da
avaliao da administrao publica da pobreza. Nesse sentido, trata-se de Iomentar o debate e
a reIlexo critica acerca da avaliao das politicas sociais publicas, realizado quase que
exclusivamente pelas proprias agncias governamentais.
Para atingir nosso objetivo, esse estudo utiliza a pesquisa qualitativa, pois nosso objeto
se encontra mergulhado num universo de 'signiIicados, motivos, aspiraes, crenas, valores
e atitudes, devendo assim ser interpretado pelos pesquisados. (MINAYO, 2005). Visando
aproIundar o conhecimento da realidade pesquisada disponibilizamos do manuseio de um
grande numero de dados imprescindiveis para a pesquisa, que so provenientes de diIerentes

Iontes como: os estudos recentes sobre a tematica e os documentos Iederais oIiciais. Como
subsidio para caracterizar o Programa Bolsa Familia, utilizamos ainda a pesquisa documental
(ou Iontes primarias) que inclui documentos oIiciais como Leis, Decretos, Medidas
Provisorias, Resolues e documentos tcnicos oIiciais e relatorios de pesquisas sobre o
Programa Bolsa Familia. (LAKATOS e MARCONI, 2001).
Tenho que destacar que, a minha relao com o tema da pobreza Iruto da
participao no projeto de extenso intitulado 'Mapa da excluso/incluso social e qualidade
de vida de Marilia, coordenado pelo ProI. Dr. Edemir de Carvalho, no segundo ano de
graduao em Cincias Sociais, ainda em 2004. Na ocasio, participei do processo de
sistematizao dos dados da pesquisa realizada como Iorma de mapeamento das
diversiIicadas Iavelas da cidade de Marilia. Essa pesquisa serviu de base para a elaborao do
Plano Diretor da cidade, bem como Ioi reIerncia para a 1 ConIerncia Municipal da cidade
de Marilia, a qual estive presente.
Depois desse primeiro contato com a problematica eu pude notar que tinha um
conhecimento intimo da condio de pobreza (na realidade, minha Iamilia era da classe mdia
baixa e cresci num bairro popular na cidade de So Jos do Rio Preto/SP), com muitas
limitaes. Me recordo das palavras de Paguam (2003, p. 67) ' O sociologo contido` por
seu objeto e as vezes esta intimamente ligado a ele. Sua intuio depende, de um lado, de sua
capacidade em relacionar as experincias de sua propria condio social aos Ienmenos
humanos que ele deseja analisar cientiIicamente.
Nesse sentido, a graduao me permitiu um olhar cientiIico ao Ienmeno que tanto me
chamou a ateno, porm, como no me sentia atraida pelo trabalho de campo procurei
discutir e entender a vivncia dos grupos musicais da periIeria, atravs do estudo do
movimento hip hop. Na continuidade desse trabalho, as discusses sobre criminalidade e
pobreza permitiram que a interpretao atingisse um novo ngulo, caracterizando uma otica
sociologica dos Ienmenos da pobreza.
Nesse interim, em 2006, chegou a Iaculdade um novo proIessor para a disciplina de
Metodologia de Pesquisa, o ProI. Dr. Luis Antnio Francisco de Souza. Na ocasio, tornei-me
membro integrante de seu Grupo de Estudo em Segurana Publica (GESP), onde Ioram
proIicuos os debates acerca dos temas Ioucaultianos e de diversiIicados assuntos como
politicas publicas, metodologia, segurana publica, punio, priso, criminalizao da
pobreza.
Na realizao desse trabalho, portanto, o resultado dessa experincia acadmica Ioi
muito relevante. Na minha imaginao, desejava realizar um trabalho sobre a pobreza que

tivesse um carater inovador. Um trabalho capaz de ajudar a entender aquela realidade
intrigante que continuava desconhecida, mesmo depois desse primeiro contato. Na verdade,
Ioi apenas no curso de Mestrado que pude sintetizar as idias que povoavam minha cabea. A
questo que passou a nortear minhas indagaes Ioi: como a pobreza determinada pela
interveno social publica?
A eIetividade desse trabalho decorrente dessa experincia que reuniu muitos acertos
e erros, mas que se consolidou porque o ProI. Dr. Luis Antnio Iuncionou como um
verdadeiro orientador. A condio de bolsista CAPES tambm Ioi Iundamental para a
dedicao exclusiva a pesquisa, e a elaborao da dissertao do curso de mestrado em
politicas publicas e pensamento social.
E relevante ressaltar que, o resultado da analise no tem a pretenso de encerrar o
assunto. Como em qualquer trabalho de pesquisa cientiIica, o resultado deve ser visto de
maneira provisoria e aproximativa.
O resultado desse esIoro de investigao esta aqui condensado em trs capitulos.
No capitulo 1, delineamos o processo historico de construo social da categoria
pobreza, tratando desde as Iormas caritativas e Iilantropicas da Idade Mdia at a emergncia
da pobreza como questo social. No pretendemos sistematizar um quadro historico, mas
simplesmente contextualizar o momento em que a pobreza passa a ser vista sob a otica da
administrao publica, bem como identiIicar sua relao com a modernidade e a criao da
esIera publica. Nesse mesmo capitulo apresentamos as bases teoricas que norteiam o trabalho
acerca da contribuio de Michel Foucault.
No capitulo 2, apresentamos o desenvolvimento do mecanismo de proteo social
mediante a consolidao do Estado Social, considerando a diIerenciao entre politicas
publicas e politicas de assistncia como Iorma de tratar os avanos e retrocessos da
interveno estatal. Destacamos ainda, a ediIicao da seguridade social europia com o
proposito de identiIicar as bases sob as quais outros sistemas de seguridade social passam a se
desenvolver. Por Iim, apontamos a particularidade do sistema de proteo social do Brasil,
visto que, ainda hoje, o projeto de Estado Social permanece inconcluso.
No capitulo 3, procuramos demonstrar a inIlexo das politicas publicas no sculo XXI,
posto em que o momento de diIuso das politicas de transIerncia de renda, que tomam
como parmetros os mecanismos de Iocalizao e de condicionalidades. Relacionamos ainda
como as principais polmicas quanto as politicas de transIerncia de renda repercutem nas
problematizaes relativas ao Programa Bolsa Familia. E, especiIicamente, discorremos sobre
as possibilidades e limites do Programa Bolsa Familia quanto a administrao da pobreza

brasileira, apontando o Iuncionamento dos instrumentos adotados como o Indice de Gesto
Descentralizada (IGD) e o controle atravs do CadUnico, bem como, dos dispositivos
disciplinares e de bio-regulamentao implementados via condicionalidades.
Ao Iinal do trabalho, com base na analise do Programa Bolsa Familia, esboamos as
consideraes conclusivas sobre a administrao da populao pobre no Brasil.






























Captulo 1 - As estruturas elementares da sociedade moderna e a constituio do Estado
Social

Partindo da compreenso de que a analise da categoria pobreza requer uma constante
articulao entre os aspectos politicos, econmicos e sociais para a Iormao dos sistemas de
proteo social. E, que essa complexidade da realidade e as suas sucessivas transIormaes
historicas criam e recriam novos cenarios que, certamente, exercem inIluncia nos modelos de
proteo social existente.
Procuramos, no primeiro sub-capitulo, delinear a trajetoria historica de construo
social da pobreza. Analiticamente, relatamos o tratamento dispensado a pobreza na Idade
Mdia, caracterizando as aes caritativas e Iilantropicas da Igreja Catolica. Posteriormente,
tratamos da pobreza no sculo XIX, antes da sociedade industrial, para demarcar duas
estratgias de interveno: a primeira, remete a administrao da pobreza atravs de praticas
mdico-higienistas, e a segunda, remete a criminalizao da pobreza como uma medida
coercitiva. E Iundamental caracterizar esse periodo no contexto europeu para ento
estabelecer o ideario que inIluenciou o Brasil, durante o periodo historico da colonizao.
No segundo sub-capitulo, procuramos retratar a constituio do Estado Social e o
momento em que a vida se inscreve no espao politico, atravs da compreenso de elementos
Iundamentais da sociedade moderna como a esIera publica, o Estado, a burocracia
administrativa. Alm disso, buscamos apreender a dinmica da assistncia social, do seguro
social e da seguridade social.
No terceiro sub-capitulo, procuramos sintetizar as consideraes de Michel Foucault
sobre a tematica do poder nas sociedades modernas, tendo em vista as diversas Iases no qual o
poder retratado. Objetivando apresentar uma viso complementar aquela caracterizada no
segundo sub-capitulo, descrevemos desde o momento da transIormao do poder soberano
(sculo XV) em poder disciplinar (sculos XVI e XVII), at o advento da biopolitica e a
Iormao do Estado de Governo (sculo XVIII) com a instalao dos dispositivos de
segurana, o qual objeto especiIico de nossas consideraes.







1.1 - A transformao da pobreza: de questo divina criminalizao da pobreza.


A expresso pobre:a de origem latina e, diversiIicou-se nas linguas vulgares a partir
dos sculos XIII e XIV. Como a noo de pobreza composta por realidades sociais
dinmicas Iica diIicil a apreenso das relaes entre o conceito e as realidades vividas. Devido
a Ialta de uma conotao essencial, ainda hoje a expresso pobre:a um termo enigmatico
para as cincias humanas. Geralmente, o termo empregado em discursos oIiciais e no
ideario popular a partir da classiIicao dos individuos que se encontram em situao de
pobreza. Dessa Iorma, concluimos que embora a pobreza se modiIique, atravs da analise
das diIerentes nomenclaturas dadas aos pobres ao longo da historia mundial, que poderemos
desnaturalizar o Ienmeno da pobreza.
Durante o periodo medieval, as Iormas de produo e dominao politica eram
resultado da Iormao de grandes imprios, como o Romano e, posteriormente, pelo dominio
religioso e politico da Igreja crist. A Iorma de escravido predominava em conjunto com a
submisso ao imprio. A pobreza, nesse periodo, era entendida como destino divino. Os
pobres eram desprovidos de bens, riquezas e titulos de nobreza. A caridade e a benemerncia
dos 'senhores e religiosos eram a Iorma de entender e tratar a pobreza. O governo se
restringia as aes do tipo 'po e circo.
Na Idade Mdia, como no existia estratiIicao social, so possivel deIinir a pobreza
considerando o limiar a partir do qual a precariedade se torna misria. ConIorme Ezequiel
(1998) retrata, o estudo de Mollat o mais complexo na identiIicao de Iatores
determinantes de pobreza, pois considera aspectos como: o biologico, quando no dotado de
condies minimas de saude e de sobrevivncia; o econmico quando as situaes
conjunturais no permitem os recursos suIicientes aos mais pobres; e, o sociologico, que
considera a desclassiIicao social dos sujeitos sem meios de existncia social.
Para compreender melhor a noo de pobreza na Idade Mdia, adotamos as etapas
propostas por Mollat (1989) segundo a qual, a noo de pobreza primeiramente Ioi empregada
como adjetivo, depois como substantivo e por ultimo, no plural os pobres, como expresso
da inquietao social diante do elevado numero de desIavorecidos. (EZEQUIEL apua
MOLLAT, 1998).
1


1
MOLLAT, M. Os pobres na idade mdia. Rio de Janeiro: Campus, 1989.

Na concepo crist, portanto, temos a dimenso qualitativa da pobreza baseada na
noo de caridade. A caridade um atributo pessoal que garante a salvao como
recompensa, tanto para ricos quanto para pobres. Ou seja, a demonstrao de amor Iraterno
aos pobres possibilita uma vida eterna plena de amor e paz. Nessa perspectiva crist, no se
trata da igualdade dos seres humanos, mas sim de conquistar a redeno por meio da doao e
da esmola, tanto a partir de aes individuais como por meio de instituies assistenciais.
Observamos que a caridade diIundida como um dever cristo, como
possibilidade de demonstrar perante a sociedade um carater nobre e
bondoso e no, como possibilidade de Iortalecer os laos de solidariedade
entre os membros de uma comunidade. Tendo por premissa basica o amor
ao proximo, ela considerada a base que levaria homens e mulheres a terem
sentimentos e virtudes que seriam inerentes a natureza humana, como a
bondade, a capacidade de perdoar, de acolher, a humildade, a aceitao
mutua. (SILVA, 2006, p.328)

A pobreza como um destino divino, tornava os pobres submissos aos preceitos da
Igreja Catolica, a qual utilizando-se de um discurso repetitivo e moral baseado na caridade,
evitava o perigo de conIlitos e revoltas daqueles que se encontram na misria. Segundo Silva
(2006) a negao do conIlito gera uma relao do tipo de irmos, mas no irmos em
condies de igualdade, porque um esta em melhor situao social e econmica do que o
outro, uma relao de mutua aceitao porque quem tem mais conquista a redeno atravs
da doao, enquanto quem tem menos tambm conquista a salvao porque aceita sem
reclamar o que lhe dado.
Ja a Iilantropia, ou a ajuda da nobreza de Iorma organizada, destaca-se como elemento
propulsor de uma Iorma especiIica de tratar a pobreza. Desenvolvida ainda no contexto da
sociedade pr-capitalista, a Iilantropia emerge da necessidade de responsabilidade social
perante ao grande numero de pessoas sem condies de sobrevivncia que migravam do
campo para a cidade, no chamado xodo rural. Esse momento Ioi caracterizado por Bresciani
(1986) como 'espetaculo da pobreza, mas empiricamente remetia as condies de vida da
populao em situao de pobreza que migrava do campo para as cidades. Foi tambm o
inicio do processo de constituio da sociedade ocidental moderna como 'sociedade do
trabalho.
A diIerena entre as aes Iilantropicas e de caridade privada e as aes assistenciais
era exclusivamente de Iinalidade. Isto signiIica que, a Iilantropia e a caridade tinham o intuito
de manter a ordem social e punir a vagabundagem, ao passo que as aes assistenciais so
associadas as politicas publicas sociais que, por sua vez, visam garantir o bem comum.

A concepo Iilantropica e caritativa vai determinar a primeira Iorma de combate a
pobreza que surge no mundo. Trata-se da chamada grande internao` ocorrida nos hospitais
gerais da Europa do sculo XVII e inicio do XVIII, e que segundo Foucault (1978), marca o
inicio da medicalizao da loucura. Essa grande internao se caracteriza no apenas pela
internao dos loucos, mas tambm de desempregados, pobres, libertinos, jovens que
perturbam suas Iamilias, vagabundos, condenados e mendigos, Iormando uma populao
heterognea, aparentemente sem uma unidade que a justiIique. No entanto, sua Iamiliaridade
se explica pelo apelo comum a culpabilidade` moral. Todas estas Iiguras carregam a marca
comum da desrazo`, entendida aqui como aquilo que a conscincia moral do sculo XVII
rejeita por ser contrario a seus valores, ou seja, o mundo da desordem de comportamento, da
no adaptao aos valores da Iamilia, da religio e da ascendente cidade burguesa.
O espao do internamento se torna um espao correcional e no um espao mdico-
teraputico, a partir da integrao da obrigao moral a lei civil, atravs de Iormas autoritarias
de coao. ConIorme Foucault, na Frana, o aprisionamento dos pobres em casas de caridade
Ioi organizado em 1612 pela burguesia de Lyon, e em 1656 Ioi Iundada a Caridade de Tours.
Ja no mbito da Igreja, em 1632, Vicente de Paula reorganiza o Saint-Lazare onde tambm
mantm-se a internao de pobres e doentes.
A partir de 1657, a Igreja Catolica vai desenvolver atravs de Vicente de Paula, o
internamento dos pobres para instruo e ocupao. O pobre passa a ser tratado como sujeito
moral, e a pobreza passa a ser compreendida baseando-se na dicotomia entre bem e mal. Ou
seja, na regio do bem esto os pobres submissos e passiveis de internamento e, na regio do
mal, encontram-se os pobres que so insubmissos. Os pobres, portanto, ja no so objeto de
conhecimento ou piedade, pois ora esto na categoria da beneIicncia, ora da represso.
Nessas instituies tambm vo misturar, muitas vezes no sem conIlitos,
os velhos privilgios da Igreja na assistncia aos pobres e nos ritos de
hospitalidade, e a preocupao burguesa de pr em ordem o mundo da
misria; o desejo de ajudar e a necessidade de reprimir; o dever de caridade
e a vontade de punir; toda uma pratica equivoca cujo sentido necessario
isolar, sentido simbolizado sem duvida por esses leprosarios, vazios desde a
Renascena mas repentinamente reativados no sculo XVII e que Ioram
rearmados com obscuros poderes. (FOUCAULT, 1978, p. 53)

Essas praticas se disseminaram por toda Europa, sendo expressas nas legislaes
inglesas instituidas no periodo que antecedeu a Revoluo Industrial. Essas legislaes
correspondem ao Estatuto dos Trabalhadores (1349), Estatuto dos Artesos (1563), Lei dos
Pobres Elisabetanas (Poor Law - 1531 a 1601), Lei de Domicilio (Settlement Act 1662) e

Speenhamland Act (1795). Alm de Foucault, Castel (1998) e Polanyi (2000) tambm
relataram o carater repressivo e punitivo dessas legislaes promulgadas at 1795.
As legislaes tinham em comum o Iato de estabelecer o imperativo do trabalho a
todos que dependiam de sua Iora de trabalho para sobreviver, alm de proibir a mendicncia
dos pobres validos, obrigando-os a se submeter aos trabalhos oIerecidos, ou seja, o pobre
tinha de aceitar qualquer trabalho e qualquer Iorma de remunerao. (CASTEL, 1998, p.99).
Para Bresciani (1986, p. 24) 'as Leis dos Pobres e as Casas de Trabalho cuidaram de
convencer o homem pobre de que ainda a melhor condio que ele podia aspirar era aquela
que um emprego regular lhe proporcionava.
Polanyi (2000), da mesma Iorma, revela que a Iuno principal dessas legislaes
eram manter a ordem de castas e impedir a livre circulao da Iora de trabalho, o que teria
contribuido para retardar a constituio do livre mercado de trabalho, Iato que so Ioi possivel
a partir da Nova Lei dos Pobres de 1834. As aes assistenciais garantiam auxilios minimos,
com alimentao, aos pobres reclusos nas workhouses (casas de trabalho) e eram associadas
ao trabalho Iorado.
Os critrios para acesso as wokhouses eram Iortemente restritivos e seletivos e poucos
conseguiam os beneIicios. Havia, portanto, distino entre os pobres 'merecedores, aqueles
comprovadamente incapazes de trabalhar e alguns adultos capazes mas que eram nobres
empobrecidos. E, os pobres 'no merecedores reIletiam todos os que possuiam capacidade,
ainda que minima, para desenvolver qualquer tipo de atividade laborativa.
Se num primeiro momento a santiIicao da pobreza cruciIicava os
miseraveis em um lugar subordinado da sociedade e sua situao Iazia-se
indispensavel, a partir dos sculos XIV e XV, a exaltao do trabalho em
nome da produo de bens materiais era o pressagio de uma nova tica que
se consolidaria na sociedade capitalista. A concepo da pobreza mudava
tanto para ricos como para pobres. Para os primeiros, signiIicava
mendicidade e desordem; para os ultimos, desigualdade e impotncia para
manter suas Iamilias, quitar suas dividas e pagar seus impostos.
(EZEQUIEL, 1998).

Essa inIlexo na otica da pobreza estabelecida a partir da questo do trabalho
declarada pela distino entre pobreza e mendincncia. Estabelecida entre os ingleses,
conIorme demonstramos acima, e tambm entre os autores americanos, a distino
pressupunha que 'a pobreza era entendida como condio natural das pessoas, que, em
situaes especiais, Iicavam desvalidas e merecedoras de amparo; a mendincncia, por outro

lado, era uma deIormao de carater e, por isso, indigna de apoio e ajuda.
(SCHWARTZMAN apua KATZ, 2001, p. 15)
2

Nos Estados Unidos, a noo de pobre meritorio` (unaeserving poor) remete a idia
de responsabilizao individual. Ainda atualmente a demanda por beneIicios publicos naquele
pais tida como um sinal de Iracasso individual, numa demonstrao de que o estigma e a
criminalizao da pobreza um grave entrave para garantir o acesso as politicas de bem estar
na perspectiva do direito social, conIorme veremos adiante. Aqui, basta-nos entender a logica
que marcou o advento da classiIicao da pobreza nos Estados Unidos.
Com eIeito, os pobres evocam duas imagens distintas entre os americanos
bem sucedidos. Quando eles tornam-se visivelmente patticos, eles so os
homeless; quando eles parecem ameaadores, eles tornam-se os underclass.
Embora estes grupos se sobreponham, o discurso publico implicitamente
classiIica-os a partir do grau de responsabilidade por sua situao. Na
medida em que eles permanecem suplicando ajuda e no militando
politicamente, sendo objeto de caridade menos que sujeitos de protesto, os
homeless tornam-se the new deserving poor". (MAGALHES apua KATZ,
1989, p. 86)

Retomemos agora a questo das instituies de internamento ou asilos, que eram
considerados inicialmente um lugar de abandono temporario, mas tornou-se um lugar de
abandono deIinitivo ou prolongado que, garantia aos homens alimentao e
proIissionalizao. Para as mulheres, os asilos eram uma possibilidade de dote para se
casarem, ou se me solteira abandonada na misria, ela poderia deixar a criana e ao mesmo
tempo, ganhar um salario se oIerecendo como nutriz no proprio estabelecimento
3
.
No Brasil, as discusses e praticas da Iilantropia e caridade tambm esto presentes.
Era a Irmandade de Misericordia, atravs da reaIirmao dos dogmas catolicos com o
movimento da Contra-ReIorma, quem promovia a assistncia aos pobres no Brasil, por meio
das instituies de beneIicncia mantenedoras caritativas crists medievais, conIorme ocorria
no cenario europeu, mas distinguindo-se as devidas particularidades historicas conIorme
revela a citao abaixo.

2
KATZ, M. From the Undeserving Poor to the Culture of Poverty, the Undeserving Poor. New York:
Pantheon Books, 1989.

3
No caso brasileiro ha indicios de tratamento similar. Ver a respeito: NASCIMENTO, Anna Amlia Vieira. "A
Pobreza e a Honra: recolhidas e adotadas na Santa Casa de Misericordia da Bahia. l700-1867". In Revista aa
Acaaemia ae Letras aa Bahia, Salvador, vol. 28, 1992. GONALVES, Margareth de Almeida. "Dote e
Casamento: as expostas da Santa Casa de Misericordia do Rio de Janeiro". In COSTA, Albertina de Oliveira,
BRUSCHINI, Cristina (Orgs.) Rebeldia e Submisso: estudos sobre a condio Ieminina. So Paulo: Vrtice,
1989. GONALVES, Margareth de Almeida. "Expostos, Roda e Mulheres: A logica da ambigidade mdico
higienista". In ALMEIDA, Angela Mendes de (org.). Pensanao a familia no Brasil: da colnia a modernidade.
Rio de Janeiro: Espao e Tempo: UFRJ, 1987.

Fora a Igreja Catolica, atravs de suas irmandades e santas casas de
misericordia, ningum parece ter pensado, no Brasil do sculo XIX, em
criar leis e instituies para ajudar os pobres, como se tentou Iazer na
Inglaterra ou nos Estados Unidos. Enquanto naqueles paises, ao longo do
sculo XIX, crescia a noo de que todas as pessoas tinham direitos iguais,
a sociedade e a economia brasileiras mantinham a escravido como um
componente central, onde a pobreza e a misria humanas eram consideradas
naturais e inevitaveis. (Schwartzman, 2004,p. 17)

Os principios IilosoIicos-teologicos Ioram ativados na pratica do projeto colonizador
empreendido por Portugal. Nesse sentido, a relao entre a Igreja Catolica e o Brasil deve ser
entendida dentro desse movimento de expanso mundial, a partir de um centro europeu,
chamado de movimento colonial. Considerando isso, temos que a atuao da Igreja Catolica
seguia as ordens de Portugal, no sentido de manipulao da populao brasileira
principalmente para reduzir o negro importado a condio de mo-de-obra.
Dessa Iorma, a Igreja Catolica disseminava o ideario missionario cristo que pregava
assistncia material em asilos, conventos, albergues e creches, mas no assumia diretamente a
assistncia a populao pobre. O ideal missionario tinha como principal argumento a teologia
justiIicativa da escravido a teologia da transmigrao-, que baseava-se na idia de que aos
negros no existia outra saida para o pecado, seno pelos meios de salvao via Igreja.
(HOORNAERT, 1982, p. 71)
Ja a Iuno reguladora da sociedade brasileira desenvolveu-se atravs das instituies
eclesiasticas dentre elas as conIrarias especialmente as Santa Casas de Misericordia e os
conventos de Iranciscanos, carmelitas, beneditinos e tambm os conventos Iemininos.
Uma conIraria encarregada especializada em controlar as Iinanas coloniais
era a de Santa Casa de Misericordia, existente nas principais vilas. A Santa
Casa de Salvador era ao mesmo tempo hospital, orIanato, recolhimento para
moas casamenteiras, escola de medicina, Iarmacia, mecenato de artistas,
proprietaria de prdios urbanos, Iazendas e engenho, empresa Iuneraria,
capelania. Ela era de um modo especial um banco... (HOORNAERT,
1982, p. 72)

Portugal, portanto, atribuiu as conIrarias o papel de capitalizao das Iinanas
coloniais, utilizando-se do discurso da 'devoo para acumular bens emanados dos dizimos.
Dessa Iorma, o Estado portugus evitava a capitalizao pela burguesia local. Ha de se
destacar, conIorme Hoornaert (1982), que os religiosos constituiram-se os primeiros
burocratas do Brasil, na medida em que dedicavam na sua maioria aos negocios do dinheiro,
comprando e vendendo com os juros dos emprstimos.

O modelo das esmolas dos ricos para os pobres era a Iorma assistida regulada por
determinao real. Sendo que, o rei instituia o coIre dos orIos para recolher ajudas, conIorme
Sposati (1988) constatou no livro de esmolas do governo das capitanias datado de 1771. A
autora ainda relata que, o pertencimento dos ricos as irmandades e congregaes garantia
status. Ja, o acesso as esmolas era restrito apenas aos homens e mulheres livres, pois os
escravos eram cuidado pelos seus donos. Os dotes para orIos ou para caixo eram cedidos
uma unica vez ou com grandes intervalos, sendo que, no poderia haver mensalidades
constantes.
A pobreza e a caridade caminharam juntas na organizao social da colnia
brasileira, num ideario que contemplava a logica conservadora do projeto
colonizar, em que a pobreza cumpria um papel politico (Iidelidade dos
pobres aos doadores aIortunados), social (diIerenciao das classes
abastadas) e religioso (a noo do perdo e salvao dos pecados atravs da
doao aos pobres). No se registra na historia colonial nenhuma indicao
que denuncie a vontade e/ou iniciativas por parte do governo e da
Irmandade em criar alternativas sociais mais modernas para diminuir a
pobreza e o combate a situao de miserabilidade que se espalhava nas
provincias. As aes eIetuavam-se no sentido da mensagem crist, que na
realidade legitimava a situao dos pobres. (SIQUEIRA, 2009)

No Iinal do sculo XIX, tanto no contexto europeu quanto no Brasil, as iniciativas de
assistncia individuais so substituidas pela institucionalizao massiva, ao adotar-se a
preveno da pobreza pela inIluncia de praticas mdico-higienistas. O Estado se volta para o
viver em sociedade, ou especiIicamente, para a vida urbana. Trata-se do periodo de
consolidao do Estado Moderno, momento em que o tratamento dos pobres enquanto objeto
de interveno do Estado, vai implicar em proIundas modiIicaes na concepo de pobreza.
Trata-se da laicizao da caridade bem como da concepo de castigo moral da misria.
Assim, a misria no mais considerada numa dialtica da humilhao e da gloria, mas numa
certa relao entre a desordem e a ordem que a encerra numa culpabilidade.
Segundo Coimbra e Nascimento (2005), desde o inicio do sculo XIX convivemos
com teorias que buscam provar a inIerioridade de determinados segmentos sociais, como as
teorias racistas e o movimento eugenista. Tambm a antropologia criminal de Cesare
Lombroso postula ser possivel distinguir, com base em caracteristicas anatmicas, os
criminosos natos e os perigosos sociais. As aIirmaes de Lombroso para construir sua teoria
evolucionista, so Iundamentadas por dados antropomtricos, onde os criminosos so tidos
como tipos atavicos, isto , so individuos que reproduzem Iisica e mentalmente
caracteristicas primitivas do homem.

Ao longo de seus trabalhos, Lombroso incorporou a sua teoria do atavismo
varias outras categorias reIerentes as enIermidades e as degeneraes
congnitas, que ajudariam a explicar as origens do comportamento
criminoso, acabando mesmo por considerar igualmente as causas sociais em
suas explicaes. Mas ele nunca abandonou o pressuposto de que as raizes
Iundamentais do crime eram biologicas e que poderiam ser identiIicadas a
partir dos estigmas anatmicos dos individuos. Em termos gerais, Lombroso
reduziu o crime a um Ienmeno natural ao considerar o criminoso,
simultaneamente, como um primitivo e um doente. (ALVAREZ, 2002, p.
679)

Nesse sentido, entre os sculos XIX e XX, a pobreza passa a ser associada a ameaa
Iisica e politica dando origem a uma srie de enunciados mdicos, psicologicos e juridicos
que propem uma certa articulao entre pobreza, periculosidade e criminalidade. Decorre
assim, a Iormao de um corpo cientiIico articulado para registrar, classiIicar, rotular e
criminalizar todo o cotidiano da populao que vive na pobreza. Consolida-se um
antagonismo entre a populao normalizada, saudavel e a populao delinqente.
Consequentemente, a pobreza relacionada a libertinagem, ou seja, a Ialta de disciplina e de
costumes, que acarretam ainda a desorganizao da Iamilia, a desordem social e na
classiIicao dos pobres como um perigo para o Estado.
Portanto, de um lado, temos a politica mdica que, segundo Foucault (1985) e
Donzelot (1986), ja no sculo XVIII vo estabelecer parmetros para uma economia social e
do corpo que atua no sentido de evitar a mortalidade e o desperdicio das Ioras que poderiam
ser utilizadas para consolidar e aumentar a potncia da nao. Essa pratica, conIorme
Foucault, leva a medicina a assumir um lugar cada vez mais importante nas estruturas
administrativas e na maquinaria geral do poder, transIormando-a em uma tcnica geral de
saude e no apenas em servio das doenas e arte das curas.
Por outro lado, as idias da criminologia e as praticas higienistas vo estabelecer uma
politica 'cientiIica de combate a criminalidade, que se torna instrumento essencial para essa
nova Iorma de sociedade que Foucault denominou de 'sociedade disciplinar, posto que a
emergncia do capitalismo industrial e as transIormaes sociais e politicas dele decorrentes
colocam a necessidade de transIormar a administrao das virtualidades em um novo
mecanismo de poder. As palavras de Cruz (2010) resumem perIeitamente a interveno
publica a pobreza no periodo de advento da industrializao.
Ao Iocalizar na pobreza a causa/origem de todo mal social, diIerenciou-se
em seu seio duas estratgias de interveno a esta populao: uma se
voltando ao Iortalecimento dos valores morais aqueles que se encontravam
em situao de 'vulnerabilidade aos vicios e as doenas, atravs da
administrao do seu viver por especialistas. A outra, voltada aqueles que
no pertenciam ao mundo do trabalho e que viviam no ocio, portadores da

delinqncia, medidas coercitivas deveriam ser implantadas. (CRUZ, et all.,
2010, p. 3)

Trata-se, portanto, de viabilizar mecanismos de controle social baseados na politica de
tutela, nas instituies de controle e assistencialismo, nos especialistas mdicos, psicologos,
assistentes sociais -, que segundo Donzelot (1986) Iormariam o 'exrcito da norma, a policia
do desvio, os gerenciadores da ordem. Em suma, os desaIios enIrentados pela elite europia,
no era apenas estabelecer novas Iormas de controle social, mas principalmente consolidar os
ideais de igualdade politica e social exigidos pela sociedade organizada em torno do modelo
juridico-politico contratual.
No sculo XIX, quando a pobreza urbana se tornou uma preocupao para
as elites europias Ioram os proIissionais ligados a imprensa, literatura,
engenharia, medicina, direito e Iilantropia que passaram a descrever e
propor medidas de combate a pobreza e a misria. O conhecimento estava
submetido a uma Iinalidade pratica: conhecer para denunciar e agir,
conhecer para propor solues, para melhor administrar e gerir a pobreza e
seus personagens; e a cincia se ps a servio da racionalidade, da ordem
urbana e da saude da populao de suas cidades. (VALLADARES, 2005, p.
24).

