O PROGRAMA NACIONAL DE DESESTATIZAO: ASPECTOS

RELEVANTES DA POLTICA DE PRIVATIZAO.

Valter Saurin*
Breno Augusto D. Pereira* *
RESUMO

Compreende uma abordagem descritiva do Programa Nacional de Desestatizao,

especificamente da privatizao das empresas estatais, abordando o desenvolvimento e as
caractersticas do processo de privatizao nacional, e os principais aspectos da precificao
das respectivas empresas.
PALAVRAS-CHAVES

Privatizao, desestatizao, empresas estatais.

ABSTRACT

This paper comprehends a descritive approach of the Privatization National Program, specifically
of state-owned entreprises. It discusses the development and features of the national privatization
process, incluinding the main aspects of the price fixing of those entreprises.
KEY WOROS

Privatization, devistiture, state-owened entreprises.

* Professor Adjunto do CAD e do CPGA da Universidade Federal de Santa Catarina.

** Mestrando do CPGA da Universidade Federal de Santa Catarina.

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1 . INTRODUO

No Brasil, a interveno do Estado na economia tem sido circunstancial e no uma ao

planejada. Historicamente, a revoluo de 30 que marca o incio da estratgia das elites
empresariais de passar ao Estado a parte mais pesada e mais onerosa do processo de industrializao
do pas. De acordo com os planos da poca, caberia ao Estado desenvolver a estrutura viria, o
setor energtico, a indstria de base, dotando o pas da infra-estrutura essencial a industrializao
privada. Essa poltica colocada em prtica completando-se ao final da dcada de 50. Isto levou
a criao de grandes empresas estatais, principalmente na siderurgia.
Mas o grande envolvimento do Estado brasileiro na economia comeou a chamar
ateno na dcada de 70. No entender de Baer (1973) os primeiros estudos no eram crticos
com relao atuao do Estado na economia e, em geral, se referiam a natureza do capitalismo
no Brasil. E o desenvolvimento da economia nacional sempre foi impulsionado pelos
investimentos e despesas pblicas.
Em termos gerais, os estudos chegam mesma concluso sobre as razes para a forte
presena do Estado na economia. Para Baer (1993) a interveno do Estado no o resultado
de uma ao planejada ou de medidas deliberadas contra o setor privado, mas o resultado de
muitas circunstncias, que, em muitos casos, foravam o governo a intervir no sistema
econmico nacional:
Segundo Malan (1981) enquanto a economia estava em contnuo crescimento, no
havia oposio do setor privado em relao presena do Estado na economia, porque
"aparentemente era um jogo em Que havia somente ganhos", tanto para o setor privado como
para o setor pblico. Mas logo que surgiram sinais de recesso, em 1974, o setor privado
comeou a criticar a presena do Estado na economia.
A razo para esta reao do setor privado local foi originado na estratgia utilizada
pelo governo para contrabalanar a tendncia recessiva da economia. Malan (1981) ressalta
que esta estratgia estava baseada principalmente na substituio de importaes para bens de
capital e insumos bsicos. De acordo com este esquema, a produo de bens de capital estava
sob responsabilidade das empresas estrangeiras, enquanto a expanso da produo dos insumos
bsicos era feita pelas empresas estatais, de maneira individual ou em associao com o capital
estrangeiro.
A trplice aliana entre a empresa estatal e o setor privado (local e estrangeiro) estava
baseada na diviso dos benefcios do processo de acumulao de capital. Com essa estratgia,
indomieno DE CIENCIAS DA Aiffi

44

mudou-se para uma nova situao, em Que os maiores beneficirios eram as empresas estatais
e estrangeiras. Por esta razo, a presso contra o novo relacionamento das foras econmicas
originou-se no setor privado local Que sentiu-se prejudicado com esta situao.
De acordo com Coutinho (n.d.) o 11 Plano Nacional de Desenvolvimento reforou esta
estratgia, pois baseou-se no desenvolvimento da indstria de bens de capital e de insumos
bsicos, Que eram para serem implementadas atravs de "joint ventures" entre as empresas
estatais produtivas e o capital estrangeiro. E apenas parte do conflito foi resolvido pela tentativa
do Estado para dividir os grupos de projeto, de forma a favorecer o capital privado local.
2. O PROCESSO DE ESTATIZAO NACIONAL

