__________________________________________________A execuo fiscal no Brasil e o impacto no Judicirio

A EXECUO FISCAL NO BRASIL E O IMPACTO NO

JUDICIRIO

Conselho Nacional de Justia

Departamento de Pesquisas Judicirias

Braslia, julho de 2011

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Conselho Nacional de Justia

Presidente do Conselho Nacional de Justia
Ministro Cezar Peluso
Corregedora Nacional de Justia
Ministra Eliana Calmon

Secretrio-Geral
Fernando Florido Marcondes

Secretrio-Geral Adjunto
Jos Guilherme Vasi Werner

Departamento de Pesquisas Judicirias

Diretora Executiva

Estatsticos

Leda Marlene Bandeira

Igor Stemler

Diretor de Projetos

Monique Brant

Pedro de Abreu e Lima Florncio

Apoio Pesquisa:

Diretor Tcnico

Pedro Amorim

Ronaldo Assuno Sousa do Lago

Ricardo Marques

Pesquisadores

Thas Nascimento Silva

Fernanda Paixo Araujo Pinto

Secretrias:

Ganem Amiden Neto

Priscilla Gianini

Santiago Falluh Varella

Josane Ribeiro
Patrcia de Almeida
Estagirias:
Camila Leal
Jaqueline Souza

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Sumrio

1. INTRODUO __________________________________________________________________________ 4
2. RESUMOS DAS PESQUISAS _______________________________________________________________ 5
2.1. Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS): As inter-relaes entre o processo administrativo e
o judicial (em matria fiscal), a partir da identificao de contenciosos cuja soluo deveria ser tentada
previamente na esfera administrativa ________________________________________________________ 5
2.2 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) Custo Unitrio do processo de execuo fiscal ___ 10
3. CONSIDERAES DO DPJ _______________________________________________________________ 176
4. CONCLUSO __________________________________________________________________________ 20

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1. INTRODUO
Segundo dados do relatrio Justia em Nmeros de 2010, os processos de
execuo fiscal correspondiam a 32% dos 83,4 milhes de processos em tramitao na
Justia brasileira naquele ano, totalizando cerca de 27 milhes de processos. Contudo,
apesar de sua expressividade e grande impacto sobre o congestionamento judicial, a
execuo fiscal no costuma ser objeto de pesquisas e estudos empricos e aplicados.
Atento necessidade de diagnsticos concretos a respeito do tema, que possam
contribuir para a formulao de polticas judicirias especificamente voltadas para a
execuo fiscal, o Departamento de Pesquisas Judicirias (DPJ) do CNJ teve a
satisfao de receber, de duas instituies parceiras, dois slidos estudos sobre o
assunto no incio de 2011.
A primeira pesquisa foi realizada pela Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (UFRGS), no mbito do Edital CNJ n. 01/2009, o qual consistiu em iniciativa
pioneira no que tange colaborao entre universidade e judicirio para a realizao
de estudos de interesse comum. A UFRGS examinou as inter-relaes entre o
processo administrativo e o judicial na esfera fiscal, a partir do estudo dos contenciosos
cuja soluo deveria ser tentada previamente na esfera administrativa, enfocando,
sobretudo, o aspecto da duplicidade de instncias. J o outro trabalho foi realizado no
marco da cooperao tcnica CNJ-IPEA e envolveu o desafio de estimar o custo e o
tempo mdio para o Judicirio dos processos de execuo fiscal na Justia Federal
que respondem por 34,6% da carga processual desse ramo do Judicirio1.
Partindo de premissas distintas a respeito da problemtica, os dois trabalhos
oferecem insumos valiosos para retratar o panorama da execuo fiscal no Brasil. Dos
dados obtidos, observa-se que o combate morosidade judicial no Brasil deve envolver
necessariamente o debate especfico sobre a temtica dos procedimentos de execuo
fiscal, j que o pleno enfrentamento dessa questo tem potencial de solucionar um dos
principais gargalos da Justia brasileira.

Dados obtidos do Relatrio Justia em Nmeros referentes ao ano de 2009.

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Ao consolidar e sistematizar os resultados dos estudos mencionados, alm de

apresentar reflexes crticas do DPJ, o principal objetivo deste relatrio motivar o
debate sobre possveis novos rumos para a execuo fiscal no Brasil, com vistas ao
aperfeioamento da prestao jurisdicional no somente nessa matria, mas do
sistema judicial como um todo.