No Brasil, a interveno na pobreza baseada nas medidas higinicas de saneamento
das normas mdicas ganhou visibilidade em meio as contradies do liberalismo no Primeiro
Reinado. Dentre essas praticas higinicas, Trindade (1999) revela uma Iorma sutil de
reordenamento as Iamilias em torno da conservao e educao das crianas, que somado a
Iilantropia e a assistncia social garante o sucesso da higiene como instrumento de ordenao
social.
Aproximando-se a segunda metade do sculo XIX, a Iilantropia caritativa
no se constituia mais em pratica social capaz de superar a crise emergente
em Iace dos problemas suscitados pelos nasciturnos enjeitados, pelos
portadores de lepra, pelos criminosos e alienados mentais, inclusive
invalidos e velhos, que permaneciam indiIerenciados Irente aos mendigos.
Por volta de 1850, a organizao das sociedades de socorro mutuo entre
imigrantes anuncia o advento de um novo capitulo na historia da Iilantropia
em So Paulo, porquanto introduz, de modo eIetivo, uma politica de
assistncia social elegendo o hospital como locus privilegiado de sua ao
preventiva e teraputica. (ABREU e CASTRO, p. 105)

ConIorme descrito acima, a instituio de assistncia mais signiIicativa do Brasil
colnia Ioram os hospitais publicos denominados 'Santa Casa de Misericordia, que em
principio, tinham Iuno assistencial mais do que teraputica. No entanto, a proliIerao de
epidemias, doenas contagiosas e a insalubridade das cidades, que atingiam principalmente a

populao pobre, Ioram estabelecendo uma noo de Iilantropia higinica as instituies da
Ordem de Misericordia. (SPOSATI, 1988)
Em 1802, no Brasil, surge o Lazareto que se conIigura como um hospital para
hansenianos. A Irmandade de Misericordia
4
assume a assistncia asilar de meninos em 1824,
e um ano depois para as meninas, alm de leprosos. Apenas em 1874, ocorre o conIinamento
de mendigos.
E de se observar que, a logica da Iilantropia higinica atingia principalmente a questo
das crianas abandonadas, desde a colnia at a crise do imprio, no Iinal do sculo XIX. Isso
porque, conIorme demonstra Trindade (1999), o tipo de abandono mais comum era o de
recm-nascidos, que se consubstanciava nas praticas de enjeitar as crianas expondo-as em
locais onde seriam recolhidas. Comumente, as crianas eram deixadas em igrejas e conventos,
e mais tarde, nas 'rodas dos expostos.
As 'rodas dos expostos Ioi um aspecto peculiar da sociedade brasileira e um
diIerenciador no trato com a inIncia. Autores como Jurandir Freire Costa (1989) concluiram
que a roda estimulou o abandono, no Brasil colnia. A primeira roda Ioi criada na Bahia, em
1726, depois no Rio de Janeiro, em 1738; em So Paulo, em 1825, e em Desterro (atual
Florianopolis), em 1828.
A proteo da criana seguia as normas crists, baseadas no dever moral. Segundo
Trindade (1999) a partir de 1850, a Igreja promove a vinda da Frana das irms de caridade
das ordens de So Vicente de Paula (Paris) e as Irms de So Jos de Chambery. Com a
chegada dessas irms, observa-se uma mudana na organizao e disciplina das casas de
expostos e dos asilos de recolhimentos para meninos e meninas. Uma das principais
mudanas Ioi a introduo do ensino sistematico de religio, trabalhos manuais, leitura e
escrita. Essas mudanas so reIlexos das transIormaes no interior da Igreja Catolica, cuja
romanizao da Igreja no Brasil um bom exemplo.
Nas praticas de Vicente de Paula, surgiram as experincias que misturavam creches e
jardim de inIncia. As creches surgiram durante o sculo XIX, primeiro na Amrica do Norte
e depois na Europa. No Brasil, apareceram no inicio do sculo XX. Durante muito tempo
serviram primeiramente como instrumentos de combate a pobreza e a mortalidade inIantil.
Paulatinamente, Ioram assumindo um papel de coadjuvante na viabilizao da insero de
mulheres-mes no mercado de trabalho urbano industrial. Seu surgimento acompanhou a

4
Um estudo aproIundado sobre a atuao da Santa Casa de Misericordia em So Paulo, ver o artigo de
Mesgravis, L. 'A assistncia a criana desamparada e a Santa Casa de Misericordia de So Paulo. A roda dos
expostos no sculo XIX. In Revista de Historia. So Paulo, FFLCH-USP, v. 103, n. 2, 1975, p. 401-423.

estruturao do capitalismo, a crescente urbanizao, a necessidade de reproduo da Iora de
trabalho composta por seres capazes, bem nutridos, com noes de higiene e sem doenas. A
creche cabia no somente guardar a criana, mas, sobretudo, aconselhar as mes sobre o
cuidado para com os Iilhos, reIorando sua Iuno de provedora de cuidados ao lar e aos
Iilhos. Dessa Iorma, elas se ligaram estreitamente ao assistencialismo Iilantropico.
Ja a criminologia Ioi incorporada com grande entusiasmo por muitos juristas tanto no
ato da Proclamao da Republica, como tambm pelo Codigo Penal de 1890, mas Ioi com a
implantao do Estado Nacional que as praticas controladoras baseadas na higiene mdica
conquistam o seu lugar. Alvarez (2002) ressalta que a criminologia no Brasil, buscava se
constituir um campo de conhecimento voltado para a compreenso da natureza do crime e do
criminoso, mas tambm propunha-se como um conhecimento amplo acerca da vida social.
Dessa Iorma, as idias da criminologia Iizeram parte do debate intelectual brasileiro, entre
1880 e 1930, tanto para se pensar a sociedade nacional como para realizar reIormas legais e
institucionais.
No sculo XX, principalmente em So Paulo e no Rio de Janeiro, a pobreza urbana
transIorma-se em motivo de inquietao para as elites, assim como Ioi durante a escravido
com o medo da revolta dos escravos. Nesse momento, o movimento higienista articula-se as
premissas das teorias racistas, do darwinismo social e da eugenia Iormava-se uma 'cruzada
saneadora e civilizatoria contra o mal que se encontrava no seio da pobreza. A partir da otica
e da tica do capitalismo, a misria passa a ser naturalmente percebida como advinda da
ociosidade, da indolncia e do vicio inerentes aos pobres. (COIMBRA e NASCIMENTO,
2005)
A elite cientiIica brasileira buscava o aperIeioamento da raa com o intuito de erigir
uma Nao atravs do saneamento moral do pais e do combate aos negros e mestios,
considerando que estes reIletiam a degradao moral associada a pobreza e percebida como
uma epidemia.
Aos poucos, vai ocorrer a substituio das explicaes de patologia mdica
(Lombroso) pelas patologias sociais (GaroIalo, Ferri e Durkheim), quando a associao
crime-pobreza passa para uma espcie de interlocuo cientiIica, entre as 'teorias da classe
perigosa, as 'teorias da marginalidade, e as explicaes baseadas na noo de 'estratgias
de sobrevivncia.
Desde ento, uma srie de trabalhos se debruam sobre a questo da criminalizao da
pobreza, tanto de tradio sociologica quanto de tradio econmica, no entanto, apontando
divergncias nos resultados das pesquisas. Pois, no Brasil, mesmo que o desemprego seja

considerado uma variavel decisiva, no possivel evidenciar essa relao entre crime e
pobreza. ConIorme Misse (1995), na literatura brasileira, o primeiro ensaio contrario a
correlao causal pobreza - criminalidade, Ioi realizado por Pezzin (1986) utilizando-se de
modelos economtricos, e no ano seguinte, outro trabalho enIatiza a critica as estatisticas
oIiciais (Coelho, 1988).
Depois, Ioi se desenvolvendo, baseado em pesquisas de campo, os principais
argumentos de Coelho, por autores como Paixo (1982), Zaluar (1985, 1994 e 1999), Adorno
e Bordini (1989). Para Misse, o Iato da correlao entre pobreza e crime ser demonstrada por
dados estatisticos no signiIica que o crime dos pobres tenha maior visibilidade social, maior
reao moral e maior interesse publico que o crime dos ricos, mas sim que pressupe um
modelo de racionalidade instrumental e calculo utilitarista da pobreza.
O problema principal no a pobreza, mas a criminalizao dos pobres. Estudos mais
recentes como de Beato e Reis (1999) e de Sapori e Wanderley (2001) contestam a relao de
causalidade entre pobreza, delinqncia e violncia. De modo geral, as criticas atuais apontam
para o aspecto do estereotipo, da correlao estatistica e ainda para a causalidade direta entre
os Iatores. No artigo intitulado 'A pobreza como Iator de desordem e criminalidade
destacamos o eIeito discriminatorio que essa correlao crime-pobreza desencadeia nas
praticas policiais e judiciais, e como desencadeou no imaginario das massas brasileiro a idia
de criminalidade em potencial, associando o comportamento dos pobres a noo de 'atitude
suspeita e 'medidas de segurana.
Entretanto, o principal agravante desse quadro historico de criminalizao
da pobreza demonstrado pelo carater discriminatorio das praticas policiais
e judiciais. As politicas de segurana criam um perIil criminoso e levam-
nos a crer que os jovens da periIeria, desempregado, com baixa escolaridade
e sem perspectiva de ascenso social so potencialmente criminosos e, por
isso, so presos e mortos pelas instituies de segurana. Vide a grande
proporo de negros presentes nas delegacias, prises e detenes, de
negros e pobres nas estatisticas sobre letalidade nas aes da policia.
(BORGES, 2009)

Conquanto, possivel aIirmar que os saberes mdico-psicologicos, juridicos e
midiaticos desqualiIicam a populao que se encontram em situao de pobreza, para
'implementar estratgias especiIicas de controle social e ainda, de estabelecer Iormas
diIerenciadas de tratamento juridico-penal para determinados segmentos da populao
(ALVAREZ, 2002, p. 696). Se juridicamente os pobres so vistos como iguais a populao
no-pobre, na pratica so psicologicamente categorizados como patologicos, inscrevendo-se
em territorios marginais.

Em nosso pais, desde o inicio do sculo XX, diIerentes dispositivos sociais
vm produzindo subjetividades onde o 'emprego Iixo e uma 'Iamilia
organizada tornam-se padres de reconhecimento, aceitao, legitimao
social e direito a vida. Ao Iugir a esses territorios modelares entra-se para a
enorme legio dos 'perigosos, daqueles que so olhados com desconIiana
e, no minimo, evitados, aIastados, enclausurados e mesmo exterminados.
(COIMBRA E NASCIMENTO, 2005, p. 345)

Nesse sentido, Rauter (2003) aIirma que a constante associao entre pobreza e
marginalidade tem como Iundamento a produo de tcnicas de coero e gesto das parcelas
menos Iavorecidas. Aos jovens dessas parcelas, reservada a gesto de suas virtualidades
para que no Iuturo no se tornem inIratores. Assim, vo se constituindo praticas de excluso e
internao entre outras praticas que garantam uma logica capitalistica apoiada em saberes
tcnicos, juridicos e cientiIicos, que acabam por tutelar as camadas mais pobres atravs da
gesto de suas vidas, baseados no valor do trabalho como Iundamental.
Bauman (1999), ao analisar a criminalizao da pobreza na sociedade norte-
americana, conclui que o conIinamento o mecanismo de controle e neutralizao da parcela
da populao que no necessaria para a produo.
O que sugere a acentuada acelerao da punio atravs do encarceramento,
em outras palavras, que ha novos e amplos setores da populao visados
por uma razo ou por outra como ameaa a ordem social e que sua expulso
Iorada do intercmbio social atravs da priso vista como um mtodo
eIiciente de neutralizar a ameaa ou acalmar a ansiedade publica provocada
por essa ameaa. (BAUMAN, 1999, p. 123)

Da mesma Iorma, Wacquant (2001b) aIirma que os pobres se tornam suprIluos ou
incongruentes pela reestruturao da relao social, assumindo lugar central no sistema dos
instrumentos de governo da misria, na encruzilhada do mercado de trabalho Ilexivel, da
caridade do Estado e do sistema penal. Na viso de Wacquant, a instituio carceraria esta
diretamente ligada aos organismos e programas de assistncia as populaes despossuidas,
numa demonstrao da interpenetrao crescente entre os setores social e penal para a
Iormao de um complexo comercial carcerario-assistencial.
Sua misso consiste em vigiar e subjugar, e se precisar punir e neutralizar,
as populaes insubmissas a nova ordem econmica segundo uma diviso
sexuada do trabalho, seu componente carcerario ocupando-se
prioritariamente dos homens ao passo que seu componente assistencial
exerce tutela sobre (suas) mulheres e Iilhos. (WACQUANT, 2001b, p. 100).

Em suma, a pobreza embora seja utilizada como uma variavel relacionada diretamente
a criminalidade, na pratica no existe essa determinao causal. Pois, diIerentemente do que
supe o senso comum, a criminalidade no um desvio praticado por uma minoria restrita,

mas, ao contrario, um comportamento de largos extratos ou mesmo da maioria dos membros
de uma sociedade. (AGUIAR, 2007).
Contudo, o que procuramos reter dessa problematica sobre a criminalizao da
pobreza que a desmistiIicao da pobreza ocorreu concomitante a um olhar regulador que
vai se preocupar com a normalidade ou no de determinadas praticas em Iuno de
concepes evolutiva ou estruturais. Pois, constantemente a pobreza tratada como uma
doena moral e remetida ao campo exclusivo do morbido, do patologico, sem qualquer
reIerncia a compreenso do Ienmeno como uma maniIestao normal da dinmica de vida
em sociedade.
Concordamos com Rauter (2003), no sentido de que a produo social do negativo Ioi
uma Iormao social engendrada pelo capitalismo. O capitalismo, conIorme nos propusemos
a demonstrar aqui, Ioi desde o inicio um empreendimento de acumulao e gesto de homens,
no apenas de capital. Nesse sentido, Ioi necessario produzir subjetividades Ialtosas e
obedientes.


1.2 - O advento da vida nos certames do espao poltico.


No Iinal do sculo XIX, com o desenvolvimento tecnologico dos meios de produo e
a organizao das chamadas sociedades modernas a pobreza assume novos contornos. A nova
pobreza, portanto, no um Ienmeno conjuntural, mas decorrente das transIormaes
econmicas e sociais, que marcaram a passagem do mundo Ieudal para o capitalista. Dentre
estas transIormaes destacam-se o advento do processo de proletarizao e a emergncia das
relaes de produo capitalistas, bem como, a concentrao de poder inerente a Iormao
dos Estados Nacionais, que destruiu parte das instituies assistenciais e Iilantropicas.
Alm disso, esse periodo caracterizado pelo pos-II Guerra Mundial, quando a razo
da insegurana muda de Iatores naturais e politicos para outros mais temiveis como os Iatores
econmicos e sociais. Isso porque, o aumento da insegurana e das incertezas provocados
pelas transIormaes mundiais ocasionaram a necessidade do desenvolvimento da segurana,
enquanto tecnologia do risco, e a instituio das seguranas sociais por meio dos sistemas de
seguridade social. E o momento do nascimento de uma 'sociedade seguracional, segundo
uma logica da norma, a escala das populaes.

A constituio do Estado Moderno vai garantir visibilidade aos pobres enquanto atores
integrantes de um projeto de desenvolvimento nacional, de tal modo que se Iez necessaria a
criao de mecanismos que combatessem a pobreza, no intuito de impedir que os individuos
nessa situao saissem da ordem vigente e da moral do trabalho. Pois, o que demarca a
pobreza como questo social no a Ialta de trabalho, mas sim a organizao que passa a
presidir o proprio trabalho.
E certo que, a polarizao entre ricos e pobres ja era evidente desde a Idade Mdia
porm, a ampliao e generalizao da pobreza entre a grande massa da populao
possibilitou o estabelecimento do pauperismo como um Ienmeno caracteristico do
capitalismo urbano-industrial. A pobreza deixa de ser expresso de escassez para se tornar
'Iruto de uma sociedade que aumentava a sua capacidade de produzir riqueza. (RAICHELIS,
2006, p.14)
Historicamente, para Castel (1998), a expresso 'questo social Ioi produzida sob o
ponto de vista do poder, compreendida como ameaa que as lutas sociais em particular, a
classe operaria - representava a ordem politica e moral instituida. O desenvolvimento
contraditorio, que posicionava o crescimento econmico em paralelo ao surgimento do
pauperismo, permitiu que o social assumisse pela primeira vez um lugar entre o sistema
econmico e a ordem politica, indicando a necessidade de se instituir um sistema de
regulaes no-mercantis.
Segundo Raichelis (2006) a questo social remete as relaes entre acumulao e
pobreza. Sendo que, a transIormao da questo social em questo politica e publica, se deu
na transio do dominio privado das relaes entre capital e trabalho para a esIera publica.
Nesse contexto, as lutas sociais em torno do acesso a riqueza socialmente produzida deram
origem a constituio das politicas publicas.
Para compreender melhor essa transIormao da questo social em questo politica e
publica iremos retratar a ascendncia do Estado Social e identiIicar os elementos estruturantes
da era moderna, principalmente no que se reIere a conceitos como o de esIera publica,
proteo social e administrao publica. E preciso ressaltar que a esIera social e a esIera
econmico-politica so inter-relacionadas, entretanto, como pretendemos deIinir as
caracteristicas do Estado Moderno como um Estado Protetor, iremos distinguir as duas
esIeras. Nesse sentido, nossa analise no Iara reIerncia aos conceitos de mercados,
consumidores e empresas, que Iundamentalmente Iazem parte do mbito econmico, a no ser
a titulo de explicaes secundarias.

Primeiramente, tomamos como reIerncia o pensamento de Hannah Arendt (1989),
para demonstrar a emergncia da esIera social a partir da distino entre as dimenses publica
e privada. Para a autora, a questo social explicita a experincia de uma sociedade que Iez sua
entrada na modernidade, colocando os homens diante de problemas da convivncia humana
sem as garantias que, antes, a religio e a tradio podiam oIerecer.
Assim, em periodos anteriores, a moralidade tradicional ao ser Iundada pelos valores
supremos dados pela cultura, tradio e religio, ou seja, se posicionava Iora da contingncia
das interaes humanas. Com a modernidade, a vida se coloca nos certames do espao
politico transIormando os dramas da existncia em questes ligadas as regras da vida em
sociedade, em outras palavras, Arendt (1989) contextualiza a questo social a partir da
importncia publica assumida pela questo da sobrevivncia.
A Iormao da esIera publica, segundo a autora, implica na construo de um espao
onde a ao e o discurso de cada um pode ganhar eIetividade atravs do 'mundo comum.
Ser visto e ouvido por outros importante pelo Iato de que todos vem e
ouvem de ngulos diIerentes. E este o signiIicado da vida publica, em
comparao com a qual at mesmo a mais Iecunda e satisIatoria vida
Iamiliar pode oIerecer somente o prolongamento ou a multiplicao de cada
individuo, com seus respectivos aspectos e perspectivas. A subjetividade da
privacidade pode prolongar-se e multiplicar-se na Iamilia; pode at mesmo
tornar-se to Iorte que o seu peso sentido na esIera publica; (...)
(ARENDT, 1989, p. 67).

Nesse sentido, o espao publico se constitui como um lugar de visibilidade e
aparecimento da singularidade de cada um, sendo que as diIerenas entre as experincias
subjetivas e pessoais se entrelaam numa trama intersubjetiva que, ao assumir um carater
politico passa a ser reconhecido atravs da ao e da opinio. A pluralidade devido a
dimenso cognitiva e valorativa expressas em opinies distintas, atravs da comunicabilidade,
ira seguir o principio de discriminao segundo os critrios de relevncia, importncia e
pertinncia para constituir o 'publico universal (TELLES, 1999).
Para Arendt, portanto, o espao publico politico quando eIetiva o poder decorrente
do Iato dos homens agirem em conjunto. Poder que decorre da associao entre os homens e
da troca de opinies. Entretanto, na sociedade moderna Arendt observa a eroso da esIera
publica em decorrncia da instrumentalizao da vida, no restando valor nem limite para
uma ao.
Nesse ponto, a autora Iaz uso da categoria viaa activa para ilustrar o processo de
'laborizao como a atividade tipica do social. Em decorrncia, ela analisa a generalizao

do consumo e a necessidade da Iormao de um governo politico para administrar o
desenvolvimento e o progresso.

O ultimo estagio de uma sociedade de operarios, que a sociedade de
detentores de empregos, requer de seus membros um Iuncionamento
puramente automatico, como se a vida individual realmente houvesse sido
aIogada no processo vital da espcie, e a unica deciso ativa exigida do
individuo Iosse deixar-se levar, por assim dizer, abandonar a sua
individualidade, as dores e as penas de viver ainda sentidas
individualmente, e aquiescer num tipo Iuncional de conduta entorpecida e
tranquilizada`. (ARENDT, 1989, p. 335)

A viaa activa corresponde ao ambiente em que as atividades humanas Iundamentais
labor, trabalho e ao -, so relacionadas as esIeras publica e privada. Como aIirmamos
acima, a esIera publica o espao onde se do as atividades pertinentes ao mundo comum. A
noo de mundo comum um ato que requer a iniciativa de cada um, portanto, deve ser
compreendido como o comum dos diIerentes. A pluralidade a diversidade e no a
multiplicidade; assentada no dialogo plural.
Ja a esIera privada, que anteriormente correspondia a Iamilia, na vida moderna se
transIormou em esIera social onde se desenvolvem as atividades pertinentes a manuteno da
vida. E nesta esIera que demonstra-se a distino e diIerena do individuo pois os homens por
meio de suas aes revelam no apenas a sua singularidade individual, mas tambm seus
interesses especiIicos, objetivos e mundanos.
Tendo em vista esses principios, Arendt sintetiza que, a condio humana na
modernidade individual e econmica e, no politica e coletiva. Embora, a modernidade
aIirme a vida na politica, se trata da vida biologica dada pelas condies de sobrevivncia, do
labor e do trabalho. As atividades do labor e trabalho so ligadas as necessidades vitais
produzidas e introduzidas no processo da vida. A diIerena esta no Iato de o labor assegurar a
condio humana atravs do processo biologico e, o trabalho remeter a dimenso artiIicial de
manuteno do ciclo vital atravs das atividades conexas do trabalho e consumo.
E interessante notar que Arendt vai considerar o Iato de o modo de produo
capitalista produzir uma relao complementar entre o Estado e a economia um obstaculo a
construo de um poder atravs de um espao publico, no contexto da comunicao livre de
violncia. Em outras palavras, o conceito de politico no deve reIerir-se apenas a Iormao de
uma vontade comum, de um entendimento reciproco mas deve estender-se para abranger
tambm a competio estratgica em torno do poder politico e a aplicao do poder ao
sistema politico.

Na sociedade moderna, a eroso da esIera publica implica tambm na perda de
liberdade, pois para a eIetivao do espao publico necessario ser politicamente organizado.
A liberdade, sem a dimenso politica da ao ocorre como capacidade oculta que atesta a
qualidade humana de interromper os processos automaticos da vida culminados pela noo de
direitos e igualdade.
Isso signiIica ainda que, segundo Aguiar (2004), para Arendt o conceito de sociedade
civil, apos a ascenso do social, 'deixou de signiIicar o campo em que a Iora e a violncia
naturais eram limitadas e superadas pela dimenso de civilidade e passou a traduzir a
'historicizao e prolongamento do estado natural, o reino da sobrevivncia. Assim, a
sociedade moderna consolidou a Iorma na qual a dependncia mutua em prol da subsistncia
adquire importncia publica.
O surgimento das sociedades de massa que os seres humanos Ioram despojados de
suas qualidades humanas, visto que a padronizao e o controle sobre o mundo humano o
principal instrumento utilizado para Iuncionalizao e massiIicao dos homens. As
sociedades de massas indicam que os varios grupos sociais Ioram absorvidos por uma
sociedade unica, nelas, a esIera do social atingiu apos sculos de desenvolvimento, o ponto
que abrange e controla, igualmente e com igual Iora, todos os membros da comunidade.
Social ento, para Arendt, a Iorma de vida que surgiu com a modernidade
e na qual resultam privilegiadas a socializao e a Iuncionalizao das
atividades humanas, uma vez que o biologico priorizado impe uma Iorma
de organizao dos homens em que eles no passam de meros meios,
Iunes, para realizao do progresso e, assim, como tais, como seres
singulares, se tornam suprIluos. (AGUIAR, 2004, p. 13)

Essa hipotese de Arendt teve aplicao pratica demonstrada atravs do exemplo da
Revoluo Francesa, quando a urgncia da questo social, dada pela Iome e pobreza, tornou
insigniIicante a questo da liberdade e igualdade. Nesse processo, a absolutizao da questo
social, dada pela necessidade historica de solucionar a pobreza, desencadeia um estreitamento do conceito de
Bem Comum. Pois, anteriormente, existia um sentido idealizado da noo, proveniente da articulao entre os
ideais de justia e igualdade, numa demonstrao de que 'o homem um ser naturalmente incompleto
que no pode atingir o seu proprio bem, realizar-se plenamente, seno quando pertence a uma
comunidade, comunidade que constitui, ela propria, um ser natural orientado para um bem
proprio: o bem comum. (EWALD, p. 140)
Agora, conIorme a leitura de Aguiar sobre o pensamento de Arendt (1989), a esIera
publica se tornou um meio para a acumulao, abundncia e especulao, ou seja, um mbito
onde se tem as praticas que garantem as condies gerais para a reproduo da populao. Em

suma, 'o Bem Comum transIormou-se nos elementos necessarios ao bem-estar da populao. TransIormou-se
em vestuario e alimentao.

Com a ascenso da questo social, os direitos humanos passaram a ser um
tema ligado ao direito civil e no ao direito publico. A dignidade
pressuposta nessa concepo natural, biologica, na qual o homem no
visto como detentor de uma personalidade juridica, como capaz de agir e
Ialar, mas como um ser ao qual deve ser garantida a vida na sua mudeza
naturalistica. A Ionte de poder deixou de ser o cidado e passou a ser o
homem natural. Os direitos as condies para as Iunes possibilitadoras da
manuteno da vida biologica absolutizadas eliminou ou tornou sem
importncia o pertencer a um corpo politico, o direito a liberdade de agir e
participar. (AGUIAR, 2004, p. 16)

Nesse sentido, Arendt vai apontar que a soluo para a questo social transIormar a
politica em administrao no mundo moderno, antecipando as atribuies que o Estado
moderno iria adquirir no capitalismo tardio, e que sera retratado por Habermas (1984) como a
burocratizao do poder politico e por OIIe (1984) como a politizao do processo produtivo.
'A questo social, assim, concebida como uma questo de planejamento, administrao e conhecimento es-
pecializado, passivel de soluo no a partir da troca de opinio e deliberao publica, mas no interior de uma
perspectiva autoritaria inerente a dimenso estratgica e administrativa. (AGUIAR, 2004, p. 18)
Diversos pensadores tambm discorreram sobre a Iormao da esIera publica.
Vejamos como o conceito de sociedade civil tambm essencial nas discusses sobre o
Estado Democratico e a criao de um novo tipo de regulao social assentado no direito do
cidado e dever do Estado.
O conceito de sociedade civil, cuja expresso societas civilis a traduo em latim do
conceito komonia politike, to antigo quanto a propria cincia politica e Ioi recuperado no
contexto dos processos de redemocratizao do Leste Europeu e da Amrica Latina nos anos
de 1970 e 1980. De acordo com Bobbio (1987, p.35), 'a sociedade civil o espao onde
surgem e se desenvolvem os conIlitos econmicos, sociais, ideologicos, religiosos. Estes
conIlitos podem ser resolvidos pelas instituies da sociedade, por meio de mediaes e/ou da
represso.
At o sculo XVIII perdurou uma deIinio classica na qual Estado e Sociedade
apareciam Iundidos. A sociedade civil era compreendida como uma 'comunidade publica
tico-politica de iguais`, e cujos parmetros de convivncia se Iundavam na existncia de um
ethos compartilhado por todos os membros da comunidade social. (COSTA, apud COHEN e
ARATO, 2002, p.38)
5


5
COHEN, J.L. e ARATO, A. Sociedad civil y teoria politica. Mxico: Fondo de Cultura Economica, 2000.

Mais tarde essa abordagem Ioi reconsiderada e Iicou evidenciado que o Estado no era
uma extenso direta da sociedade civil, devendo o poder estatal ser limitado para se preservar
a sociedade civil. Por outro lado, em oposio a viso de um Estado em que vigoram apenas
as leis da natureza, a sociedade civil passa a representar a sociedade regulada por uma
autoridade reconhecida. Com Hegel o conceito assume um estatuto teorico eIetivo, passando a
nomear 'a esIera social que emerge com o advento da era moderna e que se situa entre as
Iamilias e o Estado. Para esse autor, a sociedade civil incorpora 'tanto o sistema de
necessidade e dos carenciamentos, ou seja, a esIera da economia`, como o aparato juridico e
a administrao publica que devem regular o mercado e assegurar a manuteno da ordem
social e a corporao`.

Nesse sentido, seguindo a trajetoria teorica do conceito de sociedade civil, veriIicamos
que esse termo passa a se reIerir a uma esIera de interao social entre a economia e o Estado,
composta antes de tudo pela esIera intima (em especial a Iamilia), a esIera das associaes
(associaes voluntarias), os movimentos sociais e as Iormas de comunicao publica.
(RAMOS, 2004)
Na teoria habermasiana, a interao social expressa atravs de uma distino
analitica entre a logica do sistema capitalista e a logica do mundo da vida, sendo que a
integrao se da via uma coordenao pelos mecanismos da economia capitalista e da
administrao burocratica. Assim, para Habermas, o conceito de esIera publica` demonstra
que Iora da vida domstica, da igreja e do governo existe um espao onde a sociedade civil,
atravs de seus diversos grupos, entidades, organizaes e movimentos sociais promovem
discusses sobre a vida, examinam idias e elaboram argumentos.
Na analise de Habermas, a sociedade uma esIera simultaneamente publica e politica.
No entanto, na modernidade ocidental ocorreu um processo de diIerenciao das estruturas de
racionalidade que dissociou as estruturas sistmicas das estruturas comunicativas do mundo
da vida. Dessa Iorma, tanto o sistema quanto o mundo da vida so perpassados pela dimenso
publico e privado. No sistema o publico o Estado, o privado a economia. No mundo da
vida, o publico a participao politica dos cidados e o privado a Iamilia.
No mundo da vida, portanto, a esIera publica composta por sujeitos privados com
opinio propria, Iato que garante a possibilidade de contraposio coletiva a decises
discricionarias do poder publico, que tem o Estado como instituio Iundamental. (SOUZA,
2000). Nas palavras de Habermas (1984, p. 74, griIo do autor) 'a esfera publica burguesa
aesenvolviaa baseia-se na iaentiaaae ficticia aas pessoas privaaas reuniaas num publico em
seus auplos papeis ae proprietarios e ae meros seres humanos.

Historicamente, segundo o autor, uma esIera publica Iuncionando politicamente
aparece primeiro na Inglaterra na virada para o sculo XVIII. Isso porque, apesar de no
existir um antagonismo de classes ainda, existia um novo antagonismo de interesses: o
antagonismo entre os interesses restritivos do capital comercial e Iinanceiro de um lado e os
interesses expansivos do capital manuIatureiro e industrial do outro. Dentre esses sujeitos
com interesses antagnicos, alguns se transIormam no publico consciente que adquire acesso
crescente nas Iunes de controle politico.
Trata-se da constituio de uma esIera publica de conteudo no-estatal que Iruto da
transIormao da Iuno da imprensa, a qual deixa de ser inIormativa e se constitui um
veiculo de comunicao, capaz de introduzir a legitimidade discursiva do Estado. Dessa
Iorma, a esIera ou o espao publico emerge como uma rede adequada para a comunicao de
conteudos e as tomadas de posio e opinies, pois nela os Iluxos comunicacionais so
Iiltrados e sintetizados, a ponto de se condensarem em opinies publicas enIeixadas em temas
especiIicos. (HABERMAS, 1997)
No sculo XIX, porm, Habermas vai identiIicar uma mudana estrutural da esIera
publica que remete ao processo de democratizao da vida social, pela via do Iortalecimento
do Estado e da sociedade civil. Nesse sentido, que se estabelece a distino da perspectiva
classica sobre sociedade civil, deixando esta de ser apenas redes de organizaes voluntarias
que so produzidas e estabelecidas no espao que se da entre o Mercado e o Estado, para
tornar-se palco de conIlitos de interesses de classes, que procuram se inscrever nos processos
de deciso politica, atravs da interao social proporcionada pela esIera publica.
Habermas expe que o espao publico 'continua estabelecendo, como orbita
insubstituivel de constituio democratica da opinio e da vontade coletivas, a mediao
necessaria entre a sociedade civil, de um lado, e o estado e o sistema politico, por outro.
(apud COSTA, 2002, p.24). Mas, com a ordem democratica a esIera da sociedade civil
(Iormao de opinio publica/Iamilia) assume um papel central na medida em que se torna 'a
arena onde se da tanto o amalgama da vontade coletiva quanto a justiIicao das decises
politicas previamente acertadas. (op cit, p.15) A citao de Souza (2000) sintetiza esse
momento.
O sculo XIX, em oposio ao sculo XVIII, testemunha uma modiIicao
estrutural da esIera publica com eIeitos permanentes e multiplas
conseqncias: a ampliao do publico que exige a considerao de seus
interesses. As massas menos letradas do proletariado emergente que passam
a pressionar pela eIetivao de seus interesses de classe quebram por dentro
a unidade da esIera publica burguesa. Com isso a esIera publica deixa de ser

um espao de convencimento para ser um espao de presso. (SOUZA,
2000, p. 63)

Mesmo apos essa transIormao estrutural, a esIera publica continua sendo um
principio organizacional do ordenamento politico moderno. Entretanto, a interpenetrao
progressiva da esIera publica com o setor privado esta relacionada ao intercmbio entre
Estado e sociedade, orientado por intervenes das autoridades, Iruto ainda da expanso das
relaes econmicas de mercado e do surgimento da esIera do 'social.
Nesse movimento de interpenetrao entre Estado e sociedade, a Iamilia perde as
Iunes elementares de tradio e orientao, resquicio do privado, e se desprivatiza atravs
das garantias publicas de seu status. O status libertatis, o status civitatis e o status Iamiliae
cedem lugar ao status naturalis que, agora, passa a ser aplicado genericamente a todos os
sujeitos de direito. (HABERMAS, 1984, p. 94). Segundo Souza (Jess) o crescente
intervencionismo estatal que marca o sculo XIX torna impossivel distinguir uma esIera
social apartada da estatal, pois a Iamilia retira-se do processo de reproduo social e torna-se
crescentemente privada nas suas Iunes na medida em que reduz-se a instncia receptiva dos
servios estatais e de salario do sistema econmico.
'Os riscos classicos, sobretudo desemprego, acidentes, velhice e
Ialecimentos, so hoje grandemente cobertos por garantias sociais do
Estado; a eles correspondem prestaes Iundamentais, normalmente em
Iorma de descontos salariais. Mas essas ajudas no se endeream a Iamilia
nem se espera dela uma ajuda subsidiaria num volume tal que merea ser
citado. Quanto aos assim chamados basic nedds (necessidades basicas), que
outrora a Iamilia burguesa tinha de sustentar como risco privado, hoje o
membro individual da Iamilia assegurado publicamente. De Iato, no so se
amplia o catalogo dos 'riscos correntes para alm das situaes de
necessidades classicas, levando a auxilios de vida de toda espcie, servios
de obteno de moradia e de emprego, aconselhamento proIissional e
educacional, controle de saude, etc; alm disso, as indenizaes so
complementadas cada vez mais por medidas preventivas, como o que
'medidas socio-politicas preventivas so diretamente idnticas a
interveno em novas esIeras, at ento privadas.(HABERMAS, 1984, p.
184-185).

