Desconcentrar o Sistema, Concentrando Prerrogativas:

a ordenao da lista e a democracia no Brasil

Bruno P. W. Reis*

Sumrio
I. O que II. O sistema brasileiro vigente e sua operao III. Reformar? IV. Lista aberta, lista
fechada e oligarquizao V. Poder, dinheiro e celebridades VI. Listas, plenrios, partidos VII.
Daqui para o futuro

I. O que
A lista fechada (ou, mais precisamente, a lista pr-ordenada) a forma clssica da representao
proporcional. o formato em que se pensa, mundo afora, quando se menciona, sem outros adjetivos, o
sistema proporcional de representao poltica. Nele, cada partido aprova em conveno uma lista
pblica, onde apresenta uma chapa pr-ordenada para a casa legislativa sob disputa. Se o partido
conseguir apenas uma cadeira, estar eleito o primeiro nome da lista; se conseguir duas, vo os dois
primeiros, e assim por diante.
Em sua origem, os parlamentos europeus eram tipicamente constitudos a partir de uma base geogrfica
local, num sistema ainda hoje comumente chamado distrital, mas que consiste, de maneira mais
fundamental, na constituio de um nico representante por distrito. Em sistemas como esses cada
coletividade enviava, por assim dizer, o seu representante para falar por ela junto coroa, no
parlamento. Era comum tambm certa composio estamental, que reservava fraes da representao
para grupos sociais especficos, tipicamente a nobreza, o clero, a plebe. Familiarizamo-nos com essa
opo ainda na escola, ao estudarmos a Revoluo Francesa e lermos sobre a convocao dos Estados
Gerais por Lus XVI, j em plena crise que levaria Revoluo. Mas essa compartimentalizao
estamental da assembleia um trao hoje claramente obsoleto, to caracterstico do Antigo Regime
quanto Versalhes e o prprio absolutismo. Sobreviveu no mundo ps-revolucionrio, puxado pelo
* Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e pesquisador visitante
na University of Pennsylvania, Estados Unidos, com bolsa Capes. Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de
Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), exerceu recentemente funes de direo na Associao Nacional de Ps-Graduao e
Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs) e na Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP).

exemplo britnico (bem como o norte-americano), o sistema distrital, com magnitude uninominal (um
representante) ou, de todo modo, baixa (com dois ou trs) por distrito.
J em fins do sculo XIX, porm, esse sistema exibia seus vcios e por que no diz-lo? comeava a
se mostrar obsoleto. Naturalmente, unidades territoriais, aps a revoluo industrial, no so mais o
pequeno arrabalde onde uma comunidade se rene na praa (ou, mais frequentemente, onde um
potentado local manda em tudo, sem muito embarao ou contestao), onde a ideia de um
representante do lugar faz sentido intuitivo para os seus habitantes. O fato de viverem em um mesmo
lugar, afinal, no d a duas pessoas as mesmas opinies ou interesses. Em termos mais tcnicos e
operacionais, ao eleger um candidato por distrito, a representao distrital uninominal impede o acesso
de todo dissenso minoritrio local ao sistema formal de representao, elevando, por assim dizer, as
barreiras entrada no sistema. Hoje sensvel o mal-estar com sua operao nos seus dois principais
basties histricos. Na Gr-Bretanha o Partido Liberal Democrata segue confinado a menos de 5% das
cadeiras do Parlamento, no obstante sua votao expressiva, frequentemente prxima aos 20%. Nos
Estados Unidos, as elevadas barreiras que o sistema prov tm assegurado um duoplio inexpugnvel
entre os partidos que h 150 anos protagonizam a vida poltica americana, agravado pela manipulao,
por maiorias eventuais, dos limites entre as circunscries, no propsito de proteger, tanto quanto
possvel, a posio dessas maiorias.
Na Europa continental em fins do sculo XIX, nas vrias monarquias constitucionais ainda em busca de
estabilizao poltica em contextos j urbanizados e em acelerada industrializao, o problema mais
palpvel era a legitimao do sistema poltico perante populaes heterogneas e com prioridades
polticas distintas, seno antagnicas. Esse o caldo de cultura onde vicejou a ideia de representar mais
fielmente a populao em sua heterogeneidade junto aos parlamentos, e que levou Thomas Hare a
conceber o sistema proporcional no incio da dcada de 1860 (Carstairs 1980). Naquele cenrio, no era
irrelevante o fato de que partidos socialistas ou trabalhistas j contavam com adeso significativa da
populao, mas, no sendo majoritrios localmente, eram severamente prejudicados pelo sistema
distrital uninominal, com uma cadeira por distrito to frequentemente ocupada por algum bem
conectado elite econmica local (Rokkan 1970). Por isso o sistema proporcional se tornou uma
bandeira da esquerda e disseminou-se pelo continente europeu nas primeiras dcadas do sculo XX. O
papel exato dos socialistas no processo de transformao permanece controvertido (Boix 1999; Blais,
Dobrzynska, Indridason 2004), mas fato que a primeira adoo do sistema proporcional, na Blgica,
em 1899, foi celebrada como uma vitria da opinio pblica sobre o establishment poltico. A tese
defendida pelo movimento era de que o parlamento, ao constituir-se em instncia de representao