2. RESUMOS DAS PESQUISAS

2.1. Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS): As inter-relaes

entre o processo administrativo e o judicial (em matria fiscal), a partir da
identificao de contenciosos cuja soluo deveria ser tentada previamente
na esfera administrativa

A pesquisa teve por escopo investigar o efeito da duplicidade de instncias para

a efetivao da justia e das relaes fisco-contribuinte, bem como analisar o efeito
dessa duplicidade para a economicidade e eficincia do poder pblico na realizao da
segurana jurdica e da justia. O estudo dimensionou o impacto desses contenciosos
administrativos na demanda por servios do judicirio, detendo-se nos processos de
execuo fiscal. O trabalho de pesquisa tambm abrangeu o estudo de diversos
sistemas de controles jurisdicionais existentes, esforando-se por examinar os modelos
francs, portugus, espanhol e americano no Direito Comparado.
O desenvolvimento da pesquisa ocorreu de fevereiro a dezembro de 2010 e
dividiu-se em trs fases distintas:
1. Levantamento Bibliogrfico e Documental: O relatrio descreveu quais so os
contenciosos administrativos ptrios e seus procedimentos. Relatou-se como ocorre a
Jurisdio Administrativa em pases europeus, em especial, Frana, Portugal, Espanha
e Estados Unidos;
2. Realizao de duas Pesquisas de Percepo: Uma de natureza qualitativa
exploratria e outra de natureza quantitativa e descritiva. A pesquisa qualitativa

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entrevistou 14 especialistas vinculados s esferas administrativa e judicial, dentre

Ministros do STF e do STJ, Advogado-Geral da Unio, membros da Procuradoria da
Fazenda Nacional e Receita Federal, Juzes federais e estaduais e advogados
tributaristas. A pesquisa quantitativa, por seu turno, envolveu definio de amostra e
questionrio para 510 respondentes, segundo as respectivas reas de atuao (Estado
administrador, Estado julgador, Contribuintes e Lderes da Sociedade) nas cinco
Regies do Brasil.
3. Tabulao e anlise de dados: A ltima fase da pesquisa envolveu a
tabulao e concreo da anlise de dados e formulao de relatrio final, o qual foi
apresentado em dois volumes: 1) Da pesquisa jus-sociolgica de Campo e 2) Da
pesquisa jus-doutrinria Comparada.
No que se refere aos resultados da fase quantitativa, uma coleta de percepes
de atores-chave por meio de entrevistas em profundidade permitiu a reunio de
sugestes de aprimoramento administrativos e judiciais no que se refere sistemtica
da execuo fiscal. Tais entrevistas nortearam a etapa quantitativa que, por seu turno,
dentre vrios outros resultados, revelou o seguinte:
A maioria dos respondentes (87,9%) reconheceu a esfera federal (em
comparao com a estadual e municipal) como a mais bem preparada para o exerccio
da funo de fisco. A avaliao da qualidade das decises administrativas no nvel
federal tambm foi superior avaliao para o nvel estadual, tanto no 1 grau (12,5%
superior) quanto no 2 grau (10,2% superior). A avaliao das decises judiciais no
nvel federal tambm foi superior avaliao para o nvel estadual, tanto no 1 grau
(12,7% superior) quanto no 2 grau (8,06%).
A maioria dos respondentes (73,2%) concordou que as decises das
instncias administrativas apresentam um vis pr-fisco.
Os respondentes foram muito crticos em relao ao tempo mdio de
durao do processo judicial estadual (65,2% dos respondentes discordam que o
tempo dos processos seja razovel) e do processo judicial federal (55,9% dos
respondentes discordam que o tempo seja razovel).
Os respondentes concordaram, de forma geral, em elevado percentual
(79,3%), de que a duplicidade de instncias contribui para protelar o no cumprimento
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das obrigaes dos contribuintes. Outra forma de interpretao das respostas seria de
que os respondentes percebem que os contribuintes no se opem a protelar ou
descumprir as obrigaes em matria fiscal, mas querem discutir at o limite possvel
suas demandas e direitos, especialmente na instncia judicial. Por outro lado, 69,3%
dos respondentes afirmaram que a duplicidade de instncia traz qualidade aos
julgamentos em matria fiscal, sendo que metade deles concordou fortemente com
esta questo.
A maioria dos respondentes (83,9%) opinou que as provas constitudas
nos processos administrativos deveriam ser aproveitadas, manifestando-se assim de
maneira clara para um trabalho mais integrado entre as instncias administrativa e
judicial, fato j salientado nas entrevistas com experts.
Mais de 90,2% acreditam que a introduo de varas especializadas em
matria fiscal, mantida a atual organizao do poder judicirio, melhoraria a aplicao
das leis tributrias2.
A proposio da medida Arbitragem entre Fisco e Contribuinte como
medida para desobstruir o Judicirio e para dar maior agilidade s aes recebeu o
apoio de 71,5% dos respondentes da pesquisa.
Grande parte dos participantes (80,5%) respondeu positivamente em
relao criao de um sistema anlogo ao da Justia Eleitoral em matria tributria a
partir de uma Justia Fiscal Especializada.
De outra face, 75,3% concordaram em assegurar Autoridade
Administrativa o status e as garantias inerentes ao Judicirio, no eximindo o
contribuinte de recorrer mais adiante a uma Justia Fiscal Especializada.
A equipe de pesquisa da UFRGS formulou um conjunto de consideraes e
concluses, dentre as quais se destacam as principais:
O Poder Judicirio Nacional no est aparelhado para lidar com as
demandas tributrias.