Para Habermas, a linguagem que vai ser o instrumento de garantia da democracia,
uma vez que a propria democracia pressupe a compreenso de interesses mutuos e o alcance
de um consenso. Para que a linguagem assuma este papel democratico, o pensamento
habermasiano considera ser necessario o uso correto das palavras, sem qualquer relao com
o uso da razo instrumento, visto que essa razo um instrumento da cincia e, portanto,
utiliza-se do conhecimento para dominao, explorao e poder.

A razo que no instrumento de dominao, mas de democracia, Ioi classiIicada por
Habermas de razo comunicativa. A razo comunicativa, alm de compreender a esIera
instrumental de conhecimentos objetivos, alcana a esIera da interao entre sujeitos, marcada
por simbolismo e subjetivismo, experincias pessoais e a contextualizao dialogica de
agentes linguisticos. Atravs da razo comunicativa, segundo Habermas, podemos identiIicar
a estrutura normativa como o Iator principal de distino entre os pressupostos pragmaticos da
comunicao, no sentido de condies materiais e historicas da linguagem, e a estrutura
universal da comunicao marcada pelo circulo hermenutico` que agrega a IilosoIia
analitica, a hermenutica e a critica.
A importncia da razo comunicativa, para Habermas, esta no cumprimento do papel
de ser Ionte do direito, alm de sustentar a imposio do direito. Isto signiIica que, a razo
comunicativa proporciona a inter-relao entre os Iatos (Iormas de vida) e as normas
estabelecidas para os mesmos. A correlao validade-Iacticidade a base para a possibilidade
da ordem social pois constantemente os processos de Iormao de consenso ameaam a
integrao social.
Nesse sentido, Habermas analisa que a interpenetrao entre os setores estatizados da
sociedade e os setores socializados do Estado, sem a intermediao das pessoas privadas que
pensam politicamente, provoca uma desorganizao da esIera publica que, vai emergir nas
democracias de massas uma publicidade pr-Iabricada e uma opinio no publica atravs do
comportamento eleitoral da populao. Essa esIera publica politicamente ativa investida nas
instituies do Estado de Direito.
Assim que o Estado avana cada vez mais no sentido de ele mesmo tornar-
se o portador da ordem social, ele precisa se assegurar, para alm das
deIinies negativas e denegatorias dos direitos liberais basicos, uma
determinao positiva de como se deve realizar a 'justia com a
interveno social do Estado. (HABERMAS, 1984, P. 261-262)

Para tratar esse contexto do discurso e argumentao dos sujeitos pela busca do
consenso, passivel portanto da relao validade-Iacticidade, Habermas vai elaborar uma
esIera dinmica consistente no mundo da vida`. O mundo da vida composto por trs
componentes que se apresentam anteriores a qualquer processo de entendimento: cultura;
sociedade e personalidade. ConIorme explicitado acima, para Habermas, dentre as varias
Iormas de aes possiveis de serem adotadas pelos diversos sujeitos capazes de Ialar e agir
perante outros sujeitos, duas destacam-se como excludentes: uma ao racional orientada para
o sucesso, que pode ser puramente instrumental ou estratgica e uma ao racional orientada
para o entendimento, que a ao comunicativa.

O mundo da vida, portanto, no pressupe a uniIicao nem a compatibilidade entre
Iacticidade e validade, mas isso no signiIica a impossibilidade da integrao social nem que
a sociedade ira resultar num estado de animalidade selvagem; tambm no signiIica que o
unico recurso seja a instaurao da Iora como critrio para se manter a ordem. O que se Iaz
urgente um instrumento capaz de mediar a tenso existente entre Iacticidade e validade de
modo seguro. E nesse ponto que o autor toma o direito como o instrumento capaz de amenizar
seguramente a tenso entre Iacticidade e validade possibilitando a integrao social sem
recorrer a Iundamentao metaIisica, religiosa, transcendental. Esse posicionamento nos
permite compreender que o mundo da vida se reproduz atravs das problematizaes que
surgem, pois 'maniIesta-se como um complexo de tradies entrelaadas, de ordem legitima e
de identidades pessoais tudo reproduzido pelo agir comunicativo (HABERMAS, 1997, v.
I, p. 42).
O impasse que surgiu pela possibilidade do agir estratgico orientado por interesses
proprios no mundo da vida no pode ser eliminado pela tradio moderna atravs da coero
Iatica, com o que a tenso se daria na propria dimenso da validade. Pois, segundo o
pensamento habermasiano, a saida encontra-se no 'sistema de direitos que prov as liberdades
subjetivas da ao com a coao do direito objetivo (HABERMAS, 1997, v. I. p. 47). Dessa
Iorma, podemos dizer que no se trata de eliminar a possibilidade das liberdades subjetivas;
pelo contrario, o direito moderno guarda em seu nucleo essa possibilidade (a dos direitos
subjetivos privados), coagindo no mais pela Iora, mas pelo direito objetivo.
As esIeras estatais, publicas e privadas passam a Iormar um unico contexto
Iuncional, o qual se reIlete na indistino entre direito publico e privado a
partir da privatizao do Estado (acelerada pela concentrao de capitais) e
pela estatizao da sociedade pela crescente rede assistencial e de servios
estatais que se constituem nessa poca. (SOUZA, 2000, p. 64-65)

A validade do direito assume, ento, uma estrutura Iormal dada pela coero e pela
liberdade. Por mais que a validade do direito positivo seja dada de maneira tautologica apenas
por procedimentos juridicamente validos, a sua Iacticidade e validade social que lhe
conIerem sentido, ou seja, quanto mais se impem entre os membros do direito, mais a
validade do direito positivo adquire validade social (Iacticidade). Ja o que dara legitimidade a
uma regra juridica sua Iundamentao, dada por um processo legislativo racional e ou por
uma otica tica ou moral. Esse processo necessario para que se possa, pela validade juridica
da norma, garantir a legalidade do comportamento em geral. (HABERMAS, 1997, v. I, p. 52).
Se, para a proteo da sociedade civil, o direito (direito penal mais especiIicamente),
desde Hobbes, Ioi legitimado pelo jusnaturalismo, Habermas percebe que necessario

estabelecer um novo conceito de direito, pois parte da tese de que este tem uma 'Iuno
instrumental de integrao. Nessa perspectiva, a compreenso moderna de direitos
endossada pela Iorte presena do conceito de direito subjetivo, Iundamental para o exercicio
da liberdade e da integrao social. Os direitos subjetivos Iixam os limites dentro do que um
sujeito esta legitimado para aIirmar livremente a sua vontade. Tais direitos deIinem iguais
liberdades de ao para todos os individuos entendidos como portadores de direitos e pessoas
juridicas. (HABERMAS, 2001, p. 147).
A liberdade, porm, consiste em poder Iazer tudo o que no cause prejuizo a outro. E,
nesse sentido, a lei cumpre o papel de estabelecer os limites que assegurem aos demais
membros da sociedade o desIrute dos mesmos direitos. Para amenizar essa tenso que
ressurge, agora na dimenso da validade do direito, Iaz-se necessario avaliar a organizao do
poder politico, ao qual cabe 'impor legitimamente o direito (HABERMAS, 1997, v. I, p. 61).
Todavia, em sociedades modernas, como aIirma Habermas, no so apenas valores, normas e
processos de entendimento que possibilitam a integrao, mas tambm o mercado e o poder
administrativo.
O direito esta ligado as trs Iontes da integrao social. Atravs de uma
pratica de autodeterminao, que exige dos cidados o exercicio comum de
suas liberdades comunicativas, o direito extrai sua Iora integradora em
ultima instncia, de Iontes da solidariedade social. As instituies do direito
privado e publico possibilitam, de outro lado, o estabelecimento de
mercados e a organizao de um poder do Estado, pois as operaes do
sistema administrativo e econmico, que se conIigura a partir do mundo da
vida, que parte da sociedade, completam-se em Iormas do direito.
(HABERMAS, 1997, v. I, p. 61 - 62).

Nessa perspectiva, de organizar a convivncia atravs da juridicizao, que o Estado
constitucional se desenvolve. A maxima da legalidade expressa nas constituies se
metamorIoseou conIorme os periodos historicos. Assim, desde o seu nascimento e sob a
Iorma de Estado liberal, temos o Estado dos direitos da liberdade: da separao dos poderes,
das Iormas de governo e dos direitos individuais, civis e politicos. Com o Estado social temos
o Estado dos direitos da justia: direitos sociais e o direito ao desenvolvimento e, Iinalmente
com o Estado democratico participativo se universalizam os direitos de liberdade e os direitos
de justia.
A deIinio de Estado de direito surge com as revolues constitucionais e liberais a
Revoluo Gloriosa, a Revoluo Norte-Americana e a Revoluo Francesa. Num primeiro
momento, temos os direitos civis que passam a ser protegidos numa demonstrao de que o
poder politico deixava de pretender origens divinas. Depois, surge o conceito de Estado,

atravs de pensadores como Hobbes, Locke, Voltaire e Rousseau que Iormularam a ideologia
do contrato social, sendo este uma delegao de poder aos dirigentes politicos.
E, conIorme demonstramos acima, a organizao da sociedade civil abriu espao para
o surgimento das primeiras democracias modernas. As primeiras democracias Ioram liberais e
aIirmaram os direitos politicos. Ja no inicio do sculo XX, as social-democracias onde o
Estado protege os direitos sociais e promove o desenvolvimento econmico -, se desenvolvem
plenamente na Europa Ocidental, no Canada e na Australia assumindo o Iormato de modelo
universal de Estado de Bem-Estar Social (que trataremos adiante).
Aqui, basta entender que, o Estado de direito apresenta-se no panorama juridico-
politico com o papel Iundamental de garantir a autonomia privada e a igualdade juridica dos
civis. O Estado deve interIerir coercitivamente na sociedade para evitar a transgresso dos
direitos Iundamentais conquistados, e a sociedade cabe cobrar a realizao de tal tareIa do
Estado atravs do instrumento juridico.
Assim, seja qual Ior a qualiIicao ou o adjetivo que se lhe acrescente - liberal,
democratico ou social -, se no garantir nem concretizar a liberdade, se no limitar o poder
dos governantes, se no elevar os direitos Iundamentais ao topo da conquista inviolavel da
cidadania, no podera ser considerado um Estado de direito. Na atualidade o Direito social
assumiu um papel central para constituir uma esIera publica racionalizada que tem como
objetivo garantir racionalidade e equidade aos procedimentos democraticos.
Na sociedade industrial organizada como Estado-social multiplicam-se
relaes e relacionamentos que no podem ser suIicientemente bem
ordenados em institutos quer do Direito Privado, quer do Direito Publico;
obrigam, antes, a introduzir normas do assim chamado Direito Social.
(HABERMAS, 1984, p. 177).

O direito social a organizao juridica do regime democratico atual que se da sob a
Iorma de Estado de direito, um Estado no qual os orgos governamentais devem agir em
nome dos cidados e deIender seus interesses de modo a promover a ordem publica. Para
Habermas, a maior ou menor eIicacia da racionalizao do mundo da vida implica em quanto
mais ou menos democratica sera a sociedade. Ou seja, cabe a esIera publica reIletir os
problemas politicamente relevantes problematizados no mundo da vida. Nesse sentido, 'a
esIera publica o espao social` da pratica comunicativa que conIere vitalidade ao mundo da
vida. (SOUZA, 2000, p. 91)
Ainda, conIorme Souza (2000) o poder politico do Estado democratico de direito
delineado a partir da teoria comunicativa onde temos os processos sem sujeito sob a Iorma de
Ioros, arenas e associaes.

E um movimento que pretende conIerir niveis crescentes de publicizao no
mbito da sociedade politica e da sociedade civil, no sentido da criao de
uma nova ordem democratica valorizadora da universalizao dos direitos
de cidadania. |...| Os caminhos de Iormao dessa esIera comum so
construidos pelo discurso e pela ao dos sujeitos sociais que, estabelecendo
uma interlocuo publica, possam deliberar em conjunto as questes que
dizem respeito a um destino coletivo (LOPES apud RAICHELIS, 2004)
6
.

Esse processo, segundo Habermas, remete a Iundao de uma categoria de direito que resulta da
conIigurao autnoma do direito para uma participao, em igualdade de condies, na legislao politica. Essa
categoria de direitos provm das outras trs categorias que Ioram legitimadas por um assentimento geral que so
provenientes: do direito que prev a maior medida possivel de liberdades subjetivas de ao para cada um; do
status de membro de uma associao livre de parceiros do direito; do igual direito de proteo individual,
portanto da reclamabilidade de direitos subjetivos. (HABERMAS, 2003, p. 169).
Em suma, o que procuramos demonstrar utilizando o pensamento habermasiano, que a interao na
esIera publica, atravs da sociedade civil Iaz com que os seus atores sociais se articulem as arenas institucionais.
Para Habermas, entretanto, o direito o meio pelo qual o poder comunicativo pode transIormar-se em poder
administrativo, sem qualquer implantao de interesses privilegiados. Assim, 'o estado de direito deve produzir
um equilibrio entre todos os poderes de integrao global da sociedade: dinheiro, poder administrativo e
solidariedade (SOUZA, 2000, p. 87)
Atravs da analise do surgimento do Estado constitucional, conIorme as idias de
Habermas, podemos visualizar como a relao entre direito e politica tornou-se clara, evidente
e necessaria.
O Estado necessario como poder de organizao, de sano e de
execuo, porque os direitos tm que ser implantados, porque a comunidade
de direito necessita de uma jurisdio organizada e de uma Iora para
estabilizar a identidade, e porque a Iormao da vontade politica cria
programas que tem que ser implantados. Tais aspectos no constituem
meros complementos, Iuncionalmente necessarios para o sistema de
direitos, e sim, implicaes juridicas objetivas, contidas in nuce nos direitos
subjetivos. Pois o poder organizado politicamente no se achega ao direito
como que a partir de Iora,uma vez que pressuposto por ele: ele mesmo se
estabelece em Iormas do direito. O poder politico so pode desenvolver-se
atravs de um codigo juridico institucionalizado na Iorma de direitos
Iundamentais. (HABERMAS, 1997, v. I, p. 171).

Portanto, temos que a institucionalizao do poder politico pelo Estado, permite a
autonomia de subsistemas que garantem a Iuncionalidade da sociedade. O Estado exerce o
monopolio do poder, legitimado pelo direito Iormal, este que legitima tambm as Ioras e
relaes de produo. Nesse ponto, passamos a outra grande transIormao da sociedade moderna,

6
RAICHELIS, R. Assistncia social e esIera publica: os conselhos no exercicio do controle social. In: Servio
Social & Socieaaae. So Paulo, Cortez, n. 56, p. 77-96, 1998.

em relao a sociedade medieval que a crescente burocratizao das administraes do
Estado e da sociedade.
Como vimos, a redeIinio do campo das responsabilidades individuais no sculo XIX
estabeleceu o estado de direito como Iorma de superar os eIeitos perversos das mutaes
econmicas. No entanto, a interveno estatal no Ioi ativada apenas no ciclo econmico, mas
tambm no ciclo vital dos cidados a partir da reIorma das condies de vida empreendida de
modo geral, pelo Estado de Bem-Estar Social. Essa necessidade de regular as relaes sociais
e econmicas viabilizaram a construo dos modernos sistemas de proteo social e de
politica social.
Para compreender estas modalidades de interveno estatal tomemos, primeiramente,
a deIinio classica de burocracia que Ioi elaborada por Weber (1963). Para Weber, trs
dimenses essenciais compem a burocracia moderna: as atividades regulares que compem a
estrutura governamental, intitulada de deveres oIiciais; a autoridade que executa esses deveres
oIiciais e; por Iim, as medidas necessarias a realizao regular e continua dos deveres oIiciais.
Assim, a burocracia parte integrante da administrao publica e sustenta que a
regulamentao no deve se ater a cada caso em particular, mas to-somente a
regulamentao abstrata.
Dentre algumas modiIicaes das tareIas administrativas na sociedade moderna,
ressaltamos os Iatores politicos que Weber identiIica no sentido da burocratizao, como a
aplicao da ordem e da proteo atravs da policia em vista de uma sociedade habituada a
paciIicao absoluta; ou ainda, a politica de bem-estar social que ora so atribuidas ao Estado
pelos grupos de interesses, ora o Estado as usurpa, devido a sua politica de poder ou a
motivos ideologicos.
Isso porque, o nivelamento das diIerenas econmicas e sociais a base para as
organizaes burocraticas. Para realizar tal obejtivo, importante ressaltar que, segundo
Weber (1963, p. 282) 'a burocracia tem um carater racional: regras, meios, Iins e objetivos
dominam sua posio.
A burocracia acompanha inevitavelmente a moderna democracia de massa
em contraste com o Governo autnomo democratico das pequenas unidades
homogneas. Isso resulta do principio caracteristico da burocracia: a
regularidade abstrata da execuo da autoridade, que por sua vez resulta da
procura de igualdade perante a lei` no sentido pessoal e Iuncional e, dai o
horror ao privilgio`, e a rejeio ao tratamento dos casos
individualmente`. (WEBER, 1963, p. 260)


Nesse processo de burocratizao at o dia atual, muitos autores relatam que ha uma
crescente despolitizao da vida social subordinada mais e mais as ordenaes burocraticas.
Ai residiria precisamente a ameaa latente de neo-patrimonialismo burocratico que alguns
creditam ao welfare state (OIIe, 1987). Inibindo iniciativas sociais, o Estado de Bem-Estar
terminaria por despolitizar a esIera publica que se conIundiria com o universo das praticas
administrativas governamentais.
Para OIIe, o Estado Moderno um orgo altamente complexo, que desempenha uma
variedade de Iunes, inter-relacionadas historica e sistematicamente. Para evitar a
incompatibilidade entre as diversiIicadas Iunes, o Estado necessita desenvolver
mecanismos institucionais de intermediao e de comunicao. Formalmente, o autor deIine o
Estado como um conjunto de estruturas organizacionais e constitucionais, composto de
'aparelhos institucionais, de organizaes burocraticas e das normas e codigos Iormais e
inIormais que constituem e regulamentam as esIeras publicas e privadas da sociedade.
(CARNOY, 1988, p. 167)
Essa analise do Estado elaborada por OIIe, embora seja um desdobramento da viso
marxista de Estado, no considera o Estado capitalista um instrumento utilizado pela
burguesia para se manter como classe dominante. Pois, o autor veriIica que o Estado possui
uma certa autonomia em relao a burguesia, muito embora, suas aes sejam limitadas pela
luta de classes. No entanto, a burocracia que cumpre o papel de resoluo dos conIlitos
internos da classe dominante.
Dessa Iorma, OIIe considera que o Estado se desenvolve como resposta a crises
periodicas que surgem da contradio basica da produo capitalista: a crescente socializao
da produo e a continuidade da apropriao privada. As crises devem ser administradas
atravs das Iunes ampliadas do Estado. Nesse sentido, conIigurou-se o 'capitalismo
organizado, onde o Estado atuou Iortemente sobre o mercado de trabalho no sentido de
regulamentar o conIlito potencial entre sindicatos, empresarios e Estado, objetivando tanto a
mediao entre poder social e autoridade politica quanto a manuteno de equilibrio dinmico
entre as Ioras sociais e as Iunes politicas.
Ao se debruar detidamente sobre o mercado de trabalho, OIIe conclui que a
prioridade politica do pleno emprego, produziu inumeros riscos que envolvem a relao
oIerta/demanda no mercado de trabalho. Como esses riscos so distribuidos de Iorma
desigual, a politica governamental coube a necessidade de criar diIerentes pacotes de medidas
ou instrumentos de apoio a grupos especiIicos. Como por exemplo, temos o Estado de Bem-

Estar Social que adquire a obrigao legal de pagar os desempregados, atravs da previdncia
social.
O pleno emprego, segundo OIIe (1985), Ioi um instrumento estratgico utilizado pelo
Estado para Iacilitar o Iuncionamento do sistema de trocas. Ocorre que, as particularidades da
Iora de trabalho (oIerta determinada por processos demograIicos no-estratgicos,
dependncia do Iluxo continuo de meios de subsistncia adequados, um padro minimo de
vida deIinido material e culturalmente, alm do potencial qualitativo de adaptao a oIerta do
mercado de trabalho) apresentam-se como desvantagens perante a regulao estatal da
demanda do mercado de trabalho.
Em outras palavras, o Estado capitalista, pelo seu proprio interesse institucional,
tentara aumentar a capacidade de emprego da Iora de trabalho e promover o investimento do
capital monetario, entretanto, as politicas estatais podem ser obstruidas pelo poder politico da
classe capitalista, ou seja, pela Ialta de investimentos que se encontra no mbito da iniciativa
privada. Dessa Iorma, o Estado capitalista constantemente tem as suas Iunes limitadas pelo
problema de ter de reconciliar dinamicamente os requisitos da acumulao capitalista, de um
lado, e da legitimao das politicas de Estado, de outro. (CARNOY, 1988, p. 174)
Esses problemas estruturais vo contribuir para a presso Iiscal sobre o Estado,
considerando que o Estado precisa socializar o capital e os custos sociais gerais a Iim de
promover o investimento e, ao mesmo tempo, pagar os beneIicios do desemprego e aumentos
os programas de treinamento para Iazer o trabalho mais utilizavel.
As solues para o conIlito de classes, instituidas pelo Estado anteriormente
para assegurarem sua legitimidade (por exemplo, as medidas de bem-estar e
a integrao das organizaes dos trabalhadores no processo politico),
tornam, agora, o problema do desemprego mais srio, em termos da
legitimidade do Estado, e consequentemente, tem de Iazer o Estado ainda
mais sensivel que no passado ao Iracasso da mercantilizao da Iora de
trabalho. (CARNOY, 1988, p. 176)

Pois, segundo OIIe, a mercantilizao da Iora de trabalho no Ioi um processo
historico, mas sim um movimento continuado que necessitou da regulao estatal sobre a
esIera do trabalho visto que os homens no nasceram para vender seu trabalho. Por isso, as
estratgias de interveno do Estado na constituio da classe operaria, ora so pautadas pelas
demandas dos trabalhadores, ora pelas necessidades de acumulao. Alm disso, coube ao
Estado sancionar alternativas de sobrevivncia, ou mesmo de vida Iora do mercado, de Iorma
a evitar a excluso do mercado de trabalho e o peso excessivo sobre seu proprio aparato de
proteo.

Nessa perspectiva, na medida em que o Estado institucionaliza sua interveno no
processo de troca, torna-se impossibilitado de tornar-se um capitalista coletivo ideal`. Pois,
embora a estratgia do Estado baseada na alocao (que remete aos recursos e poderes
intrinsecos ao Estado, como direito de taxar, gastar, Iazer lei e administra-las) seja
politicamente legitimada, a atividade produtiva no depende exclusivamente das decises do
Estado. Posto que, o Estado pode manter a estrutura organizada da produo e acumulao,
mas, no entanto, depende da proviso de investimentos na qualiIicao dos recursos humanos
e suprimentos que ameaam o dominio da acumulao controlada privadamente.
OIIe, no entanto, procura descobrir qual a estratgia indicada para alcanar o pleno
emprego, se que ele seja realmente desejavel. Numa primeira constatao, o autor apresenta
um ponto de vista 'ortodoxo que, atribui o desemprego a uma intromisso indevida do
Estado no mercado de trabalho, mantendo os salarios acima do nivel de equilibrio. Ocorre
que, a Ialacia o salario de equilibrio se deve principalmente ao processo de barganha implicito
ao conIlito distributivo que envolve as escolhas racionais do governo, sindicatos e
empregadores.
Em outras palavras, em uma sociedade capitalista os trabalhadores no tem
a opo de no vender sua Iora de trabalho nem a opo de viver com uma
renda que resulte de um preo que equilibre o mercado. Isso signiIica que,
ao contrario do preo de equilibrio das mercadorias, no ha um salario de
equilibrio deIinido, e sim trs (normalmente diIerentes) equilibrios de
salario. Isto porque, em primeiro lugar, um salario esta em equilibrio se
capaz de satisIazer todas as necessidades consideradas socialmente
necessarias e legitimas das Iamilias. Em segundo lugar, o equilibrio existe
se todos os trabalhadores encontram emprego e, terceiro, se o montante da
produo de bens de salario` equivalente a renda total de salarios gerada
pela economia. Entretanto, a questo que no existe equilibrio global entre
esses equilibrios parciais. Portanto, qualquer reIerncia a um unico salario
de equilibrio tende a ser demagogia. (OFFE, 1985, p. 110-111).

A partir dessa constatao, OIIe apresenta uma viso realista que entende que o pleno
emprego no pode ser mais garantido politicamente, e deve ser abandonado como meta. As
politicas da abordagem realista postulam que alguns trabalhadores devem ser excluidos do
mercado de trabalho, para reduzir-se a parte da populao que empregada
remuneradamente. Ocorre que, os desempregados no so aleatoriamente extraidos dentre o
setor empregado. Ao contrario, compem um segmento bem deIinido: so os imigrantes, as
mulheres (principalmente as casadas), os jovens, os idosos, os deIicientes Iisicos e os
individuos pertencentes a grupos tnicos. So esses os que, de acordo com a evidncia de que
dispe OIIe, Iicam mais tempo desempregados, encontram mais diIiculdade em estabelecer

uma boa relao empregaticia e so, portanto, mais Ireqentemente demitidos (alm de
auIerirem as menores rendas, ocuparem postos de trabalho com menor autonomia etc.).
A terceira alternativa apontada por OIIe para o pleno emprego esta na desvinculao
entre emprego e previdncia social, oIerecendo uma renda minima garantida como um direito
do cidado. Pois, se no existem oportunidades adequadas de trabalho, os rendimentos do
trabalho precisam ser distribuidos de uma Iorma diIerente.
Se essa vinculao da renda dos desempregados a renda total dos
empregados Iosse desIeita com xito (em relao ao direito aos beneIicios,
ao nivel dos beneIicios e ao salario anterior recebido no mercado de
trabalho), ganhar-se-ia muito mais do que simplesmente resolvendo o
problema da sobrecarga permanente do sistema de seguro-desemprego. Um
esquema de seguro basico igualitario dessa espcie teria o status de um
direito do cidado a uma renda basica (em vez de ser um direito a
beneIicios em troca de contribuies pagas) e, ao mesmo tempo, constituiria
um grande passo no sentido de aliviar eIetivamente a presso sobre o lado
da oIerta no mercado de trabalho. Todos os estratos e grupos Iormados por
aqueles (potencialmente) com empregos remunerados e no so as donas
de casa e outras mulheres teriam o direito de escolher, se Iosse o caso, se
desejariam procurar emprego ou abrir mo do emprego remunerado; nessas
novas circunstncias, a ultima opo tornar-se-ia toleravel em termos
Iinanceiros. (OFFE, 1985, p. 126)

Nesse sentido, as estratgias adotadas pelo Estado para enIrentar as contradies entre
a acumulao de capital e as exigncias dos trabalhadores, apresenta resistncias advindas dos
direitos adquiridos, alm de demandar uma Iorte interveno nas atividades Iora do mercado
de trabalho como Iorma de estimular a produo de rendimentos (como por exemplo, temos a
normatizao do trabalho domstico e do trabalho autnomo).
Isso signiIica, sobretudo, que a questo da centralidade do trabalho Ioi posta em xeque
a partir do momento em que o trabalho no mais compreende uma obrigao de ordem moral.
Para OIIe, na otica do proprio 'trabalhador, o trabalho so representaria algo essencial na
medida em que se conIigurasse como reIerncia da vida moralmente correta, ou como
condio externa para a sobrevivncia Iisica. Entretanto, para o trabalhador contemporneo,
no esto dadas as condies que permitam aos trabalhadores aIirmarem-se, e serem
reconhecidos, como sujeitos morais, detentores de deveres e direitos em Iuno do proprio
trabalho que realizam. Uma srie de Iatores contribuiram para a corroso da identidade de
trabalhador, mas aqui destacamos apenas a Ialta de compreenso do processo produtivo do
qual Iaz parte, e o enIraquecimento dos sindicatos.
Contudo, relevante ressaltar que, a proteo via interveno do Estado o principal
mecanismo de soluo apontado por OIIe para garantir certas Iunes reprodutivas

imprescindiveis, que se devem realizar Iora do mercado, nas Iamilias, nas escolas e nas
instituies de saude, sob pena de comprometer-se o processo acumulativo, que requer mo-
de obra saudavel, docil e qualiIicada. Tal politica social, entretanto, no Iormulada
'mecanicamente.
O processo decisorio da politica social, como qualquer processo decisorio
governamental, para o autor, comporta trs niveis. No primeiro nivel esto as elites politicas,
decidindo sobre as Iormas particulares que devera assumir a regulao do Estado, ai incluida a
politica social e as decises relativas ao oramento. E essa a arena que se torna publica atravs
dos meios de comunicao, para cujos embates se volta a ateno do eleitor. O segundo nivel
compreende a instncia onde se estabelece a agenaa das politicas a serem consideradas e as
prioridades governamentais, decorrentes da 'matriz social. Geralmente, esse o nivel de
dominao onde temos a questo da despolitizao da vida social, que no pode ser resolvida
pelos arranjos neocorporativos. O terceiro nivel do processo decisorio, por sua vez,
compreende o carater dinmico da vida em sociedade, onde se desenrola a luta permanente do
poder, de Iorma autnoma dos outros dois.
Cabe ressaltar que, a busca de estratgia governamental conIerida ao trabalhador no
sentido de desenvolver politicas de bem-estar, acaba por despolitizar a vida social pois
minimiza o vis coletivo de enIrentamento das diIiculdades do mercado, transIormando este
trabalhador em eterno insatisIeito e aguerrido cliente do aparato estatal. OIIe utiliza a noo
do 'individualismo possessivo, para concluir que o individuo almeja melhorar
continuamente sua posio social, a partir de seu proprio esIoro, atribuindo o sucesso e o
Iracasso a si proprio, ou a eventos naturais. Dessa Iorma, a interveno estatal deve substitui
as contingncias 'naturais por condicionamentos administrativos e politicos inteiramente
visiveis, de Iorma a conduzir o individuo a avaliao dos recursos de que dispe como
politicamente engendrados, rompendo-se pois a expectativa derivada de uma responsabilidade
individual.
Por Iim, as reIlexes sobre as atribuies do Estado e o trabalho elaboradas por OIIe
aproximam-se da proposta de Habermas e de Arendt na qual a sociedade Iruto da coliso
entre subsistemas de ao racional, mediatizados pelo dinheiro e pelo poder, contemplando,
assim, um espao vital autodeterminado. Cabe, ainda, analisarmos como esse reIerencial
teorico adquire pertinncia para compreendermos a vida social na sociedade brasileira
contempornea, e principalmente, como a questo da pobreza adquire status perante as
Iunes institucionais e burocraticas do Estado.


1.3 - Foucault e as relaes de poder na modernidade.