coletiva do corpo de uma nao, deveria exprimir, com a fidelidade possvel, a distribuio de crenas,
opinies e valores tal como existente na populao. Assim, se um partido contasse com a adeso ou a
simpatia de 20% do eleitorado, deveria dispor de 20% das cadeiras parlamentares em disputa. A
sobrevivncia do sistema majoritrio em dois regimes j ento bastante mais consolidados e
referenciais para todo o mundo (Estados Unidos e Reino Unido) impediu que o voto proporcional
passasse a integrar o receiturio institucional elementar da democracia. Mas inequvoco que ele
produz uma representao mais fiel da vontade popular, com o centro de gravidade mais prximo ao
chamado eleitor mediano (Powell 2000). A premissa, sempre problemtica, mas difcil de substituir
por outra coisa, era de que os partidos encarnavam mal ou bem, mas pelo menos melhor do que a
localidade as opinies e os interesses dos eleitores. Com a eventual disseminao do sistema
proporcional, os partidos passaram a ser chamados a estipular suas listas e a fazer campanha com base
nelas. Os eleitores iam s urnas e escolhiam o grupo que lhes aprouvesse.
Mesmo nos sistemas proporcionais, porm, quase sempre ainda h circunscries eleitorais especficas
(ou distritos) onde se d cada disputa, mas nunca com um nico representante por distrito. Um exemplo
a Cmara dos Deputados brasileira. Para a sua composio, so realizadas 26 eleies estaduais e
mais uma no Distrito Federal. Os estados e o DF compem nossos 27 distritos, com magnitude
varivel, que vai de um mximo de 70 deputados (caso nico de So Paulo) a um mnimo de oito (caso
de onze circunscries: Roraima, Amap, Acre, Tocantins, Rondnia, Mato Grosso do Sul, Distrito
Federal, Mato Grosso, Rio Grande do Norte, Amazonas).1 Dentro de cada um deles, faz-se uma eleio
com representao proporcional das coligaes formadas.
De fato, mais que qualquer outro parmetro, a magnitude do distrito eleitoral a principal responsvel
pela definio do tipo de sistema eleitoral. Se a magnitude igual a 1, temos um deputado por distrito,
o nmero de distritos igual ao de cadeiras no plenrio, e estamos no sistema majoritrio uninominal,
mais conhecido como sistema distrital (casos da Cmara dos Representantes nos Estados Unidos, e
da Cmara dos Comuns no Reino Unido). Se, no outro extremo, a magnitude igual ao nmero de
cadeiras no plenrio, ento temos apenas um distrito, e a representao mais estritamente
proporcional (casos das Assembleias Legislativas e das Cmaras Municipais brasileiras, assim como o
parlamento holands e o Knesset israelense).
1

Esses deveriam ser, presumivelmente, os onze estados de menor populao, j que a Constituio Federal determina que
as bancadas devem ser proporcionais populao. Mas h distores, j que por falta de legislao complementar
especfica os resultados do Censo de 2010 tm deixado de ser levados em conta. Assim, Amazonas e Rio Grande do
Norte tm hoje populaes superiores s de Alagoas, que tem nove deputados, e do Piau, que tem dez. De modo
anlogo, Santa Catarina, com 16 deputados, tem populao superior de Gois, com 17; e o Par, tambm com 17, tem
populao maior que a do Maranho, com 18 deputados (Wikipdia, Cmara dos Deputados do Brasil,
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Cmara_dos_Deputados_do_Brasil>, consulta em mar. 2015).

II. O sistema brasileiro vigente e sua operao

primeira vista, o sistema brasileiro tende a ser percebido como uma bem-vinda evoluo do clssico
sistema proporcional comum na Europa, com listas partidrias pr-ordenadas. Afinal, no regime de lista
aberta maneira brasileira, a funo de ordenar a lista de candidatos de uma dada coligao sai das
mos dos seus convencionais para as de seus eleitores pois, dentro da fatia de cadeiras obtidas por
cada coligao, passam a ser eleitos aqueles candidatos que conseguirem mais votos na eleio. Quem
pode ser contra isso, de boa f? Veremos, porm, adiante, como a chamada lista aberta subtrai ao
eleitor uma decisiva instncia de responsabilizao partidria e de fato as cpulas tm timas razes
para ficarem felizes com isso. Mas vamos devagar.
Mais longevo sistema eleitoral da histria do Brasil, o sistema proporcional de lista aberta foi
introduzido em 1935 e, devido falta de eleies no interregno, opera entre ns desde 1945,
basicamente do mesmo modo, exceto por mudana relativamente recente (feita em 1997) no clculo do
quociente, que deixou de incluir os votos em branco no cmputo dos votos vlidos. Embora jamais
tenha sido particularmente popular no Brasil (nem mesmo entre os polticos), a cogitao da lista
fechada tem estado sempre presente quando se pensa em reformar o sistema. Sua rejeio subordina-se
invariavelmente ao mesmssimo argumento, que j estava presente na fala de Pedro Aleixo, relator da
comisso em 1935, ao rejeitar proposio da lista fechada ento feita pelo deputado por Mato Grosso,
Joo Vilas Boas: Meu receio que fossemos instituir dentro dos partidos a possibilidade de abusos
pelas direes partidrias. Preferi entregar aos eleitores do partido a escolha dos seus candidatos a
deixar que a direo partidria fique discricionariamente dispondo da colaborao dos candidatos
(Dirio do Poder Legislativo, 1935, p. 1229, apud Pires 2009: 115).
Esta objeo intuitiva a que ainda hoje invariavelmente se ouve quando se cogita da lista fechada.
Contudo, depois de oitenta anos em vigor e setenta em operao, todos ns, tanto observadores quanto
os prprios polticos, j aprendemos bastante sobre a operao da lista aberta para problematizarmos
essa concluso. Afinal, se o Brasil h tantos anos se moveu de maneira to decidida contra as direes
partidrias, por que ser que ainda hoje a posio de dirigente partidrio uma das mais seguras da
poltica brasileira? Basta passar os olhos por nosso quadro partidrio, e veremos em posies de poder
vrios dos mesmos nomes que formavam nossa elite poltica nos anos 80, na poca da ltima transio
democrtica. O PSDB foi fundado em 1988, e nele tinham posio de destaque Fernando Henrique
Cardoso, Jos Serra, Acio Neves, Jos Richa (pai do atual governador do Paran), Mrio Covas (morto
em 2000 durante seu segundo mandato no governo de So Paulo, sucedido pelo atual, seu vice Geraldo
Alckmin). O PFL mudou de nome, virou DEM. Ao faz-lo, operou uma troca geracional, mas os