Esta percepo diverge dos resultados obtidos na pesquisa empreendida pelo Ipea, como observar-se- adiante.

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A falta de garantias inerentes magistratura por parte dos membros da

administrao tributria encarregados do julgamento de lides tributrias gera
desconfiana na iseno da Administrao Pblica e aumenta a demanda
judicial.
No h diferena essencial entre as funes administrativa e a judicial,
podendo a prpria coisa julgada material ser conferida a atos administrativos,
denotando uma forma arcaica de diviso de poderes, da qual a
administrao ainda dependente. Quando iniciada a execuo do ttulo
executivo extrajudicial, esta pode ser embargada, permitindo ao contribuinte
repetir no judicirio toda a discusso havida na esfera administrativa quanto a
questes de fato e de direito. No h regra que determine o aproveitamento
de elementos do julgamento administrativo na via judicial, fato que pode levar
repetio do trabalho, gerando duplicao de esforos.
A arrecadao pelo atual sistema de execuo fiscal uma demonstrao
cabal de sua ineficincia e uma das principais causas da aposta crescente
dos contribuintes na vantagem de no pagar os tributos no prazo, dado que o
Estoque da Dvida Ativa da Unio representa cerca de metade do valor de
toda a Dvida Pblica da Unio.
H aumento de demanda na esfera administrativa, visto que o Conselho
Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) passou de 30.000 processos em
2008 para 70.000 em 2010. A maior parte dos julgados das DRJs julgada
improcedente e, por via de regra, a deciso confirmada pelo CARF. Ainda
assim, a maior parte desses julgados acaba desaguando no Judicirio.
A eliminao da duplicidade da discusso (administrativa e judicial) das
questes fiscais e a atribuio de julgamento a um rgo clere, dotado de
critrios equitativos e uniformes e aparelhado para a anlise e a
compreenso das questes tributrias, aumentariam a confiana do cidado
na tributao e a eficincia da cobrana.

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A movimentao processual da Procuradoria Regional da Fazenda Nacional

(PRFN) da 4 Regio juntamente com a do TRF da 4 Regio representa
47,4% do total nacional dos TRFs das demais Regies, percentual que
ocasiona cerca de 79% dos 19.570 recursos especiais distribudos 1
Seo do STJ em 2009. Em consequncia, quatro quintos da demanda da 1
Seo decorrem da anlise de recursos envolvendo tributos federais.
Com base nas concluses obtidas, os pesquisadores apresentaram trs
propostas visando melhoria da atuao jurisdicional brasileira em relao matria
administrativa, sendo as duas primeiras possveis de serem aplicadas com reformas
legislativas e a terceira exigindo reforma mais abrangente:
1 proposta: Instituir melhorias na Instncia Administrativa, exigindo a
obrigatoriedade de as questes tributrias e administrativas serem
submetidas apreciao dos organismos julgadores administrativos antes de
levadas jurisdio judicial; declarar a impossibilidade de os rgos
administrativos se absterem de resolver qualquer reclamao recebida; impor
Instncia Administrativa prazo para resolver seus processos (possivelmente
um ano); realizar a apreciao administrativa por aladas (pelo valor da
contenda, estabelecendo procedimentos processuais sumrios e comuns);
selecionar os membros julgadores administrativos por concurso pblico;
proibir a reformatio in pejus (os rgos jurisdicionais administrativos devero
julgar as lides dentro dos limites e das pretenses formuladas pelas partes)
e, por fim, instituir a obrigatoriedade de apreciao de provas praticadas no
procedimento administrativo dentro do processo judicial.
2 proposta: Converter a atual Instncia Administrativa Tributria como
rgo julgador de 1 Instncia, que faria coisa julgada quanto aos fatos,
sendo

os

eventuais

recursos

encaminhados

aos

tribunais

judiciais

competentes (Tribunais Regionais Federais ou Tribunais de Justia), a

exemplo do modelo americano em que h o direito constitucional ao recurso.
Acresce-se que ao rgo jurisdicional caberia apenas a reviso das questes
de direito. Para tanto, seria necessrio prover os rgos julgadores
administrativos de cargos de vogais administrativos, por via de provimento

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por concurso pblico e, a fim de garantir imparcialidade e independncia,

retirar estes rgos da hierarquia do Ministrio ou das Secretarias da
Fazenda.
3 proposta: Separar as jurisdies, criando dois novos rgos no Poder
Judicirio Brasileiro: 1) Os Tribunais Tributrios Federais e Juzes Tributrios
Federais; e 2) Os Tribunais Tributrios e Juzes Tributrios dos Estados e do
DF e Territrios. A fim de extinguir a duplicidade tornar-se-ia necessrio
aplicar uma das trs aes (a) findar os rgos julgadores administrativos; (b)
transform-los em rgos Julgadores de 1 Instncia; ou (c) tornar esta
instncia administrativa obrigatria com o fim de fortalec-la. Esta proposta,
inspirada nos modelos francs e portugus, encontra paradigma no modelo
da Justia Eleitoral, que um Poder Judicirio Administrativo.