Existem muitas situaes em Que o mercado no capaz de atender a uma dada

necessidade ou meta especfica coletiva. As empresas pblicas so ento legitimamente criadas
para preencher vazios estratgicos na estrutura industrial Que as empresas privadas no poderiam
ou no deveriam ocupar.
Segundo Abranches (1984) as empresas estatais produtivas resultaram tambm de
uma determinao poltica para evitar a desnacionalizao de um setor econmico estratgico
ou como alternativa para onerosas importaes, ambos representando uma dependncia
indesejvel nos fatores externos, que podem transformar-se em um impedimento crtico num
pas a caminho do desenvolvimento.
Portanto, em muitos casos, a interveno estatal resultado de escolhas polticas
feitas sob regras especficas de deciso Que poderiam ser mais ou menos democrticas. Da
mesma maneira, o resultado real pode ser tambm positivo ou negativo, dependendo de como
e porQu uma interveno especfica foi implementada.
A interveno direta do Estado na economia, mediante a criao de empresas estatais,
ou indireta, atravs da regulao, pautou-se pelo esforo de promover a industrializao e o
crescimento econmico. Coube ao Estado complementar as atividades do setor privado,
investindo em infra-estrutura e em reas onde o capital necessrio era muito grande, o retorno
muito baixo, ou o perodo de maturao muito longo. Tais investimentos, por essas razes,
no atraam o capital privado nacional e/ou estrangeiro.
As principais "ho/dings"setoriais do setor pblico foram criadas com um relativo grau
de discusso pelos diversos segmentos da sociedade e ao amparo de legislao especfica. A
Petrobrs, por exemplo, foi criada como resultado de uma ampla mobilizao popular. Na
DE abocas

DA ~MS

45

medida em Que essas "holdings" foram entrando em operao, um grande nmero de empresas
subsidirias ou coligadas foram sendo criadas aumentando muito o volume de recursos
administrados por essas empresas.
Assim, o Estado assumiu diversos setores empenhados na produo de bens e servios
bsicos: minerao, transporte ferrovirio, siderurgia, petrleo e energia eltrica.
Na maioria dos setores estatais, a estatizao foi contempornea ao ato constitutivo
das respectivas empresas. E esse ato foi prvio, e posteriormente simultneo, ao prprio
processo de monopolizao e industrializao pesada. Por outro lado, a constituio de uma
base tcnica moderna no Brasil, procurou integrar de uma s vez o patamar tecnolgico, as
escalas de produo, os tamanhos de planta e as grandes estruturas conglomeradas,
correspondentes etapa de internacionalizao da concorrncia intercapitalista.
De acordo com esta poltica, coube ao Estado a dupla tarefa de concentrao de
recursos e de responsabilidade direta na constituio da base produtiva, ao mesmo tempo em
Que criava as bases de associao com a grande empresa oligoplica estrangeira. O comando
do Estado, segundo Dain (1980), em articulao com a grande empresa internacional, foi
decisivo na definio do padro da indstria pesada, principalmente na escolha dos setores de
bens durveis pesados como setores lderes da industrializao. Alm disso, a mediao do
Estado, por seu sistema financeiro e por suas empresas estatais, articularam a expanso do
capitalismo brasileiro incapaz de enfrentar, por sua conta e risco, o caminho da industrializao
internalizada no pas.
Neste sentido, a Companhia Siderrgica Nacional, a Vale do Rio Doce e a Petrobrs
antecipam a tarefa de concentrao de capitais, dando origem a uma tentativa de soluo
conjunta da implantao da base tcnica da indstria pesada e da Questo de seu financiamento.
ACUA, o Estado, estimulado pelo debate ideolgico da "questo nacional" e do
"desenvolvimentismo", est, na prtica, resolvendo o problema de monopolizao necessria
para suportar uma industrializao tardia.
Nos trs casos enunciados (Companhia Siderrgica Nacional, Companhia Vale do
Rio Doce e, Petrobrs), a propriedade estatal foi apenas o resultado final de um longo
processo decisrio, no Qual tais empreendimentos passaram progressivamente a assumir
alta prioridade, na perspectiva do prprio Estado, Que respondeu, ademais, com sua presena
as grandes dificuldades em reunir capitais privados nacionais para a implementao desses
projetos.
pEPARTAI4ENTO DE uhiciAs DA ADMINIS

46

Por outro lado, na diviso de atividades, coube ao Estado, por meio de suas empresas
estatais pr-existentes e atravs de constituio de novos empreendimentos, socializar, na
perspectiva do setor privado, os investimentos em infra-estrutura, dos quais dependia sua prpria
possibilidade de expanso.
Portanto, o processo de estatizao nacional no setor produtivo no foi ideolgico e
nem parte de um plano estratgico de estatizao da economia, mas circunstancial devido a
ausncia de iniciativa do capital privado, e principalmente para implantar a infra-estrutura necessria
ao desenvolvimento do prprio setor privado.
Nos servios de utilidade pblica, a estatizao tambm foi provocada pela ausncia
do capital privado em investimentos que exigiam grande volume de recursos e com longo
prazo de maturao, como, por exemplo, nas telecomunicaes que precisavam atender as
necessidades sociais e incorporar os avanos tecnolgicos.
3. CONSEQNCIAS DO PROCESSO DE ESTATIZAO