sobrenomes continuaram a ocupar posies de mando at sua fragmentao no novo PSD: Magalhes,
Bornhausen, Maia. O PMDB fraturou-se numa confederao de lideranas estaduais, mas mesmo assim
a longevidade local dessas lideranas mantm seus sobrenomes em evidncia ainda hoje: Barbalho,
Calheiros, Sarney, Alves, Rezende, Cardoso, Simon, Requio. O controle de Roberto Jferson sobre o
PTB sobreviveu at mesmo a uma cassao e uma condenao criminal. O inexpressivo Jos Luiz
Penna controla o PV a ponto de poder forar para fora do partido uma candidata plausvel Presidncia
da Repblica, Marina Silva, destinatria de 20% dos votos na eleio anterior. Mesmo o PT,
beneficirio de uma vitalidade organizacional e associativa incomparvel na poltica brasileira recente,
manteve-se to tranquilamente subordinado a um ncleo de colaboradores prximos a Lula que, quando
esse ncleo viu-se engolfado pelo vendaval do mensalo a partir de 2005, o partido resignou-se a
buscar sua candidata em 2010 numa colaboradora do presidente, integrante de seu ministrio, que
pertencia ao partido havia menos de dez anos e jamais disputara eleies.
A lista dos casos poderia estender-se longamente, e dificilmente semelhante estabilidade poder ser
encontrada nas partidocracias parlamentaristas europeias, mesmo com lista fechada. Talvez o sintoma
mais prximo desta variedade de degenerescncia democrtica seja hoje exibido pelos Estados Unidos
onde, desde 1988, exceto pela eleio de 2012, h sempre um Bush e/ou um Clinton em campanha
pela presidncia. E bem possvel que em 2016 tenhamos Bush versus Clinton, assim como em 1992.
Claro que um fenmeno como este pode-se dar por vrios motivos, mas no se deve desprezar a
circunstncia de que tanto Brasil quanto Estados Unidos so dois dos raros pases que permitem a um
poltico arrecadar recursos e fazer campanha individualmente. No por acaso, so pases onde o
financiamento de campanha tem levantado controvrsia e induzido mudanas na legislao. No caso do
Brasil, pesquisa recente revelou tambm como a constituio ou no de diretrios regionais varia
enormemente entre os partidos, sob complacncia da legislao (Guarnieri 2011), com efeitos
presumveis na capacidade das executivas de controlar os partidos. Cabe, porm, observar que esta
estabilidade das direes partidrias no Brasil ocorre mesmo em partidos relativamente organizados,
como o PT, e a despeito de uma renovao parlamentar comparativamente alta (como seria de se
esperar com a lista aberta), girando em torno de 40% a cada legislatura. De fato, h motivos para crer
que a lista aberta brasileira, sobretudo por seus efeitos sobre a dinmica do financiamento das
campanhas, favorece a posio dos dirigentes. Conforme detalhamento a seguir, isto se d sobretudo
por uma combinao perversa entre:
1.

baixa responsividade eleitoral dos partidos enquanto tal, induzida exatamente pela lista
aberta;

2.

grande liberdade dos comits financeiros (constitudos pelos partidos/coligaes) na

canalizao de recursos para as vrias campanhas; e

3.

forte impacto do gasto eleitoral sobre a votao esperada de um candidato a deputado ou

vereador.

III. Reformar?
Depois de certo tempo relativamente fora das cogitaes, a lista fechada fez sua reentrada no debate
brasileiro sobre a reforma poltica em 2003, como um dos dois pilares da proposta aprovada em
comisso especial da Cmara dos Deputados. Relatada pelo ento deputado Ronaldo Caiado (do PFL
de Gois), ficou conhecida como proposta Caiado. Instaurada no incio do governo Lula com o
propsito de consolidar num nico projeto as vrias propostas de reforma do sistema eleitoral que ento
tramitavam no Congresso, a comisso operou por dez meses, fez 26 reunies, abrigou sete audincias
pblicas e propiciou o ltimo acordo entre os grandes partidos que o Brasil assistiu nessa matria. Com
o trabalho pautado fundamentalmente pelo aprimoramento dos controles sobre o financiamento de
campanhas, a comisso respaldada pelo raro endosso simultneo de PFL, PMDB, PSDB e PT
encaminhou projeto ancorado em duas propostas principais: (1) financiamento exclusivamente pblico
das campanhas eleitorais; e (2) listas pr-ordenadas. Outras propostas se agregavam a elas, como a
criao das federaes partidrias (mais duradouras, em lugar das efmeras coligaes), mas aquelas
duas propostas constituam o fulcro do projeto, em torno do qual tudo mais girava.
Por que uma comisso da Cmara, composta pelos vitoriosos da ltima eleio, estaria interessada em
mudar o financiamento? Ocorre que a estimativa disponvel sobre caixa 2 poca aponta que algo em
torno de 80% dos recursos utilizados em campanhas eleitorais em 2002 no chegavam a ser declarados
nas prestaes de contas (Samuels 2003). fcil imaginar as dificuldades, os riscos e o enviesamento
da disputa em favor do poder econmico que tal estado de coisas propicia. E compreensvel que, dada
a falta de massa crtica relativa a esse tema, a comisso tenha-se refugiado numa proposta simples,
intuitiva, embora aparentemente sem paralelo entre democracias modernas: o financiamento
exclusivamente pblico das campanhas eleitorais. Tomada essa deciso, porm, impunha-se o prordenamento das listas: como os candidatos estariam impedidos de arrecadar recursos, os partidos
teriam dificuldades em administrar, num ambiente internamente competitivo, o financiamento das
dezenas de candidaturas individuais neles abrigadas.