Avesso aos universalismos, tal como todo o conjunto das escolas Irancesas, Foucault
parece encontrar o cerne das sociedades capitalistas, aquilo de que Ieito o mundo: o poder.
E, mais do que encontrar, descobrir ou desvenda-lo, ele aplica-no uma logica, esboando seus
mecanismos: sua natureza, seu Iuncionamento, sua relao com a produo dos saberes e das
verdades, seus Iocos de resistncia.
Ao longo dos anos 70, Foucault ganha notoriedade por suas investigaes sobre a
problematica do poder, principalmente porque sua pesquisa de natureza historico-IilosoIica,
tem como base as analises das condies concretas do exercicio do poder. O autor Irancs no
elaborou nenhuma obra sistematica sobre a tematica, mas Iormulou uma 'analitica do poder.
Em seu artigo, Maia (1995) observa que a 'analitica do poder vai ser retratada tanto nos
livros, cursos e conIerncias como nas entrevistas. Alm disso, as caracteristicas taticas e
estratgicas do poder estaro relacionadas a diversiIicados assuntos como a economia, a
medicina, as praticas disciplinares e a governamentalidade.
Foucault no tem uma teoria geral do poder, a-historica, podendo ser
aplicada a todas as relaes de poder existentes em sociedade, em qualquer
contexto. Ao contrario, ele no pretende uma teoria geral e globalizante, e
sim trabalhar uma analitica de poder capaz de dar conta do seu
Iuncionamento local, em campos e discursos especiIicos e em pocas
determinadas. (MAIA, 1995, p. 84)

Para Ewald (1993), Foucault elaborou um pensamento sem compromissos, posto que
no nos da uma teoria, no produz teses. As muitas hipoteses a se veriIicar vo emergindo da
analise das relaes saber-poder que permeiam todos os seus trabalhos. Pois, para Foucault,
desvendar a sociedade moderna desenvolver uma analise do saber, das Iormaes
discursivas, dos enunciados em Iuno das estratgias de poder que investem os corpos e as
vontades.
A questo do poder a questo politica; a verdade, a questo IilosoIica. Em
razo dos deslocamentos que nela introduz ao por a questo do poder, no
como teoria do poder mas como 'analitica, 'anatomia politica, em razo
do estudo das modalidades do exercicio: a da verdade tanto como a historia
da verdade, independentemente dos problemas da cincia e da ideologia,
para alm do verdadeiro e do Ialso, Foucault pode ser considerado ao mesmo
tempo antipolitico e anti-IilosoIico. (EWALD, 1993, p. 11)

Foucault considera a 'anatomia politica um campo de estudos criado a partir da
economia de poder, que diIere das abordagens desenvolvidas anteriormente, pois nas analises

de Foucault o poder assume um outro conceito, na medida em que considera que 'devemos
ser nominalista: o poder no uma instituio e nem uma estrutura, no uma certa potncia
de que alguns seja dotados: o nome dado a uma situao estratgica complexa numa
sociedade determinada. (FOUCAULT, 1988, p. 89).
A abordagem do poder elaborada por Foucault descrita por Pogrebinschi (2004)
como uma estratgia metodologica de sua Iase genealogica, que apresenta por principios: a
localidade, pois o poder analisado em suas Iormas e instituies mais locais; a exterioridade
ou objetivao devido ao plano de contato que estabelece com o campo de aplicao; a
circularidade ou transitoriedade na medida em exercido em uma espcie de rede onde os
individuos ora exercem o poder, ora esto em posio de serem submetidos a ele; a ascenso,
posto que parte dos mecanismos inIinitesimais at chegar ao mais gerais; e a no-
ideologizao que implica no dispositivo de saber.
Considerando essas premissas do pensamento de Foucault, possivel distingui-lo da
concepo tradicional do poder que, o autor denomina de juridico-discursiva. A emergncia
da concepo juridico-discursiva do poder remonta, segundo Foucault, ao desenvolvimento
das monarquias e dos Estados no Iinal da Idade Mdia. E, embora a tradio politica dos
sculos XVII, XVIII e XIX no tenha poupado esIoros no sentido de invalidar o exercicio do
poder monarquico como o exercicio de um 'no-direito, nossa poca permanece vinculada a
esta concepo de poder cujo ponto central a enunciao da lei. E esta vinculao que nos
impediria de perceber o Iuncionamento concreto e historico de outros mecanismos de poder,
que no decorrer destes sculos se delinearam como tcnicas baseadas na normalizao e no
controle, mais do que pelo direito, Iazendo sua descrio e analise segundo o modelo
'juridico-discursivo insuIiciente (FONSECA, 2002, p. 102).
Assim sendo, a 'analitica do poder vai alm de concepes como a juridica liberal
encontrada na IilosoIia politica do sculo XVIII, consistente no pensamento dos IilosoIos
contratualistas como Rousseau, Smith e, etc. e at mesmo da concepo marxista, cujo ponto
em comum a reIerncia de ambas a economia. Foucault critica esse 'economicismo
utilizando a inverso do principio de Clausewitz
7
, e tomando a politica como a guerra
continuada por outros meios, pois conIorme o autor, o poder deve ser pensado como um
agenciamento das Ioras em constante enIrentamento.

7
O principio de Carl Von Clausewitz, em seu tratado Da guerra o seguinte: 'a guerra a continuao da
politica por outros meios (CLAUSEWITZ, 1996).


Dessa Iorma, para Foucault, o poder envolve uma multiplicidade de correlaes de
Iora que se exercem e se constituem atravs de lutas e aIrontamentos incessantes. Essas
correlaes de Iora Iormam uma rede que tem nas estratgias seus pontos de origem, e ainda,
assumem um Iormato institucional na medida em que toma corpo nos aparelhos estatais, na
Iormulao da lei, nas hegemonias sociais.
As relaes de poder, as tacticas de poder e de contrapoder no deIinem
classes isoladas por natureza e que no seu proprio seio encontram a Ionte dos
seus aIrontamentos, mas antes uma sociedade ou melhor, tem de se deIinir
uma sociedade a partir da economia do poder que nela se exerce e da qual
nascem ao mesmo tempo as estratgias do poder e as resistncias ao poder.
(EWALD, 1993, p. 13)

Nesse ponto, a 'analitica do poder diIere Iundamentalmente da abordagem marxista,
considerando duas grandes distines: a primeira considera que, a anatomia politica descreve
o poder em exercicio ao invs de buscar a essncia do poder; a segunda procura demonstrar
que a eIicacia produtiva do poder rompe com a idia de inIra-estrutura e superestrutura.
Assim, se para Foucault o poder Iunciona como uma tenso continua, so ha poder em
ato, no sendo possivel que o poder se torne objeto da classe dominante.
Ora, o estudo dessa microIisica supe que o poder nela exercido no seja
concebido como uma propriedade, mas como uma estratgia, que seus
eIeitos de dominao no sejam atribuidos a uma apropriao`, mas a
disposies, a manobras, a taticas, a tcnicas, a Iuncionamentos; que se
desvende nele antes uma rede de relaes sempre tensas, sempre em
atividade, que um privilgio que se pudesse deter; que lhe seja dado como
modelo antes a batalha perptua que o contrato que Iaz uma cesso ou a
conquista que se apodera de um dominio. Temos em suma que admitir que
esse poder se exerce mais que se possui, que no o privilgio` adquirido
ou conservado da classe dominante, mas o eIeito de conjunto de suas
posies estratgicas eIeito maniIestado e as vezes reconduzido pela
posio dos que so dominados. (FOUCAULT, 1987, p. 26)

Foucault ainda desloca o Estado do papel de centralizador do poder, visto que, seu
conceito Iormulado a partir de um olhar que perpassa o Estado, indo alm dele, para buscar
no micro e no no macro os elementos moleculares de sua realizao cotidiana. O poder,
portanto, Iunciona em uma rede que permeia todo o corpo social, emanando-se em diIerentes
Iocos (escola, priso, hospital, Iamilia, Iabrica, etc) que se apoiam uns aos outros. Entre o
Estado e o poder de Estado localizam-se aquilo que Foucault chama de centros de poder, que
so outros poderes locais ou regionais.
Compreendida em sua dinmica e movimento intencionais, a Iormulao
desse conceito deixa clara como o Estado e a lei surgem apenas naquilo que
Foucault chama de Iorma terminal` do poder. (...) Ora, se o poder consiste
em relaes de Iora, multiplas e moveis, desiguais e instaveis, evidente

que ele no pode emanar de um ponto central, mas sim de instncias
periIricas, localizadas. (POGREBINSCHI, 2004, p. 188)

Assim, a centralizao do poder um imperativo estratgico decorrente do
Iuncionamento do poder no interior do Estado, sedes locais e regionais de poder. Para
Foucault, os aparelhos do Estado tem mecanismos e modalidades especiIicas, enquanto que,
os micropoderes so micro-espaos onde existe um jogo de poder que assume o Iormato de
um sistema de re-transmisso. Segundo Ewald (1993, p. 42), para Foucault 'o Estado no tem
o privilgio da totalidade: uma parte que se ope as outras, que se articula com as outras.
Para sustentar o todo: na base, mecanismos, dispositivos, uma tecnologia politica; no topo,
estratgias e taticas.
Outra distino considera que, enquanto a concepo tradicional de poder tem como
pressuposto basico a idia de que o poder exclui, sujeita, recusa e interdita, valendo-se para
tanto da lei (ordenamento juridico), representando assim um modo de ao essencialmente
negativo. A 'analitica do poder concebe que o exercicio do poder em termos de tcnicas e
estratgias com eIeitos produtivos. (MAIA, 1985, p. 86). A articulao poder-produo
considera ainda que, o modo de produo capitalista no decorre unicamente do capital mas
resultado de um problema de conjunto que reune na oIicina disciplinar duas caracteristicas, a
mais-valia e a docilidade. Na medida em que a relao de produo capitalista se eIetua,
exercida uma operao de poder decorrente da procura de lucro que lhe caracteristica. O
poder ao produzir riquezas produz tambm poder e homens doceis.
Mais do que colocar permanentemente a questo do poder em termos de
lucro, perspectiva teleologica, a anatomia politica ensina-nos, pelo contrario,
a ver o papel principal no 'corpo politico, conjunto dos dispositivos
minuciosos e inIimos que asseguram, pelo aprisionamento e a produo dos
corpos por eles eIetuados, ao mesmo tempo lucros de produo e mais-valias
de poder. Sem esquecer que so os pequenos lucros de poder que permitem
os grandes lucros de produo. (EWALD, 1993, p. 38)

Ao aIastar-se da concepo marxista, que utiliza o modelo Iormal do direito para
compreenso das relaes de poder, Foucault utiliza o termo 'gesto para reIerir-se ao
principio de utilizao das Ioras do corpo pelo poder, bem como o conceito de 'disciplinas
para expressar as tecnologias de poder ajuridicas. Pois para o autor, o direito no designa
nenhuma substncia mas so principios e praticas juridicas que, atravs da lei ou da doutrina
enunciam e Iormulam 'juizos. Mas historicamente, podemos aIirmar que o direito positivo
moderno permite uma segurana juridica que inscreve o homem, enquanto intersubjetividade,
numa temporalidade, extremamente dinmica e multiIacetada.

Isto signiIica que, dentro do contexto da 'analitica o poder opera sobre o campo de
possibilidades no qual se inscreve o comportamento dos sujeitos ativos, direcionando suas
condutas de Iorma a inseri-las em agenciamentos especiIicos. Por isso, o objetivo de toda e
qualquer relao de poder conduzir (no sentido de administrar) condutas alheias, apenas
variando o grau de sujeio e, conseqentemente, de liberdade para resistir. Entre poder e
liberdade, tem-se a Iormao de um jogo complexo onde a liberdade aparecera como
condio de preexistncia do poder, uma vez que necessaria a existncia de um minimo de
liberdade para que o poder se exera e tambm seu suporte permanente, uma vez que se ela se
abstraisse inteiramente do poder que sobre ela se exerce, por isso mesmo desapareceria, e
deveria buscar um substituto na coero pura e simples da violncia.
Contudo, importante ressaltar que, para Foucault, o exercicio do poder consiste em
conduzir condutas` e em ordenar a probabilidade de escolhas dos individuos perante um
campo restrito de possibilidades. Pois, o poder da ordem do governo`, segundo Foucault
(2006a, p. 289) atua como 'uma economia no nivel do Estado todo, quer dizer, ter para com
os habitantes, as riquezas, a conduta de todos e de cada um uma Iorma de vigilncia, de
controle, no menos atenta do que a do pai de Iamilia para com os Iamiliares e seus bens.


1.3.1 - As tecnologias de poder do sculo XVIII.

A passagem da sociedade Ieudal para a sociedade moderna Ioi demonstrada por
Foucault a partir da transIormao das relaes de poder. E importante observar que o autor
analisa essa mudana de enIoque sobre o poder no considerando uma substituio da
sociedade de soberania por uma sociedade de disciplina, e por Iim, de uma sociedade de
disciplina por uma sociedade de governo. Para Foucault (2006a, p. 302) 'tem-se, de Iato, um
tringulo: soberania disciplina gesto governamental cujo alvo principal a populao, e
cujos mecanismos essenciais so os dispositivos de segurana.
Assim, segundo o autor, na Idade Classica, o poder de soberania esteve ligado
diretamente ao poder rgio e a soberania vigente no sculo XV, como um tipo especiIico de
poder que serviu de instrumento para as grandes monarquias dominarem a totalidade do corpo
social. O poder de soberania, no entanto, esta diretamente relacionado aos suditos e ao
territorio. Para tratar essa relao, Foucault vai desenvolver uma explicao critica dos
principios presentes no livro O Principe de Maquiavel. Como o nosso objetivo tratar a
modernidade, no detalharemos as investidas de Foucault nessa dimenso historica, sendo

importante apenas reter que o territorio e os habitantes, so os elementos Iundamentais do
principado de Maquiavel e da soberania juridica do soberano. Para Foucault (1999, p. 43) 'A
teoria da soberania vinculada a uma Iorma de poder que se exerce sobre a terra e os
produtos da terra, muito mais do que sobre os corpos e sobre o que eles Iazem.
Ainda na Idade Classica, conIorme demonstra a teoria do direito, temos que a
legitimao da obedincia atravs do poder absoluto do soberano, sob a Iorma da lei, implica
na imbricao entre o direito de vida e de morte e o campo do poder politico, como
Ienmenos naturais. Basta olharmos para a grande ritualizao publica da morte, onde o
soberano passava da soberania na terra para a soberania eterna.
a vida e a morte dos suditos so se tornam direitos pelo eIeito da vontade soberana
(...) O direito de vida e de morte so se exerce de uma Iorma desequilibrada, e sempre
do lado da morte. O eIeito do poder soberano sobre a vida so se exerce a partir do
momento em que o soberano pode matar. Em ultima analise, o direito de matar
que detm eIetivamente em si a propria essncia desse direito de vida e de morte:
porque o soberano pode matar que ele exerce seu direito sobre a vida (...) E o direito
de Iazer morrer ou de deixar viver. (FOUCAULT, 1999, p. 286-287).

A importncia dessa considerao esta em que, durante a passagem para a
modernidade, o poder de soberania sob o direito de Iazer morrer ou de deixar viver se
transIorma na governamentalidade dos corpos atravs do direito de Iazer viver e de deixar
morrer. As palavras de Foucault revelam 'a soberania Iazia morrer e deixava viver. E eis que
agora aparece um poder que eu chamaria de regulamentao e que consiste, ao contrario, em
Iazer viver e em deixar morrer. (FOUCAULT, 1999, p. 294).
Nesse sentido, na modernidade, a Iinalidade do Estado de governo sera 'o de melhorar
o destino das populaes, de aumentar suas riquezas, sua durao de vida, ou sua saude. Isso
signiIica que, a governamentalidade se volta para os Ienmenos biologicos dos seres humanos
enquanto espcie, no sentido de fa:er viver atravs do poder que intervm na maneira de
viver, sobretudo, para aumentar a vida e controlar as suas eventualidades, sendo em
decorrncia, a morte como a extremidade do poder.
As principais diIerenas estabelecidas entre o poder de soberania e as tcnicas de
poder que emergem nos sculos XVII e XVIII, dizem respeito aos seguintes aspectos:
Essa nova mecnica do poder incide primeiro sobre os corpos e sobre o que eles
Iazem, mais do que sobre a terra e sobre o seu produto. E um mecanismo de poder
que permite extrair dos corpos tempo e trabalho, mais do que bens e riqueza. E um
tipo de poder que se exerce continuamente por vigilncia e no de Iorma
descontinua por sistemas de tributos e de obrigaes crnicas. (FOUCAULT, 1999,
p. 42).


E Iundamental compreender essa passagem segundo o pensamento de Foucault porque
o poder de 'Iazer viver se torna o principio Iundamental que rege as multiplas praticas de
governo na modernidade. Foucault demonstra que alguns principios-base para essa arte de
governar Ioram postos pelo o mercantilismo e pela teoria do contrato. De um lado, o
mercantilismo atuou como primeira racionalizao das praticas politicas de governo. Atravs
do mercantilismo se constituiu um saber do Estado que pode ser utilizado como tatica do
governo, mesmo tendo como instrumento as armas tradicionais do soberano: as leis, ordens e
regulamentos. De outro lado, a teoria do contrato ao re-atualizar a reIlexo acerca da relao
do soberano e seus suditos, Iuncionou como matriz teorica da Iormulao dos principios
gerais do direito publico.
A partir dessas praticas, pde se constituir uma cincia do governo que tem como
Iundamento a economia politica. Pois, durante o sculo XVIII, a economia politica que se
constituira como um saber de governo capaz de articular 'essa rede continua e multipla de
relaes entre a populao, o territorio, a riqueza, ao mesmo tempo, em que agira como
mecanismo de interveno no campo da economia e da populao.
O proposito de introduzir a economia como gesto geral do Estado se Iortalece ainda
mais com o desenvolvimento de uma tcnica de governo voltada exclusivamente para o
problema especiIico da populao a estatistica. A estatistica ira analisar os Ienmenos
proprios a populao, como: os Ienmenos naturais, como seu numero de mortes, de doenas,
suas regularidade de acidentes; os eIeitos proprios a agregao como as grandes epidemias; a
questo do trabalho e da riqueza; os eIeitos econmicos especiIicos; dentre outros.
A partir da estatistica, ocorre uma mudana tambm no papel cedido a Iamilia no
interior da sociedade. Posto que, a Iamilia deixa de ser modelo para gesto econmica, e se
torna instrumento para o governo das populaes, na medida em que se pretende obter dados
sobre o comportamento sexual, a demograIia, o numero de Iilhos e o consumo.
A modernidade, portanto, se cristaliza em torno de uma razo de Estado que Foucault
denominara de governamentalidade. A governamentalidade opera na dimenso especiIica do
Estado, objetivando um governo de modo racional e reIletivo, atravs do conjunto de
instituies, procedimentos, analises e reIlexes, calculos e taticas que permitem exercer o
governo da populao.
O Estado se governa segundo as leis racionais que lhe so proprias, que no
se deduzem das unicas leis naturais ou divinas, nem dos unicos preceitos de
sabedoria e de prudncia. O Estado, tal como a natureza, tem sua propria
racionalidade, mesmo se ela de um tipo diIerente. Inversamente, a arte de
governar, em vez de ir buscar seus Iundamentos nas regras transcendentais
em um modelo cosmologico ou em um ideal IilosoIico e moral, devera

encontrar os principios de sua racionalidade no que constitui a realidade
especiIica do Estado. (FOUCAULT, 2006a, p. 295).

Nesse sentido, para Foucault (2006a, p. 304) a governamentalidade 'so as taticas de
governo que permitem, a cada instante, deIinir o que deve ou no ser reIerido ao Estado, o
que publico e o que privado, o que estatal e o que no estatal. O Estado, portanto,
desenvolve a gesto publica e privada, no entanto, sem existir a esIera da autonomia (do
intimo, ou ainda, segundo Foucault, do corpo Iora do social) posto que por todos perpassam
os dispositivos de poder.
A governamentalidade Ioi empreendida por meio de diversiIicadas Iormas de
interveno por parte do Estado, que variam conIorme os seus respectivos contextos
historicos e demarcam as diIerenas entre diversos mecanismos de poder. Nesse sentido, basta
recorrer a analise de Foucault sobre o caso da excluso da lepra pelo Estado absolutista, onde
veremos que o mecanismo de poder se apresentava atravs da excluso, desqualiIicao e
rejeio, enquanto que nas sociedades disciplinares do sculo XVII e XVIII apareciam como
um mecanismo de controle continuo e produtivo exercido sobre os individuos acometidos
pela peste e, por ultimo, as praticas de controle atravs da vacinao e inoculao da variola ja
na segunda metade do sculo XVIII marcando o inicio de um arranjo de poder que Foucault
denominou de 'mecanismos de segurana.
Como ja tratamos no primeiro capitulo a atuao da governamentalidade sobre a
questo da pobreza, passamos para o segundo momento que remete as sociedades
disciplinares. Pois nosso objetivo principal contextualizar o momento em que a vida comea
a ser problematizada no campo do pensamento politico, da analise do poder politico.
Assim, devemos considerar que, para governar a populao surgem as tecnologias de
poder que permitem um contato sinaptico corpo-poder. Dentre elas, o poder disciplinar se
constitui como a primeira tcnica de poder a se desenvolver, tendo em vista sua aplicao
como um instrumento Iundamental de implantao do capitalismo industrial, na medida em
que visava a organizao dos corpos individuais.
Eram todos aqueles procedimentos pelos quais se assegurava a distribuio
espacial dos corpos individuais (sua separao, seu alinhamento, sua
colocao em srie e em vigilncia) e a organizao, em torno desses corpos
individuais, de todo um campo de visibilidade. Eram tambm as tcnicas
pelas quais se incumbiam desses corpos, tentavam aumentar-lhes a Iora util
atravs do exercicio, do treinamento, etc. Eram igualmente tcnicas de
racionalizao e de economia estrita de um poder que devia se exercer, da
maneira menos onerosa possivel, mediante todo um sistema de vigilncia, de
hierarquias, de inspees, de escrituraes, de relatorios: toda essa

tecnologia, que podemos chamar de tecnologia disciplinar do trabalho.
(FOUCAULT, 1999, p. 288).

Nesse sentido, o poder disciplinar age de Iorma a produzir um mecanismo de poder
cujo principal aspecto a produo dos individuos, numa relao de docilidade-utilidade. Ou
seja, nesse processo o corpo humano no existe como um artigo biologico ou como um
material, para Foucault, o corpo um objeto politico na medida em que 'o corpo existe no
interior e atravs de um sistema politico. O poder politico da um certo espao ao individuo:
um espao onde se comportar, onde adaptar uma postura particular, onde sentar de uma certa
maneira, ou trabalhar continuamente (FOUCAULT, 2006a, p. 259). Em suma, atravs dos
mecanismos disciplinares que o individuo aparece no interior do sistema politico.
Contudo, o objetivo do poder disciplinar de reger a multiplicidade dos corpos
individuais se Iaz atravs de instrumentos como a vigilia, o treinamento, a utilizao, e
eventualmente a punio. Isso signiIica que, o poder disciplinar se caracteriza como 'uma
apropriao exaustiva do corpo, dos gestos, do tempo, do comportamento do individuo. E
uma apropriao do corpo, e no do produto; uma apropriao do tempo em sua totalidade,
e no do servio. (FOUCAULT, 2006b, p. 58).
SigniIica ainda que, por meio das disciplinas se constitui uma anatomia politica do
corpo que desenvolve uma maquinaria de poder voltada para o dominio sobre o corpo dos
outros, no simplesmente para que Iaam o que se quer, mas para que operem atravs das
tcnicas, segundo a rapidez e a eIicacia que as determina. Nesse sentido, segundo Foucault
(1987, p. 119) 'a disciplina aumenta as Ioras do corpo (em termos econmicos de utilidade)
e diminui essas mesmas Ioras (em termos politicos de obedincia). Isto , a disciplina
implica numa relao inversamente proporcional: aumenta-se uma capacidade ao mesmo
tempo em que se diminui a potncia, no sentido de uma dominao acentuada.
Para que o poder disciplinar Iosse aplicado, a acomodao dos mecanismos de poder
sobre o corpo individual teve de desenvolver-se no mbito limitado das instituies como a
escola, o hospital, o quartel, a oIicina, etc conIorme demonstrou Foucault no livro Jigiar e
Punir. De modo geral, o autor declara que essas instituies utilizam-se do sistema disciplinar
visando a ocupao do tempo, da vida e do corpo do individuo.
No mbito dessas instituies desenvolveu-se uma organo-aisciplina aa instituio,
Iundamentada na srie corpo organismo disciplina instituies. Para tanto, utilizava-se
trs grandes instrumentos disciplinares: a vigilncia hierarquica, a sano normalizadora e o
exame. A vigilncia hierarquica remete a submisso dos individuos a uma vigilncia
ininterrupta, a sano normalizadora uma Iorma particular e detalhista de sano que versa

sobre atitudes menores ligadas ao tempo, as atividades e aos comportamentos no interior
destes espaos, visando no simplesmente a punio das Ialtas cometidas para com o
regulamento interno, mas a criao de habitos e posturas esperadas e, por Iim, o instrumento
do exame um recurso utilizado para a articulao das estratgias de poder com a Iormao
dos dominios de saber, ligado a Iorma institucional em questo.
Pois, o poder disciplinar vai exercer uma mecnica polimorIa no sentido de instaurar
os procedimentos de dominao. Ora, num dispositivo disciplinar cada elemento tem seu
lugar bem determinado, como locus do individuo. E, o deslocamento apenas pode ser Ieito por
um movimento regulado que vai ser o do exame, do concurso.
A propriedade Iundamental do poder disciplinar Iabricar corpos sujeitados. E
justamente esse movimento de tornar o corpo uma Iuno-sujeito, normalizado e
psicologizado que o torna individuo. Para assegurar a sujeio, o instrumento da codiIicao e
da escrita vai garantir a notao e o registro de tudo o que acontece, inclusive, de tudo o que o
individuo Iaz e diz. O instrumento do registro permite uma visibilidade continua e perptua do
individuo, ao mesmo tempo, em que posiciona o poder disciplinar de Iorma a intervir
incessantemente, antes at do proprio ato. Um exemplo demonstrado por Foucault a
disciplina operaria, onde o operario tinha de cumprir o trabalho antes de determinada poca,
conIorme assinado nos contratos de operarios. Ou ainda, a disciplina de oIicina que consistia
na presso continua atravs de regulamentos que no permitiam a Ialta ou o prejuizo.
O poder disciplinar com eIeito um poder que, em vez de se apropriar e de
retirar, tem como Iuno maior 'adestrar; ou sem duvida adestrar para
retirar e se apropriar ainda mais e melhor. Ele no amarra as Ioras para
reduzi-las; procura liga-las para multiplica-las e utiliza-las num todo. Em
vez de dobrar uniIormemente e por massa tudo o que lhe esta submetido,
separa, analisa, diIerencia, leva seus processos de decomposio at as
singularidades necessarias e suIicientes. (FOUCAULT, 1987, p. 143).

No momento em que o poder disciplinar se torna uma Iorma social generalizada
conIigurado o Panopticon ae Bentham. Na realidade, consiste num modelo de priso, criado
em 1791, como a Iormula politica e tcnica mais geral do poder disciplinar. Entretanto, para
Foucault, o carater panoptico do poder disciplinar essencialmente voltado para a visibilidade
absoluta e constante do corpo dos individuos.
esse principio panoptico ver tudo, o tempo todo, todo o mundo, etc.
organiza uma polaridade gentica do tempo; ele procede a uma
individualizao centralizada que tem por suporte e por instrumento a
escrita; enIim, ele implica uma ao punitiva e continua sobre as
virtualidades do comportamento, que projeta atras do proprio corpo algo
como uma psique. (FOUCAULT, 2006b, p. 65).


Portanto, as hierarquias disciplinares encontradas no sistema civil vo atuar como
tcnicas de codiIicao, de esquematizao, que ao atingir o ponto-limite vem aparecer o
residuo, o irredutivel, o inclassiIicavel, o inassimilavel. Na medida em que as disciplinas
desenvolvem o discurso da regra, da normalizao, sempre vai existir o inclassiIicavel, que
por sua vez, necessita de sistemas disciplinares suplementares para recuperar esses individuos.
Em suma, o poder disciplinar tem a dupla propriedade de ser anomizante,
isto , de sempre pr de lado certo numero de individuos, de ressaltar a
anomia, o irredutivel, e de ser sempre normalizador, de sempre inventar
novos sistemas recuperadores, de sempre restabelecer a regra. Um perptuo
trabalho da norma na anomia caracteriza os sistemas disciplinares.
(FOUCAULT, 2006b, p. 68).

Nesse ponto, o discurso da normalizao coincide com a pratica da criminalizao da
pobreza apontada no item anterior. Pois, parte-se da idia de que os pobres correspondem aos
individuos que esto excluidos dos sistemas normalizadores, porque seus corpos no se
transIormaram em Iuno-sujeito, ou seja, no adentraram a regra da sociedade industrial e
portanto, so passiveis de tcnicas punitivas sobre as virtualidades de seu comportamento
(vejamos mais detalhadamente esse Ienmeno no proximo capitulo).
Retomando a questo da tecnologia disciplinar, vimos que esta se desenvolveu como
uma tcnica de poder centrada no corpo individual, objetivando a normalizao dos
individuos. No entanto, Foucault considera ainda o desenvolvimento de uma tecnologia
complementar que se desenvolveu a nivel populacional a biopolitica. O poder disciplinar e a
biopolitica vo operar desde o sculo XVIII, de Iorma sobreposta, inclusive porque, a
biopolitica imbute o poder disciplinar, de Iorma a regulamentarem os Ienmenos bio-
sociologicos das massas humanas. Posto que, 'esses dois conjuntos de mecanismos, um
disciplinar, o outro regulamentador, no esto no mesmo nivel. Isso lhes permite,
precisamente, no se excluirem e poderem articular-se um com o outro. (FOUCAULT, 1999,
p. 299).
A biopolitica, por sua vez, uma tecnologia massiIicante na medida em que se
direciona para o conjunto de processos proprios a vida da populao. Entretanto, segundo
Foucault (2006a, p. 302) 'gerir a populao no quer dizer gerir simplesmente a massa
coletiva dos Ienmenos ou geri-los simplesmente no nivel de seus resultados globais. Gerir a
populao quer dizer geri-la igualmente em proIundidade, em Iineza, e no detalhe. Isto
implica no desenvolvimento de taticas e tcnicas inteiramente novas, como o biopoder.
E importante atentar para a diIerenciao entre biopolitica e biopoder, uma vez que
ambos possuem Iinalidades distintas. Enquanto a biopolitica constitui-se em instrumento de

governo, que opera suas praticas de interveno, de saber e de poder conIorme os eIeitos
econmicos e politicos, o biopoder age diretamente sob a massa da populao, dimensionando
seus eIeitos e durao segundo a racionalidade da biopolitica.
Alm disso, outra ressalva apontada por Ewald (1993), no sentido de que o biopoder
Ioi durante muito tempo concebido pelo 'direito de Iazer morrer e deixar viver, como uma
Iorma negativa de exercicio do poder. Mas a partir da biopolitica, torna-se um poder que se
exerce positivamente sobre a vida, com o intuito de gerir e valorizar. Nessa medida, Foucault
(1999, p. 292-293) vai considerar que 'a biopolitica lida com a populao, e a populao
como problema politico, como problema a um so tempo cientiIico e politico, como problema
biologico e como problema de poder. A biopolitica visa, portanto, o equilibrio global dos
Ienmenos da vida, no sentido de se obter um controle desses eventos Iortuitos atravs da bio-
regulamentao pelo Estado.
Os governos percebem que no tm que lidar simplesmente com sujeitos, nem
mesmo com um 'povo, porm com uma 'populao, com seus Ienmenos
especiIicos e suas variaveis proprias: natalidade, morbidade, esperana de vida,
Iecundidade, estado de saude, incidncia das doenas, Iorma de alimentao e de
habitat. (FOUCAULT, 1988, p. 28)

Para implementar essa bio-regulamentao, segundo Foucault, o Estado desenvolve
uma estratgia unica, global, valida para toda a sociedade que se utiliza das praticas e
discursos de cincias como a medicina e a estatistica. ConIorme demonstrado no item
anterior, a medicina ao investir sobre o corpo buscava desenvolver uma politica sanitaria que
tinha as grandes cidades como unidade. Entretanto, Foucault considera dois tipos de
medicina: a urbana, que no incide diretamente sobre os corpos, mas promove a socializao
da medicina atravs do estabelecimento de condies de vida e do meio de existncia.
E, a meaicina social que se volta para as condies sociais de vida urbana da
populao pobre, como demonstra o exemplo citado por Foucault no livro MicroIisica do
Poder, que remonta a Inglaterra do sculo XVIII.
E essencialmente na Lei dos pobres que a medicina inglesa comea a tornar-se
social, na medida em que o conjunto dessa legislao comportava um controle
mdico do pobre. A partir do momento em que o pobre se beneIicia do sistema de
assistncia, deve, por isso mesmo, se submeter a varios controles mdicos. Com a
Lei dos pobres aparece, de maneira ambigua, algo importante na historia da
medicina social: a idia de uma assistncia controlada, de uma interveno mdica
que tanto uma maneira de ajudar os mais pobres a satisIazer suas necessidades de
saude, sua pobreza no permitindo que o Iaam por si mesmos, quanto um controle
pelo qual as classes ricas ou seus representantes no governo asseguram a saude das
classes pobres e, por conseguinte, a proteo das classes ricas. (FOUCAULT, 1979,
p. 95)


A medicina social desenvolvida, sobretudo, na Inglaterra onde assumiu
essencialmente a Iorma de um controle da saude e do corpo das classes mais pobres com duas
Iinalidades deIinidas: tornar os pobres mais aptos para o trabalho, ao mesmo tempo em que
protege as classes mais ricas dos perigos da Ialta de higiene publica. As praticas mdico-
sanitaristas que espalharam-se por outros paises, como demonstramos acima no caso do
Brasil, associaram-se a outras teorias na medida em que assumiam o ideal da ordem social.
Por Iim, de modo geral, Foucault descreve o estabelecimento da medicina como uma
cincia encarregada de problemas da populao como vacinao, epidemias, ou seja, uma
cincia voltada para a saude publica. E, na medida em que a medicina se ocupa do corpo
social, da saude e da doena que se Iundamenta a relao do Estado e da populao, tendo
como objetivos essenciais do poder politico a saude perIeita, a longevidade e do bem-estar
Iisico da populao em geral.
Por outro lado, a estatistica implicou no isolamento dos problemas especiIicos da
populao, de modo que se pode pensar tecnicamente, sistematizar, calcular e at quantiIicar
as caracteristicas proprias a populao. Assim, esse mecanismo biopolitico vai tratar de
previses, estimativas, de medies globais visando, sobretudo, implantar mecanismos
reguladores de otimizao de um estado de vida.
A estatistica mostra igualmente que a populao comporta eIeitos proprios a sua
agregao, e que esses Ienmenos so irredutiveis aqueles da Iamilia: sero as
grandes epidemias, as expanses endmicas, a espiral do trabalho e da riqueza. A
estatistica mostra igualmente que, atravs desses deslocamentos, atravs de suas
maneiras de Iazer, atravs de sua atividade, a populao tem eIeitos econmicos
especiIicos. (FOUCAULT, 2006, p. 299).