2.2 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) Custo Unitrio do

processo de execuo fiscal
O Termo de Cooperao Tcnica n. 02/2010 firmado entre o Instituto de
Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA) e o Conselho Nacional de Justia (CNJ) visou
execuo do projeto de pesquisa Custo unitrio do processo de execuo fiscal da
Unio. O estudo foi realizado em quatorze meses, de 1 de novembro de 2009 a 14 de
fevereiro de 2011. O clculo do custo do processo de execuo fiscal foi uma iniciativa
pioneira que, alm de promover a discusso do assunto em bases concretas, permitiu
a construo de um modelo de custos dos processos judiciais a partir do processo de
execuo fiscal, uma vez que, pela natureza do seu fluxo processual, considerado de
baixa complexidade.
Assim, a pesquisa teve o objetivo de construir metodologia para o clculo do
custo de quaisquer procedimentos judiciais a partir do modelo de clculo do custo dos
procedimentos de execuo fiscal da Unio. Da aplicao de mtodos multivariados,
calculou-se o custo real e o tempo mdio de um procedimento de execuo fiscal da
Unio, a fim de fornecer subsdios para o planejamento de polticas judicirias voltadas
para o setor.

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A seguir, apresentar-se-o os principais resultados da pesquisa empreendida.

1. Perfil da execuo fiscal

A Unio configura como autora, direta ou indiretamente, em 59,2% do
total de aes de execuo fiscal na Justia Federal. J a Procuradoria Geral da
Fazenda Nacional (PGFN) representa 50,3% do volume de processos baixados. Ao
lado da Unio, surpreendentemente os conselhos de fiscalizao das profisses
liberais aparecem como os grandes usurios dos procedimentos de execuo fiscal na
Justia Federal, representando 36,4% do volume de baixas.
H uma quantidade expressiva de executivos fiscais movidos inicialmente
contra pessoas fsicas (39,5%), em relao ao total patrocinado contra pessoas
jurdicas (60,5%).3
As taxas de fiscalizao, mensalidades e anuidades cobradas pelos
conselhos de fiscalizao das profisses liberais so o principal objeto da ao de
execuo fiscal (37,3%), seguido de impostos federais (27,1%), contribuies sociais
federais (25,3%) e outras verbas destinadas Unio, como multas, aforamentos,
laudmios e obrigaes contratuais diversas (10,1%).
O valor mdio4 cobrado nas aes movidas pela PGFN de R$
26.303,81, enquanto os conselhos de fiscalizao das profisses liberais movimentam
o aparato jurisdicional do Estado em busca de somente R$ 1.540,74, em mdia.

2. Fluxo da execuo fiscal

Aproximadamente trs quintos dos processos de execuo fiscal vencem
a etapa de citao. Destes, 25% conduzem penhora, mas somente uma sexta parte
das penhoras resulta em leilo. Em 47,4% dos processos ocorre pelo menos uma

De acordo com o procedimento empregado em campo, essa informao diz respeito ao primeiro executado: 60,5% das aes
de execuo fiscal so movidas inicialmente contra pessoas jurdicas, embora posteriormente possam ser direcionadas pessoa
fsica de seus scios ou administradores, na hiptese de desconsiderao da personalidade jurdica. Logo, o nmero de aes
efetivamente movidas contra pessoas fsicas tende a ser maior do que o das direcionadas a pessoas jurdicas.
4

Dada a peculiaridade dos processos judiciais, nos quais mltiplos caminhos podem ser adotados para o processamento de um
mesmo feito, as mdias tendem a ser mais representativas do que as medianas, geralmente muito prximas de zero.

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tentativa inexitosa de citao, e em 46,2% das tentativas de citao por AR so

exitosas, contra 47,1% das tentativas de citao por oficial de justia e 53,8% das
tentativas de citao por edital.
Em 15% dos casos h penhora de bens, e somente um tero dessas
penhoras resulta da apresentao voluntria de bens pelo devedor. Apenas 2,6% das
aes de execuo fiscal resultam em algum leilo judicial, com ou sem xito. Do total
de processos, o prego gera recursos suficientes para satisfazer o dbito em apenas
0,2% dos casos.
A probabilidade de o executivo fiscal obter xito ou fracassar
absolutamente quase idntica. O grau de sucesso das aes de execuo fiscal
relativamente alto, uma vez que em 33,9% dos casos a baixa ocorre em virtude do
pagamento integral da dvida, ndice que sobe para 45% nos casos em que houve
citao pessoal5. A extino por prescrio ou decadncia o segundo principal motivo
de baixa, respondendo por 27,7% dos casos. No universo dos executados que aderem
a programas de parcelamento, 64,4% destes cumprem integralmente com as
obrigaes pactuadas em pelo menos um dos casos.
A arrecadao mdia dos executivos fiscais de autoria da PGFN extintos
por pagamento de R$ 36.057,25 em principal e R$ 191,43 em custas judiciais. J os
executivos fiscais propostos pelos conselhos de fiscalizao das profisses liberais
resultam na arrecadao mdia de R$ 1.228,16 em principal e R$ 15,93 em custas.
Somente 4,4% dos executados apresentam objeo de pr-executividade,
as quais so julgadas favoravelmente ao devedor em 0,3% dos casos. J os 6,5% de
executados que apresentam embargos obtm ganho de causa em 1,3% dos casos.
Logo, a taxa de sucesso das objees de pr-executividade de 7,4%, enquanto a dos
embargos de 20,2%.