Uma das conseqncias da estatizao da economia no Brasil o elevado endividamento

do setor pblico - tesouro nacional e empresas estatais - e principalmente a falta de recursos
para investimentos em infra-estrutura; como pode ser observado a "poupana em conta corrente"
das administraes pblicas em relao ao PIB vem declinando de 5,46% em 1970 para 1,09
em 198 I , sendo negativas de 1982 a 1995.
Quadro 1 - Poupana em conta corrente das administraes pblicas em relao ao PIB
Ano

1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982

% do PIB
5,46
5,85
5,78
6,32
4,49
3,87
4,30
3,92
2,37
2,32
0,90
1,09
(0,35)

Ano

1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995

% do PIB
(1,42)
(2,96)
(8,13)
(7,09)
(6,11)
(12,49)
(19,98)
(13,65)
(2,07)
(7,07)
(9,86)
(8,02)
(4,56)

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais

oulANENTO DE abem DA AMIDOS

47

Por outro lado, a poltica econmica implementada levou o setor produtivo esttal a
uma situao de elevado endividamento, podendo-se destacar as seguintes causas:
Excessiva conteno dos preos e tarifas pblicas, Que visavam baixar o ritmo inflacionrio,
principalmente a partir de 1975, sendo

Que esta

poltica s obteve xitos em curtos espaos

de tempo, representando um fracasso a mdio e longo prazos, porque, mesmo contendo as

tarifas pblicas, a inflao continuou se elevando.
O governo incentivou diversas estatais a captarem recursos externos para darem continuidade
aos seus programas de investimentos, pelo menos at /982, mas os recursos externos eram
utilizados pelo governo para equilibrar o balano de pagamentos, o

Que provocou uma elevao

do endividamento das respectivas empresas.

Ao mesmo tempo, as empresas privadas eram subsidiadas no perodo I 975-79, atravs
de emprstimos junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico Social (BNDES),
cuja correo monetria do principal se limitava a 20% mais juros, Quando, no mesmo perodo,
a inflao e a correo monetria plena eram superior a 100%. Esta situao levou o governo
a transferir recursos do Tesouro Nacional para o BNDES, visando cobrir a ausncia dos retornos
e evitar a descapitalizao do banco.
A conteno de tarifas e preos pblicos, combinado com a poltica salarial de reajustes
abaixo da elevao do custo de vida, permitiu condies de concorrncia do produto brasileiro
no exterior. Mas o endividamento das empresas estatais, aumentou em funo das
desvalorizaes cambiais e da elevao da taxa de juros internacional, que pulou de 8% para
at 20%, entre 1975 e 1983.
Essas duas polticas, (a) de conteno de tarifas das estatais, e (b) de aumento do
endividamento levaram a necessidade de repasse de recursos do Tesouro Nacional para saldar
dvidas vencidas e no pagas pelas empresas estatais.
Assim, necessrio que o Estado venda parte de seus ativos reais, porque com a
transferncia das empresas estatais para o setor privado, os benefcios para a recuperao
financeira do estado so positivos:
a venda elimina parte da dvida e o respectivo pagamento dos juros;
o setor privado passa a ser o responsvel pelos futuros investimentos produtivos;
(c). o estado poder se dedicar com mais nfase s reas sociais (sade, educao, etc.)
deixando de transferir recursos escassos s empresas estatais.