A estatistica, conIorme apontamos, o instrumento Iundamental do Estado pois se
constituira um saber tcnico que permite eIetivamente um governo racional e reIletido. E
juntas, a medicina e a estatistica, desde o desenrolar dos sculos vm promovendo
intervenes massivas nas sociedades atravs da Iormulao do saber mdico-administrativo.
Alm do que, propiciaram a constituio da economia social` e da sociologia do sculo XIX,
tendo em vista o estabelecimento de medidas sociais` ou Iiscais atribuidas a melhoria de todo
o corpo social.
Esboa-se o projeto de uma tecnologia da populao: estimativas
demograIicas, calculo da pirmide das idades, das diIerentes esperanas de
vida, das taxas de morbidade, estudo do papel que desempenham um em
relao ao outro o crescimento das riquezas e da populao, diversas
incitaes ao casamento e a natalidade, desenvolvimento da educao e da
Iormao proIissional. (...) Os traos biologicos de uma populao se tornam
elementos pertinentes para uma gesto econmica e necessario organizar

em volta deles um dispositivo que assegure no apenas sua sujeio mas o
aumento constante de sua utilidade. (FOUCAULT, 1979, p. 198)

DeIinidamente, Foucault estabelece que a biopolitica e o poder disciplinar atuam de
Iorma a gerir a populao, instituindo a regulamentao dos Ienmenos socio-econmicos
Iundamentais. Pois, atravs da manuteno de estados globais de equilibrio a
governamentalidade pode instituir a norma como a logica que transIorma a 'vida em objeto
de saber e em estratgia de poder.
A norma, ou o normativo, ao mesmo tempo aquilo que permite a
transIormao da disciplina-bloqueio em disciplina mecanismo, a matriz que
transIorma o negativo em positivo, e vai possibilitar a generalizao
disciplinar como aquilo que se institui em virtude dessa transIormao. (...)
A norma articula as instituies disciplinares de produo, de saber, de
riqueza, de Iinana, torna-as interdiciplinares, homogeneiza o espao social,
se que no o uniIica. (EWALD, 1993, p. 83)

Existe uma diIerena entre a norma e a disciplina. A disciplina assume a Iuno de
adestramento enquanto a norma uma maneira de produzir medida comum. Por isso, na
contemporaneidade, devemos se reIerir aos dispositivos de segurana. Pois esses expressam a
gesto da populao sob o signo de controle, ao mesmo tempo em que, segundo Ewald (1993)
remete 'a normalizao das disciplinas. A norma apresenta-se na modernidade atravs da
Iorma do esquema panoptico das disciplinas, do esquema probabilista das seguranas e do
esquema comunicacional da norma tcnica. 'Tal , pois, a norma: uma maneira de produzir a
medida comum, a regra de um juizo comum a partir do que se da a possibilidade de um direito
nas sociedades modernas. (EWALD, 1993, p. 111)
Considerando essa breve sintese de como a economia politica se constituiu a Iorma
especiIica de poder da sociedade moderna, bem como de seus instrumentos denominados
'dispositivos de segurana, possivel entender por governamentalidade o processo historico
que resultou no Estado administrativo, nos sculos XV e XVI. (FOUCAULT, 2002). Mas Ioi,
na segunda metade do sculo XVIII, que ocorreu uma transIormao importantissima nas
Iormas de governamentalidade ocidental que remete as medidas de politica interna adotada
pelos Estados. Vejamos agora, detidamente, a governamentalidade liberal e neoliberal.
O liberalismo, portanto, caracterizado pelo Iuncionamento de mecanismos de poder
que tero por Iuno assegurar o crescimento, a Iora, o enriquecimento, o poder do Estado.
Ou seja, o exercicio mesmo do poder de governar tendo no mercado o principal reIerencial e
instrumento da pratica governamental. Ao Estado cabera deixar o mercado atuar com a menor

interveno possivel a Iim de que ele possa Iormular sua propria verdade e prop-la como
regra a pratica governamental.
'Sendo o mercado o ponto central de Iixao da nova governamentalidade
posta em Iuncionamento no Liberalismo, a ela no cabera mais dar conta do
interesse do Estado reIerido exclusivamente a ele mesmo, ou seja, reIerido
somente a sua riqueza, a seu crescimento, a sua populao. A arte de
governar liberal cabera dar conta do conjunto de interesses que se cruzam
no interior do Estado. Sera o jogo complexo entre interesses individuais e
coletivos, entre utilidade social e lucro econmico, entre o equilibrio do
mercado e o regime do poder publico, entre a liberdade dos individuos e sua
dependncia do Estado que cabera a tal governamentalidade organizar.
Nessa nova arte de governar, o governo no deve ter mais acesso direto as
coisas e as pessoas, no esta mais legitimado a intervir sobre elas seno na
medida em que o jogo dos interesses torna determinada pessoa ou
determinada coisa implicada aos interesses do conjunto dos individuos.
(OLIVEIRA apud FONSECA, 2008, p. 225-226)

Segundo Oliveira (2008) Foucault explica que o emprego da palavra liberal` para
designar esta Iorma de governamentalidade decorre do Iato de que existe um dado numero de
liberdades que tero nos mecanismos de segurana um artiIicio de calculo` para a gesto
destas liberdades, determinando exatamente em que medida e at que ponto os interesses
individuais e, conseqentemente, as liberdades individuais vo constituir um perigo para o
interesse de todos`. Dessa Iorma, temos que a governamentalidade liberal no nasce para
garantir a ordem, mas para administrar a desordem visto que aos governantes no se trata
simplesmente de encontrar meios de preveno das grandes penurias que pudessem
comprometer o bem estar das populaes, mas de deixa-las ocorrer para em seguida dirigi-las
e orientar os modos de atravessa-las.
A diIerena mais marcante que aqui nos interessa seria que, enquanto no
liberalismo a liberdade do mercado era entendida como algo natural,
espontneo, no sistema neoliberal a liberdade deve ser continuamente
produzida e exercitada sob a Iorma de competio. O principio de
inteligibilidade do liberalismo enIatizava a troca de mercadorias: a
liberdade era entendida como a possibilidade de que as trocas se dessem de
modo espontneo. O principio de inteligibilidade do neoliberalismo passa a
ser a competio: a governamentalidade neoliberal intervira para maximizar
a competio, para produzir liberdade para que todos possam estar no jogo
econmico. Dessa maneira, o neoliberalismo constantemente produz e
consome liberdade. Isso equivale a dizer que a propria liberdade
transIorma-se em mais um obfeto ae consumo. (SARAIVA; VEIGA-NETO,
2009, p. 189)

A governamentalidade liberal, portanto, caracterizada por politicas de gesto em escala
ampla da multiplicidade de Iluxos e dos processos inerentes a vida de uma dada populao (sejam
eles econmicos, sociais ou politicos), minimizando a participao direta do Estado na trajetoria

destes Iluxos (que, de acordo com esse raciocinio, se governariam por si mesmos), exceto quando
a incompatibilidade de interesses entre esta multiplicidade ameace a segurana da propria
populao.
Ja na racionalidade neoliberal, essa racionalidade do mercado age como critrio
normativo do governo a ponto de constituir-se uma Iorma de acesso aos dominios da vida,
que tem a Iigura do homo economicus como ponto de partida. Ou seja, a racionalidade do
mercado o que, nas sociedades neoliberais, tornaro os individuos governamentalizaveis, ou
seja, passiveis de terem suas condutas conduzidas pelas relaes de poder governamentais.
A governamentalidade neoliberal, que se divide em duas vertentes, a alem
(representados pelos teoricos da Escola de Friburgo, dando destaque para W. Eucken) e a
norte americana (representados pelos teoricos da Escola de Chicago, como Milton Friedman e
F. H. Hayek). A anlalise do caso americano, em particular, nos leva a conhecer a Iundo as
Iormas pelas quais se produz e se acumula o capital humano` (capital-competncia) que, se
constitui de elementos inatos e adquiridos. Alm disso, para a governamentalidade neoliberal
americana a politica do Estado estara constantemente submetida a um julgamento em termos
de custo/beneIicio.
Se na governamentalidade liberal classica o mercado era um principio de
autolimitao da interveno estatal ('laisse:-faire), na governamentalidade neoliberal
americana constituir-se-a como um principio normativo das proprias politicas
governamentais. Ou mesmo, como principio basico de governamentalizao dos individuos,
uma vez que sera atravs dele que as politicas governamentais iro incidir sobre os diIerentes
dominios da vida dos individuos que no seriam simplesmente econmicos.
Na verdade, se existe um trao peculiar a esta arte de governar a maneira pela qual a
economia de mercado passa a ser utilizada para a deciIrao de relaes que no seriam
propriamente relaes de mercado. A rede econmica utilizada para a deciIrao de
Ienmenos sociais diversos. Trata-se ai de generalizar a Iorma politica do mercado no interior
do corpo social inteiro. Dessa Ieita, a governamentalidade neoliberal interessara o proIundo
conhecimento de campos e atividades diversas dos individuos, que vo desde a gentica e os
cuidados mdicos em geral at as diIerentes Iormas de relaes aIetivas e sociais entre estes
individuos.
Resumidamente, o conceito de governamentalidade diz respeito as diIerentes maneiras
atravs das quais o poder politico ocidental Ioi progressivamente assumindo a tareIa de
governamentalizar as relaes dos homens entre si entre a produo material. Ao partir da
idia de que o objeto do governo` so os homens em suas relaes entre si e em suas relaes

com as coisas, Foucault dira que no na cultura grega que se deve procurar idia semelhante
de governo`, contrariando alguns teoricos da politica moderna que insistiam na retomada
daquele pensamento como Iorma de diIerenciao do exercicio do poder nos Estados
absolutistas para o moderno (representado pelas artes de governar`). A idia de um governo
que teria como objeto imediato a conduta dos homens deve ser buscada no pensamento
religioso pr-cristo e cristo.
O pensamento religioso pr-cristo e cristo pressupe uma relao intima entre o
pastor e as ovelhas na medida em que o pastor deve dar conta no somente de cada um dos
membros do rebanho, mas de todas as suas aes, de toda sua conduta real ou virtual, para o
bem ou para o mal. Emerge dai um tipo de relao entre as ovelhas e seu pastor caracterizada
por uma relao de dependncia individual e completa, ou seja, um lao de submisso
pessoal.


1.3.2 - A bi opoltica e a governamentalidade como novos instrumentos de anlise do
Estado.

No Brasil, as pesquisas que utilizam o reIerencial analitico elaborado por Foucault
geralmente reIerem-se a suas analises quanto ao discurso e ao poder. O uso da
governamentalidade como Ierramenta ou guia de enIoque de analise ainda incipiente,
embora algumas pesquisas no campo da educao, desenvolvidas nos dois ultimos anos,
tenham utilizado esse reIerencial.
Dessa Iorma, inumeras ressalvas devem ser Ieitas quanto a terminologia elaborada por
Foucault, e ainda, quanto aos limites da operacionalizao do conceito. Fimyar (2009, p. 46),
nesse sentido, explica que, existe uma conIuso terminologica que leva a um elo incerto entre
o Estado liberal, o welfare/bem-estar e o Estado neoliberal, pois 'uma vez que parte dos
escritores da governamentalidade contrape liberal a welfare/bem-estar, enquanto outros
enIatizam que o liberalismo caracteristica do welfare state/Estado de Bem-estar. Ou ainda,
quanto as distines entre 'o Estado governamentalizado e o intervencionista; entre o
governamental e o politico; entre o estatal e o no-estatal.
Considerando que, as tradues para a lingua portuguesa acabam por conIundir ainda
mais os conceitos de Foucault, e que o conceito de governamentalidade Ioi desenvolvido e
utilizado para os Estados liberais, o que no o caso do Brasil (um Estado pos-colonial).

Procuramos superar essas problematicas utilizando a governamentalidade como Ierramenta
conceitual em conjuno com noes pos-estruturais de politicas enquanto processo.
Alm disso, conIorme demonstramos acima, as idias de Foucault no possuem um
enquadramento teorico Iechado, o que permite adaptar seus conceitos em determinados
contextos empiricos. Nessa media, temos que, operacionalizar as categorias de Foucault
estabelecer 'um conjunto de regras metodologicas a partir das quais se pode Iormular
hipoteses, e que conIiguram muito mais um modo de abordagem e um objetivo de pesquisa do
que uma teoria completa. (ALBUQUERQUE, 1995, p. 105)
Como nosso objetivo analisar a interveno do Estado na questo social posta pela
pobreza, utilizamos a governamentalidade para reIerir-se aos programas governamentais e/ou
tecnologias governamentais e a biopolitica para especiIicar a gesto tcnico-administrativa
dos Ienmenos da vida.
Os estudos de governamentalidade examinam tambm as relaes entre as Iormas e
as racionalidades de poder e os processos de subfetivao Iormao de
sujeitos/cidados governaveis e subfetificao Iormao da existncia
individual (Foucault, 1991; Rose, 1999; Lemke, 2000), problematizando ou
questionando determinados aspectos de quem pode governar, o que governar, o
que ou quem governado e como isso Ieito (Foucault, 1991, p. 103; Gordon,
1991, p. 2-3) (apua FIMYAR, 2009, p. 37)
8

Considerando ainda que, conIorme Souza (2009) 'a politica moderna nasce sob o
signo de uma visceral contradio entre liberdades juridicas (poder e direitos) e praticas
disciplinares (controle, segregao e violncia) imprescindivel uma reIlexo da interveno
do Estado, segundo o reIerencial proposto por Foucault para veriIicar tanto as praticas do
Estado quanto as do sujeito. Isto porque, a analitica da governamentalidade examina as
praticas de governamento em suas complexas relaes, atravs de um diagnostico que visa
desnaturalizar, desconstruir, questionar e problematizar os relatos aceitos normativamente do
Estado.
Nessa perspectiva, nosso objetivo principal desnaturalizar a veraaae que esta
disseminada por todo o corpo social. Partindo da premissa de que, a normalizao dissimula
os eIeitos do poder e da verdade, que por sua vez, vo Iabricar sujeies atravs de uma
heterogeneidade de tcnicas. Pois, se o corpo social no comandado por necessidades da

8
FOUCAULT M. Governmentality. In: BURCELL, G.; GORDON, C.; MILLER, P. (Org.). The Foucault
Effect: Studies in Governmentality. Hemel Hempstead: Harvester WheatsheaI, 1991. P. 87-104.
GORDON, C. Governmental rationality: an introduction. In: BURCHELL, G.; GORDON, C.; MILLER, P.
(Org.). The Foucault Effect: Studies in Governmentality. Hemel Hempstead: Harvester WheatsheaI, 1991.
ROSE, N. Powers of Freedom: ReIraming Political Thought. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.
LEMKE, T. Foucault, governmentality and critique. Paper presented at the Rethinking Marxism ConIerence,
University oI Amherst MA, 21-24 September 2000. Disponivel em:
www.thomaslemkeweb.de/publikationen/Foucault,20Governmentality,20and20Critique20IV-2.pdI.
Acesso em: 30 ago. 2007.

natureza ou por exigncias Iuncionais, ele permanentemente perpassado por tcnicas de
poder.
Pensar como estamos sendo governados os pobres na atualidade uma condio
necessaria para que se possa compreender o que vem acontecendo no mundo. Pois, se as
politicas publicas so mecanismos de regulao social necessario compreender seu
Iuncionamento a partir das tcnicas de controle, normalizao e moldagem das condutas das
pessoas.
Por governo da vida` deve-se entender uma modalidade de exercicio do
poder politico tipicamente moderno e que tem como caracteristica
Iundamental a utilizao de tcnicas racionais de administrao da conduta
dos homens em suas relaes entre si e com os bens materiais, dentro de
uma sociedade que deve exercer uma cuidadosa preocupao com a
produo de riquezas ao mesmo tempo em que deve se preocupar com sua
propria conservao. (OLIVEIRA, p. 47)

ConIorme demonstramos anteriormente, o direito, o poder, assim como as relaes de
produo, so constitutivos da sociedade moderna. Dessa Iorma, pretendemos veriIicar a
atuao do direito e da legislao como instrumento de controle que penetra no mundo da
vida pelo poder e pelo dinheiro.
No caso da pobreza, ja vimos que desde a Idade Mdia existe o controle
administrativo dos Ienmenos a-sociais como a loucura, a pobreza, a criminalidade. Controle
que era exercido tanto atravs do internamento quanto por meio da caridade e Iilantropia. Na
medida em que o valor do trabalho se transIorma em uma soluo para as Iormas de misrias,
os pobres se tornam parte do 'corpo politico. Ou seja, a pobreza se torna alvo da interveno
do Estado no mais no sentido de empreender taticas de dominao e sujeio visando a
passividade, mas sim para que esses corpos se tornem ativos, capazes de um certo tipo de
produo.
Apos esse diagnostico, passamos no proximo capitulo, a analisar o momento em que a
pobreza assume a Iorma de questo politica e publica, a ponto de constituir uma logica das
instituies que investe uma vigilncia generalizada sobre o campo social. Nesse sentido,
utilizaremos tambm as constataes de Deleuze (1992), que inspirando-se em Foucault, mas
tambm distanciando-se em varios pontos, Iormulou o conceito de sociedade de controle`
posto que, na contemporaneidade, os mecanismos so mais sutis e operam atravs da
inIormatica.



Captulo 2 - Proteo social: do sistema de seguridade social s polticas de
transferncia de renda.


ConIorme procuramos demonstrar, no capitulo anterior, historicamente o problema do
governamento emergiu junto aos processos de governamentalizao do Estado, na medida em
que se estabeleceu um conjunto de tecnologias voltadas para a gesto econmica e da
populao. No Estado Liberal, o bem-estar da populao e a eIicincia econmica tornam-se
objetivos do governo do proprio Estado. Consequentemente, a governamentalidade liberal Iez
da segurana do desenvolvimento socio-economico sua caracteristica principal, pois a
segurana da populao se tornou a base da prosperidade do Estado.
No primeiro sub-capitulo buscamos apresentar os diIerentes tipos de politicas publicas
que constituem o Estado-Social, considerando que o momento historico em que o Estado
organizou a seguridade social, enquanto uma instituio paradigmatica. Nesse sentido, a
necessidade de segurana, no se exerce como um socorro ou caridade, mas segundo uma
regra de justia, de direito. O direito social surge inicialmente para reger as relaes de
trabalho, mas expande-se para todos os setores sociais.
Ainda, neste primeiro subcapitulo, ao avaliarmos os sistemas de seguridade social
segundo o cumprimento dos direitos sociais, veremos proIundas diIerenas entre as politicas
publicas e as politicas de assistncia. Enquanto os paises desenvolvidos instituem direitos
sociais, sendo a assistncia social associada a outras politicas sociais, nos paises
subdesenvolvidos como o Brasil, o desenvolvimento do Estado assistencial se volta
exclusivamente para a gesto da pobreza. Atravs do gerenciamento estatal das condies de
vida, a assistncia social se transmuta em ajuda.
Por Iim, no segundo subcapitulo, adentramos a particularidade do sistema de proteo
social no Brasil. Demonstramos as principais Iases que envolvem a institucionalizao da
previdncia social para tratar as questes da cidadania via trabalho, da assistncia social
voltada principalmente para os necessitados sociais, e da seguridade social no contexto da
redemocratizao do pais.






2.1 - Estado-Social: polticas pblicas x polticas de assistncia.


No sculo XX, o Estado assumiu a caracteristica de prestador de servios sociais
(segurana, saude, educao e habitao). Para designar esse periodo historico, algumas
reIerncias Ioram cunhadas, como 'Etat Proviaence na terminologia Irancesa, welfare state
na terminologia inglesa que procede do alemo wohlfahrstaat e 'estado de bem-estar social
na traduo para a lingua portuguesa.
A expresso Etat Proviaence surgiu em reIerncia a representao de um Estado
providencial, construido no sculo dezenove` (BEHRING, BOSQUETI apua RENARD,
1995, p. 13). Sobretudo, Ioi uma expresso Iorjada por pensadores liberais que criticavam a
ao estatal, e eram contrarios a interveno do Estado pois consideravam que ao intervir para
minorar as situaes de pobreza o Estado se atribuia uma sorte de providncia divina`. (apua
ROSANVALLON, 1986).
O termo WelIare State Ioi Iormulado nos anos 1930, pelo proIessor AlIred Zimmen
(OxIord), mas consagrou-se em 1949 quando passou a ser utilizado universalmente. Para os
marxistas, o WelIare State tem uma explicao estrutural que destaca as exigncias do
desenvolvimento do modo de produo capitalista. (SILVA E SILVA, 1995). Alm disso, o
WelIare State reIere-se a um tipo especiIico de proteo social, introduzido a partir de
politicas sociais mais abrangentes para diIerentes grupos sociais, de eIeito sinrgico. Bem
como, conIigura uma etapa na qual ganham importncia nas decises politicas, atores como a
burocracia governamental, sindicatos e grande corporao. (VIANA, LEVCOVITZ, 2005).
Nesse trabalho, preIerimos adotar a expresso Estado-Social, como Castel (1998), para
Iugir da conotao de Estado-Providncia
9
e tambm da importao do conceito WelIare
State. Alm disso, no pretendemos adentrar na problematica teorica da construo de
quadros de reIerncia distintos, como o empregado por OIIe, vis-a-vis os de Rossanvallon
(1981), Donzelot (1984) e Ewald (1986), que tratam deste Estado numa perspectiva
radicalmente diIerente da elaborada pelo marxismo.
O conceito Irancs de Etat Providence, em sua acepo atual, assemelha-se ao
conceito ingls de WelIare State ao incorporar a perspectiva de responsabilidade
estatal na regulao do mercado, com vistas a manter o equilibrio entre oIerta e
demanda e assegurar beneIicios de proteo aos trabalhadores em momento de
perda da capacidade laborativa e, mais globalmente, aos cidados em situaes de
diIiculdades econmicas e sociais. Mas diIere tanto no sentido mesmo da expresso
(enquanto o primeiro tem uma conotao positiva de bem-estar, o segundo esta
associado a ligao entre Estado e providncia) quanto na deIinio de sua
emergncia. (BEHRING, BOSCHETTI, 2006, p. 98)

9
O Etat Proviaence nasce no ano de 1898, com a aprovao da lei cobrindo os acidentes de trabalho. (EWALD,
1993)

Portanto, consideramos o Estado-Social o modelo historico de Estado assumido apos a
Segunda Guerra Mundial, onde a legislao social da origem a um novo tipo de regulao
social assentado no direito do cidado e dever do Estado. Desse modo, supera-se o sentido
residual e complementar que a sociedade vinha assumindo em termos de caridade e
beneIicncia.
A organizao do Estado-Social teve como principal sustentaculo as idias e as
politicas keynesianas de interveno do Estado na economia com o objetivo de estabiliza-la,
regulando os ciclos econmicos de criao e repartio da riqueza. A interveno estatal
buscava Iugir do recesso econmico, utilizando a estratgia do pleno emprego (discutido
anteriormente) e maior igualdade social. Nesse sentido, pressupunha-se garantir seguridade
econmica a maioria da populao, por meio de um aparato publico e de um senso de
solidariedade social.
O Estado, diga-se, o Iundo publico, na perspectiva keynesiana, passa a ter
um papel ativo na administrao macroeconmica, ou seja, na produo e
regulao das relaes econmicas e sociais. Nessa perspectiva, o bem-estar
ainda deve ser buscado individualmente no mercado, mas se aceitam
intervenes do Estado em areas econmicas, para garantir a produo, e na
area social, sobretudo para as pessoas consideradas incapazes para o
trabalho: idosos, deIicientes e crianas. Nessa interveno global, cabe,
portanto, o incremente das politicas sociais. (BEHRING, BOSCHETTI,
2006, p. 86)

Ao longo do tempo os conceitos e tipos de proteo social vo se diIerenciando, mas
conceitualmente possivel deIinir que a proteo social tm como objeto as Iormas de
dependncia, intrinsecas a condio humana. Nessa perspectiva, as Iormas diversas de
proteo coletiva ou social Ioram ativadas pelo processo de diIerenciao social e de diviso
do trabalho. Assim, a proteo social consiste tanto na proteo de individuos contra os riscos
inerentes a vida humana e/ou na assistncia as necessidades geradas em diIerentes momentos
historicos.
Os sistemas de proteo social tm origem na necessidade imperativa de
neutralizar ou reduzir o impacto de determinados riscos sobre o individuo e
a sociedade. Pode-se, portanto, aIirmar que a Iormao de sistemas de
proteo social resulta da ao publica que visa resguardar a sociedade dos
eIeitos dos riscos classicos: doena, velhice, invalidez, desemprego e
excluso (por renda, raa, gnero, etnia, cultura, etc.). (VIANA,
LEVCOVITZ, 2005).

Nesse periodo especiIico do pos- segunda guerra mundial emerge um tipo de Estado
Social que tem uma particularidade na proteo social que remete a articulao entre Estado,
Mercado e Sociedade. Essa proteo social assentava, por um lado, na relao entre

produtividade, salario, demanda, lucro e investimento, e, por outro, entre salario, contribuio
e beneIicios. Esse tipo de Estado Social Ioi elemento central das economias e sociedades
socialistas, mas constituiu-se tambm como viso de proteo social para as economias
capitalistas contemporneas, embora tenha soIrido modiIicaes no capitalismo internacional,
ha cerca de trs dcadas.
Destaca-se nesse processo a emergncia da pobreza como objeto que canaliza as
reIlexes sobre a proteo social. Pois, segundo Castel (1998), com o passar do tempo, na
medida em que se desenvolvem crises econmicas e a conseqente transIormao dos
regimes de produo a concepo de questo social vai se redeIinindo e metamorIoseando. Se
num primeiro momento, a questo social remete a emergncia das relaes de produo
capitalista, na etapa seguinte onde se tem a explorao do capital sobre o trabalho, a questo
social decorre das medidas de controle social necessarias para atenuar as situaes de
dependncia geradas pela desigualdade social.
Pois, se os pobres so os que no possuem o capital e o meio de produo, alm de sua
propria Iora de trabalho e, o ganho desta troca, suas condies de vida so insuIicientes e
injustas para uma vida melhor. E, cabe ao Estado, atravs de algumas leis e garantias sociais
garantir uma maior participao dos pobres. Para tanto, constituiu-se a pratica de proteo
social no interior da ordem industrial, Iundada no antagonismo de classes que, tem como
cerne instituir politicas publicas cujo objetivo principal minimizar ou eliminar a
desigualdade social.
Nesse momento, possivel identiIicar duas caracteristicas essenciais do Estado-Social.
De um lado, as politicas publicas que pressupem a interveno na totalidade da populao,
operando um conjunto de beneIicios, considerados Iundamentais, que compreendem penses,
assistncia sanitaria, indenizaes por acidente no trabalho ou desemprego, atravs de
mediaes do tipo meritocratico (logica da equivalncia que estabelece uma correspondncia
entre contribuio e beneIicio) ou do tipo igualitario (logica da solidariedade que expressa a
socializao do risco). De outro lado, as politicas sociais que procuram oIerecer proteo na
Iorma de padres minimos de renda, alimentao, saude, habitao e educao, assegurados
como direito politico.
De maneira geral, portanto, as intervenes publicas convergem para um ambiente
institucional e burocratico responsavel pela Iormulao e implementao de politicas. E parte
integrante desse processo, a mobilizao de atores politicos, o ambiente socioeconmico e a
logica redistributivista.

Dessa Iorma, veriIica-se as politicas publicas, enquanto conjunto de aes
(ou omisses) sob a responsabilidade do Estado traduzem, essencialmente,
o conjunto de decises e no-decises resultantes do jogo de interesses que
se desenvolvem no seio da Politica, encontrando sua determinao e seu
limite em processos econmicos engendrado em uma realidade especiIica.
Em sintese, as politicas publicas se organizam a partir da explicao e
intermediao de interesses sociais organizados em torno dos recursos
produzidos socialmente. (GUILHON, 1995, p. 105)

Vimos no capitulo anterior que, conIorme OIIe (1985) as intervenes do Estado ora
so pautadas pelas demandas dos trabalhadores, ora pelas necessidades da acumulao. A
busca do consenso, tendo em vista o processo de elucidao politica, geralmente resulta na
reIorma social, de onde pode emergir o modelo universal ou o modelo ocupacional. Dessa
Iorma, o surgimento das politicas publicas e sociais Ioram graduais e diIerenciados entre os
paises, dependendo principalmente dos movimentos de organizao da classe trabalhadora, do
grau de desenvolvimento das Ioras produtivas, e das correlaes e composies de Iora no
mbito do Estado. (BOSCHETTI, BEHRING, 2002, p. 64)
Cabe aqui, uma breve meno a analise de Esping-Andersen (1991) que distingue trs
tipos` de regime de WelIare State. Entretanto, diversos autores Iazem criticas a essa
tipologia, reIerindo-se a reduo simplista das explicaes sobre o surgimento dos modernos
sistemas de proteo social a apenas duas variaveis-chave: a logica da industrializao e a
Iora do movimento operario. Segundo a tipologia de Andersen, temos:
x O primeiro regime o liberal, predominante nos Estados Unidos, Canada e
Australia tem como caracteristicas as politicas Iocalizadas de assistncia aos
comprovadamente pobres, reduzidas transIerncias universais ou planos
modestos de previdncia; beneIicios restritos a populao de baixa renda,
critrios rigorosos para acesso aos beneIicios e associados ao estigma e
beneIicios modestos. 'O Estado, por sua vez, encoraja o mercado, tanto
passiva ao garantir apenas o minimo quanto ativamente ao subsidiar
esquemas privados de previdncia. (ESPING ANDERSEN, 1991, p. 108)
x No segundo regime o conservador corporativista, que tem como base o
modelo bismarckiano, sendo predominante na Austria, Frana, Alemanha e
Italia. Nestes, os direitos sociais estavam ligados a classe e ao status, o que
limita sua capacidade redistributiva. So tipicamente moldados pela Igreja que
zela preservao da Iamilia tradicional. O ediIicio estatal substitui o mercado
enquanto provedor de beneIicios sociais.

x O terceiro regime o social democrata, vigente na Sucia, Dinamarca e
Escandinavia, instituiram politicas sociais universais de Iorma que os direitos
sociais Ioram ampliados as classes mdias. Segundo Esping Andersen (1991)
'em vez de tolerar um dualismo entre Estado e mercado, entre classe
trabalhadora e a classe mdia, os social-democratas buscaram um welIare state
que promovesse a igualdade com os melhores padres de qualidade, e no uma
igualdade das necessidades minimas, como se procurou realizar em toda a
parte. (ESPING ANDERSEN, 1991, p. 109)
E importante perceber algumas distines. O Estado-Social remete a ao social do
Estado, caracterizada principalmente no periodo pos guerra, quando o Estado passa a
normatizar aspectos da vida humana, atravs da instituio dos sistemas de proteo social.
As politicas sociais, por sua vez, surgem como mecanismo de regulao social na area social e
econmica que tem como Iormato o modelo keynesiano-Iordista. Sua simples instituio e
expanso no pode ser interpretada automaticamente como a instaurao do Estado-Social.
Segundo a perspectiva neomarxista as politicas sociais so Iuncionais para o
capitalismo, porque atuam simultaneamente para suavizar o processo de acumulao e
assegurar a reduo dos atritos inerentes a operao do Estado capitalista.
As politicas sociais seriam Iuncionais para o processo de acumulao
porque viabilizam simultaneamente a produo e a circulao. No que diz
respeito a produo, as politicas sociais poderiam reduzir os custos de
reproduo e aumentar a produtividade dos trabalhadores. Quanto a
circulao, as politicas sociais garantiriam a manuteno de niveis elevados
de demanda agregada, independentemente dos ciclos econmicos. Para
sustentar a demanda, os governos transIerem renda para certos grupos,
como os desempregados e aposentados, e estimulam os setores produtivos,
adquirindo as mercadorias necessarias a operao dos programas sociais.
(FARIA, 1998, p. 45)

A politica social, portanto, diz respeito as politicas de perIil setorial proprio, como as
de educao, saude, habitao, saneamento basico, segurana, dentre outros. Ja a ao social
do Estado remete a Iuno assumida pelo Estado no sentido de empregar os recursos
nacionais na concesso de assistncia aos necessitados, tanto na Iorma de beneIicios pagos em
dinheiro, seja na Iorma de prestao de servios. A ao social originou-se na Europa sob a
Iorma de Estado Social.
Historicamente, o Estado-Social demarcou uma grande conquista social que Ioi a
institucionalizao dos direitos sociais. Pois, na transIormao para o Estado Moderno ja
havia sido reconhecido os direitos civis orientados para a garantia da propriedade privada,
bem como os direitos politicos que garantiam aos proprietarios o direito de voto, de

organizao em sindicatos e partidos, de livre expresso e manisIestao. No entanto,
imprescindivel destacar que Ioi a luta da classe trabalhadora que contribuiu signiIicativamente
para expandir os direitos sociais, tanto no que se reIere ao direito de voto, quanto ao
reconhecimento publico de que a incapacidade para trabalhar devia-se a contingncias (idade
avanada, enIermidade, desemprego) que deveriam ser protegidas.
A ampliao dos direitos sociais considerada um elemento central e indissociavel da
cidadania. No entanto, a analise de Marshall (1967) sobre a modernidade como trajetoria de
incluso criticada porque sua teoria da cidadania teve como exemplo a Inglaterra, mas Ioi
distorcida para uma descrio linear e evolutiva que tornou-se incongruente com o
desenvolvimento historico de outros paises. A evoluo classica da cidadania em trs tempos
civil, politica e social localiza o inicio do WelIare State, que se deu com o nascimento das
democracias de massas. Para Marshall (1967) a cidadania reIlete a legitimao da
desigualdade de classes pois o direito social deIine uma igualdade humana basica que deve
ser preservada, instituindo-se limites para o mercado competitivo.
A grande contribuio de Marshall se deu na obra intitulada Politica Social, onde o
autor destacou o processo de convergncia das politicas sociais durante os anos 1920 e 1930
nos paises que ja haviam estabelecido mecanismos incipientes de seguridade social. Nota-se
um certo consenso em torno da natureza e da extenso das responsabilidades governamentais
quanto ao bem-estar do povo.
Em varios paises, a politica social havia convergido nos seguintes aspectos:
no que concernia os beneIiciarios dos programas de bem-estar social e o
aparato administrativo adotado; em relao aos riscos dos quais as pessoas
deviam ser protegidas, e no que diz respeito a concepo de algum grau de
distribuio de renda como meta da politica social. (ARRETCHE apud
FARIA, 1998, p. 43)
10