3. Tempos da execuo fiscal

Considerou-se pagamento, para a produo deste dado, todos os processos cuja sentena apontou a ocorrncia de
pagamento (sem especificao), expropriao, converso em renda e adjudicao.

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O tempo mdio total de tramitao do processo de execuo fiscal na

Justia Federal calculado de 8 anos, 2 meses e 9 dias.
Os tempos operacionais das atividades efetivamente realizadas ao longo
do processo, segundo a pesquisa, restam a cargo majoritariamente dos serventurios
da justia. O tempo operacional exclui o tempo em que o processo permanece parado,
ou aguardando movimentao, ou a prtica de um ato processual pelas partes. Os
dados indicam que a penhora, a localizao do devedor, o leilo e a deciso sobre a
objeo de pr-executividade so as atividades que demandam mais dedicao.
A morosidade no resulta significativamente do cumprimento de prazos
legais, do sistema recursal ou das garantias de defesa do executado. Tampouco do
grau de complexidade das atividades administrativas requeridas. Fundamentalmente,
a cultura organizacional burocrtica e formalista, associada a um modelo de
gerenciamento processual ultrapassado, que torna o executivo fiscal um procedimento
moroso e propenso prescrio.
A forma de organizao administrativa na Justia assemelha-se ao
modelo fordista clssico, caracterizado pela rgida diviso de tarefas excessivamente
reguladas, repetitivas e autorreferentes. Esse modelo impede a construo de uma
viso completa do processo de trabalho, privilegiando o cumprimento de tarefas em
detrimento da obteno dos resultados.

4. O custo da execuo fiscal

O custo mdio total provvel do Processo de Execuo Fiscal Mdio
(PEFM) calculado foi de R$ 4.685,39. Quando excludos os custos com o
processamento de embargos e recursos, este valor de R$ 4.368,00. Este ltimo valor
o indicador mais adequado determinao do custo efetivo do processamento da
execuo fiscal, na Justia Federal de 1 Grau.
Tambm foi calculado o chamado custo-atividade, que uma
diferenciao entre o custo mdio de um processo que se encontra parado do custo
mdio das movimentaes do processo. Sendo assim, o custo mdio provvel baseado
em atividades do PEFM de R$ 1.854,23. Este valor indica o custo dos insumos

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diretamente empregados no processamento da execuo fiscal, na Justia Federal de

1 Grau. A grande distncia existente entre o custo mdio baseado em atividades e o
custo mdio total, exceto embargos e recursos, explica-se pelo custo agregado do
processo parado (aguardando o decurso de prazo processual, ou retido pelo
congestionamento do sistema) e da mo de obra indireta (outras atividades
desempenhadas pelo Poder Judicirio que no esto diretamente relacionadas ao
cumprimento de sua atividade-fim, ou no so mensurveis de modo individualizvel).
J o custo fixo mdio por processo/ano na Justia Federal de 1 Grau
de R$ 70,68. Considerando o tempo mdio de tramitao do PEFM, de 8 anos, 2
meses e 9 dias, o custo fixo de um executivo fiscal de R$ 541,11. Este valor
representa o quanto despendido pelo Poder Judicirio em custeio (gua, luz,
telefone, correio, papel, terceirizao) e capital (prdios e equipamentos), exceto mo
de obra de magistrados, serventurios e estagirios.

5. Variveis relevantes sobre o tempo e o custo

Foram realizados testes economtricos de anlise multivarivel, a fim de verificar
variaes no processamento da execuo fiscal conforme a organizao do sistema de
Justia e o perfil das demandas e a conduo do processo judicial. A seguir,
apresentam-se as principais concluses obtidas.
Regies da Justia Federal: o TRF2 e o TRF4 tm um desempenho
significativamente melhor do que o TRF1 e o TRF3 em termos de velocidade no
processamento. Quanto ao TRF5, o teste no indicou variao significativa.
Especializao das varas: no houve nenhuma diferena significativa
entre o desempenho das varas exclusivas de execuo fiscal e o das varas de
competncia mista, que processam diferentes tipos de aes, inclusive execues
fiscais.
Suporte dos autos processuais: no houve nenhuma variao significativa
de desempenho entre autos fsicos, digitais ou virtuais.
Tempo de permanncia do magistrado na vara: no demonstrou ter
nenhum impacto significativo sobre o tempo mdio de durao do executivo fiscal, mas