A comisso especial de 2003 fez um bom trabalho. Tinha a prioridade certa (melhoria dos controles
sobre o financiamento, uma real vulnerabilidade do sistema), ouviu muita gente, cuidou de evitar
emendas constitucionais, esmerou-se num acordo transpartidrio. Jamais conseguiu, porm, que a Mesa
da Cmara enquadrasse institucionalmente, em pblico, o principal motivo da proposta, que era a
melhoria do controle sobre financiamento de campanhas, de modo a pautar um debate pblico
construtivo sobre o tema. O resultado, previsvel, que a proposta Caiado foi percebida como mero
oportunismo de deputados que queriam garantir dinheiro para as suas campanhas e escapar vigilncia
dos eleitores. Foi pessimamente maltratada na imprensa e ignorada pelos acadmicos. Ruiu em 2007, s
vsperas de ir a votao em plenrio, quando a liderana do PSDB retirou seu apoio lista fechada,
avaliando que ela favoreceria o PT. Os jornais mal noticiaram, e quase ningum percebeu.
Ironicamente, tudo se deu em meio ao bombardeio miditico de um escndalo sobre o enriquecimento
de Renan Calheiros. Desde ento, com ou sem presso externa, a Cmara tem continuado a pautar a
reforma poltica a cada legislatura. Sinal de que, a despeito de percepo contrria pelo pblico, os
deputados continuam interessados em alguma reforma. Partem, porm, sempre da estaca zero, pois
nenhum acordo voltou a prosperar. A proposta Caiado foi um esforo sincero de se atacar um
problema real, e teria merecido pelo menos o destino de ser seriamente debatida.
Meu juzo pessoal sobre ela que atiraram no que viram e acertaram no que no viram. A comisso
estava em busca de uma soluo que melhorasse os controles sobre o financiamento de campanha. Na
falta de ideia alternativa, propuseram o financiamento pblico exclusivo. Apenas para viabiliz-lo que
resignaram-se a propor o fechamento das listas. No entanto, enquanto o financiamento pblico
exclusivo uma medida sem precedentes que pudessem nos orientar quanto a consequncias esperadas
(potencialmente muito problemticas), a lista pr-ordenada o procedimento-padro associado ao
sistema proporcional de representao, e muito provavelmente j produziria, sozinha, benefcios no
controle do financiamento das campanhas. A proibio de toda doao privada a campanhas padece do
clssico vcio de jogar fora o beb com a gua do banho: para coibir um trao indesejvel do sistema
(a influncia excessiva do poder econmico privado sobre as campanhas eleitorais), a medida probe
outro, perfeitamente desejvel, e que gostaramos de estimular, que a participao civil disseminada
nesse esforo de arrecadao, na forma de pequenas doaes feitas por um grande nmero de cidados.
Crowdsourcing, como chamam hoje em dia, e Barack Obama fez com tanta eficcia em 2008. O preo
que se pagaria pela proibio de toda doao no tende a ser baixo. De sada, um indesejvel
insulamento do sistema partidrio, que tenderia a acelerar ainda mais a transformao progressiva dos
partidos em apndices da burocracia do estado, mais que representantes de interesses e opinies na

sociedade (Katz & Mair 1995). Mais fundamentalmente, porm, a necessidade de definir o rateio dos
recursos pelo desempenho passado erige uma indesejvel barreira entrada de novos atores, j que
ser impossvel a toda dissidncia ou novo partido contar com financiamento competitivo. Isso aumenta
o que poderamos chamar a inrcia do sistema (Abranches 2013), favorecendo, no longo prazo, um
esclerosamento da representao por seu monoplio nas mos de organizaes de baixo apelo junto
populao. Seria uma pena corrermos para esta soluo drstica, com tantos riscos, sem sequer
experimentarmos antes solues mais simples e promissoras, como a estipulao de tetos nominais para
os doadores vlidos tambm para o uso de recursos prprios, claro.
J a lista pr-ordenada, por si somente, simplificaria enormemente a tarefa dos TREs no controle das
prestaes de contas, pois em vez das centenas de candidaturas individuais a terem suas contas julgadas
e aprovadas, apenas umas poucas chapas partidrias prestaro contas coletivamente. A simplificao do
trabalho favorece, naturalmente, sua qualidade. Esta razo administrativa nem seria suficiente para uma
mudana nas regras eleitorais, se houvesse razes para crer que, politicamente, a mudana fosse
subtrair poder ao eleitorado em favor de dirigentes partidrios. Mas no o caso. Do modo como opera
a poltica brasileira hoje, partidos e seus dirigentes vivem num ambiente de sonhos. J so
protagonistas centrais do sistema, controlando uma mirade de decises relevantes, que vo desde
indicaes ministeriais, pautas parlamentares, encaminhamentos de votaes e orientaes de bancadas
at vultosos recursos financeiros, que englobam tanto o fundo partidrio quanto muito decisivamente
naquilo que nos toca dinheiro arrecadado como contribuies para campanhas eleitorais. Mas eles
exercem esse protagonismo apenas nos bastidores. Eles no tm de ser (e no so) protagonistas nas
campanhas eleitorais. Basta ver a dificuldade para se identificar o partido no material de tantas
campanhas. Isso resulta em que a atuao dos partidos no est saliente na cabea do eleitor quando sai
de casa para votar. O eleitor pensa votar num candidato individual com o qual com sorte se ter
identificado durante a campanha. Mas de fato est, antes de qualquer outra coisa, votando numa
coligao partidria, e assim ajudando a definir o nmero de cadeiras que cada uma ter. Depois, se por
acaso tiver escolhido algum que de fato compete para se eleger (o que de maneira nenhuma
garantido, mas nunca sabemos antes do dia seguinte), ele exercer sua influncia na ordem da lista, mas
apenas para eleger um representante que, no dia em que toma posse, torna-se como inevitvel
membro de uma bancada, e tem de subordinar-se agenda de seu lder, e no mais quela que ele fez
imprimir no seu material, individual, de campanha.