PAKEDIEEED DE aftecus EM

48

mais

4. O PROGRAMA DE PRIVATIZAO NACIONAL

O Programa Nacional de Desburocratizao foi o primeiro passo dado no sentido da
privatizao. O principal objetivo do programa consistia em pr um fim expanso desordenada
do setor pblico. Propunha, ainda, a implantao de atividades sistemticas de controle das
empresas estatais e a criao das condies necessrias para transferncia do controle de
empresas para o setor privado.
Desde o incio, a preocupao com a transparncia dos procedimentos deu origem
determinao de Que todas as fases do processo de privatizao fossem analisadas e assistidas
por empresas de auditoria independente e, ainda, Que as alienaes fossem feitas, sempre Que
possvel, com a intervenincia da Bolsa de Valores.
Em 1986, a legislao foi alterada. A iniciativa e a administrao do processo de
privatizao, inclusive a escolha e contratao de empresas de consultoria e auditoria, foram
retiradas do Ministro ao Qual estivesse subordinada a estatal e passadas para o Conselho
Monetrio Nacional.
Para cada estatal a ser privatizada, o BNDES contratava uma consultoria, dentre as
previamente cadastradas, para avaliar os problemas da empresa e propor medidas de
reestruturao e mtodos de venda. Essas recomendaes incluam a avaliao da necessidade
de venda de ativos no-operacionais, a reavaliao de ativos, uma soluo para o passivo
trabalhista, o reescalonamento de dvidas, etc.
A legislao referente privatizao foi novamente alterada em 1988. Dentro de uma
perspectiva bem mais liberalizante, e j inspirado na virtual falncia do setor pblico federal, o
novo Programa Federal de Desestatizao tinha os seguintes objetivos:
(i). concorrer para a reduo do dficit pblico;
propiciar a converso de parte da dvida externa federal em investimentos de risco;
dinamizar o mercado de ttulos e valores mobilirios;
promover a disseminao da propriedade do capital das empresas;
estimular os mecanismos competitivos de mercado, mediante a desregulamentao da
atividade econmica;
(6). proceder execuo indireta de servios pblicos, por meio de concesso ou permisso.
Com essa nova legislao, eliminaram-se as restries impostas pelas normas anteriores
participao de capitais externos no processo de privatizao, na medida em Que se conferiu,

49

ao Conselho Federal de Desestatizao, o poder de aprovar a adoo de mecanismos de

converso da dvida externa na transferncia do controle acionrio.
Posteriormente, a Lei 8.031 de 12 de abril de 1990 criou o Programa Nacional de
Desestatizao. Dentro desse programa, a privatizao adquiriu um novo sentido e passou a
ser vista de uma forma muito mais abrangente. Essa nova legislao alterou as regras em vigor
para a privatizao de empresas estatais sob muitos aspectos.
De acordo com essa nova legislao, foi permitido ao capital estrangeiro aquisio de
at 40% das aes com direito a voto e at 100% das aes sem direito a voto. Trs anos aps
a privatizao, cessam as restries transferncia do controle das empresas privatizadas ao
capital estrangeiro. Cumpre ressaltar que essas restries participao do capital estrangeiro
foram introduzidas na legislao pelo Congresso Nacional.
Observa-se na atual fase da privatizao, um aumento da participao do capital externo
no PND. Na desestatizao da Malha Oeste da Rede Ferroviria Federal S.A., por exemplo, a
participao do capital estrangeiro atingiu 100%. No caso da Light, a participao foi de cerca
de 61%, o que representou a quantia de U$ 1.384 milhes. At julho de 1997, a participao
dos investidores estrangeiros no PND atingiu o montante de U$ 2.240 milhes, que
corresponde a 13% da receita total do programa.
Um dos objetivos dessa nova legislao proporcionar transparncia ao processo de
privatizao. Antes da venda, pelo menos duas empresas de consultoria independentes,
selecionadas pelo BNDES atravs de concorrncia pblica, fariam a avaliao econmica das
empresas e uma delas atuaria na venda como agente de privatizao. Auditores independentes,
tambm escolhidos atravs de concorrncia pblica, vo acompanhar toda a operao de
venda.
A Lei 8.031 estabelecia que as receitas do programa de privatizao deviam ser
necessariamente aplicadas na quitao de dvidas do governo federal. Essa determinao evolui
no sentido de permitir que os detentores da dvida utilizem os prprios ttulos como meio de
pagamento ou moedas do programa. Os objetivos do programa so:
Reduzir a dvida do setor pblico e seus encargos, e consequentemente, as NFSP Necessidades de Financiamento do Setor Pblico-,
Promover a competitividade da economia nacional;
(3). Ampliar a democratizao do capital das empresas nacionais.