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foi verificado que quanto maior o tempo de permanncia do juiz no exerccio da

jurisdio em um mesmo local, maior a probabilidade de que a execuo fiscal sob sua
responsabilidade resulte em pagamento.
Utilizao do sistema Bacenjud: o estudo no apontou nenhuma variao
significativa entre o desempenho das varas que empregam prioritariamente o sistema
Bacenjud e aquelas que o utilizam de modo apenas subsidirio.
Quantitativo de servidores: no se observou nenhuma evidncia emprica
significativa de que o quantitativo de processos por serventurio esteja correlacionado
com o tempo de durao, ou com o xito do executivo fiscal. Logo, o aumento do
nmero de servidores no necessariamente melhoraria o desempenho da Justia
Federal de 1 Grau.
Exequente: as aes promovidas pela Procuradoria Geral Federal (PGF)
tendem a ser mais demoradas do que as patrocinadas pela PGFN. J as aes
propostas pelos conselhos de fiscalizao das profisses liberais so em regra as mais
rpidas. As aes de autoria da PGF so significativamente mais exitosas, enquanto as
promovidas pela PGFN tm a menor probabilidade de baixa por pagamento.
Sede do exequente no mesmo local da vara: pode-se perceber um
aumento do tempo de durao do processo quando o exequente se encontra na
mesma cidade da vara em que tramita o processo.
Perfil do Executado: as aes movidas contra pessoas fsicas so
significativamente mais rpidas, e mais provavelmente resultam em pagamento.
Valor da causa: verificou-se existir uma correlao positiva e significativa
entre o valor da causa, o tempo mdio de tramitao e a probabilidade de pagamento.
Em outras palavras, o estudo permite afirmar que, quanto maior o valor da causa, mais
rpido o executivo fiscal, e maior a probabilidade de que resulte em pagamento
Tramitao do processo em mais de uma vara: os executivos fiscais que
tramitaram em mais de uma vara so significativamente mais demorados e apresentam
menor probabilidade de resultar em pagamento.
Carta precatria: a remessa de carta precatria vara estadual no
costuma resultar em maior atraso no processamento do executivo fiscal. Entretanto, se

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o pedido for remetido a uma vara da prpria Justia Federal, o tempo mdio de
tramitao aumenta significativamente.

6. Consideraes finais da pesquisa IPEA-CNJ

Com base nos resultados obtidos na pesquisa, o IPEA teceu, em suma, as
seguintes consideraes:
Existe baixo grau de cooperao entre os atores intervenientes no
processamento da execuo fiscal (poderes Judicirio, Legislativo e
Executivo e advocacia, pblica ou privada);
Os dados demonstraram que a execuo fiscal vem sendo utilizada pelos
conselhos de fiscalizao das profisses liberais como instrumento primeiro
de cobrana das anuidades;
A organizao e a gesto administrativa da Justia Federal de 1 Grau so
ineficientes;
A poltica de digitalizao e virtualizao dos processos judiciais no ser
bem-sucedida se no vier precedida de treinamento adequado e de uma
profunda reviso do modelo de organizao e gesto administrativa;
O combate aos problemas de morosidade e acmulo de processos em
estoque a partir de metas produtivistas no o mais adequado;
Uma gesto com foco em resultados preocupar-se-ia mais com estratgias
de localizao do executado e de seus bens do que com o mero
cumprimento formal das atividades cartorrias que lhes so subjacentes;
Os mecanismos disponveis para defesa so pouco acionados pelo devedor.
Em regra, este prefere efetuar o pagamento, ou aguardar a prescrio do
crdito. Logo, a simplificao dos procedimentos e o aumento da celeridade
do processo de execuo fiscal no comprometeriam as garantias de defesa
do executado, mas resultariam melhoria na recuperao dos valores devidos.

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3. CONSIDERAES DO DPJ
Conforme j mencionado ao longo do texto, segundo dados do Relatrio Justia
em Nmeros (produzido anualmente pelo DPJ), as execues fiscais foram
responsveis por quase 1/3 das aes em tramitao na Justia em 2010, ano que
ingressaram 2,8 milhes de casos novos desse tipo no 1 Grau da Justia Estadual e
275.232 na Justia Federal. Esses casos novos foram somados ao total de mais de 23
milhes de processos judiciais pendentes nas esferas federal e estadual, a maioria
(20,8 milhes) tramitava

na

Justia Estadual, colaborando para

agravar o

congestionamento desse ramo da Justia6.