IV. Lista aberta, lista fechada e oligarquizao

Talvez nada disso chegasse a ser um problema realmente relevante, se pelo menos toda essa incerteza a
que est submetido o eleitor envolvesse tambm os quadros dirigentes partidrios. Todos submergidos
na penumbra, o resultado seria um compsito mais ou menos imprevisvel, subordinado contudo aos
humores difusos do eleitorado. Infelizmente, tampouco aqui o caso. Perguntem a um cabo eleitoral,
perguntem (por que no?) a um dirigente partidrio quantos votos determinado candidato vai ter na
prxima eleio, e eles tipicamente acertam, com considervel preciso. Podem no saber, a rigor, a
ordem da lista inteira, do primeiro ao ltimo, mas sabem muitssimo bem quem est eleito, quem
est fora e quem est disputando. O que j uma informao que o eleitorado no tem, a no ser
como fofoca especulativa. E mais: os dirigentes partidrios no apenas dispem de um conhecimento
aproximado das perspectivas eleitorais dos candidatos bem superior quele de que ns, eleitores,
dispomos, mas tambm tm condies de influenciar decisivamente a ordem das candidaturas no
interior da lista, simplesmente canalizando recursos para aquelas que eles querem favorecer.
A vasta maioria das candidaturas a vereador e a deputado arrecada, por meios prprios, menos do que
gasta. Umas poucas so superavitrias, tipicamente candidaturas bem situadas nas redes de poder
(inclusive econmico), e que estaro assim em condies de exercer patronagem em relao s demais,
saldando suas dvidas ou simplesmente promovendo aliados. H ainda os prprios partidos, que
tambm recebem doaes e, por meio de seus comits financeiros, desfrutam de irrestrita liberdade para
dispor do dinheiro arrecadado como bem lhes aprouver. E de fato dele dispem como mostram
Horochovski & Junckes (2014) e Horochovski, Junckes, Camargo, Silva & Silva (2014). Nas eleies
de 2010, dos quase 3 bilhes de reais que os partidos e candidatos declararam como receita (10% de
recursos prprios, quase 90% doaes de pessoas fsicas e jurdicas), pouco mais da metade (cerca de
1,6 bilho) circulou dentro do sistema, ou seja, foi gasto por entidade distinta daquela que recebeu o
dinheiro, seja comit partidrio ou campanha individual (Speck & Mancuso 2011). Como as pesquisas
disponveis apontam uma forte correlao entre gastos declarados e a votao do candidato a deputado
(Samuels 2001; Heiler 2011), difcil escapar concluso de que as direes partidrias esto, de fato,
operando com uma lista oculta, cuja composio elas controlam em boa medida (e com liberdade ainda
maior que numa conveno), mas sobre a qual (diferentemente da lista pr-ordenada) elas jamais
prestam contas j que, formalmente, foi o povo quem decidiu. Dada a pulverizao dos votos
induzida pela lista aberta, a eventual rejeio da maioria do eleitorado a algum oligarca desgastado
irrelevante. Tudo o que ele precisa obter para si cerca de 1% dos votos, que j lhe garantem um lugar
entre os mais votados de sua coligao e a livre canalizao de recursos entre as campanhas