50

De acordo com a Bolsa de Valores de So Paulo (1990, p.37) dentro do Programa

Nacional de Desestatizao, a privatizao compreendia: a alienao de participao societria,
inclusive de controle acionrio; abertura de capital; aumento de capital com renncia ou cesso,
total ou parcial, de direitos de subscrio; transformao, incorporao, fuso ou ciso de
empresas; alienao, arrendamento, locao, comodato ou cesso de bens ou instalaes; e
dissoluo da sociedade ou desativao parcial de seus empreendimentos, com a conseqente
alienao de seus ativos.
Em 20 de janeiro de 1993, um decreto do Presidente da Repblica procurou consolidar
e complementar as normas do Programa de Desestatizao, efetuando vrias alteraes,
podendo-se destacar as seguintes mudanas no programa de privatizao:
(I). o Presidente da Repblica poder interferir a qualquer momento no processo e decidir
sobre Quaisquer matrias no mbito do programa;
os fundos de penso de estatais no podero participar do programa de privatizao;
o volume dos diversos ttulos da dvida interna e externa, denominados vulgarmente de
"moedas podres" no pagamento das empresas privatizadas ser decidido caso a caso pelo
Presidente da Repblica;
(4). antes de comprar a empresa, o novo controlador ter de resolver os contenciosos nas
reas ambiental, previdenciria e trabalhista QUE por acaso existam.
Estas alteraes e muitas outras inseridas no novo texto legal, representam um retrocesso,
porque so tantas as exigncias e complicaes criadas por ele, que sua principal conseqncia
ser o inevitvel atraso do programa de privatizao, alm de provocar uma desvalorizao das
empresas colocadas venda.
A partir da reedio da Medida Provisria n2 1481-49, de 15.05.97, que alterou a lei
8.031/90, em seu & 6 do artigo 6, o processo de desestatizao de instituies financeiras
passa a ser conduzido pelo Banco Central do Brasil. De acordo com o & 7 do mesmo artigo,
a competncia para aprovar esses processos do Conselho Monetrio Nacional.
Muito importante tambm, foi o incio, em 1997, do processo de privatizao do
setor de telecomunicaes. Foram licitadas concesses de telefonia mvel celular para trs
reas do territrio nacional, no valor de U$ 3 bilhes. A lei que estabelece a concesso dos
servios de telecomunicaes no pas, a lei n 9.295 de 19 de julho de 1996. O artigo 3 da
referida lei dispe sobre o prazo de explorao da concesso, sendo este de quinze anos,
renovvel por iguais perodos. l, com relao a vendas das empresas de telecomunicaes de
EDITEDIENTO DE CIEIMAS DA ADIffie

51

propriedade do governo, esta tornou-se possvel com a aprovao, em 16.07.97, da Lei Geral
das Telecomunicaes.

No que diz respeito estimativa dos preos e modelagem das vendas, os seguintes
aspectos principais tm sido considerados pela Comisso Diretora do Programa:

A determinao dos preos mnimos. O preo de cada uma das empresas privatizveis
determinado por duas firmas de consultoria privadas, especialmente contratadas para a execuo
dos servios A e B. A empresa encarregada do servio A faz uma avaliao da empresa. A
empresa encarregada do servio B faz, alm de outra avaliao, o projeto da venda propriamente
dita. Caso exista desacordo entre essas duas avaliaes, uma terceira avaliadora contratada.
E o valor dever ser referendado pela Assemblia dos Acionistas.
Assim, cada empresa a ser privatizada tratada como um caso especial e tem sua
prpria modelagem de venda. Todas as empresas tm sido avaliadas pelo valor econmico,
calculado atravs do valor presente do fluxo de caixa descontado. Uma vez Que cada empresa
atua num setor especfico, no h igualdade das taxas de desconto empregadas, Que so
estabelecidas pelas consultorias, considerando os diversos aspectos especficos da empresa
como risco, por exemplo.
Tambm no existe uma correspondncia obrigatria entre o valor econmico e o
preo mnimo. Aspectos como as perspectivas de negcios futuros so considerados pela
Comisso Diretora, por ocasio da fixao do preo mnimo.
Saneamento prvio. O saneamento prvio realizado nas empresas Que vo ser privatizadas
no tem includo, de uma maneira geral, novos investimentos. No entanto, as dvidas das
empresas tm sido consolidadas e renegociadas antes da venda. Tambm algumas demisses
tm sido feitas antes da privatizao, de forma a tornar a aquisio mais atraente.
Promoo da eficincia alocativa. A preocupao com Questes de eficincia alocativa tem
restringido a participao de interessados no leilo. Por isso, os candidatos compra das
empresas so, em geral, pr-identificados. Essa pr-Qualificao tem por objetivo, tambm,
examinar se esto sendo cumpridas as exigncias em relao participao estrangeira, a
capacidade de liquidao da operao e a regularidade da situao fiscal. Todos os candidatos
pr-Qualificados tm sido obrigados a depositar os ttulos antes da data do leilo. As firmas
perdedoras recebem seus ttulos de volta.
Maximizao da, receita. Como uma forma de aumentar a demanda pelas empresas Que
vo ser privatizadas, diversos ttulos da dvida pblica tm sido aceitos como moeda para
DE