Historicamente, proteo social vai tomar perIis diIerenciados at a implantao
universal de um sistema de segurana social. As duas grandes guerras mundiais e as crises
econmicas dos anos 1930 e 1970 so marcos temporais Iundamentais nessa evoluo. Outra
distino, de aspecto espacial, indica que os estados europeus tiveram mecanismos de
proteo social meio sculo antes do que os americanos, australianos e japoneses.
Desta evoluo diIerenciada no tempo e no espao, resultaram dois sistemas
de proteo social: a) o sistema de Bismarck, desenvolvido na Alemanha,
um sistema de seguro social, no sentido em que assenta no pagamento de
uma contribuio obrigatoria associada ao exercicio de uma atividade
proIissional. Os direitos sociais desse sistema decorrem do exercicio de uma
atividade proIissional ou dos laos de parentesco com quem a exerce; b) o

10
ARRETCHE, M.T.S. Emergncia e desenvolvimento do WelIare State: teorias explicativas. In: Revista BIB,
n. 39, p. 3-40, 1995.

sistema Beveridge, desenvolvido no Reino Unido, um sistema de
segurana social, no sentido em que assenta na solidariedade entre todos os
cidados, atravs do sistema Iiscal. Os direitos sociais desse sistema
decorrem da cidadania e deIinem-se em Iuno das necessidades. (SILVA,
CASTELA, 1999, p. 345)

Diversos autores consideram uma inovao, na Alemanha da era bismarckiana, a
garantia compulsoria de prestaes de substituio de renda em momentos de riscos derivados
da perda de trabalho assalariado pelo Estado. Ja o modelo beveridgiano tem como objetivo a
luta contra a pobreza. Nesse sistema de proteo social o Estado visa a garantir minimos
sociais a todos em condies de necessidade.
Resumidamente, segundo Ferrera, conIorme reIerncia na obra de Viana e Levcovitz
(2005), a historia da proteo social pode ser assim dividida: um primeiro periodo
corresponde a Assistncia Caritativa Corporativa, Iormulada na Europa entre os sculos XVII
e XIX, e que institui o Seguro Ocupacional; um segundo periodo, entre os anos de 1880 e
1920 que remete a Lei sobre a Pobreza e institui o Seguro Nacional. No periodo pos-guerra,
entre os anos 1945 e 1980 expandem-se horizontal, vertical e quantitativamente os modelos
Ocupacionais e Universais, ambos puros e mistos.
Na atualidade, todos os tipos de Estado-Social combinam de Iorma diIerente esses
dois sistemas, alm de construirem novos padres de proteo social de Iorma a acompanhar
o novo reIerencial tecnologico, produtivo e Iinanceiro do sistema capitalista, bem como o
processo de globalizao. Geralmente, segundo os autores Silva e Castela (1999) a
diversidade dos modelos de proteo social reIere-se ao mtodo de Iinanciamento e gesto das
contribuies, como nos parmetros de incidncia, segundo as idades e as Iormulas de calculo
da prestao.
Ademais, os diIerentes sistemas de proteo social tem como base Iundamental para a
instituio da seguridade social a noo de risco. Beck e Giddens Ioram os pioneiros a tratar a
sociedade de risco, para eles:
Ameaas e incertezas pertencem as condies gerais de existncia humana;
a semntica do risco esta relacionada especiIicamente com o processo de
modernizao, no qual adquirem maior signiIicado as decises, as
incertezas e a probabilidade. Esta relacionada a tematizao no presente de
perigos Iuturos, percebidos como resultado da civilizao. (MOTTA, 2009,
p. 385)

Na medida em que o acidente deixa de ser inIelicidade e se torna sui generis no Iinal
do sculo XIX, assume a caracteristica de calculavel e coletivo. A idia de risco social torna-
se o principio de uma politica que pressupe que todos os individuos que compem uma

populao possam ser aIetados pelos mesmos males: todos somos Iatores de riscos e todos
estamos sujeitos ao risco.
Na segurana, o termo de risco no designa nem um acontecimento nem
mesmo um tipo de acontecimento da realidade os acontecimentos
'Iunestos mas um modo de tratamento especiIico de certos
acontecimentos que podem suceder a um grupo de individuos, ou mais
exatamente a valores ou capitais possuidos ou representados por uma
coletividade de individuos, ou seja, por uma populao. (EWALD, 1993, p.
98)

A idia de segurana como uma tcnica do risco, tal como Iormula a cincia atuarial,
assume a Iorma de um esquema de racionalidade, uma maneira de decompor e ordenar certos
elementos da realidade. Para tanto, constitui-se duas bases cientiIicas: a estatistica,
encarregada de apurar a regularidade de certos acontecimentos e, o calculo das probabilidades
que permite avaliar as hipoteses de ocorrncia dos mesmos acontecimentos. Em decorrncia,
as aplicaes cientiIicas e sociais de noes como causas, Iatos, lei, segundo a logica
probabilitaria do existncia ao numero e as massas. Os Iatos so ordenados por categorias
como nascimento, morte, acidente.
A historia das instituies politicas da sociedade moderna dos sculos XIX
e XX pode ser entendida como a criao conIlituosa de um sistema legal
para lidar com as incertezas e riscos industriais Iabricados, isto , Iruto de
decises. O calculo de risco, o principio do seguro, o Estado de Bem estar
social possibilitam contratos de risco, sancionados pelo Estado, isto ,
institucionalizam promessas de segurana Irente a um Iuturo desconhecido.
(MOTTA, 2009, p. 386)

Em suma, o Estado respondeu as necessidades dos setores excluidos e/ou
vulnerabilizados pelo processo de industrializao. Diversos autores que se denominam
'institucionalistas relacionam a capacidade administrativa com os tipos de proteo social.
Nesse sentido, Faria (1998) retoma o pensamento de Robert Salisbury (1968)
11
, que nos Iins
da dcada de 1960, distingue quatro tipo de politicas publicas: a distributiva, a redistributiva
que esta associada a Iorte integrao tanto do sistema decisorio quanto do padro da demanda;
a regulatoria e a auto-regulatoria que demonstra Iragmentao.
Devemos ainda incluir ainda uma ultima diIerenciao, que sera destacada no proximo
sub-capitulo. Trata-se de avaliar a instituio da seguridade social tomando a questo do
cumprimento dos direitos sociais. Assim, temos que, nos paises capitalistas avanados as
politicas sociais assumiram a idia de cidadania, enquanto nos paises subdesenvolvidos como
o Brasil, a dicotomia seguro versus seguridade esta sendo esmaecida pois tradicionalmente a

11
SALISBURY, R.H. The analysis oI public policy: a search Ior theories and roles. In: Ranney, A. (ed.)
Political Science and Public Policy. Chicago: Markham, p. 151-175, 1968.

proteo social Ioi conIundida com politicas de combate a pobreza, constituindo o
denominado Estado assistencial.
A diIerena Iundamental que, conIorme vimos, o Estado Social Iruto das relaes
capital-classe trabalhadora, isto signiIica que, o Estado consolida a seguridade social para os
trabalhadores e garante as bases para o avano da acumulao capitalista. Enquanto que o
Estado assistencial no considera o contrato social e to pouco a noo de universalidade ou
igualdade, pois promovesse alianas conjunturais que garantem os convnios de servios com
organizaes Iilantropicas, de benemerncia e comunitaria, voltando-se exclusivamente para o
tratamento compensatorio da pobreza. Segundo Falco (1995) a justiIicativa pelo
enIrentamento eIetivo da pobreza vai desde a Ialta de recursos at o Iato de a pobreza ter sido
banalizada.
A pobreza aparece no imaginario social como algo de diIicil soluo, seja
pela ausncia de recursos para enIrenta-la com eIetividade seja porque o
patamar compensatorio produzido pelo Estado e sociedade civil tem sido
suIiciente para 'dispersar as tenses sociais derivadas do pauperismo.
(FALCAO, 1995, p. 117)

No Estado assistencial, portanto, a pobreza naturalizada pois o Estado e sociedade
civil se sentem impotentes para resolve-la. Utilizando-se de um nivel baixo de gastos publicos
em politicas distributivas e sociais Iorja-se uma sociedade providncia`. A concepo de
sociedade providncia` Ioi elabora por Sposati para caracterizar a Iorma indireta com que o
Estado estende servios sociais aos mais espoliados, atravs das relaes de parcerias.
O pauperizado, inserido ou no no mercado de trabalho o publico-alvo do Estado
assistencial. Nas palavras de Sposati (1995, p. 07) 'diIerentemente da extensiva
universalidade da saude e do seletivo critrio juridico-contabil da previdncia social, a
assistncia social usa um critrio particular, o mrito ou o valor da necessidade, para deIinir
sua demanda.
Para Falco (1995) a assistncia social associada a benevolncia propria da condio
de solidariedade dos individuos humanos em sociedade, porm, ela secundarizada e se
impe como exigncia marginal enquanto dever do Estado. Pois a assistncia social, enquanto
campo de ao governamental assume a caracteristica de distribuidor de servios a segmentos
caracterizados como necessitados sociais` e no assume o perIil de salario indireto, ja que o
necessitado no teria renda.
Por Iim, a assistncia social mantm suas aes travestidas de ajuda, pois o grupo sob
a qual opera apresenta reduzida visibilidade politica, uma vez que no se coloca no conIronto
direto capital-trabalho. 'A assistncia social compe o perIil das estratgias de gerenciamento

estatal das condies de vida e termina como a Iorma historica pela qual se transmuta em
ajuda direitos a condies de reproduo social para o trabalhador (SPOSATI, 1995, p. 16)


2.2 - A particularidade do sistema de proteo social brasileiro


A Iormao do sistema de proteo social brasileiro iniciou-se por volta dos anos
1930, mas Ioi somente com a Constituio de 1988 que o conceito de seguridade social
alcanou substncia e visibilidade. A partir desse reconhecimento, a proteo social passou a
ser dever do Estado, aliando-se a area da saude e assistncia social e, desvinculando-se do
Iormato contratual/contributivo que caracteriza a previdncia social.
A previdncia social baseada na logica do seguro, o processo de assalariamento e a
industrializao ocuparam um papel Iundamental na Iormao do mercado de trabalho no
Brasil, todavia no Ioram capazes de consolidar uma sociedade salarial nos moldes europeus.
Pois, esse tipo de proteo social tem na relao de trabalho a chave de insero e de garantia
dos direitos ao cidado trabalhador, mas aqui no Brasil, a populao rural e o setor inIormal
da economia, estiveram a margem desse padro de proteo social.
Embora, durantes os anos 1930 e 1964, tenha havido expresses de organizao
sindical, a agenda modernizadora do Brasil no comportou procedimentos decisorios
democraticos que rompessem com os regimes autoritarios. Tampouco, o modelo de proteo
social baseado no 'Estado da seguridade social ou no 'Estado dos servios sociais, no
tiveram similares no Brasil. Pois, o pais no conseguiu reverter a condio de dependncia
que advinha do periodo colonial, nem avanar no estabelecimento de garantias universais que
reduzissem a desigualdade, embora Iossem realizadas muitas reIormas na politica social
brasileira para atingir tal objetivo.
Draibe (1990) caracterizou os anos de 1930 a 1943 como os anos de introduo da
politica social no Brasil. O pais teve como reIerncia para a cobertura dos riscos os paises
desenvolvidos, dessa Iorma implantou uma regulao no mbito do trabalho, reIerindo-se a
acidentes, aposentadorias e penses, auxilio doena, maternidade, Iamilia, seguro-
desemprego. A criao do sistema publico de previdncia comeou com os IAPs Institutos
de Aposentadorias e Penses, nas categorias de trabalhadores estratgicas, com planos poucos
uniIormizados e orientados pela logica contributiva do seguro.

Nesse sentido, o Estado brasileiro assume um carater corporativo e Iragmentado,
distante da perspectiva da universalizao de inspirao beveridgiana. Sposati (1997) declara
que a proteo ao trabalhador tinha um carater meritocratico, inclusive sendo oIertada
conIorme a classiIicao, a ocupao e ao proprio carater do trabalhador. Sendo assim, os
primeiros a receber a proteo social Ioram os portuarios e Ierroviarios, conIorme os
interesses econmicos das dcadas de 20 e 30, e posteriormente, outras categorias sendo os
ultimos a classe das empregadas domsticas e dos trabalhadores rurais.
A politica social desenvolvida nesse periodo Ioi denominada por Wanderley Santos
(1979) de cidadania regulada porque a natureza da cidadania no remete ao codigo de valores
politicos, mas sim a um sistema de estratiIicao ocupacional que deIinido por norma legal.
Este modelo brasileiro, ainda, muito proximo da descrio anterior que remete ao tipo de
Esping Andersen chamou de conservador e corporativista`.
A expresso maxima dessa caracterizao de Santos (1979) Ioi a Constituio de
1937, que ratiIicava a necessidade de reconhecimento das categorias de trabalhadores pelo
Estado. Alm disso, em 1943, Ioi promulgada a Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT)
que marca ainda mais modelo corporativista e Iragmentado do reconhecimento dos direitos no
Brasil.
De Iato, relevante ressaltar que o Brasil instituia um sistema de seguro
previdenciario, que diIere Iundamentalmente da seguridade social. Pois, a previdncia um
sistema de cobertura dos eIeitos de contingncias associadas ao trabalho, resultante de
imposio legal e lastreado nas contribuies dos aIiliados para seu custeio; alm disso, seu
objetivo oIertar beneIicios aos contribuintes previdentes, quando, em ocasio Iutura,
ocorrer perda ou reduo da sua capacidade laborativa. Ja a seguridade um sistema de
cobertura de contingncias sociais destinados a todos os que se encontram em estado de
necessidade, no restringindo os beneIicios nem aos contribuintes nem a perda da capacidade
laborativa. Auxilios a Iamilias numerosas, penses no contributivas, complementaes de
renda, bem como o seguro-desemprego, so beneIicios de seguridade porque ou no resultam
de perda/reduo da capacidade laborativa ou dispensam a contribuio pretrita. (VIANNA,
2005)
No mbito da assistncia social, durante as dcadas de 20 e 30, so desenvolvidas
aes Iilantropicas, de caridade e benemerncia, Iora do contexto do Estado, que no superava
a condio de misria, precariedade e pssimas condies de vida devido ao carater pontual e
emergencial dispensado a populao carente. O Estado assume um papel de mero apoiador
das organizaes no-governamentais, repassando a sua responsabilidade publica para a

esIera privada. ConIorme demonstramos no primeiro capitulo a Iilantropia Ioi uma pratica
presente no trato da pobreza durante muitos sculos e em diversos paises.
Ja na dcada de 40, enIatiza-se a promoo de aes sociais sob a logica da Iilantropia
e da utilidade publica. Pois, em 1938, a assistncia social inserida na burocracia do Estado,
atravs da instituio do primeiro organismo estatal. Trata-se do Conselho Nacional de
Servio Social (CNSS), que Ioi criado pelo Decreto-Lei n. 5.697 de 22 de julho de 1938,
atrelado ao Ministrio da Educao e Saude, no Governo de Gustavo Capanema. Cabia a esse
conselho a Iuno de conceder 'auxilios e subvenes, cumprindo na poca o papel do
Estado, de subsidiar a ao das instituies privadas. (MESTRINER, 2001, p. 62).
Porm, em 1942, temos uma dada centralizao da assistncia social brasileira, em
mbito Iederal, com a criao da Legio Brasileira de Assistncia (LBA). Segundo Behring e
Boschetti (2006, p. 108) 'essa instituio Ioi criada para atender as Iamilias dos pracinhas
envolvidos na Segunda Guerra e era coordenada pela primeira-dama, Sra. Darci Vargas, o que
denota aquelas caracteristicas de tutela, Iavor e clientelismo na relao entre Estado e
sociedade no Brasil, atravessando a constituio da politica social. A LBA se conIigura
como uma instituio articuladora da assistncia social no Brasil, na medida em que conta
com uma rede de instituies privada conveniadas, que mantm essa marca assistencialista e
Iortemente seletiva at a Constituio de 1988.
A LBA voltava-se para o atendimento as necessidades emergenciais da populao
carente, geralmente em situaes de calamidade social. Desenvolvia-se desde a assistncia
material at a ateno primaria a saude como o pr-natal, o reIoro alimentar e o amparo aos
excepcionais e idosos. As aes assistenciais promovidas pela LBA deixaram proIundas
marcas na ao recente da Politica de Assistncia Social. Pois, o assistencialismo acarretava
caracteristicas negativas quando, ao atuar como politica de socorro promove o
enIraquecimento enquanto politica publica e garante uma baixa visibilidade politica de seus
usuarios, alm de posicionar essa politica no campo do no-direito. Para Sposati (2008, p. 17)
so 'programas, atividades desconexas em que as aes ganham valor em si mesmas, e no
pelas alteraes que ocasionam nas condies de reproduo social.. Outro aspecto negativo
a logica do mrito da necessidade do atendimento` que Iragmenta o publico alvo
contrariando o carater universal e implica numa rigorosidade excessiva quanto aos critrios
para o atendimento.
No contexto democratico vigente entre os anos 1946 e 1964, expandiu-se o sistema de
proteo social baseado em politicas sociais de cunho seletivo no plano dos beneIiciarios,
heterogneo no plano dos beneIicios e Iragmentado no plano institucional brasileiro.

(DRAIBE e AURELIANO, 1989, p. 140). Foi um periodo marcado por Iorte disputa de
projetos e pela intensiIicao da luta de classes, em vista do desenvolvimentismo instituido
pelo governo Kubitschek, atravs do Plano de Metas. A expanso e modernizao das
politicas sociais durante a ditadura Ioi descrita por Faleiros (2000) como uma busca de adeso
e legitimao do bloco militar-tecnocratico-empresarial.
O periodo 1964-1985 considerado como a etapa de consolidao institucional e
reestruturao conservadora da ao estatal nas politicas sociais no Brasil. Para Draibe e
Aureliano (1989) esta Iase subdivide-se em trs momentos: consolidao institucional (1964-
77), expanso massiva (1977-81) e reestruturao conservadora (1981-85).
As principais inovaes das politicas sociais Ioram: a uniIicao, uniIormizao e
descentralizao da previdncia social no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), em
1966; no ano seguinte os acidentes de trabalho tambm adentram a gesto do INPS. A
ampliao da previdncia alcanou os trabalhadores rurais por meio do Funrural (1971), as
empregadas domsticas (1972), os jogadores de Iutebol e autnomos (1973) e os ambulantes
(1978). Em 1974, cria-se a Renda Mensal Vitalicia para os idosos pobres, no valor de meio
salario minimo para os que tivessem contribuido ao menos um ano para a previdncia.
O Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) Ioi criado em 1974,
incorporando a LBA, a Fundao Nacional para o Bem-estar do Menor (Funabem, criada em
1965), a Central de Medicamentos (CEME) e a Empresa de Processamentos de Dados da
Previdncia Social (Dataprev). Em 1977, esse complexo transIormou-se no Sistema Nacional
de Assistncia e Previdncia Social (SINPAS).
Alm dessa intensa institucionalizao da previdncia, da saude e da assistncia social,
a ditadura impulsionou a politica de habitao atravs da criao do Banco Nacional de
Habitao (BNH). Esse processo de valorizao da assistncia social pelo MPAS denotou um
novo modelo de proteo social voltado para o desenvolvimento social e, portanto, que
procurava superar o carater assistencialista e de complementao da previdncia.
A partir dos anos 1970, eclode um processo de transio para a democracia. As
politicas sociais passam a ocupar importncia na agenda reIormista desenhada na dcada de
70 e pressionada no inicio dos anos 80 pelo agravamento das questes sociais e pela Iorte
oposio a ditadura militar. A democratizao Ioi acompanhada do desenvolvimento de
movimentos sociais, tais como os sindicatos, as associaes de moradores, e de discusso de
setores da politica social.
... impulsionado por setores da oposio ao regime militar, no bojo do
processo politico mais amplo da reorganizao da sociedade civil e da

restaurao do Estado Democratico de Direito, processo intensiIicado a
partir de meados dos anos 70. Desde ento, essas Ioras, politicas,
Iormularam uma extensa agenda de mudanas. A construo de um eIetivo
Estado Social, universal e equnime, era um dos seus nucleos. (FAGNANI,
2005, p. 541)

Portanto, Iormulava-se na agenda politica nacional um projeto de Estado Social para o
Brasil que era apresentado como critico e alternativo ao regime militar, segundo Fagnani
(2005) a partir de trs Irentes de lutas principais.
A primeira diz respeito a agenda de 'cunho politico, econmico e social, apresentada
pela oposio ao regime militar, na qual um dos nucleos centrais do projeto era a construo
de um Estado Social de carater universalizante e a garantia de direitos sociais. Esta pauta Ioi
incorporada posteriormente pelo Movimento Democratico Brasileiro MDB e, tambm,
mesmo que na retorica, pela Frente Liberal e pelo governo da Nova Republica (1985-1990).
Este movimento cujo 'apice foi a notavel mobili:ao popular em torno aa campanha pelas
eleies airetas (1983-1984) (FAGNANI, 2005, p. 542)
Emergiram temas como: a reIorma agraria, com a reorganizao de importantes
movimentos no campo; a saude publica, pelo chamado 'Movimento Sanitarista; a educao,
atravs dos movimentos de trabalhadores da educao, estudantis e de classe, organizados no
Forum da Educao na Constituinte em DeIesa do Ensino Publico e Gratuito; e no campo dos
direitos sindicais e trabalhistas, atravs, principalmente, do 'novo sindicalismo.
A segunda Irente abordada por Fagnani (2005) remete a estruturao dos projetos a
partir das pautas indicadas acima, alm da ampliao a outras areas por dentro do 'governo aa
Nova Republica. Neste momento, alm das agendas vindas dos movimentos sociais,
destacaram-se as iniciativas visando a reIorma da Previdncia Social, em 1986, atravs do
Grupo de Trabalho para a ReIormulao da Previdncia Social (cujos pareceres subsidiaram a
elaborao da Constituio de 1988); a Iormatao do Sistema Unico de Saude SUS e a
proposta de reIorma educacional que consolidaria a vinculao de recursos oramentarios
para a educao (Emenda Calmon) nos trs niveis de governo. Alm disso, mudanas na
politica habitacional, na politica de saneamento e reIoro dos programas suplementares de
alimentao.
A terceira Irente de luta rumo a estruturao do Estado Social no Brasil ocorreu no
mbito da propria Assemblia Nacional Constituinte (1987-1988). De acordo com Fagnani
(2005) trata-se do desenvolvimento de aes diretas pelos movimentos de onde Iluiu toda a
demanda social ao longo da dcada de 1980. Nesse sentido, o governo Iormulou,
principalmente entre 1985-86, o seu plano de reIormas a partir de diagnosticos que apontavam

os principais problemas e suas causas. DeIiniu prioridades e metas, propondo-se a consolidar
o regime democratico e construir um modelo de desenvolvimento econmico onde as
escolhas macroeconmicas seriam condicionadas as questes sociais.
A estratgia reIormista constituia desde aes de carater emergencial (combate a Iome,
ao desemprego e a pobreza absoluta) at medidas que visavam o crescimento econmico com
ampliao do emprego, aumento do salario real e melhor distribuio de renda e riqueza
(reIorma agraria, seguro-desemprego, reviso da legislao trabalhista e sindical,
descentralizao politico-administrativa das politicas sociais, mudana do padro regressivo
de Iinanciamento, universalizao do acesso e ampliao dos impactos redistributivos).
Toda essa conjuntura instalada com o inicio da 'abertura politica, que levou ao Iim da
ditadura militar, e as mobilizaes sociais pela democratizao e pela garantia de direitos
sociais universais culminou na aprovao da Constituio de 1988 a chamada 'Constituio
Cidad. Naquele momento, os resultados deste processo de intensas mobilizaes e
Iormulaes signiIicaram grandes avanos para a sociedade brasileira, no entanto, muitos dos
direitos sociais previstos na Constituio de 1988, at hoje, no Ioram eIetivados pelos atores
sociais.
... a Constituio de 1988 representou etapa Iundamental embora
inconclusa da viabilizao do projeto das reIormas socialmente
progressistas. Com ela, desenhou-se, pela primeira vez na historia do Brasil,
o embrio de um eIetivo Estado Social, universal e equnime. Seu mago
reside nos principios da universalidade (em contraposio a Iocalizao
exclusiva), da seguridade social um direito de cidadania (em contraposio
a caridade e ao assistencialismo). Para Iinanciar os novos direitos, a Carta
institui novas Iontes de Iinanciamento no reembolsaveis e vinculados a
programas sociais. (FAGNANI, 2005, p. 547)

Dessa Iorma, o projeto de Estado Social no Brasil permaneceu inconcluso, devido as
contra-oIensivas dos setores conservadores instalados no governo Iederal do Iinal dos anos
1980, antagnicas aos direitos sociais universalizantes previstos na Constituio, alm das
contra-reIormas neoliberais realizadas, paulatinamente, no processo de regulamentao dos
dispositivos constitucionais.
Embora tenha ocorrido uma intensa movimentao politica em torno da construo do
Estado Social no Brasil, esse mesmo ambiente apresentou uma srie de adversidades. Uma
delas era representada pelos embates entre as Ioras conservadoras e progressistas dentro da
Aliana Democratica e da sociedade brasileira, por extenso. Outro problema era a crise
Iiscal por que passava o Estado brasileiro, debilitado com o estrangulamento de recursos
externos. Por Iim, no plano internacional, o Banco Mundial e o Fundo Monetario

Internacional (FMI) procuravam adequar o tamanho da interveno estatal a uma agenda
liberalizante. (COSTA, 2000)
A partir de 1980, com a crise do desenvolvimento econmico nacional, o
Iinanciamento das politicas sociais tornou-se ainda mais complexo,
limitando a universalizao do Estado de bem-estar social no Brasil. No
obstante os avanos legais estabelecidos pela Constituio Federal, de 1988,
sabe-se que a regulamentao ordinaria Ioi residual e desIavoravel ao
avano de uma sociedade justa e menos desigual. (POCHMANN,
BARBOSA, PONTE, PEREIRA e SILVA, 2005, p. 61)

Decerto, extremamente relevante considerar que a Constituio em 1988, instituiu
signiIicativas mudanas que ampliaram direitos notadamente no campo trabalhista e de
seguridade social. A seguridade social, de acordo com o texto constitucional, compreende
'um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Publicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos a saude, a previdncia e a assistncia social.
Assim, a Nova Constituio Federal do Brasil, de 1988, nasceu marcada
pela contradio historica. Fruto da mobilizao popular, da
redemocratizao da sociedade, num contexto onde a oIensiva neoliberal
cobrava a reduo do Estado na regulao econmica e social. (COSTA,
2000, p. 168).

A Constituio de 1988 promoveu transIormaes institucionais ao ampliar a
abrangncia da interveno do Estado. Houve avano na area educacional reIerente a
vinculao de recursos, e na seguridade social, com nIase na universalizao e equivalncia
dos beneIicios; alm de deIinir, no plano organizacional, a descentralizao e a ampliao da
participao social na Iormulao dos programas sociais por meio de diversos conselhos. No
sentido da descentralizao politica, administrativa e Iinanceira, a reIorma tributaria
possibilitou o restabelecimento do equilibrio Iederativo, bem como capacitou os Estados e
municipios atravs de novas regras de repartio de recursos, embora haja coordenao
nacional e cooperao entre os entes Iederativos.
A incorporao do conceito de Seguridade Social ao texto constitucional estabeleceu
no paragraIo unico do artigo 194 os seguintes objetivos: universalidade de cobertura e do
atendimento; uniIormidade e equivalncia dos beneIicios e servios as populaes urbanas e
rurais; seletividade e distributividade na prestao dos beneIicios e servios; irredutibilidade
do valor dos beneIicios; equidade na Iorma de participao no custeio; diversidade da base de
Iinanciamento; carater democratico e descentralizado da gesto administrativa, com
participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresarios e aposentados.

A Constituio de 1988, no campo dos direitos sociais, utilizou-se do principio de
cidadania para denotar um carater universal as esIeras da educao, saude, trabalho,
previdncia, proteo a maternidade e a inIncia e assistncia social. Entretanto, durante o
governo Collor, passou-se a atrasar a adoo dos direitos descritos na Carta Magna por meio
do veto integral ou parcial a projetos de lei aprovados pelo Congresso (caso da Lei Orgnica
da Assistncia Social, em 1990; ou de 25 artigos que tratavam do Iinanciamento do SUS na
Lei Orgnica da Saude) e de atrasos nos prazos constitucionais de legislao constitucional
complementar. Ao mesmo tempo, o Poder Executivo desenhava uma nova agenda para a
questo social, que se caracterizou pela Iocalizao das politicas sociais, prevalecendo a
seletividade para os grupos mais pobres.
Do ponto de vista da estrutura administrativa, portanto, a seguridade no tem
existncia Iormal pois, a propria regulamentao eIetivou a segmentao das areas que a
compem. A Lei Orgnica da Saude (Lei 8.080), de 1990, as Leis 8.212 (Lei do Custeio da
Previdncia) e Lei 8.213 (Lei dos Planos de BeneIicios da Previdncia), de julho de 1991, e a
Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei 8.742), de 1993, estabeleceram, cada uma, suas
diretrizes especiIicas. Assim, em 1990, Ioi criado o Instituto Nacional de Seguro Social
(INSS) para administrar os beneIicios previdenciarios, a saude transIerida para o Ministrio
da Saude com a extino do Inamps em 1993 e, a assistncia social apos continuos
deslocamentos institucionais, recentemente Ioi atribuida ao Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate a Fome, em janeiro de 2004.
Do ponto de vista do Iinanciamento, a seguridade teve uma expanso das Iontes de
receita, incorporando tanto as contribuies de empregados e empregadores incidentes sobre a
Iolha de salario CoIins, Contribuio Social para o Financiamento da Seguridade Social;
bem como as contribuies incidentes sobre o Iaturamento e o lucro das empresas CSLL,
Contribuio Social sobre o Lucro das Pessoas Juridicas. Cabe aqui, mencionar que, essas
receitas de seguridade podem ser alocadas para outras areas, no necessariamente ligadas a
seguridade social, pelo Iato de no existir uma estrutura institucional-administrativa.
Em 2001, mais de 16 bilhes de reais oriundos de receitas
constitucionalmente estabelecidas como receitas de seguridade Ioram
alocados em rubricas alheias a seguridade e 19 bilhes Iicaram a disposio
do Tesouro. A utilizao dos recursos da Seguridade Social para Iins
distintos das suas Iinalidades uma pratica que bem provocando, nos
ultimos dez anos, a queda da liquidez e os desequilibrios do sistema. No
constitui, porm, irregularidade alguma, ja que, alm de operar segundo os
cnones do Tesouro, respeita a lei que instituiu a DRU. Pela DRU, criada
em 1994 como Fundo Social de Emergncia, designao depois alterada
para Fundo de Estabilizao Fiscal, e atualmente, despida de qualquer
disIarce, chamada pelo nome apropriado Desvinculao das Receitas da

Unio -, 20 de todas as contribuies sociais (exceto as que incidem sobre
salarios) tornam-se disponiveis para uso exclusivo do governo Iederal.
(VIANNA, 2005, p. 96)

Retomando a historiograIia da seguridade social brasileira, chegamos em 1996,
momento de novas conIiguraes da politica no dominio do social. E tempo do governo de
Fernando Henrique Cardoso (FHC), onde temos uma nova estratgia do desenvolvimento
social que articula trs niveis de reIormas dos programas sociais existentes.
No primeiro, era proposta a reestruturao dos servios sociais de vocao universal,
como saude, educao, previdncia social, assistncia social, habitao e trabalho. Esta
reestruturao visaria aumentar a eIicacia dos programas e o seu poder redistributivo. Um
segundo nivel priorizava, dentro do amplo leque de programas de cada servio social de
vocao universal, as aes e programas (Ioram 45 ao todo) que teriam carater estratgico
para o combate a pobreza e a desigualdade social. Estes programas teriam Iinanciamento,
monitoramento, avaliao e gesto pelo governo Iederal. O terceiro nivel de reIorma
procurava coordenar as aes de combate a Iome e a misria aguda, sob comando do
Programa Comunidade Solidaria, em parceria com os estados, municipios e sociedade civil
(DRAIBE, 2003, p. 74).
A estratgia governamental de FHC destacava que as politicas que assegurassem a
estabilidade monetaria eram uma "condio necessaria, embora no suIiciente para promover
a melhoria do padro de vida dos brasileiros" (BRASIL, 1996). Considerando isso, a busca da
estabilidade monetaria no Iavoreceu o emprego, o crescimento econmico e no alcanou a
"condio necessaria" para a implementao da politica social proposta. Segundo Fagnani
(1999), a politica de emprego Ioi insuIiciente para reverter o quadro produzido pela politica
econmica alm disso, a previdncia social viu sua base de Iinanciamento erodir com o
aumento da precarizao e com a inIormalizao da ocupao. Por outro lado, com relao as
politicas de saude, educao e assistncia social, houve avanos no processo de
descentralizao, mas 'ao mesmo tempo em que estados e municipios so induzidos a
aceitarem novas responsabilidades administrativas e Iinanceiras na gesto das politicas
sociais, a politica econmica desorganiza as Iinanas destas instncias (...). (FAGNANI,
1999, p. 166).
Cabe aqui, destacar a questo da descentralizao das aes tomando como reIerncia
a analise de Snia Draibe. Segundo essa analise, de modo geral, houve uma tendncia a
"Iocalizar no universalismo (...) assentada no duplo objetivo de preservar a base universalista
e democratica do WelIare State e reduzir as chances de reproduo da desigualdade sob o

manto de programas universais, Ireqentes, sobretudo em sociedades muito desiguais"
(DRAIBE, 2003, p. 91).
Nesse sentido, a autora considera destaca como exemplos, a mudana no padro de
Iinanciamento da educao, dado pela progressividade no gasto e a automatizao do repasse
de recursos, bem como no Iinanciamento da saude, na medida em que o repasse se da em
conIormidade com o numero de habitantes, ao invs da oIerta de servios. Entretanto, apesar
de ser mantido o carater universal destas politicas, houve especial nIase na ateno a saude
basica e ao ensino Iundamental.
Concomitante a esse processo de descentralizao, e portanto, de Iortalecimento do
papel dos estados e municipios brasileiros ocorreram a implantao de politicas de ajuste
Iiscal para dar continuidade a estabilidade dos preos em vista da Ialta de crescimento da
economia. Ocorre que, a partir de 1999, o ajuste Iiscal atingiu diretamente a qualidade da
oIerta de servios publicos. Embora, ha de se ressaltar que a aprovao da Lei de
Responsabilidade Fiscal Ioi um avano importante na medida em que estabeleceu um teto
para as despesas com o pessoal nas trs esIeras de governo.
O governo FCH, desde o primeiro dia de seu mandato, reduziu as receitas
de estados e municipios e os obrigou a destinar uma parcela importante do
que sobrou a amortizao de suas dividas. No resta duvida de que o
resultado Ioi no so um aumento do dIicit de estados e municipios, (...)
mas uma deteriorao dos servios sociais de saude, educao, assistncia
social e outros prestados por estados e municipios. (SINGER, 1999, p. 39)

Para salvar o Plano Real, Ialtando poucas semanas para a eleio presidencial de 1998,
FHC promove um acordo Iormal com o Fundo Monetario Internacional onde o Brasil recebia
41,5 bilhes de dolares. Ainda, em 1999, Ioi criada a Rede de Proteo Social Brasileira, a
partir da renegociao de um contrato de emprstimo com o BID. O contrato introduziu uma
inovao que buscava preservar de Iorma seletiva (Iocalizando e restringindo o gasto publico)
a capacidade de interveno do governo Iederal na questo social. Nas palavras de Barros
Silva (2000: 18-9), "tratou-se de evitar que, num momento onde a estrutura de proteo social
seria claramente tencionada pela crise econmica para alm de seus limites, simultaneamente
se consolidasse um processo de desestruturao de um conjunto prioritario de aes setoriais.
(...) A conIigurao desta estratgia denominada Iormalmente de Rede de Proteo Social
traduziu-se na seleo de um conjunto de aes que tem como objetivo explicito proteger os
segmentos mais vulneraveis da populao em uma situao de crise". Foram selecionados 22
programas nas areas de saude, educao, trabalho e assistncia e previdncia social. Na Rede
misturavam-se servios sociais e transIerncias monetarias.