praticamente assegura uma votao como essa. E cabe observar que o grande nmero de candidaturas,
somado liberdade dos comits financeiros ao dispor do dinheiro doado, resolve pelo menos no caso
das eleies brasileiras de vereadores e deputados o problema da direo causal na correlao entre
arrecadao e voto. Pois no plausvel que os doadores saibam quem vai ganhar entre centenas de
candidaturas, e menos ainda que as direes partidrias simplesmente resolvessem reforar o caixa
daqueles que j iriam ganhar mesmo sem o dinheiro. A esta altura comea a ficar claro porque que um
sistema to extico chega a durar tanto tempo, num pas to instvel como o Brasil foi quase sempre
entre 1935 e 1994. difcil imaginar um arranjo melhor e mais seguro para o integrante do petit-comit
da elite poltica. No jargo do cinema, o crime perfeito: plena segurana para quem ocupa as
posies de mando, sob a aparncia de perfeita democracia.
Comparadas a isso, por piores que sejam nossas expectativas quanto manipulabilidade das
convenes partidrias, as listas pr-ordenadas teriam pelo menos o efeito de forar as cpulas
partidrias a sarem a campo como tais. Junto ao eleitorado, a lista que sasse da conveno, pblica
desde o incio, seria escrutinada pelas chapas adversrias, e teria de ser defendida durante a campanha.
Os partidos teriam de se expor como organizao coletiva, e seus membros teriam de fazer campanha
na primeira pessoa do plural (vote em ns). Bem ou mal, eles seriam obrigados a improvisar algum
esboo de plataforma coletiva, favorecendo assim as perspectivas de controle dos mandatos a partir da
atuao subsequente da bancada. Sim, da bancada, porque nos plenrios so irrelevantes os
parlamentares individuais. No se trata de fantasiar a converso dos partidos em organismos
primariamente ideolgicos (isso praticamente no existe entre os que de fato disputam o poder e
seria, no limite, indesejvel), mas apenas adotar um mecanismo que os induzisse a apresentarem-se
como grupamentos polticos coletivos, e portanto vocalizadores de alguma plataforma. Em um contexto
como esse, a deciso de manter no topo da lista sempre os mesmos caciques, dcadas a fio, passa a
ter custo eleitoral relevante, j que a eventual rejeio ao nome que encabea a chapa ir subtrair votos
da lista como um todo o que se d apenas residualmente com a lista aberta.
Quanto vida dos partidos, a adoo da lista pr-ordenada iria, com toda plausibilidade, intensificar os
conflitos internos. Pois as lideranas partidrias teriam de comparecer conveno comprometidas
certo ordenamento da chapa, negociar e acomodar interesses, aceitar o eventual desafio e a disputa
interna e, caso insatisfeitas, abandonar a legenda e formar outro partido. Bastaria tornar secreto o voto
nas convenes (como previa o projeto de 2003), e seu resultado se tornaria precariamente controlvel.
Tudo passvel de escrutnio pela imprensa. Hoje, as lideranas ficam muito felizes em carimbar dezenas
de candidaturas como se no passassem de um cartrio, desejar boa sorte aos correligionrios e depois

delegar (na aparncia) a deciso ao eleitorado, enquanto se encarregam, nos bastidores, de canalizar
recursos decisivos para as candidaturas que querem eleger. Assim fcil eternizar-se. Ao contrrio da
oligarquizao to propalada, o risco associado lista pr-ordenada seria o colapso de sees
partidrias estaduais, incapazes presidir pacificamente essa disputa. Elas certamente eram incapazes de
faz-lo em 1935, o que pode ajudar a explicar a lista aberta. Como me disse um colega, haveria mortes
nas convenes. certamente um risco indesejvel, mas de todo modo o oposto do que normalmente
se alega.
Nessas condies um bom lugar na lista requereria trabalho partidrio prvio, talvez ao longo de anos,
desde a militncia em idade estudantil, para estabelecer os laos de confiana na rede interna ao partido
que iro favorecer um nome nas convenes. primeira vista pode parecer que o apelo ao povo
contido na lista aberta seria mais desejvel. Como esse apelo, porm, requer uma inevitvel mediao
publicitria que custa muito caro, na prtica a lista aberta requer, fundamentalmente, o apoio e o
endosso de bons financiadores. Nas condies brasileiras, isso envolve cair nas graas de grandes
empresas ou de setores econmicos muito concentrados ou ento ser apadrinhado pelos poderosos do
seu partido, de modo a assegurar os favores do comit financeiro. Dinheiro poder ser influente numa
conveno tambm, claro. Usualmente se presume, a propsito, que deve ser mais barato comprar
quinhentos convencionais que quinhentos mil eleitores. Mas o clculo no to simples. Uma
conveno um ambiente competitivo, onde todos tm muito a perder ou a ganhar. Se algum pretende
chegar a uma conveno comprando o seu lugar na lista, expe-se ao risco da contestao pblica da
faco que se julgar prejudicada com a manobra. Uma conveno contestada judicialmente, ou
escandalosa em qualquer sentido, um custo poltico que o partido inteiro carregar para a campanha.
Pode at funcionar, mas o risco poltico bem mais alto do que no sistema atual, em que uma proviso
financeira adequada praticamente assegura a eleio e os lugares, portanto, so de fato legalmente
comprados, na surdina.

V. Poder, dinheiro e celebridades

A candidatura vivel no Brasil de hoje, em vez de requerer militncia e trabalho poltico junto a um
partido (que por sua vez ser eleitoralmente examinado a cada ciclo), requer algum atributo que lhe d
visibilidade (positiva ou negativa, importa pouco) em meio ao oceano de quase mil candidaturas
concorrentes, de modo a tornar-se top of mind junto a uma proporo suficiente do eleitorado na hora
de dedilhar a maquininha. Isso usualmente significa uma de trs alternativas. A primeira que ela
disponha de um reduto (geogrfico, profissional, religioso etc.) que ir descarregar nela seus votos de