52

DA ~NU

pagamento das aquisies no mbito do programa. Cabe ao Presidente da Repblica decidir

sobre o percentual mnimo de moeda corrente a ser utilizada na privatizao de cada empresa.
O percentual restante poder ser complementado com as moedas da privatizao.
Sempre que possvel, as vendas so feitas atravs de leiles intermediados pela Bolsa
de Valores, com o auxlio do Sistema Eletrnico de Negociao Nacional, para permitir que
operadores de bolsas em diversos pontos do pas participem dos leiles, que so simultneos
e integrados.
Ainda com o objetivo de maximizao do preo de venda, o governo tem estabelecido
regras para os leiles propriamente ditos. Com essa finalidade, cada licitante ter que licitar a
todos os preos , no podendo abandonar o leilo quando o preo atingir um determinado
limite e voltar a licitar a preos mais altos. No caso de empresa com aes ordinrias e
preferenciais, pode ser determinado, como foi o caso das Usiminas, Que os dois tipos de
aes sejam vendidos em datas diferentes. O leilo das preferenciais foi feito depois que o
novo controlador era conhecido. Uma outra tcnica que tem sido utilizada a proibio de
sobras em alguns leiles.
(5). Democratizao do capitai De uma maneira geral, o objetivo de democratizao do
capital tem sido atendido com a venda de 10% do capital de cada empresa para os empregados,
com substanciais descontos em relao ao preo mnimo de venda. A participao dos
empregados com mais tempo de casa tem tido condies ainda mais favorveis do que a
daqueles com menor tempo. No caso de empresas deficitrias, o direito dos empregados
aquisio tem tido um prazo maior para ser exercido, podendo s-lo depois de verificada uma
melhoria nas perspectivas da empresa.
Normalmente, os descontos concedidos aos empregados tm sido recuperados pelo
setor pblico, mediante o aumento do preo relativo das aes ordinrias, de forma a respeitar
o limite de preo mnimo total.
Na maioria das empresas, os empregados tm constitudo firmas, para fazerem aquisies
de parcelas maiores do capital, do que seria possvel adquirir a preos subsidiados. A reserva
de uma parcela das aes para venda pulverizada ao pblico em geral, a preos fixos, tambm
tem procurado atender ao objetivo de democratizao do capital.
Por outro lado, um aspecto importante a avaliao das empresas estatais privatizveis,
sendo necessrio Que a avaliao de cada empresa deva ser feita de acordo com dois pontos
de vista: o do governo, que o vendedor; e o do setor privado, Que o comprador. Quase
OSTANIBITO

53

certamente essas duas avaliaes vo divergir. A principal causa so as diferentes taxas de

desconto utilizadas pelos setores pblico e privado. Essas divergncias de avaliao abrem
espao a perdas e ganhos patrimoniais.
Alm disso, a avaliao das empresas pelo valor presente, embora seja considerada a
melhor tcnica, no a nica e tambm no a melhor em qualquer circunstncia. Uma
empresa pode ser avaliada tambm pelo seu valor patrimonial, que corresponde ao seu
patrimnio contbil devidamente corrigido. Num dado momento do tempo, esse patrimnio
ser a capitalizao dos resultados dos anos anteriores, menos a depreciao do capital instalado,
e mais a reavaliao do ativo fixo. Como se trata de um valor contbil, esse sistema de avaliao
pode mostrar distores nos investimentos que foram feitos pelo poder pblico nessas
empresas. So comuns, em se tratando de empresas estatais, investimentos errados, orientados
por critrios de natureza poltica, freqentemente inspirados em questes distributivas, cujo
retorno incompatvel com o montante investido e cujo valor no pode ser recuperado. Nesse
caso, o valor patrimonial seria superior ao econmico corrente.
Uma empresa pode ser avaliada tambm de acordo com seu valor de liquidao, ou
seja, pelo valor que seria possvel apurar caso a mesma fosse liquidada e seus ativos postos
venda. possvel que os valores de liquidao sejam superiores ao valor patrimonial, devido s
distores das prticas contbeis.
A liquidao uma alternativa privatizao sempre que o valor que for possvel
apurar com a venda dos ativos da empresa desfeita for maior do que o valor de venda da
empresa em operao ou quando no for possvel vender a mesma em funcionamento.
A avaliao da empresa pelo mtodo do valor de mercado consiste em apurar o valor
pelo qual suas aes so transacionadas no mercado. A confiabilidade dessa estimativa depende
da existncia de um mercado de capital desenvolvido e eficiente. A avaliao com base no
valor de mercado pode divergir, tanto do valor econmico quanto do valor patrimonial. Numa
conjuntura de crise econmica, o valor de mercado, ou seja, o preo possvel de venda, pode
ficar abaixo do valor econmico.
Por outro lado, a privatizao no ter qualquer impacto fiscal se a receita da privatizao
se transformar num cancelamento de dvidas, num aumento dos recursos em caixa ou em
novos investimentos do governo, desde que esses tenham a mesma rentabilidade dos
investimentos privatizados.