Draibe (2003) aponta ainda, em relao a este periodo, o peso crescente dos programas
de transIerncia de renda. A constituio do Fundo de Combate a Pobreza, em 2000,
apontada pela autora, como um marco para a politica Iederal de transIerncias monetarias. "Ja
no ano seguinte de sua aprovao |do Fundo de Combate a Pobreza| Ioram criados os
programas Bolsa-Alimentao (na area da saude |em 2001|), Agente Jovem (na Secretaria de
Assistncia Social |em 2001|) e, pouco mais tarde, Auxilio-Gas (2002)" (DRAIBE, 2003, p.
88). Estes programas vieram se somar ao Bolsa-Escola (antigo Programa Nacional de Renda
Minima) e ao Programa de Erradicao do Trabalho InIantil (PETI, implementado em 1996).
Destes cinco programas, apenas o Auxilio Gas no Iinanciado pelo Fundo de Combate a
Pobreza mas pelo CIDE, uma contribuio sobre o preo dos combustiveis. Todos os
demais tm a mesma Ionte de Iinanciamento (o Fundo), podendo tambm contar com
contrapartidas de estados e municipios (SILVA, YAZBEK E GIOVANNI, 2004).
Esta gerao de programas Iederais, devido a sua abrangncia e tamanho, Ioi
importante para disseminar o conceito de transIerncias monetarias. Entretanto, as primeiras
iniciativas de programas considerados na categoria de Renda Minima se disseminaram pelo
Brasil, durante a dcada de 1990, em cidades como Campinas/SP, Ribeiro Preto/SP,
Santos/SP e Brasilia/DF. Em 1997, Ioi criada a primeira lei sobre renda minima no pais, trata-
se da Lei 9.533, de 10 de dezembro de 1997, que autoriza o governo Iederal a conceder apoio
Iinanceiro a programas de garantia de renda minima instituidos por municipios que no
disponham de recursos Iinanceiros suIicientes para Iinanciar integralmente sua
implementao. Essa lei Ioi regulamentada em junho de 1998 atravs do Projeto de Lei n 80,
que prope a instituio do Programa de Garantia de Renda Minima (PGRM), apresentado
pelo senador por So Paulo, Eduardo Suplicy (PT).
Por Iim, chegamos ao governo Lula. Nesse governo as prioridades governamentais
Ioram direcionadas para o combate a Iome e a insegurana alimentar. Atravs da constituio
do Fome Zero Ioi possivel articular um conjunto de aes estruturais, emergenciais e de
desenvolvimento local voltados para promover um novo modelo de desenvolvimento que
garantisse a populao brasileira a sua segurana alimentar.
Apesar de simbolicamente trazer a questo da Iome para o centro da agenda publica, o
Fome Zero soIreu muitas criticas por sua diIiculdade de articulao tcnica e politica
(YAZBEK, 2004; VALENTE, 2003). No Iim de 2003, o Ministrio Extraordinario de
Segurana Alimentar Ioi Iundido a Secretaria Nacional da Assistncia Social e a
Coordenadoria do Bolsa Familia, que deu origem ao Ministrio do Desenvolvimento Social e

do Combate a Fome (MDS). O Bolsa Familia passa a ter maior destaque nas politicas sociais
Iederais em relao ao Fome Zero.
Chegamos, portanto, no inicio do sculo XXI, com novos principios e diretrizes para a
proteo social no Brasil que proporcionam aumento das possibilidades de habilitar a
populao brasileira junto a programas de transIerncia de renda publica. Pois,
resumidamente, quando a area da saude reconhecida enquanto obrigao do Estado em
prestar servios de Iorma universal, gratuita e publica procura-se reduzir a proliIerao de
doenas, bem como realizar aes da medicina preventiva e curativa, e Iornecer
medicamentos.
Na area da Previdncia Social eIetiva-se a ampliao de direitos previdenciarios,
organizando dois regimes de carater contributivo: o Regime Geral dos Trabalhadores e o
Regime Previdenciario dos Servidores Publicos. Tornam-se segurados: o empregado urbano
ou rural, o trabalhador avulso (urbano ou rural sem vinculo empregaticio cuja Iiliao
intermediada pelo Orgo Gestor de Mo-de-Obra ou por sindicatos), o empregado domstico,
o contribuinte individual, o segurado Iacultativo e o segurado especial que correspondem
aqueles trabalhadores rurais em regime de economia Iamiliar, bem como seus dependentes, na
grande maioria dos casos podendo ser isentos de contribuio.
Dentre os beneIicios previdenciarios vigentes atualmente, temos o auxilio-doena,
auxilio-acidente, abono anual, salario-maternidade, salario-Iamilia, aposentadoria por tempo
de contribuio, aposentadoria por idade, aposentadoria especial, aposentadoria por invalidez,
penso por morte, auxilio-recluso, auxilio-doena por acidente de trabalho e reabilitao
proIissional.
Ja a Assistncia Social ao voltar-se para o campo dos direitos sociais assume a Iuno
de politica publica e de proteo social no contributiva. Isso signiIica que o Estado toma
como principio a vida, principalmente na perspectiva de garantir a segurana humana. Nessa
perspectiva, destacam-se dois auxilios assistenciais que cobrem precariamente a populao
carente de capacidade contributiva: a Renda Mensal Vitalicia (RMV), que no inteiramente
no contributiva, Ioi instituida pela Lei 6.179 de 1974 e extinta em 1991 pela Lei 8.213. E seu
substituto, que corresponde ao BeneIicio de Prestao Continuada (BPC), Ioi instituido pela
Loas (1993) mas passou a ser emitido em janeiro de 1996. O BPC um beneIicio mensal, no
valor de um salario minimo, pagos aos idosos de 65 anos ou mais e aos portadores de
deIicincia Iisica e mental que possuam renda Iamiliar abaixo de um quarto do salario minimo
por pessoa e em cuja Iamilia nenhum membro seja beneIiciario de outro programa da

Previdncia Social ou do seguro-desemprego, exceto no caso dos dois cnjuges receberem o
BPC.
Por Iim, conIorme Vianna (2005) possivel veriIicar que, no Brasil, a Iiliao ao
sistema previdenciario permitiu a incorporao de muitos cidados com mais de sessenta anos
a condio de beneIiciarios. Mas atualmente, as aposentadorias e penses desvinculadas de
contribuies pretritas, que caracteristica de um sistema de seguridade, vm assumindo um
volume expressivo pelas caracteristicas que o governo do pais consagrou a politica social.









































Captulo 3 - A experincia brasileira do Programa Bolsa Famlia.


Neste capitulo, tratamos a passagem do sculo XX para o sculo XXI, quando se do
amplas e proIundas transIormaes sociais, econmicas e culturais em mbito mundial. Trata-
se da ressigniIicao do liberalismo em neoliberalismo que produziu a mudana de
governamentalidade centrada na naturalidade do mercado, que enIatizava o livre comrcio,
para a governamentalidade centrada na competio.
No primeiro sub-capitulo, discorremos sobre a emergncia dos programas de renda
minima como alternativa de politica publica Irente a crise estrutural do emprego e da nova
pobreza. Demonstram ainda a mudana na organizao institucional, Iinanceira e politica do
Estado Social. Dessa Iorma, as discusses perpassam diversos temas como as mudanas do
processo produtivo, a crise da tcnica securitaria, a Iragmentao da noo de cidadania, a
emergncia de uma nova ordem pos-burocratica.
No segundo sub-capitulo, a analise da Iormao da agenda governamental e decisoria
do Programa Bolsa Familia permite compreender esse novo dimensionamento da politica
publica social brasileira. Procuramos demonstramar o impacto dessas mudanas
macrossociais no desenvolvimento da proteo social do pais, considerando que o Programa
Bolsa Familia assume a caracteristica de um programa de manuteno de renda Iora da
seguridade social.
Ja no terceiro sub-capitulo, ao apontar os limites e potencialidades do Programa Bolsa
Familia, buscamos compreender o Iuncionamento dos instrumentos como o Indice de Gesto
Descentralizada (IGD) e o controle via CadUnico. Bem como, identiIicar os dispositivos
disciplinares e de bio-regulamentao implementados via condicionalidades.











3.1 - A inflexo das polticas pblicas: de bem-estar mnimos sociais.

At os anos 1960, o individuo podia tornar-se um sujeito social pleno atravs da
insero na sociedade salarial. Durante esse periodo, a desigualdade social Ioi o Iator mais
importante para conIigurao de padres universalistas e redistributivos de proteo social
que garantisse a segurana e o bem-estar da populao. Nesse contexto em que vigia o
Estado-Social, o sistema de seguro social seguia o modelo contributivo, ou seja, apenas os
trabalhadores assalariados podiam contar com a garantia da proteo social.
No entanto, ja existiam politica de transIerncia de renda que procuravam amparar
pessoas com diIiculdades em conseguir sobreviver com os ganhos de seus empregos.
Podemos apontar como pioneiros os casos sueco, de 1932, e dinamarqus, de 1933. Tambm
os Estados Unidos, que adotaram politicas similares para combater os eIeitos perversos da
Grande Depresso. Mas Ioi somente nos anos 80 e 90, que a Amrica Latina e a Asia
implementaram programas de transIerncia monetaria como uma resposta do Estado ao
problema social causado pela estagnao econmica, no sentido de assistir a Iamilias pobres
com crianas e adolescentes, condicionando o beneIicio a ateno quanto a educao e saude.
Os programas de transIerncia de renda so auxilios monetarios de carater no-
contributivo, cujo acesso aos beneIicios deIinido por critrios Iocalizados nos grupos
socialmente vulneraveis, de baixa renda, e que em sua maioria, no esto inseridos no
mercado de trabalho (idosos, pessoas com deIicincia, crianas e adolescentes).
Vejamos algumas iniciativas internacionais de programas de transIerncia de renda.
Em 1935, os EUA estabeleceram Iormalmente uma ao governamental ampla por meio do
Ato da Seguridade Social que instituiu o Programa de Auxilio as Familias com Crianas
Dependentes (AFDC). Este programa pagava um complemento de renda as Iamilias com
rendimentos abaixo de um certo patamar para mes que haviam perdido seus maridos e
tinham diIiculdades de cuidar de seus Iilhos e lhes dar educao. Em 1964, Ioi implantado o
programa Food Stamps que representava uma Iorma de imposto de renda negativo por meio
de cupons para serem gastos em alimentos. No ano de 1975 Ioi criado o Crdito Fiscal por
Remunerao Recebida (EITC), onde um complemento de renda era destinado somente as
Iamilias com crianas que eIetivamente estivessem trabalhando com renda inIerior a
determinado patamar (ALTMEYER, 1966; TRATTNER, 1984).
Na Inglaterra, em 1948, Ioi implantado um sistema de inspirao beveridgiano
baseado na garantia universal de um nivel de vida minimo. Eram programas de beneIicios
suplementares (Income Support) para quem no tinha emprego em tempo integral e visava

cobrir as necessidades normais, exceto moradia, e atender as necessidades complementares
extraordinarias. Funcionavam tambm como suplemento de renda Iamiliar (Family Credit)
para quem trabalhava em tempo integral e tinha crianas de at 16 anos com renda inIerior ao
deIinido por lei, sendo o valor variavel, em razo do trabalho e numero de Iilhos.
Nos anos 60, a Alemanha (1961) adotou um sistema de renda minima por meio da Lei
de Auxilio Social. Tratava-se de um programa com objetivo de possibilitar a toda pessoa viver
dignamente com a garantia de um minimo vital indispensavel. Administrado pela
comunidade, era Iinanciado meio a meio pelo estado e pela sociedade civil. Consistia num
auxilio social individual e subsidiado, disponibilizado sob a Iorma de auxilio geral de
subsistncia (HilIe zum lebensunterhal) e sob a Iorma de auxilio particular (HilIe en
besonderen Lebenslagem) oIerecido para alguns segmentos (GUIBENTIF e BOUGET, 1997).
A partir de 1968, ocorreram na Frana algumas experincias departamentais e locais
(Besanon, Chenove, Clicky) que antecederam a lei que seria adotada para todo pais em 1988
com a denominao de Renda Minima de Insero RMI. Foram criados dispositivos na
dcada de 70 que asseguravam recursos minimos a populaes especiIicas, sendo essas
prestaes conhecidas sob a designao de "minimos sociais". Estes programas visavam
reIorar os mecanismos de assistncia e solidariedade no interior ou a margem do sistema de
proteo social. Em 1975, Ioram criados os programas Minimo Velhice e Renda aos Adultos
DeIicientes; e, em 1976, implantado o Minimo aos Pais Solteiros (CASTEL, 1995).
Desta Iorma, quase todos os paises europeus dispunham de programas de transIerncia
de renda para Iamilias ou individuos. Embora no seja possivel data-los com preciso,
observa-se uma intensa proliIerao de programas deste tipo. As experincia so variadas e
diIerenciadas pois cada pais adotou critrios de elegibilidade (nacionalidade, idade,
residncia, entre outras), valor de beneIicios, modos de atribuio e contrapartidas adequadas
ao problema que o programa visava atacar. Estes programas so complementares a renda da
Iamilia, ou seja, o valor do beneIicio monetario calculado a partir da renda do demandante
(uma pessoa so ou o grupo Iamiliar). Portanto, cada individuo ou cada grupo Iamiliar tem
assegurado um rendimento adequado ao atendimento de suas necessidades. Estes programas
no substituem outros direitos sociais, mas buscam tornar-se uma nova Iorma de apoio.
As mudanas ocorridas na dinmica capitalista mundial desde meados dos anos 1970,
produziram a necessidade de reorientar o desenho dos programas de transIerncia de renda
nos quesitos abrangncia, publico-alvo, generosidade e Iorma de Iinanciamento, inclusive
porque, a partir de diversos ngulos, no responde mais ao novo contexto econmico e social.

Do ponto de vista dos trabalhadores, o crescente desemprego levam a uma paulatina perda dos
direitos sociais, pois os beneIicios estavam atrelados a insero no mercado de trabalho. Do
ponto de vista dos gestores de politicas publicas, o Iinanciamento do Estado de Bem-Estar
aIeta o equilibrio das Iinanas do Estado.
O esgotamento da perspectiva de regulao keynesiana das relaes econmicas,
politicas e sociais provocou um Iorte impacto na estrutura das desigualdades sociais, que Ioi
ainda mais agravada quando as politicas neoliberais implantadas no Ioram capazes de gerar
crescimento econmico continuo e distribuio de riquezas.
Desencadeou-se ento, a estruturao de uma 'nova pobreza que se constituiu no
contexto de hiper-mobilidade do capital, de heterogeneidade e instabilidade do trabalho
assalariado e de polarizao social. Ao invs de uma pobreza residual e ciclica, decorrente do
atraso econmico, emerge uma pobreza que proveniente das transIormaes desiguais e
desarticuladas dos setores avanados da sociedade, e por isso, tem carater permanente.
(WACQUANT, 2001).
Essa Iormao de uma nova pobreza pode tambm ser deIinida pelos estoques de Iora
de trabalho descartaveis que no tem mais lugar no mercado de trabalho, ampliando no
apenas uma demanda quantitativa de novos atores portadores de antigas necessidades
(trabalho, renda, consumo), como tambm gerando novas necessidades e demandas quanto a
questo da insegurana e medo em relao ao trabalho, a expectativa em relao as suas
proprias vidas, e as possibilidades de satisIazerem suas necessidades. (SARMENTO, 2002).
Vejamos como se constituiu esse contexto historico de crise do Estado-Social e a
emergncia da nova questo social`. Partilhamos da viso de Castel (1998), onde o Estado social
emerge como resposta ao risco e a vulnerabilidade da natureza dos laos sociais. A
centralidade do trabalho era tida como eixo das relaes sociais, mas a partir da crise dos anos
1970, desencadeou-se todo um processo que originou as conIiguraes culturais, simbolicas e
identitarias da sociedade moderna avanada. Nesse contexto, a precarizao do trabalho
assume papel central como a 'nova questo social, comparando-se ao Ienmeno da
pauperizao, que assolou o sculo XIX.
Para Castel (1998) mesmo antes da inveno do social, ja havia social, como
demonstramos anteriormente, atravs das multiplas Iormas institucionalizadas de relaes
dirigidas aos indigentes (praticas e instituies de assistncia). No entanto, com a
vulnerabilidade do estado de assalariamento na sociedade moderna tem-se o surgimento de
condies extra-salariais como a Iilantropia e a assistncia social. Ocorre que, o Iracasso da
Iilantropia na tentativa de reconstituir o mundo do trabalho a partir de um sistema de

obrigaes morais, Iaz o Estado Social assumir um compromisso perante os interesses do
mercado e as reivindicaes do trabalho, atravs de novas Iormas de segurana e proteo
social. Nesse sentido, a constituio do Estado Social engendrou as esIeras da politica e das
politicas sociais que Iorneceram a matriz pratica dos direitos, das Iormas de insero e de
integrao dos que Iicaram aqum dos eixos de constituio das relaes salariais.
A partir da constituio das sociedades salariais, com zonas de assistncia inseridas ou
no em politicas sociais empreendidas pelo Estado, o 'social se modiIica e assume a Iorma
de sistemas de regulaes no mercantis, instituidas para tentar preencher o espao integrador.
Pois, a questo social conIorme Castel se torna uma aporia que pe em questo a capacidade
da sociedade existir como um conjunto ligado por relaes de interdependncia. Na medida
em que aumenta o dIicit de lugares ocupaveis na estrutura social, a questo social assume a
caracteristica de inquietao quanto a capacidade de manter a coeso de uma sociedade. A
ameaa de ruptura apresentada por grupos cuja existncia abala a coeso do conjunto.
O Estado Social 'Ioi cada vez mais Iorte a medida que eram Iortes as
dinmicas que regulava: o crescimento econmico e a estruturao da
condio salarial. Se a economia se reautonomiza e se a condio salarial se
desagrega, o Estado social perde seu poder integrador. (CASTEL, 1998, p.
34-35)
.
E notavel a questo do desemprego a partir dos anos de 1970, quando a precarizao
do trabalho atinge diretamente os jovens e as mulheres. Castel (1998) observa que a exigncia
de qualiIicao para atuar no mercado de trabalho o que mais diIiculta a entrada dos jovens.
Esses inumeros individuos que no ocupam lugar no mercado de trabalho, iro constituir os
desIiliados`, que uma categoria elaborada por Castel como contraponto e reverso da
situao conIigurada a partir do trabalho como imperativo.
O autor considera que, a partir dos anos 1960, a centralidade do trabalho deixa de ser apenas uma
reIerncia econmica e assume caracteristicas psicologicas, culturais e simbolicas. O trabalho se torna um
suporte privilegiado de inscrio na estrutura social, pois possibilita que se detenha um lugar
ocupado na diviso social do trabalho e a participao nas redes de sociabilidade e nos
sistemas de proteo que cobrem um individuo diante dos acasos da existncia. O trabalho
estavel signiIica uma area de integrao, no entanto, a ausncia de participao em atividade
produtiva e o isolamento relacional expressam a excluso, e ainda a desIiliao.
A desIiliao pertence ao mesmo campo semntico que dissociao, desqualiIicao,
invalidao social. A desIiliao se diIere da excluso pois, para Castel (1998) a excluso
apenas um estado de privao, enquanto que a desIiliao corresponde a um processo de

perda da estabilidade do trabalho, que instala o individuo na precariedade e culmina na
inutilidade social.
A desIiliao promove uma ruptura em relao as redes de integrao primaria
(pertencimento Iamiliar, da vizinhana, do trabalho). Um primeiro desatrelamento com
respeito as regulaes dadas a partir do encaixe na Iamilia, na linhagem, no sistema de
interdependncia Iundadas sobre o pertencimento comunitario. 'Ha risco de desIiliao
quando o conjunto das relaes de proximidade que um individuo mantm a partir de sua
inscrio territorial, que tambm sua inscrio Iamiliar e social, insuIiciente para
reproduzir sua existncia e para assegurar sua proteo. (CASTEL, 1998, p. 51)
Outra categoria que pode ser associada a essa problematica atual a idia de
desqualiIicao social, elaborada por Paugam (2003). A desqualiIicao resultado de um
processo de dessocializao, isto signiIica ainda, uma deslocalizao social ou uma perda de
reIerncias, reIlexos da nova pobreza, enquanto condio de privao material e degradao
moral.
A discusso sobre o Iim do trabalho ganha corpo, bem como as alternativas possiveis
para a sociedade lidar com uma legio de cidados prontos para trabalhar que no encontram
empregos. E o que Castel (1995) chama de a "nova questo salarial": como manter a coeso
social construida a partir de uma identidade salarial, em um mundo onde os empregos
rareiam. A tradicional separao entre trabalho (para os cidados capazes) e assistncia social
(para os inaptos) no seria mais suIiciente para dar conta desta situao.
Ha espao, portanto, para a Iormulao de novas propostas que sejam adequadas ao
novo contexto da economia capitalista mundial. A idia de garantia de uma renda minima
ressurge por vias bastante distintas, porm de modo geral, atuam como uma articulao das
politicas de distribuio socio-econmica e politicas de reconhecimento socio-cultural e
politico, mesmo para cidados com capacidade de trabalho, mas que no encontram
oportunidades de emprego. Dentre as propostas surgidas para pensar a transIerncia de renda
num contexto de maior diIiculdade de insero no mercado de trabalho, selecionamos as trs
mais signiIicativas.
A proposta de Renda Cidad (ou Renda Basica) uma desta vias, que tem entre seus
deIensores VAN PARIJS. A Renda Basica ou Cidad "uma renda paga por uma
comunidade politica a todos os seus membros individualmente, independente de sua situao
Iinanceira ou exigncia de trabalho" (VAN PARIJS, 2002). Assim, ricos e pobres,
trabalhadores e desempregados, todos ganham uma parcela da renda nacional. Para VAN

PARIJ (1995), esta proposta suplanta os conceitos de seguro social ou de solidariedade, que
normalmente justiIicam os Estados de Bem-Estar, e avana rumo a noo de equidade.
Os deIensores desta corrente destacam a inovao do estado do Alasca (EUA) ao
instituir para seus habitantes, em 1980, o pagamento de um valor igual para todos com os
recursos provenientes de 50 dos royalties da explorao de petroleo. Estes recursos Iormam
um Iundo permanente pertencente a todos os residentes no estado. Esta experincia o
primeiro programa a concretizar a idia de uma renda minima universal. (SUPLICY, 2002).
Uma segunda viso sobre programas de transIerncia de renda a de Friedman (1985),
que advoga um imposto de renda negativo para a populao que receba abaixo de uma
determinada renda anual. Para o autor, a ao do Estado deve ser evitada para no causar
distores no livre Iuncionamento dos mercados. Portanto, a mais desejavel alternativa para
combater o problema da pobreza a caridade privada. Entretanto, o autor reconhece que ela
pode ser insuIiciente e, para este caso, a ao governamental pensada como um meio de
aliviar a misria. Nas palavras de Friedman (1985, p. 177), uma pessoa liberal "considerara a
caridade privada destinada a ajudar os menos aIortunados como um exemplo do uso
apropriado da liberdade. E pode aprovar a ao estatal para mitigar a pobreza como um modo
mais eIetivo pelo qual o grosso da populao pode realizar um objetivo comum. Dara sua
aprovao, contudo, com certo desgosto, pois estara substituindo a ao voluntaria pela ao
compulsoria".
Para esta corrente, as transIerncias devem Iocalizar apenas os individuos pobres,
descaracterizando a sua integrao a um grupo ocupacional, ou de idade, ou de nivel salarial.
E devem tambm evitar provocar distores no Iuncionamento dos mercados. Portanto,
subsidios, tariIas, salarios minimos, entre outras so medidas indesejaveis, assim como
escolher o publico-alvo por qualquer critrio que no seja a pobreza. Os programa norte-
americano e ingls, apos a reIorma de 1996, seguem estas diretrizes, Iocalizando a parcela
pobre e necessitada da populao, com contrapartidas que as levem ao trabalho, inclusive a
perda do beneIicio apos um determinado tempo para no estimular a inatividade (EUZEBY,
2001).
A terceira linha de proposta a do Renda Minima de Insero, que procura dar
assistncia aos cidados considerados aptos ao trabalho, mas que encontram diIiculdades de
se inserir (ou continuarem inseridos) no mercado de trabalho estavel, como por exemplo,
jovens a procura do primeiro emprego, trabalhadores demitidos no processo de modernizao
produtiva, desempregados de longa durao, entre outros. Esta vertente associa a transIerncia

monetaria temporaria a uma srie de aes que buscam dotar os cidados de meios para
poderem conquistar sua autonomizao e voltar ao mercado de trabalho. Cursos de
capacitao proIissional, intermediao de emprego, apoio ao empreendedorismo, entre
outros constituem exemplos destas aes emancipatorias. Euzeby (2001) deIende, baseado na
experincia Irancesa, a adoo de politicas governamentais para impedir (ou reduzir) a
discriminao a que so relegados os beneIiciarios destes programas que muitas vezes
conseguem apenas subempregos para complementar seu beneIicio.
O caso Irancs paradigmatico, pois instituiu programas de Iormao e novos tipos de
contratos de trabalho ao mesmo tempo em que paga aos beneIiciarios uma renda mensal. Na
Frana, em 1986, Ioi criado o programa denominado Complementao Local ae Recursos,
que concedeu uma renda monetaria Iacultativa destinada a pessoas destituidas de recursos,
entre 25 e 50 anos, eventualmente renovavel, exigindo como contrapartida um projeto de
insero social ou de um trabalho de interesse coletivo (trabalho ou Iormao). Em 1988, este
pais instituiu o Programa Renaa Minima ae Insero RMI, na Iorma de beneIicios as
crianas, de auxilio as Iamilias com crianas dependentes, de suporte de renda aos idosos, aos
invalidos, aos que ganham pouco. O RMI tambm combina a transIerncia monetaria com a
obrigao de procurar emprego e/ou se capacitar para tal (FERRERA, 1997; MILANO, 1988;
1989).
Nos paises europeus, o debate sobre a garantia de uma renda minima ocorreu com
mais Iora, pois as experincias so numerosas e os modelos so diversiIicados no grau de
generosidade, no calculo do valor das parcelas a serem recebidas, nas contrapartidas exigidas
e no modo de Iinanciamento. Essa nova viso da proteo social, no restringe a uma "tcnica
de seguridade" mas, ao contrario, esta ligada a uma verso ampliada do modo de produo da
solidariedade social. Posto que, para lidar com os problemas sociais contemporneos
necessario o engajamento pessoal dos beneIiciarios, a combinao entre indenizao e
insero social e a possibilidade de articular direito e contrato na conduo das politicas
contra a pobreza - incorporando, assim, a idia de contrapartida - tornam-se exigncias
incontornaveis.
Nesse sentido, Sarmento (2002) destaca que o processo de reestruturao produtiva
pelo qual passamos traz, no seu bojo, novas Iormas de gesto que atualizam as Iormas antigas
de reproduo da Iora de trabalho. O que antes era evidenciado como politicas sociais
enquanto mecanismos de regulao social, em virtude de no conseguirem garantir o

atendimento desta demanda crescente, vo cedendo lugar para a criao de novos
mecanismos, marcados prioritariamente pela seletividade.
Demonstramos aqui, que dentre os argumentos utilizados pelo discurso oIicial para
Iundamentar a Ialncia do sistema de seguridade social o principal o dIicit crescente das
receitas publicas para Iinanciar as aes e beneIicios. Entretanto, no Brasil, Vianna (2005)
demonstra que o montante de arrecadao de todas as receitas de seguridades estabelecidas
pela Constituio, cobre, com Iolga, as despesas, mesmo se Iossem incluidos os gastos com
saude.
Assim, concordamos com a autora, no sentido de que, a desconstruo do sistema de
proteo social no Brasil, aos moldes europeus, ocorreu principalmente porque no existe
estrutura institucional-administrativa que assegurem o Iuncionamento da seguridade social.
Segundo Vianna (2005), isto signiIica a utilizao de recursos para Iins distintos das suas
Iinalidades, pelo Iato de a execuo oramentaria ser elaborada pela Secretaria do Tesouro
Nacional permite inumeras transaes de recursos tanto no sentido de alocao junto a Iontes
no-previdenciarias, quanto no sentido de transIerir valores para areas como o Ministrio da
DeIesa, o Senado Federal, o Ministrio da Fazenda, dentre outras alocaes. Alm de, a
segmentao vigente Iragmentar aes e beneIicios que tem por natureza a interao entre as
areas da saude e previdncia, por exemplo.
Contudo, a manuteno do conceito de Seguridade Social, ainda que
Iormalmente, na Constituio, tem (poucas, ma no irrelevantes)
conseqncias positivas. A ela se deve a legitimidade do pagamento de
beneIicios aos segurados rurais em regime de economia Iamiliar. (...) Os
beneIicios pagos no podem, assim, ser considerados estritamente como
beneIicios previdenciarios; so, no entanto, beneIicios de seguridade. De
modo assemelhado, os beneIiciarios do amparo assistencial, possuem, em
virtude da permanncia da expresso Seguridade Social no texto
constitucional, a garantia de que no podem receber valor inIerior ao
salario-minimo e, pela mesma razo, so considerados beneIiciarios da
Previdncia encontram-se registrados no cadastro-geral do INSS o que
ajuda a evitar o estigma Irequentemente relacionado a mera assistncia.
(VIANNA, 2005, p. 98)

Dentre algumas importantes contribuies do conceito de seguridade social, destaca-se
o movimento de universalizao de beneIicios previdenciarios, promovido pela instituio do
segmento dos segurados especiais. Ao incluir o setor rural inIormal e garantir o acesso
universal de idosos e invalidos de ambos os sexos a previdncia social, Ioi possivel conIerir
carater de seguridade a previdncia social, embora esse sistema de aposentadoria rural no
contributiva (ou de baixa contributividade) ainda esteja longe de atingir a totalidade do
universo potencial.

3.2 - Programa Bolsa Famlia: formao da agenda governamental e de deciso.