maneira amplamente dominante, de modo a assegurar um lugar entre os mais votados de sua coligao.
Ex-prefeitos, pastores, sindicalistas, dirigentes da OAB, policiais, mdicos podem ser includos nessa
categoria. A segunda alternativa que eles tenham muito dinheiro. Seja dinheiro prprio, no caso de
milionrios, ou o dinheiro de um grande financiador, ou como visto as graas da cpula partidria.
Aqui incidem os efeitos de duas aberraes da legislao brasileira sobre financiamento de campanhas:
a ausncia de limites para o uso de recursos prprios (que significa uma carta branca para milionrios
comprarem seus mandatos) e o teto para doadores que, em vez de um valor nominal, corresponde a um
percentual de sua renda (o que torna o financiamento privado de campanhas no Brasil um assunto
exclusivo de grandes doadores).
A terceira alternativa para uma candidatura vivel no Brasil de hoje que o candidato seja uma pessoa
famosa as chamadas celebridades. Como a familiaridade do pblico com elas bem maior que com
quase todos os seus concorrentes, isso lhes assegura uma salincia que frequentemente ser suficiente
no s para eleg-las, mas tambm para superar o quociente eleitoral e eleger consigo mais alguns
companheiros de coligao. E isso nem requer que a celebridade em questo seja especialmente
popular. Se ela for conhecida de 40% do eleitorado e for apreciada por um quinto daqueles que a
conhecem, isso lhe d uma votao potencial de 8%. Se obtiver um quarto desse voto potencial, j
ter 2% dos votos e estar entre os mais votados, principalmente nos distritos de maior magnitude.
Nunca se sabe qual ser o grande sucesso da prxima eleio, mas para as coligaes faz todo sentido
salpicar sua lista de celebridades. Elas trazem para a coligao, quase de graa, votos que de outra
maneira lhes custaria uma fortuna obter.
Isto se transportaria para as listas pr-ordenadas? Improvvel. A celebridade de grande sucesso eleitoral
costuma dar, no mximo, por volta de 5% dos votos. No contexto das centenas de candidaturas
individuais da lista aberta, isso muita coisa. Num distrito com mais de vinte cadeiras, j ser mais do
que o necessrio para atingir o quociente eleitoral, e poder at mesmo eleger outros candidatos
consigo. J no contexto de uma disputa entre uma dzia de chapas pr-ordenadas, mais difcil saber o
que fazer com a tal celebridade. Se ela for para o topo da lista, a eventual rejeio ao recurso
oportunista a uma pessoa famosa at ento desvinculada do partido vai tirar votos da chapa; se ela for
para o miolo, seu peso desaparece, a menos que ela se torne uma propagandista de sucesso da prpria
plataforma partidria, mostrando a seus simpatizantes que vale a pena eleger a turma que est antes
dela na lista.
Em 2010, por exemplo, o comediante Tiririca ajudou a reeleger o establishment da Cmara, membros
da sua coligao, enquanto dizia que pior que t no fica. Esquizofrnico e, sobretudo, explorvel

pelos adversrios durante a campanha, se a lista fosse pr-ordenada. Isso muito importante: a
campanha diferente, com lista fechada e lista aberta. Pode at ser interessante, para um partido
pequeno, sem eleitorado cativo, que v festejar a obteno de 2 ou 3% das cadeiras, mas
frequentemente a rejeio produzida pela polmica em torno da candidatura excntrica pode tambm
custar muitos votos, sobretudo para um partido maior. Ou seja, diferente de hoje, sob a lista prordenada a celebridade comportaria risco. De resto, a celebridade em si no o problema: se um
partido, em conveno, opta por alugar sua identidade a uma celebridade qualquer, essa celebridade
atravessa o fogo cruzado durante a campanha e prevalece do outro lado, parabns para ela, isso
apenas democracia. Mas nosso problema hoje que o recurso a celebridades se converteu num truque
eficaz, decorrente do aprendizado de nossas elites polticas ao longo de dcadas de convivncia com o
nosso sistema eleitoral. E esse truque funciona por razes, digamos, matemticas, independentemente
da densidade poltica da candidatura.
E aqui, na diferena entre as campanhas sob lista aberta e as campanhas sob lista fechada, emerge uma
razo pela qual a chamada lista flexvel no to interessante quanto se tende a crer especialmente
no caso brasileiro, na eventualidade de abandonarmos um sistema que induz o voto no candidato
individual. Num sistema flexvel (de fato chamado de lista aberta na Europa), a lista sai ordenada da
conveno, mas o eleitor retm a opo de votar em um nome s, ou de mexer na ordem da lista.
Assim, a ordem final pode mudar, dependendo do que acontecer na eleio. Onde ela existe, porm, o
resultado quase sempre a lista original, tal como fixada na conveno principalmente em eleies
nacionais. Isso decorre da fixao de critrios exigente para se mudar a ordem, sem dvida, e sempre
possvel trabalhar essa calibragem. O problema que, se mudanas na lista se tornam fceis
demais, a dinmica da campanha volta a ser aquela que observamos hoje no sistema brasileiro, j que
todos os candidatos tero motivos para fazer campanha individual. Portanto, embora as listas
flexveis estejam em voga na Europa, pessoalmente me inclino por consider-las perniciosas (quando
funcionarem como a atual lista aberta), ou irrelevantes (quando funcionarem como a lista prordenadas). Certamente haver o meio-termo possvel, mas alcan-lo sempre um objetivo incerto.
Mais importante superarmos o salve-se quem puder entre centenas de candidatos individuais
bancados por grandes financiadores ou comits partidrios que operam com uma lista oculta enquanto
economizam dinheiro salpicando o rol de candidaturas com celebridades que tambm no so
chamadas a responderem por seus alinhamentos partidrios.

