Poder Regulamentar

Texto de : Alexandre Magno Fernandes Moreira

Data de publicao: 19/01/2011
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Regulamentar. Disponel em !".#!.$#!! no seguinte lin%:
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! Introdu34o

Poder regulamentar 5 a prerrogatia con)erida 6 Administra34o P7*lica
de editar atos gerais para complementar as leis e possi*ilitar sua e)etia
aplica34o. Seu alcance apenas de norma complementar lei; no pode, pois,
a Administrao, alter-la a pretexto de estar regulamentando-a. Se o fizer,
cometer abuso de poder regulamentar, inadindo a compet!ncia do
"egislatio.

O poder regulamentar 5 de nature8a deriada 9ou secund:ria;: somente 5
exercido 6 lu8 de lei existente. # as leis constituem atos de natureza
originria $ou primria%, emanando diretamente da &onstituio.

$ Formali8a34o

A )ormali8a34o do Poder Regulamentar se processa, principalmente, por
meio de decretos. 'esse sentido (ue o art. )*, +,, da &onstituio disp-e
(ue ao .residente da /ep0blica compete 1expedir decretos e regulamentos
para a fiel execuo das leis2. .elo princ3pio da simetria constitucional, o
mesmo poder conferido a outros c4efes do .oder 5xecutio para os mesmos
ob6etios.

<: tam*5m atos normatios =ue, editados por outras autoridades
administratias, est4o inseridos no Poder Regulamentar. 7 o caso das
instru-es normatias, resolu-es, portarias, etc. 8ais atos t!m,
fre(uentemente, um 9mbito de aplicao mais restrito, porm, eiculando
normas gerais e abstratas para a explicitao das leis, tambm so meios de
formalizao do .oder /egulamentar.

:s decretos so considerados atos de regulamentao de primeiro grau; os
outros atos (ue a ele se subordinem e (ue, por sua ez, os regulamentem,
eidentemente com maior detal4amento, podem ser (ualificados como atos de
regulamentao de segundo grau e assim por diante. O poder da
Administra34o P7*lica de editar normas de &ierar=uia in)erior aos
regulamentos 5 tam*5m 5 c&amado de Poder >ormatio.

Em*ora, em regra, o Poder Regulamentar, expresso por atos de
regulamenta34o de primeiro grau, se?a )ormali8ado por meio de decretos,
existem situa3@es especiais em =ue a lei indicar:, para sua
regulamenta34o, ato de )ormali8a34o diersa, embora id!ntico se6a seu
conte0do normatio e complementar. 5x.; resolu-es do &onsel4o 'acional
de #ustia e do &onsel4o 'acional do <inistrio .0blico.

0 Regulamenta34o t5cnica

De acordo com o es=uema cl:ssico de separa34o de poderes, o legislador
n4o pode, )ora dos casos expressos na Constitui34o, delegar aos Arg4os
administratios seu poder de )a8er as leis. Significa dizer (ue o .oder
/egulamentar leg3timo no pode simular o exerc3cio da funo de legislar
decorrente de indeida delegao oriunda do .oder "egislatio, delegao
essa (ue seria, na erdade, inaceitel ren0ncia funo (ue a &onstituio
l4e outorgou.

<odernamente, contudo, em irtude da crescente complexidade das atiidades
tcnicas da Administrao, passou a aceitarBse nos sistemas normatios,
originariamente na Fran3a, o )enCmeno da Ddeslegali8a34oE, pelo =ual a
competFncia para regular certas mat5rias se trans)ere da lei 9ou ato
an:logo; para outras )ontes normatias por autorizao do pr=prio
legislador; a produo da norma primria sai do dom3nio da lei para o dom3nio
do ato regulamentar.

8!m sido encontrados exemplos dessa forma especial do poder regulamentar
na instituio das ag!ncias reguladoras, autar(uias s (uais o legislador
permitiu a criao de normas tcnicas relatias a seus ob6etios institucionais.
Apesar das dierg!ncias doutrinrias, a 6urisprud!ncia tem considerado
leg3tima a atuao normatia das ag!ncias.