,,,fikomeno De abkiDs DM'

54

Uma vez Que a cotao dos ttulos pblicos no mercado secundrio menor do Que
seu valor de face poder-se-ia ter a impresso de Que as empresas estatais estariam sendo
vendidas por preos inferiores ao mnimo fixado, e, portanto, a venda estaria acarretando
perdas patrimoniais para o setor pblico.
Esse argumento, naturalmente, s faz sentido se partir da hiptese de Que o governo
tem o direito de se aproveitar inteiramente dos desgios de sua prpria dvida. Nesse caso, s
haveria ganho patrimonial se os lances excedessem o valor econmico da firma, mesmo quando
medidos pelo valor dos ttulos no mercado secundrio. Essa hiptese incompatvel com a
idia de manuteno da credibilidade dos ttulos da dvida pblica. Alm disso, ela pressupe
Que o governo tem a possibilidade de vender essas empresas pelo preo mnimo sem precisar
aceitar ttulos da dvida como parte do pagamento, e ainda Que o governo poderia resgatar sua
prpria dvida no mercado secundrio com desgio.
Por esse raciocnio, verifica-se Que, com a privatizao, o Estado dispensa a valorizao
patrimonial Que ele teria numa empresa Que j no lhe interessa, em troca do cancelamento de
uma dvida Que precisa diminuir. Nesse caso, a privatizao desobriga o Estado da manuteno
do nvel de investimentos na empresa e aumenta seu grau de liberdade na aplicao de recursos.
esse aumento do grau de liberdade na aplicao de recursos pblicos Que deve ser avaliado
tambm como um ganho para o setor pblico.
Uma outra maneira do Estado obter ganhos com a privatizao diz respeito reduo
do nvel de atividades desempenhadas pelo setor pblico e, consequentemente, a diminuio
das demandas a Que esto sujeitos os cofres e a capacidade de gerenciamento pblicos.
Desde a criao do Programa Nacional de Desestatizao, em 1990,
foram privatizadas,
56 empresas e participaes acionrias estatais federais, a maioria na siderurgia, Qumica e
petroqumica, fertilizantes e energia eltrica. Alm dessas, foram repassados iniciativa privada,
por concesso, seis trechos da Rede Ferroviria Federal S.A. e um arrendamento para explorao
de contineres, no Porto de Santos, da Companhia Docas de So Paulo. Abaixo, ressalta-se
um quadro demonstrativo do resultado geral do Programa Nacional de Desestatizao.

55

Quadro 2 - Resultado do Programa Nacional de Desestatizao: 1991/1997

Perodo Nmero de Empresas Receita de Vendas Dvidas Transferidas

1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Total

4
14
6
9
8
11
4
56

1.614,00
2.401,00
2.627,00
1.966,00
1.003,00
4.078,00
4.267,00
17.956,00

Total

374,00 1.988,00
982,00 3.383,00
1.561,00 4.188,00
349,00 2.315,00
625,00 1.628,00
669,00 4.747,00
3.559,00 7.826,00
8.119,00 26.075,00

Fonte: BNDES (http://www.bndes.gov.br)

A nvel estadual, muito pouca coisa foi feita. Somente a partir de 1990,
o processo de
desestatizao das empresas estatais, a cargo dos respectivos estados, comea a caminhar.
Mas, a partir de 1 997 Que intensificam-se as privatizaes de mbito estadual, as Quais, em
sua maioria contaram com o apoio do BNDES.
Considerando-se tambm a venda de participaes minoritrias dos estados em empresas
tais como a Companhia Riograndense de Telecomunicaes e a Companhia Energtica de
Minas Gerias, principalmente, o resultado das privatizaes estaduais atingiram, at 3 1.07.97,
cerca de U$ 4,5 bilhes.
5. CONSIDERAES FINAIS

A interveno do estado na economia nacional tem sido circunstancial e, no

conseqncia de uma ideologia estatizante. E a primeira etapa do processo de privatizao
nacional foi caracterizada pela transferncia ao setor privado de empresas estatais Que eram
privadas e foram assumidas pelo estado em virtude de dificuldades financeiras das mesmas.
O impacto fiscal da privatizao depende da utilizao Que dada s receitas do
programa e tambm dos preos alcanados pelas empresas alienadas. Se, como no caso nacional,
as receitas oriundas do programa so utilizadas no cancelamento de dvidas , a privatizao
no tem Qualquer efeito sobre o dficit pblico, nem no curto nem no longo prazos. O governo,
ao privatizar as empresas, dispensa um fluxo de caixa futuro e utiliza os recursos recebidos
para cancelar um fluxo futuro de despesas da mesma magnitude. O nico efeito a diminuio
da dvida pblica.
~MEM DE AS DA ~Md