Desconsiderando a fase de conhecimento e analisando-se apenas os processos
que tramitavam na fase de execuo7 dos trs ramos de Justia, o montante de
processos de execuo fiscal se torna bem mais expressivo, j que representam 76%
do total. Ressalte-se que, na Justia Federal, tambm em fase de execuo, o
percentual de processos de execuo fiscal alcanou 79% dos processos em
andamento no exerccio de 2009.
Os dados referentes taxa de congestionamento de execuo fiscal revelam um
quadro preocupante. Em mdia, no 1 Grau da Justia estadual, de cada cem
processos em tramitao em 2010, aproximadamente quinze foram finalizados no
mesmo perodo. J no caso das execues fiscais, esse nmero cai ainda mais, ou
seja, de cem execues fiscais em andamento na 1 instncia estadual no exerccio de
2010, apenas oito foram finalizadas no mesmo ano. Tomando a Justia Federal por
base, os dados apontam que a taxa de congestionamento foi de 77% quando no
considerados os executivos fiscais. Porm, ao contabilizar apenas os processos de
execuo fiscal esse valor sobe para 92%, uma diferena de 15 pontos percentuais.
Tais estatsticas somente confirmam a relevncia de se focar, com prioridade e
urgncia, a temtica das execues fiscais pelas trs esferas de Poder: Judicirio,
Executivo e Legislativo. As pesquisas contratadas trouxeram a lume uma srie de
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Observando-se que 45% dos processos pendentes na Justia Estadual consistiam, ao fim de 2009, de
executivos fiscais e considerando-se, ainda, o percentual de 92% de congestionamento na 1 instncia
da justia estadual para os casos de execuo fiscal.
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No sendo consideradas as execues criminais.

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__________________________________________________A execuo fiscal no Brasil e o impacto no Judicirio

contribuies inovadoras para o conhecimento do modus operandi desta matria

especfica e no menos controvertida.
De um lado, de modo indito, por meio da pesquisa realizada pelo IPEA, foi
possvel calcular o custo e o tempo mdio de um processo de execuo fiscal, alm de
identificar os principais atores que demandam o Judicirio nesta seara. Os resultados
da pesquisa interessam diretamente no s ao Poder Judicirio como tambm ao
Poder Executivo, o qual pode utiliz-los como critrio para determinar a convenincia
em propor a execuo fiscal ou recorrer de uma determinada deciso em contrrio. Por
outro lado, em uma perspectiva igualmente inovadora, pelo estudo da UFRGS, tambm
foi possvel examinar, de forma mais detida, a inter-relao dos processos fiscais nas
esferas administrativa e judicial, de modo a estabelecer prospeces sobre a
duplicidade de esforos entre as diferentes instncias.
Do ponto de vista pragmtico da aplicao dos resultados, a seguir sero
desenvolvidas consideraes a respeito das propostas de ambas as pesquisas,
inserindo-as no contexto da atuao do Conselho Nacional de Justia.
a)

Consideraes

sintticas

na

duplicidade

de

esforos

nas

esferas

administrativa e judicial:
Observando-se os resultados apontados pela pesquisa da UFRGS, de que
h indicao de duplicidade na atividade de julgamento de executivos
fiscais,

torna-se

necessrio

premente

que

CNJ

estabelea

posicionamento claro para enfrentar a questo. Uma estratgia importante

nessa direo promover ampla discusso com especialistas no tema
(magistrados,

autoridades

tributaristas,

acadmicos,

polticos,

representaes civis e formadores de opinio) a fim de buscar o melhor

modelo para o processamento das execues fiscais. Esse debate pblico
teria o intuito de conferir mais efetividade na arrecadao de tributos, sem,
contudo, incorrer em prejuzos ao devido processo legal e aos direitos
individuais. Portanto, a partir de um posicionamento firmado, proceder-seia atuao conjunta na esfera legislativa quanto aos projetos de lei em
tramitao versando sobre o aperfeioamento da execuo fiscal brasileira.

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__________________________________________________A execuo fiscal no Brasil e o impacto no Judicirio

b) Consideraes sintticas na gesto de executivos fiscais:

b.1) Independentemente do mbito (administrativo ou judicial) em que as matrias
de execuo fiscal sejam processadas, no restaram dvidas quanto
importncia da fase de citao no sucesso das cobranas desta natureza. Assim,
imprescindvel haver articulao entre os diferentes atores (Receita Federal,
PGF, PGFN, Tribunais etc) a fim de criar ampla rede de compartilhamento de
informaes sobre o contribuinte (endereo, rol de bens, dados da liquidao,
consulta a CDA, entre outras). O sucesso da cobrana executiva est
estreitamente relacionado ao xito na localizao do devedor.
b.2) Outro ponto importante a respeito dos executivos fiscais reside no
julgamento das causas que envolvem os conselhos profissionais. O elevado
volume de processos desta natureza tratando de executivos de baixo valor
(quando comparados com os da PGF e da PGFN) no justifica o processamento
pela via judicial, haja vista seu elevado custo para a mquina pblica. Ademais,
conforme testemunhos obtidos nas varas de execuo fiscal, 80% dos processos
advindos desses conselhos possuem vcios insanveis nas certides da dvida
ativa (CDAs).
b.3) A fim de conceder mais celeridade ao procedimento fiscal, h proposta
legislativa (PL 5282/2009) que incentiva a ampla utilizao do acordo prvio
diretamente com os devedores fiscais. Os dados apresentados pela PGF do
conta de que 65% dos crditos parcelados so cumpridos. Assim, a discusso em
torno do fortalecimento do instituto da arbitragem e/ou da conciliao poderia
estar includa na pauta de debates sobre a matria. importante considerar,
contudo, o efeito do impacto que o instituto da composio possa vir a ter na
arrecadao espontnea da receita federal.
b.4) A gesto das rotinas reveste-se de profunda importncia para o combate
morosidade processual. Sem prejuzo independncia da atividade dos
julgadores, uma iniciativa mais ampla como a adoo uniformizada de mtodos
contemporneos de gesto, diferentemente do modelo fordista atualmente
empregado, deveria ser adotada. Procedimentos distintos vm sendo adotados