Alm disso, o art. >? do Ato das @isposi-es &onstitucionais 8ransit=rias
determinou (ue 1ficam reogados, a partir de cento e oitenta dias da
promulgao da &onstituio, su6eito este prazo a prorrogao por lei, todos
os dispositios legais (ue atribuam ou deleguem a =rgo do .oder 5xecutio
compet!ncia assinalada pela &onstituio ao &ongresso 'acional2.

>os termos da Gei /.0"$'"!, esse pra8o continua prorrogado at5 =ue lei
complementar en&a regulamentar o art. !"$ da Constitui34o. 8rata-se da
compet!ncia do &onsel4o <onetrio 'acional e do Aanco &entral do Arasil
para expedirem normas a respeito do sistema financeiro nacional. .ortanto,
essas entidades administratias podem editar normas obrigat=rias para todas
as institui-es financeiras.

H Gei e poder regulamentar

:s atos administratios (ue regulamentam as leis no podem criar direitos e
obriga-es, por(ue isso edado em dos postulados fundamentais de nosso
sistema 6ur3dico; 1ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa seno em irtude de lei2 $&B, art. ?C, ++%.

I legtima, por5m, a )ixa34o de o*riga3@es deriadas ou su*sidi:rias J
diersas das o*riga3@es prim:rias ou origin:rias contidas na lei J nas
=uais tam*5m encontraBse a imposi34o de certa conduta dirigida ao
administrado. &onstitui, no entanto, re(uisito de alidade de tais obriga-es
sua necessria ade(uao s matrizes legais.

1 Controle dos atos de regulamenta34o

,isando coibir a indeida extenso do poder regulamentar, dispCs o art. H",
K, da CF, ser da competFncia exclusia do Congresso >acional sustar os
atos normatios do Poder Executio =ue exor*item do poder
regulamentar ou dos limites da delega34o legislatia.

'o (ue se refere ao controle 6udicial, 4 (ue se distinguir a natureza do
conte0do do ato regulamentar. LratandoBse de ato regulamentar contra
legem, ou se?a, a=uele =ue extrapole os limites da lei, i:el apenas ser: o
controle de legalidade resultante do con)ronto do ato com a lei. Assim,
incompat3el, no caso, o uso da ao direta de inconstitucionalidade.

Se o ato, todaia, ofender diretamente a &onstituio, sem (ue 4a6a lei a (ue
dea subordinar-se, ter a (ualificao de um ato autDnomo e, nessa 4ip=tese,
poder sofrer controle de constitucionalidade pela ia direta, ou se6a, atras
da ao direta de inconstitucionalidade, medida a (ue possibilita a
impugnao de leis ou atos normatios (ue contrariem a &onstituio.

Atualmente, entretanto, 5 ca*el a impugna34o direta de atos
regulamentares pela argui34o de descumprimento de preceito
)undamental 9ADPF;, preista no art. EF>, G EC, da &B, e regulamentada pela
"ei H.))>IHH, por(ue a(ui o controle concentrado mais amplo, abrangendo a
inconstitucionalidade direita e a indireta, atos normatios autDnomos e
subordinados e at mesmo atos administratios concretos. A A@.B uma
ao subsidiria, ou se6a, somente pode ser utilizada nos casos em (ue no
4ouer outra medida 6udicial para sanar a ilegalidade ou inconstitucionalidade
do ato.

A omisso da Administrao .0blica em sua funo regulamentar pode ser
controlada pelo .oder #udicirio por meio de duas a-es constitucionais; o
mandado de in6uno, (ue dee ser concedido 1sempre (ue a falta de norma
regulamentadora torne iniel o exerc3cio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogatias inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania2 $art. ?J, "KK+%; e a ao declarat=ria de inconstitucionalidade por
omisso, na (ual, se for considerada ausente 1medida para tornar efetia
norma constitucional, ser dada ci!ncia ao .oder competente para a adoo
das proid!ncias necessrias e, em se tratando de =rgo administratio, para
faz!-lo em trinta dias2 $art. EFL, G >J%.

2 Gei pendente de regulamento

A regra legal (ue autoriza o .oder 5xecutio a regulamentar a lei dee
necessariamente apontar o prazo para ser expedido o ato de regulamentao.
'esse prazo, a lei ainda no se torna exe(u3el en(uanto no editado o
respectio decreto ou regulamento, e isso por(ue o ato regulamentar, nessa
4ip=tese, figura como erdadeira condio suspensia de exe(uibilidade da
lei.