No Brasil, vimos que, as politicas sociais desenvolvidas pelo Estado at a dcada de
60 se apresentavam como espao propicio a ocorrncia de praticas assistencialistas e
clientelistas, servindo tambm ao Iisiologismo e a Iormao de redutos eleitoreiros.
(YAZBEK, 1999). Ao operar um conceito idealizado dos usuarios, uma vez que denominava-
os como necessitados e carentes, as politicas sociais classiIicavam os pobres a partir de sua
situao politica de subalternidade. Assim, os gestores eram tido como benIeitores, o que
denotava uma Iace humanitaria a ajuda recebida pelos pobres e naturalizava sua condio
social. (SPOSATI, 1988).
Os beneIicios sociais brasileiros, portanto, surgiram como uma vantagem pessoal e
como Iavores do Estado. O discurso oIicial apresentava as politicas sociais como boas em si
mesmas, e consequentemente, a populao acreditava na bondade do sistema e no Iracasso
individual. A Ialta de assistncia educacional, de saude, de moradia, de emprego eram
atribuidas a Ialhas individuais ou a ausncia de sorte na vida. Alm disso, existia uma grande
quantidade de organizaes religiosas e Iilantropicas que se encarregavam de ajudar os
pobres, Iormulando uma ideologia da colaborao que se mostrava associada a proteo
social. (FALEIROS, 1986).
No obstante, restavam as Iamilias pobres to-somente cuidar de sua minima
persistncia Iisica, material, pois a todo o momento, viviam apenas para no morrer.
(ABRANCHES, 1986). Consequentemente, os pobres no reconheciam sua situao social o
que se tornou Iundamental, posteriormente, para deIinir aes de interveno social.
Na dcada de 1990, o tema da pobreza ganhou destaque na agenda publica
internacional devido a apario das novas Iormas de pobreza. No Brasil, iniciou-se uma srie
de mudanas estruturais na economia brasileira. As diversiIicadas mudanas empreendidas
Ioraram as empresas a reestruturao produtiva, na busca de uma adaptao competitiva ao
mercado global. O corolario disso Ioi alm do Iechamento de Iabricas, terceirizao,
modernizao tecnologica, Ilexibilizao dos regimes de trabalho e dos direitos trabalhistas.
Isto signiIica que, se durante a regulao keynesiana o desemprego era alto, agora com
a nova pobreza, o desemprego assume marcas extraordinarias, pois as politicas neoliberais
implantadas no Ioram capazes de gerar crescimento econmico continuo e distribuio de
riquezas.

Somado a isso, vimos anteriormente, que a partir da redemocratizao o Brasil
apresenta uma mudana qualitativa na concepo de proteo social, pois inseriu no marco
juridico da cidadania os principios da seguridade social e da garantia dos direitos minimos e
vitais a reproduo social (IPEA, Edio Especial). Nesse sentido, os direitos sociais
passaram a pautar as politicas de cunho universais. Entretanto, na pratica, os programas
assistenciais adquiriram caracteristicas negativas tendo em vista que suas aes Ioram
pontuais, descontinuos e ainda com carncia de recursos. Nesse panorama, desencadeia-se um
segundo momento da reIorma nas politicas sociais do Brasil, voltados para o modelo das
politicas de transIerncia monetaria. (DRAIBE, 2006).
O Ioco na pobreza comea ento a ganhar identidade institucional no Brasil. Embora
os primeiros debates sobre a implantao de um programa de garantia de renda minima
remontem a segunda metade da dcada de 70 (SILVEIRA, 1975; BACHA e UNGER, 1978),
somente no inicio dos anos 90, com a apresentao ao Senado (abril de 1991) do projeto de lei
n. 80/91 de autoria do senador Eduardo M. Suplicy, se introduz, de Iato, o programa de renda
minima na agenda governamental, envolvendo na discusso participantes do governo, a
midia, partidos politicos e a sociedade em geral. Para Silva, Yazbek e Giovanni (2004) ainda
em 1991 ha um novo impulso no tema a partir da discusso de Camargo (1991; 1993; 1995)
sobre a articulao da renda Iamiliar com a escolarizao de Iilhos e dependentes em idade
escolar.
Concomitantemente, organismos internacionais, como o BID e o Banco Mundial,
passaram a diIundir uma proposta de mudana na ao direta do estado na questo social.
Segundo Costa (2000, p. 327), "a meta reIormar o Estado e promover o ajuste oramentario
buscando o equilibrio Iiscal, embora o tema do combate a pobreza seja central na
argumentao do Banco Mundial". Desta Iorma, a Iocalizao das aes sobre os grupos mais
vulneraveis e a adoo de um modelo de programa de transIerncia de renda com
condicionalidades Iazem parte das diretrizes disseminadas por estes organismos.
Mais que uma renda de suporte a uma situao de excluso temporaria ou particular de
alguns grupos Iragilizados, em toda Amrica Latina os programas so Iocados nas Iamilias
pobres ou extremamente pobres o que Iaz com que seu atendimento deva abarcar grande
Iaixa da populao; e, em decorrncia disto, apenas parte do publico-alvo atendida. Os
programas chileno e argentino, por exemplo, atendem apenas entre 15 e 17 da populao
que se encontra abaixo da linha de pobreza. O limite de beneIicio por Iamilia outro exemplo
do no-atendimento existente. Assim, na Venezuela, o Programa de Subsidio Familiar prev

um valor a ser pago por criana da Iamilia que atenda aos critrios de elegibilidade.
Entretanto, para o calculo do beneIicio, ha o limite de trs crianas por Iamilia.
Outra caracteristica marcante dos programas de transIerncia de renda da Amrica
Latina a vinculao as areas de educao, saude e segurana alimentar. Em quase todos os
paises da regio, o recebimento de beneIicios vinculado a responsabilidade da Iamilia pela
nutrio das crianas, pela Ireqncia escolar e pelo seu atendimento mdico. Com isto, os
beneIiciarios potenciais destes programas so Iamilias com crianas e adolescentes. Como
veremos no proximo sub-capitulo, estas caracteristicas genricas tambm podem ser
encontradas nas experincias brasileiras (BANCO MUNDIAL et al., 2004; RAWLINGS e
RUBIO, 2004).
Programas de transIerncia condicionada de renda tambm Ioram criados nos paises
da Asia, como por exemplo, o Conditional Cash TransIer da Turquia, de 2001, para crianas
de Iamilias pobres de zero a seis anos e em idade escolar. O programa tambm condiciona o
pagamento do beneIicio a Ireqncia escolar de 80 e as consultas sistematicas de
acompanhamento da saude. Outro pais asiatico a criar um programa similar, em 2003, Ioi o
Camboja, denominado como Target Assistance Ior Education oI Poor Girls and Children in
Ethnic Minority Areas destinado somente para as crianas em idade escolar. Ainda esta em
Iase experimental e tem pequena cobertura (6.975 pessoas em 2003). Siri Lanka (WelIares
BeneIits Board) e a Palestina (Social SaIety Net ReIorm) do mesmo modo lanaram
programas de transIerncia condicionada de renda para crianas e adolescentes e outros
membros da Iamilia e exigem tambm Ireqncia escolar e nas unidades de saude. Na AIrica,
em Moambique, Ioi criado o programa Bolsa-Escola para aumentar o atendimento escolar
das crianas e adolescentes pobres, exigindo tambm a Ireqncia escolar de 90.
Deste modo, os programas recentes de transIerncia condicionada de renda, instalados
na Amrica Central, Amrica do Sul, na Asia e na AIrica, apresentam caracteristicas comuns
quanto ao publico-alvo (crianas e adolescentes de Iamilias pobres), ao objetivo de melhorar
as condies educacionais e de saude e a exigncia de Ireqncia escolar e de
acompanhamento de saude o que representa um enIoque diIerenciado em relao a
prioridade dada a questo do trabalho nos programas europeus (BANCO MUNDIAL et al.,
2004; RAWLINGS e RUBIO, 2004).
Entretanto, Fonseca e Roquete (2005) ressaltam que os programas da Amrica Latina
no pertencem ao campo dos direitos sociais. Pois esto no campo das estratgias de combate

a pobreza e dessa Iorma no substituem politicas universais, apesar de Iuncionarem como
meio de acesso a direitos universais: educao, saude e direito humano a alimentao.
O programa de renda minima passa da agenda governamental para a agenda de
deciso
12
, ainda na dcada de 1990, a partir de iniciativas municipais de politicas de
transIerncia de renda em cidades como Campinas/SP, Ribeiro Preto/SP, Santos/SP e
Brasilia/DF. Em mbito nacional, surge o Programa de Combate a Misria e a Fome pela
Vida em 1993, e o Programa Comunidade Solidaria, no ano de 1995.
Ocorre que, o Programa Comunidade Solidaria no se mostrou capaz de acabar com a
Iome, transIormando-se em um programa que disciplina, controla e administra a misria. Se, a
primeira vista, parecia expor o compromisso politico de, por meio da educao, saude,
proteo a criana, etc. gestar novas geraes que pudessem superar a linha da pobreza e se
tornarem cidads. Na pratica, porm, ocasionou dependncia irreversivel pois no Ioi possivel
atender a todos os que necessitavam, nem to pouco promover a 'emancipao dos
beneIiciarios uma vez que a durao Ioi curta e era minimo o valor da renda atribuida.
(BARBOSA, 2007)
Outro exemplo de programa de transIerncia de renda que reaIirma a idia de
consolidao de um modo de regulao estatica da pobreza, voltada a preservao da situao
da populao beneIiciada Ioi caso do Programa Renda Cidad na cidade de Ourinhos. Cortez
(2005) aponta diversas criticas a politica de assistncia social brasileira, no sentido de serem
tidas como aes compensatorias, ou seja, pontuais, superpostas e transitorias que no
atingem o objetivo de gerao de renda e emprego.
A maior inovao no mbito dos programas de transIerncia de renda no Brasil, ocorre
com o Programa Bolsa Familia (SILVA E SILVA, 2006). O Programa Bolsa Familia surgiu
em janeiro de 2004, quando Ioi sancionado o projeto de lei que cria a Renda Basica de
Cidadania no Brasil. Segundo esta lei, o Estado Iica responsavel pelo pagamento de um
beneIicio monetario a todos os cidados brasileiros, sem exigncia de contrapartida: "o
pagamento do beneIicio devera ser de igual valor para todos e suIiciente para atender as
despesas minimas de cada pessoa com alimentao, educao e saude, considerando para isto
o grau de desenvolvimento do pais e as possibilidades oramentarias" (PROJETO DE LEI,
2003).

12
A agenda governamental constituida de uma relao de assuntos nos quais governantes oIiciais e as demais
pessoas esto discutindo, e a agenda de deciso a lista de assuntos da agenda governamental que esta se
encaminhando para uma deciso ativa. Portanto, em determinado periodo, alguns assuntos da agenda
governamental esto na pauta de deciso (KINGDON, 1984).

A transIormao do projeto em lei assinalou a aceitao de uma modalidade de
politica que ja existia no Brasil ha quase dez anos. Neste curto espao de tempo, as politicas
de transIerncia de renda tornaram-se o "eixo central da Politica de Assistncia Social no
mbito do Sistema Brasileiro de Proteo Social neste despontar do sculo XXI" (SILVA,
YAZBEK e GIOVANNI, 2004: 211). Hoje, varios governos, de diversos partidos, em
diversos niveis Iederativos implementaram estes programas.
Atualmente, portanto, o programa de transIerncia monetaria nacional Bolsa Familia
o grande destaque entre as realizaes governamentais sociais no nivel Iederal. No se
trata, portanto, de uma soluo magica que surge de repente, mas sim de uma Iorma de Iazer
politica que vem sendo aprimorada a partir de avaliaes politicas, acadmicas e gerenciais
das experincias concretas existentes tanto no Brasil quanto no exterior.
O grande diIerencial desses programas de transIerncia de renda em relao as
politicas sociais desenvolvidas anteriormente no pais, Ioi a mudana de estratgia na qual
passa-se de distribuio de bens para transIerncia de renda, visando reduzir os custos dos
programas de combate a pobreza e garantir melhores resultados. (Fernandes & Felicio apud
SOARES, 2002). Pois, na medida em que as politicas de transIerncia monetaria adquirem a
Iorma de transIerir uma determinada quantia de remunerao, para que seja transIormada por
meio do mercado, em soluo para uma necessidade. No se trata de transIerncia de um bem
como cesta basica, por exemplo, mas de ampliar a capacidade de consumo e acesso do
cidado para cobertura de uma necessidade, por intermdio de aquisio ou compra.
(SPOSATI, 1997).
Esse novo dimensionamento da politica publica brasileira surge a partir do Programa
Bolsa Familia. Primeiramente, porque se constitui como programa central e praticamente
unico de estratgia nacional de combate a pobreza. (DRAIBE, 2006). O Bolsa Familia partiu
da uniIicao de programas nacionais de transIerncia de renda como Bolsa-Escola, Bolsa-
Alimentao, Vale-Gas e Carto-Alimentao, em julho de 2003
13
.
Outras inovaes do Bolsa Familia remetem a adoo de novas medidas como a
proteo do grupo Iamiliar como um todo; a elevao do valor monetario do beneIicio; a
simpliIicao dos procedimentos e a elevao de recursos destinados a programas dessa
natureza. (SILVA E SILVA, 2006).
Embora a proposta inicial de renda minima elaborada por Suplicy considere que todos
os individuos so portadores de direitos e a politica social deve reconhec-lo assim,

13
Sancionado pela Lei Federal 10.836, em 09 de Janeiro de 2004.

independente do seu estado civil, de sua descendncia etc., as politicas de transIerncia
condicionada de renda desenvolvidas no Brasil apontam como Ioco principal a Iamilia,
conceitualizadas de maneiras diversas.
Isso demonstra um deslocamento do publico-alvo, no sentido de abandonar o
individuo e voltar-se para a Iamilia com intuito de que o receptor da renda do programa, ou
seja, quem tem a titularidade no se comporte como um individuo. Ou seja, as mes no
utilizam a renda em beneIicio proprio, mas geralmente os gastos utilizando os recursos das
politicas de transIerncia de renda so voltados para a alimentao, o vestuario, os materiais
escolares e demais despesas com as crianas. Existe ainda o Iato de a pobreza Iamiliar estar
atrelada ao ingresso precoce das crianas e adolescentes no mercado de trabalho para aumento
da renda Iamiliar. (FONSECA, 2001)
Fonseca e Roquete (2005) tambm destacam essa inIlexo do Programa Bolsa Familia,
na medida em que toma a Iamilia enquanto unidade receptora do beneIicio e do cumprimento
das obrigaes/condicionalidades exigidas, em oposio aos segmentos etarios (crianas entre
seis meses e seis anos, crianas adolescentes entre seis e quinze anos) e aos estados naturais
(gestantes e nutrizes).
A reIerncia a instituio Iamiliar denota que esta assumiu-se como um ator politico,
sob uma perspectiva menos moralista e privatista do que at ento predominava nas
intervenes sociais se deve ha nIase na capacidade da Iamilia em reproduzir valores e
praticas sociais de modo mais eIetivo do que os individuos tomados isoladamente.
(SARMENTO, 2002).
Para Foucault (1998, p. 95) a Iamilia no reproduz a sociedade; e esta, em troca, no
imita aquela. Mas o dispositivo Iamiliar, no que tinha precisamente de insular e de
heteromorIo com relao aos outros mecanismos de poder pde servir de suporte as grandes
manobras` pelo controle malthusiano da natalidade, pelas incitaes populacionistas, pela
medicalizao do sexo e a psiquiatrizao de suas Iormas no genitais.
O objetivo do Programa Bolsa Familia desenvolver iniciativas imediatas e urgentes
de combate a Iome, a pobreza e as desigualdades por meio da transIerncia de um beneIicio
Iinanceiro articuladas a garantia do acesso aos direitos sociais basicos saude, educao,
assistncia social e segurana alimentar. (SILVA E SILVA, 2007)
O Bolsa Familia, porm, deIine a pobreza a partir da renda per capita Iamiliar e da
situao de desigualdade na distribuio de renda (SANTANNA, 2007). Para qualiIicar seus
beneIiciarios, o Programa classiIica como pobre as Iamilias com renda per capita Iamiliar de
R$ 120,00 e extremamente pobres as Iamilias com renda per capita Iamiliar de at R$ 60,00.

O Programa Bolsa Familia conta com uma alocao mais elevada de recursos e atinge
um numero maior de beneIiciarios do que os programas sociais previamente existentes.
(ESTRELLA, 2008). Dentre os Estados mais beneIiciados com o Bolsa Familia, esto os da
regio Nordeste, sendo que a Bahia possui 1,4 milho de Iamilias beneIiciarias, Pernambuco,
922,5 mil Iamilias e o Ceara, 905,6 mil Iamilias beneIiciarias. Na regio norte, o Programa
atende mais expressivamente o Estado do Para, com 542 mil Iamilias, enquanto no Sul do
pais, o Rio Grande do Sul e o Parana apresentam cerca de 410 mil Iamilias, em cada Estado
14
.
Na regio Sudeste, o Bolsa-Familia beneIiciou no Estado de So Paulo, no total do ano
de 2008, em torno de 1.212.955 de Iamilias pobres, sendo que cerca de 1,1 milho de Iamilias
Ioram beneIiciadas mensalmente, atravs do repasse do Governo Federal no montante mensal
de R$ 72,8 milhes
15
.
Dessa Iorma, ao tomar a linha da pobreza como a Ierramenta mais usual para deIinir
pobreza, o Brasil pode inovar na criao de mecanismos institucionais de interveno social.
Nos anos 80 e 90, a linha da pobreza era comumente relacionada aos multiplos do salario
minimo, entretanto, com a disponibilidade de inIormaes sobre a estrutura de consumo das
Iamilias Ioi possivel criar uma base de dados oIiciais para estabelecer o crivo entre Iamilias
pobres e no-pobres. (ROCHA, 2003).
A linha da pobreza elaborada pelo Banco Mundial arbitraria pois considera o valor de
US$ 1,08 para os que vivem abaixo da linha da extrema pobreza e de US$ 2,00 por dia para
os que esto na linha da pobreza. Nesta medida, no ano de 2005, a populao brasileira abaixo
da linha de pobreza era de 44,043 milhes de pessoas, envolvendo 9,32 milhes de Iamilias.
Essa estimativa correspondia a 21,9 do total de Iamilias brasileiras, 27,8 da populao
total do pais, 19,1 da populao das regies metropolitanas, 25,5 da populao das areas
urbanas no-metropolitanas e 46,1 da populao rural. (MARQUES, 2005).
Para Haroldo (apud Mingione, 2009)
16
as linhas de pobreza so, em geral, consideradas
como a renda minima necessaria para a sobrevivncia da Iamilia. Podem ainda se reIerir a
uma deIinio mais ampla de pobreza, normalmente associada a algum programa especiIico
de assistncia social. No entanto, apesar de sua grande utilidade em termos de comparaes
internacionais, as linhas de pobreza so controversas.

14
Dados do MDS, gerados on line no site http://www.mds.gov.br/sites/mds-em-numeros em 21/03/2008.
15
Dados do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, reIerncia Fevereiro/2008.
16
MINGIONE, E. Urban Poverty in the Advanced Industrial World: Concepts, Analysis and Debates. In:
MINGIONE, E. (org.). Urban Poverty and the Underclass. New York: Blackwell, p. 30-40, 1999.


O limite para a utilizao da linha da pobreza pode se dar no sentido de descaracterizar a
situao dos pobres urbanos em virtude de os aluguis e os custos de transporte serem mais
altos nos centros urbanos maiores. Elas tambm no consideram as rendas no monetarias,
que so comuns nas areas rurais e nas comunidades pobres. Finalmente, as linhas de pobreza
no necessariamente captam as assim chamadas 'multiplas dimenses da pobreza. A idia
subjacente a esse conceito de que a pobreza no pode ser deIinida apenas em termos
materiais de sobrevivncia, mas deve considerar tambm os individuos e as Iamilias que,
apesar de sobreviverem, no esto incluidos nos mais importantes beneIicios das sociedades
urbanas, tais como educao, saneamento basico, saude, integrao cultural e social
(Mingione, 1999). Portanto, embora estejam acima da linha de pobreza em alguns momentos
de sua vida, muitas Iamilias tornam-se extremamente Irageis, por exemplo, quando ocorre
uma doena grave ou morte entre seus membros.


3.3 - Programa Bols a Famlia: limites e potencialidades.


ConIorme vimos anteriormente, o Ioco na pobreza comea a ganhar identidade
institucional no Brasil, ainda na dcada de 1990, com o Programa de Combate a Misria e a
Fome pela Vida em 1993, e o Programa Comunidade Solidaria, no ano de 1995. (DRAIBE,
2006). Mas a partir da implantao do Programa Bolsa Familia que se materializa uma
politica nacional que supera a Iragmentao das politicas de transIerncia existentes. Nesse
contexto, importante notar que, a politica social deixa de ser entendida como sistema e passa
a ser desenhada sob a Iorma de programas.
Dentre as potencialidades do Programa Bolsa Familia podemos destacar que a
associao da transIerncia de renda a condicionalidade se mostra como a melhor e mais nova
estratgia de combate a pobreza. O Bolsa Familia uma resposta extremamente importante
para a garantia da segurana de sobrevivncia das Iamilias pobres. Alm da oIerta de renda o
Estado potencializa sua capacidade protetiva das Iamilias disponibilizando servios
socioassistenciais que contribuem para a eliminao ou diminuio dos riscos e
vulnerabilidades.
Para Fonseca e Roquete (2005) as potencialidades do Bolsa Familia remetem a
pactuao com estados e municipios, a oIerta de programas e politicas implementadas no

espao territorial, o acesso ao cadastro unico dos grupos Iamiliares como instrumento de
planejamento, avaliao e monitoramento.
Destacamos aqui, a descentralizao como a principal inovao do Programa Bolsa
Familia. Enquanto a transIerncia monetaria centralizada no governo Iederal, as
condicionalidades so descentralizadas, representando responsabilidade de cada um dos
municipios que oIerecem os servios de educao e saude. (ESTRELLA, 2008). O
cumprimento das condicionalidades, conIorme a autora, deve ser monitorado e avaliado pelo
governo Iederal, por meio de indices criados especialmente para isso e agregados em um
indicador global de eIicincia - o indice de gesto descentralizada (IGD).
O IGD um instrumento de monitoramento que cobre certos aspectos do Bolsa
Familia, tais como o registro e inIormaes sobre as condicionalidades. Estrella (2008) aponta
alguns problemas com o IGD na medida em que se baseia em dados da administrao
municipal e no em avaliaes de campo sobre a qualidade do programa. Alm disso, existem
tambm o quesito de inIormaes no conIiaveis, porque o numero de pessoas monitoradas
baixo e, entre as pessoas monitoradas, observa-se um elevado nivel de comparecimento.
Segundo Estrella, esse problema relaciona a administrao municipal e a transmisso de
inIormaes relativas aos atendimentos prestados das condicionalidades de saude. Dentre as
causas dessa ma administrao, a autora classiIica a possibilidade de os repasses para os
governos locais que subsidiam os custos administrativos para a implementao do programa,
se tornarem incentivos perversos para os municipios registrarem apenas os casos bem-
sucedidos, a Iim de obter mais recursos. (ESTRELLA,2008).
A importncia dos municipios e o peso das transIerncias de renda nas economias
locais tambm so potencialidades do Programa Bolsa Familia. Principalmente porque, os
municipios passam a contar com maior volume de repasses da Unio, proveniente do aumento
de 17 para 20 das transIerncias do Fundo de Participao dos Municipios (FPM), e dos
estados do aumento da base de incidncia do Imposto sobre circulao de mercadorias e
servios (ICMS) que passou a incorporar a tributao sobre energia eltrica, combustiveis e
minerais. (PINHO, 2004).
Para Silva (2004) a descentralizao representa apenas a municipalizao dos servios
sociais pois mantm-se centralizado o poder de deciso. No entanto, concordamos com
Sposati (1988,1995) na aIirmao de que a municipalizao no se reduz a preIeiturizao do
sistema, mas a valorao do localismo. Tal localismo introduz novas questes quanto a Iorma
de vinculao da ao do governo junto a populao pobre, e consequentemente, a analise

desse padro de institucionalizao municipal revela as estratgias de gesto que a preIeitura
desenvolve.
O mesmo pode ocorrer com o Iinanciamento, uma vez que a transIerncia de recursos
de Iundo para Iundo no Iavorece a autonomia dos poderes estadual e municipal, nem a
possibilidade de participao ativa da populao local atravs do controle social. (SILVA E
SILVA, 2006).
A descentralizao no mbito do Programa Bolsa Familia implica em que os
municipios assumem a operacionalizao de mecanismos de gesto do Programa. Nesse
mbito, os municipios tem a obrigatoriedade de cadastrar novos beneIiciarios, alm de
atualizar os beneIiciarios constantemente atravs da base de dados disponibilizada junto ao
CadUnico.
O CadUnico um mecanismo criado sob a justiIicativa de reduo de custos e maior
controle das 'concesses, instituido mediante o Decreto n. 3.877, de 24 de julho de 2001, e
denomina-se Cadastro Unico dos Programas Sociais do Governo Federal. (SOARES, 2002).
O CadUnico se destaca como uma Ierramenta de gerenciamento das aes municipais, bem
como de monitoramento dos eIeitos dos programas sobre as Iamilias.
O CadUnico, portanto, uma Ierramenta utilizada para identiIicao do publico-alvo.
A partir do processamento e analise das inIormaes contidas no CadUnico possivel
desenvolver uma perspectiva denominada pelo governo Iederal de vigilncia social`. A
vigilncia social consiste na identiIicao de Iamilias com prioridade no acompanhamento das
condicionalidades de saude e educao. A partir da seleo dessas variaveis possivel
localizar o descumprimento das condicionalidades, alm de inIormar qual o eIeito recebido,
se advertncia, bloqueio, suspenso ou cancelamento do beneIicio.
O CadUnico, segundo Fonseca e Roquete (2005, p. 141)) uma radiograIia conIiavel
sobre os pobres demonstrada tanto pelo quantitativo de Iamilias cadastradas quanto pela
qualidade dos dados. Pois, 'reconhecer os problemas de cadastramento no pode obscurecer o
trabalho de correo cadastral que varias preIeituras exercitam, particularmente apos a
divulgao da lista de beneIiciarios na internet.
Destacamos ainda que, segundo Haroldo (2009) as politicas de transIerncia de renda,
e nos incluimos aqui o Programa Bolsa Familia, de Iundamental importncia por causa da
invisibilidade dos mais pobres entre os pobres (apud Torres, 2001), no apenas porque eles
tm maiores problemas para se organizar e vocalizar as suas demandas, mas tambm porque
as rotinas administrativas das agncias estatais nunca os consideram de Iorma diIerenciada.
Isso pode acontecer em virtude do preconceito social dos tcnicos (apud Marques, 2000), mas

na maioria dos casos os motivos esto ligados a implementao das proprias politicas
publicas, pois mesmo a propria inIormao sobre quem deve e quem no deve receber
assistncia inIluenciada por uma deIinio prvia do que a assistncia deve ser.
Dentre algumas limitaes do Programa Bolsa Familia destacamos a questo do
controle social pois se tornava um controle dos gastos dos beneIiciarios que ao invs de serem
direcionados a questo da educao alimentar se tornavam espao de Iiscalizao dos pobres.
Alm de ser uma oIensa esse ato recobre uma questo moral na qual os pobres devem
demonstrar que so pessoas de bem. Dessa Iorma, a participao comunitaria ainda um
grande desaIio para a ordem politico-institucional visto que Iiscalizao no sinnimo de
eIetiva gesto publica.
Outra discusso importante que permeia o Programa Bolsa Familia remete as
condicionalidades. Pois, dissimula um discurso ideologico sob o qual os individuos
beneIiciarios so responsaveis por sua autonomizao. Assim, no basta distribuir recursos
sob a otica da redistribuio, mas pensa-lo como estratgia econmica, por isso tomar a saude
e a educao como contrapartida, uma vez que so parte integrante do capital humano e
portanto esta associado a capacidade produtiva dos individuos.



















CONSIDERAES FINAIS


Levando em considerao essas caracteristicas, o Programa Bolsa Familia, no pode ser
analisado na perspectiva de uma politica publica de renda minima, pois alm de no ter o
carater universalista, no direciona os sujeitos para auto-gesto.
Primeiramente, porque, o Programa Bolsa Familia na medida em que Iocaliza a
disponibilidade do beneIicio assume a caracteristica de impossibilitar a situao de
vulnerabilidade atravs de politicas publicas de educao, saude e assistncia que tem por
objetivo promover a otimizao de vida. Alm de contribuir para que a populao pobre
instrumentalize sua condio diIerenciada de vida e, crie duas condies sociais: constituir um
Estado que mantm a pobreza como um locus da biopolitica e de gesto do Estado; bem como
transIormar os individuos em assujeitados do Estado.
Se atentarmos para a ao institucional do Estado, vemos que o Programa Bolsa
Familia se prope a combater a transmisso de pobreza entre geraes, pela imposio de
condicionalidades de educao e saude aos seus beneIiciarios como requisito obrigatorio para
a obteno de recursos por parte dos beneIiciarios, tais como Ireqncia escolar, vacinao e
realizao de exames pr-natal. Nesse sentido, o Programa Bolsa Familia apresenta duas
caracteristicas que se complementam: a via historica dos direitos sociais e a via da gesto
populacional. Pois, na medida em que no possivel universalizar essa politica de
transIerncia de renda, restringe-se a noo de direito ao plano tico e humanitario. Enquanto
que, o Iato de o programa se destinar aos individuos que no existem para o capital ou seja,
aqueles que perdem sua visibilidade pelo Iato de no se inserirem Iormalmente no mundo do
trabalho remete a estratgia de gerenciamento estatal das condies de vida.
E importante ressaltar aqui que, anteriormente, os dispositivos de seguridade
privilegiados no liberalismo consistiam em eIetuaes do biopoder, atravs do exercicio da
governamentalidade predominante via Estado, no sentido de que governasse menos para
governar mais (Foucault, 2008). Agora, no Estado neoliberal a regulao econmica descentra
a condio de cidado para a de consumidor. Nesse sentido, as tecnologias de governamento e
de dominao sustentam o argumento de que a incluso e a excluso so invenes
constituidas tambm no jogo econmico de um Estado neoliberal. Dai, a promessa da
mudana de status dentro de uma rede de consumo que chega aquele que vive em condies
de pobreza absoluta, articulada ao desejo de mudana de condio de vida, so Iontes que

mantm o Estado na parceria com o mercado e que mantm a incluso como um imperativo
do proprio neoliberalismo. (LOPES, 2009)
Atravs da perspectiva Ioucaultiana, possivel inIerir que o Programa Bolsa Familia
desenvolveu mecanismos estratgicos e taticos de poder, tanto no mbito do publico-alvo
(Iocalizao, as condies de acesso, incluso e seleo de beneIiciarios, as condicionalidades
ou contrapartidas) quanto no mbito institucional-administrativo (descentralizao e
intersetorialidade, o controle social e o Iinanciamento).
Na perspectiva de Foucault, dizer que a sociedade moderna altamente disciplinadora
e normativa signiIica que o individuo capturado em uma rede de poder que o torna util e
docil aos interesses do sistema de produo capitalista. Consequentemente, a instaurao de
uma anatomo-politica disciplinar e da biopolitica enquanto procedimentos institucionais de
modelagem do individuo e de gesto populacional Iazem parte desse processo de Iormatao
do individuo e de administrao da populao. (DANNER, ?)
Dessa Iorma, consideramos que, o Programa Bolsa Familia opera atravs da
disseminao de um mecanismo disciplinar soIisticado que so os equipamentos e programas
eletrnicos. A particularidade do controle digital no implica apenas no controle de um
numero maior de individuos (inIormaes digitais) como tambm a produo de
conhecimento sobre eles (saber-poder) sem que haja mais nenhum rastro da centralidade deste
controle. (SOUZA, 2000).
A coleta e o monitoramento de dados via CadUnico, bem como a vigilncia pelo
carto bancario, dotam os sistemas eletrnicos de um paradoxo: ao mesmo tempo em que
uma possivel garantia de proteo, tambm uma represso consentida. A manipulao dos
dados pelo Estado, podem alimentar relatorios e Iormularios que mostram os interesses e as
necessidades da populao, inclusive que podem ser usados para Iins politicos.
Contudo, veriIicamos o desenvolvimento de uma rede de poder institucional
administrando diretamente a populao pobre do Brasil. Em decorrncia, os individuos
deixam de ser sujeitos de direito e passam a ser corpo-espcie, isto , corpos transidos pela
mecnica do vivente limitados a seu estatuto vital. A partir desse momento, os sujeitos
passam a ser submetidos a vigilncia dos corpos atravs da veriIicao das metas, numa
demonstrao de que deixaro de ser sujeitos individuais para passar a ser corpos valiosos
exclusivamente pela identidade vital que os uniIica. (CAPONI, 2004).
O Programa Bolsa Familia muito embora possibilite a superao da condio de
pobreza, no investe necessariamente em mudanas politicas, em mudanas sociais e em

mudanas econmicas que possam reverter, mesmo que minimamente, a situao de pobreza
e de misria do pais. (FOUCAULT, 2009).
Em grande medida, a insuIiciente cultura democratica no Brasil se expressa
no apenas pela concentrao da renda e da riqueza, mas tambm, e
sobretudo, pelo controle do acesso ao poder. Assim, a pobreza tambm
contm um importante componente politico. O assistencialismo, junto com
a cultura da Iocalizao, contribui para constituio de clientelas de
populaes pauperizadas que Iuncionam como verdadeira massa de
manobra das novas e velhas elites dominantes durante os anos de 1950 e
2000. (POCHMANN, BARBOSA, PONTE, PEREIRA e SILVA, Op. Cit.
p. 62)

Isso signiIica que instituir um subsidio em espcie que proporciona recursos
suplementares a quem, e somente a quem, a titulo deIinitivo ou a titulo provisorio, no
alcana um patamar suIiciente (FOUCAULT, 2009), se tornou um principio geral da vida
social. Pois, ao promover a incluso na esIera do consumo, mesmo que temporariamente, o
Programa Bolsa Familia promove a satisIao dos beneIiciarios com seus parcos recursos,
alm de manter os individuos numa escala prevista de normalidade, sob o controle do
mercado. (LOPES, 2009).
O Programa Bolsa Familia, portanto, atua de Iorma a instrumentalizar os direitos
Iormais (direito a vida, saude, educao, segurana, etc) no sentido de transIormar o principio
de equidade, no como igualdade, mas sim como o direito de viver em sociedade.
(ROSANVALLON, 1998). Pois, diIicilmente os beneIiciarios do Programa Bolsa Familia se
tornaro habilitados para o sistema de seguridade social.














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