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__________________________________________________A execuo fiscal no Brasil e o impacto no Judicirio

por varas da mesma comarca (e at mesmo entre juzes de uma mesma vara),
como detectado na pesquisa de campo, o que de fato contribui para a ineficincia
do processamento dos executivos fiscais. Um exemplo prtico seria o
estabelecimento de parmetros para a utilizao do Bacenjud8, dada a
necessidade de uniformizao de procedimentos para cadastramento de conta
nica para efeito de recebimento de ordens judiciais de bloqueio pela via
eletrnica.

b.5) Nesse sentido, o estabelecimento de prazos para o processamento da

matria fiscal outro aspecto fundamental. Os dados apontaram que h o
elevado percentual de processos baixados por prescrio ou decadncia. A
formulao de estratgias voltadas celeridade dos executivos fiscais, com o
estabelecimento de metas especficas no meramente quantitativas, como por
exemplo, o monitoramento do percentual de sucesso na citao do devedor, seria
especialmente relevante para a efetividade da cobrana fiscal.

b.6) Para que o aperfeioamento da gesto de rotinas torne-se vivel

fundamental investir na gesto de pessoas: iniciativas como a abertura de canais
de comunicao entre juzes e servidores para solucionar os gargalos da
execuo e o investimento na qualificao de servidores em mtodos
contemporneos de gerenciamento e na formao de gestores judicirios so
exemplos prticos para que se obtenha maior celeridade processual.

4. CONCLUSO

A adoo de medidas que resolvam o problema da execuo fiscal ser

importante para o desempenho institucional global do Judicirio. O resultado dos
estudos aqui apresentados aponta para um amplo rol de solues legais e
procedimentais, o qual prescinde de ampla discusso a fim de eleger as medidas a
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Bacenjud o sistema informatizado de envio de ordens judiciais e de acesso s respostas das instituies
financeiras pelos magistrados devidamente cadastrados no Banco Central do Brasil, por meio da Internet.

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serem tomadas para a simplificao e racionalizao dos procedimentos da execuo

fiscal.
No mbito do II Pacto Republicano de Estado por um sistema de justia mais
acessvel, gil e efetivo, celebrado em 13 de abril de 2009, pelos chefes dos trs
poderes da Unio, foi encaminhado ao Congresso Nacional conjunto de projetos de lei
sobre execuo fiscal, transao em matria tributria, legislao tributria em geral,
alm de lei complementar que altera o Cdigo Tributrio Nacional. Um desses projetos
(PL n. 5.080/2009) adotou proposta da transferncia de procedimentos do processo
judicial de execuo fiscal para a esfera administrativa, atribuindo Fazenda, por
exemplo, o arrolamento dos bens do executado para a penhora, antes de ingresso em
juzo. O novo rito proposto prev, na fase administrativa de notificao ao devedor da
inscrio da dvida, a interrupo da prescrio. Intenta-se, com tal disposio, um
duplo objetivo: a) desobrigar o Fisco do ajuizamento de execues fiscais destinadas
apenas a obstar a consumao da prescrio, como atualmente ocorre; e b)
interrompida a prescrio a partir da notificao administrativa, propiciar aos rgos
fazendrios o tempo necessrio identificao do patrimnio penhorvel do devedor,
de forma a viabilizar, se for o caso, a execuo forada. Retira-se tal atividade da
esfera judicial, que, portanto, somente ser chamada a atuar se houver indicao, pela
Fazenda credora, dos bens a serem penhorados.
Para alm das polmicas que cercam muitas das atuais proposies legislativas
em tramitao no Congresso Nacional, principalmente de que haveria riscos para o
devido processo legal e o afastamento da jurisdio, h que se repensar a duplicidade
de instncias, seja por meio da sua reviso ou aperfeioamento, uma vez que o modelo
atual apresenta graves sinais de esgotamento. A celeridade e a efetividade dos
executivos fiscais passam pela reduo do congestionamento das varas de execuo
fiscal, mas preciso considerar que o volume de processos iniciados e em andamento
depende em muito de condies externas ao Poder Judicirio. Urge superar as
limitaes do Judicirio e do Executivo nessa questo, na esteira de amplo dilogo
sobre a racionalidade, organicidade, formao e composio de rgos, extenso dos
seus poderes e critrios para soluo das lides tributrias.

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