A omiss4o em regulamentar a lei 5 inconstitucional, isto =ue, em 7ltima
an:lise, seria o mesmo =ue atri*uir ao Executio o Dpoder de legisla34o
negatiaE, ou se?a, de permitir =ue a in5rcia tiesse o cond4o de estancar
a aplica34o da lei, o =ue, o*iamente, o)enderia a separa34o de poderes.

Assim, se for ultrapassado o prazo de regulamentao sem a edio do
respectio regulamento, a lei dee tornar-se exe(u3el para (ue a ontade do
legislador no se afigure in=cua e eternamente condicionada do
administrador. 'esse caso, os titulares dos direitos preistos na lei passam a
dispor de ao com istas a obter, do #udicirio, deciso (ue l4es permita
exerc!-los, suprindo a aus!ncia de regulamento.

A ausFncia, na lei, da )ixa34o de pra8o para a sua regulamenta34o 5
inconstitucional, uma e8 =ue n4o pode o Gegislatio deixar ao Executio
a prerrogatia de sA tornar a lei exe=uel se e =uando ?ulgar
coneniente. .rimeiramente, no existe tal prerrogatia na &onstituio. 5
depois tal situao e(uiale a uma disfarada delegao de poderes, o (ue
proibido pelo igente sistema constitucional.

M Regulamentos autCnomos

5xiste profunda dierg!ncia na doutrina sobre a possibilidade ou no, de o
5xecutio editar ou os denominados regulamentos autDnomos, atos destinados
a proer sobre situa-es no preistas na lei.

Mma primeira posio defende sua exist!ncia no @ireito Arasileiro como
decorr!ncia dos poderes impl3citos da Administrao. :utros professam o
entendimento de (ue, con(uanto possam teoricamente existir, os regulamentos
autDnomos no so admitidos, pois a &B atribui ao &4efe do .oder 5xecutio
o poder de editar atos para a fiel execuo das leis, razo por(ue s= teria
admitido os regulamentos de execuo.

Para =ue os regulamentos se?am caracteri8ados como autCnomos, 5
necess:rio =ue os atos possam criar e extinguir primariamente direitos e
o*riga3@es, isto 5, sem pr5ia lei disciplinadora da mat5ria, suprimindo,
assim, lacunas legislatias. +nicialmente, a &B no preia nen4uma situao
na (ual a Administrao .0blica pudesse editar decretos autDnomos. .orm,
com a 5menda &onstitucional L>I>FFF, passou a ser preista essa modalidade
no art. )*, ,+;

1,+ N dispor, mediante decreto, sobre;

a% organizao e funcionamento da administrao federal, (uando
no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de
=rgos p0blicos;

b% extino de fun-es ou cargos p0blicos, (uando agos;2

Portanto, 5 possel a existFncia de atos administratios =ue n4o est4o
su*ordinados a nen&uma lei, desde =ue cumpridos os seguintes
re=uisitos:

a% o ato dee ser um decreto, editado pelo Presidente da
Rep7*lica e pelo Ministro ou Necret:rio da :rea. 'os termos do
princ3pio da simetria, essa possibilidade estende-se tambm aos
c4efes dos .oderes 5xecutios dos 5stados, dos <unic3pios e do
@istrito Bederal;

b% sua mat5ria dee ser somente a organi8a34o e o
)uncionamento da Administra34o P7*licaO

c; mesmo no tocante 6 Administra34o P7*lica, n4o podem
implicar em:
I; aumento de despesaO
II; cria34o ou extin34o de Arg4os p7*licosO e
III; extin34o de )un3@es ou de cargos p7*licos, exceto =uando
agos.

Apesar de editados pelo .residente da /ep0blica, (ue o c4efe da
Administrao .0blica Bederal, e no estarem subordinados lei, n4o s4o
regulamentos autCnomos;

a% medidas proisArias, (ue no so leis, mas t!m fora de lei,
estando inclu3das pela &onstituio na seo referente ao processo
legislatio. So, portanto, atos legislatios, excepcionalmente
feitos pelo .oder 5xecutio;

b% decretos de interen34o $federal ou estadual%, de instaurao
do estado de defesa e do estado de s3tio. 5sses decretos so atos
pol3ticos, pois se referem ao goerno e no Administrao
.0blica.