56

e4D

A privatizao pode ter impacto fiscal tambm atravs dos preos pelos Quais as
empresas so vendidas. Depende de haver ou no ganhos patrimoniais em cada venda realizada.
Se o governo vende uma empresa pelo seu valor econmico, ou seja, pelo valor presente do
fluxo de caixa descontado que a empresa seria capaz de gerar caso permanecesse no setor
pblico, no h ganho nem perda patrimonial e a privatizao no tem Qualquer impacto sobre
as contas pblicas.
Se a venda feita por um valor abaixo do valor econmico, o governo incorre numa
perda patrimonial Que se reflete numa diminuio de sua capacidade de auferir renda no
futuro. O contrrio acontece caso ocorra um ganho patrimonial. Quanto maior o ganho
patrimonial envolvido na operao, mais positivo seu impacto nas contas pblicas.
Uma outra maneira de captura dos desgios seria o governo deixar que todos os
ttulos da dvida fossem admitidos pelo seu valor nominal; e, desde que houvesse bastante
concorrncia nos leiles, o governo capturaria os desgios atravs dos excedentes das ofertas
sobre o preo mnimo. Se realmente os ttulos valessem menos do Que o valor de face, esse
fato se refletiria nos lances que os eventuais compradores estariam dispostos a fazer, sabendo
Que o pagamento seria feito com ttulos da dvida.
A converso da dvida prejudicou um outro objetivo do programa de privatizao: a
democratizao do capital. Na medida em que a moeda ruim expulsa a boa, e o pblico no
detentor de ttulos da dvida, difcil manter a meta de democratizao do capital.
Em resumo, provavelmente muito pouco ser alcanado no QUE diz respeito
democratizao do capital. Um programa de privatizao baseado em ttulos da dvida,
majoritariamente em posse do setor financeiro, no teria mesmo facilidades em promover esse
objetivo. Pode-se concluir QUE a melhor contribuio Que o programa de privatizao pode
trazer a melhoria da eficincia alocativa da economia, QUE poderia aumentara competitividade
dos produtos nacionais, delineando um novo modelo de desenvolvimento econmico.
6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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based on brazilian examples. IUPERJ: Rio de Janeiro, p.4-5, 1984.
BAER, Werner. The Brazilian boom 1968-72: an explanation and interpretation. World
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pADTusam DECIENCIAS DA

amo

57

BAER, Werner; et alii. As modificaes no papel do estado na economia brasileira. Pesquisa e

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maio, 1990.
BRASIL. Lei n2. 8666 de 21.06.93. "Institui normas para licitaes e contratos da Administrao
Pblica". D.O.U. Seo I, 112 116, 22 junho de 1993.
BRASIL, Decreto n2. 724 de 19 de janeiro de 1993. 'Altera e consolida a regulamentao da
lei n2. 8031, de 12 de abril de 1990, que cria o Programa Nacional de Desestatizao e
da outras providncias." Dirio Oficial (da Repblica Federativa do Brasil), Braslia, p.795880, seo I, parte I, 20 de janeiro de 1993.
BRASIL. M.P. n2. 1481-47 de 14.03.97. "Altera a Lei 8.031, de 12.04.90, e d outras
providncias". Legislao do Programa Nacional de Desestatizao (BNDES), p. 08- 14,
20 de maro de 1997
BRASIL. Lei n2. 9295 de 19.07.96. "Dispe sobre os servios de telecomunicaes e sua
organizao sobre o rgo regulador e da outras providncias". Legislao do Programa
Nacional de Desestatizao (BNDES - legislao vigente telecomunicaes), p. 01-02,
20 de maro de 1997.
BRASIL. Lei n2. 8031 de 12.04. I 990. Cria o Programa Nacional de Desestatizao e da
outras providncias . Dirio Oficial (da Repblica Federativa do Brasil). Braslia, p. 7I 037105, I 3 abril 1990, seo 1, pt I.
BRASIL. M.P n2. 1481-49 de 15.05.97. ltera a Lei 8.031, de 12.04.90, e d outras
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Conselho Federal de Desestatizao. Relatrio do CFD 1985-89. Braslia, p.46-58, 1990.
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;
v im
90ARAMENTO DE CIJI/CIA

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DAIN, Sulamis. Empresa estatal e capitalismo contemporneo - uma anlise comparada 1976-88. Unicamp: So Paulo , p.46- 100, (Dissertao de Doutorado), 1980.
MALAN, Pedro Sampaio. O debate sobre estatizao no Brasil. Dados: revista de cincias
sociais, Rio de Janeiro, v.24, n.1, p.30, 1981.
VON DOELLINGER, Carlos. Estatizao, finanas pblicas e implicaes. O Estado de So
Paulo, 22 de fevereiro de 1982.

~TAPEM DE CINCIAS DA ~DM

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