VI. Listas, plenrios, partidos

 lugar comum a alegao de que brasileiro vota nas pessoas, e no nos partidos e que portanto seria
necessrio dispor de partidos mais fortes para podermos passar a listas fechadas. Mas como fortalecer
os partidos com a atual competio com listas abertas? Embora permita o voto em legendas, a regra
eleitoral fora os candidatos a fazerem campanhas para si, e assim induz tambm os eleitores nessa
direo. Penso ao contrrio: dada a reduzida visibilidade dos partidos em nossas listas abertas,
precisaramos de um sistema partidrio muito mais enraizado e slido para podermos nos dar ao luxo
de abrir as listas sem prejuzo grave para a vida partidria. bem provvel que os legisladores
brasileiros, inclinados a adotar a representao proporcional no ambiente democratizante, psrevolucionrio, de 1935, tenham concebido a lista aberta a partir da premissa (realista naquele contexto)
da natureza incipiente dos partidos que ento se formavam, os primeiros de nossa histria republicana a
ambicionar abrangncia nacional, bem como a patente fragilidade dos meios de comunicao de massa.
Se postularmos, ao contrrio, que os partidos brasileiros devem ser hoje organizacionalmente capazes
de se apresentarem coletivamente aos eleitores de cada estado, por que no determinar que cada partido
deve fixar e oferecer sua chapa? Isto os obrigaria a se apresentarem em campo como organizaes
polticas, e a sustentarem em pblico, de modo coletivo, as razes pelas quais creem merecer, pelo
nosso voto, o protagonismo que de fato exercem na poltica nacional. Cada partido que faa sua lista, e
depois responda eleitoralmente por ela. Hoje os partidos se escondem de bom grado atrs de
candidaturas individuais, evitam tomar posies partidrias sobre temas controvertidos, e depois
manobram nos bastidores os cordis dos plenrios legislativos. Fechar a lista faz-los internalizar e
explicitar conflitos que hoje eles manobram nos bastidores enquanto fingem deixar nas mos do eleitor.
Trata-se de obrigar os partidos a sarem em pblico, coletivamente, para o corpo a corpo eleitoral,
apresentando sua chapa e se expondo, tambm coletivamente, ao ataque dos adversrios.
bastante seguro prever que a adoo das listas pr-ordenadas traria para baixo o nmero de partidos
relevantes nas casas legislativas brasileiras, independentemente de medidas mais draconianas (e
manipulveis) como as clusulas de barreira apoiadas em percentuais arbitrrios de votos. Estamos
pagando um pedgio alto pela lista aberta, na forma de um dos maiores nmeros de partidos efetivos
em todo o mundo. A presena de mais de dez partidos efetivos na Cmara dos Deputados sugere ao
observador externo um caos partidrio que simplesmente no corresponde realidade. J dispomos de
um sistema institucionalizado o bastante (como bem insistem Melo & Pereira 2013) para esperarmos
um nmero bem mais normal de partidos relevantes na Cmara, mas nosso sistema eleitoral peculiar
(nele incluindo as normas sobre financiamento) empurra a fragmentao para cima. Para esse
problema, a fixao de uma clusula de desempenho seria uma soluo mais dura, mais bruta que a

lista pr-ordenada. Com a clusula, o legislador teria de fixar uma barreira arbitrariamente alta ou
baixa. Ao faz-lo, teria uma noo bastante clara sobre quem ser ou no capaz de super-la, podendo
legislar casuisticamente. Comparativamente, a lista pr-ordenada se assemelharia mais a um
experimento natural, em que chamaramos os cidados a se pronunciarem por preferncias
partidrias, e poderamos ver onde que o sistema se acomodaria mais naturalmente. Alm do que,
num plano mais formal, a clusula de barreira reduz a proporcionalidade entre votos e cadeiras. No
vejo porque deveramos nos apressar em adotar um mecanismo com esse efeito, antes de experimentar
alternativas.

VII. Daqui para o futuro

Ao longo dos ltimos vinte anos, aprendemos que nosso sistema poltico, bem ou mal, funciona. To
criticado h poucas dcadas como um sistema ingovernvel que trazia uma penosa combinao entre
presidencialismo,

federalismo,

multipartidarismo,

bicameralismo

simtrico

representao

proporcional (Abranches 1988), aprendemos afinal que o sistema podia funcionar com uma
estabilidade poltica e econmica sem precedentes em nossa histria e conquistas sociais relevantes.
Mas a viabilizao dessa estabilidade cobrou alguns preos, e o mais notrio deles a concentrao de
prerrogativas legislativas na prpria Presidncia da Repblica (vejam-se, como exemplos mais claros,
as medidas provisrias e a tramitao preferencial dos projetos de lei oriundos do poder executivo),
alm de uma considervel concentrao de prerrogativas regimentais nas mesas das casas legislativas e,
no caso da Cmara dos Deputados, no informal colgio de lderes. Tudo isso para compensar a
formidvel disperso do plenrio, amplificada na redundncia entre as duas casas legislativas federais.
Mesmo reconhecendo o bom funcionamento do sistema poltico brasileiro no ltimo quarto de sculo,
isso no precisa nos impedir de cogitar por onde o sistema poderia ou no evoluir de forma positiva.
Em poltica, se h uma coisa que a Histria ensina, que sistema algum se congela ou cristaliza numa
dada forma, por mais bem-sucedido que seja, e por mais que as pessoas o queiram congelar. E, no caso
brasileiro, cabe ateno a algumas tendncias com prazo de maturao mais longo. Essa compensao
da disperso do Congresso com a concentrao de poderes na Presidncia da Repblica nos trouxe at
aqui, nesta que tem sido a mais estvel e duradoura constituio democrtica de nossa Histria. Mas a
soluo tem amesquinhado o Congresso, que feito refm de duas foras muito mais poderosas: a
Presidncia de um lado, e os financiadores das campanhas do outro. Continua a funcionar, mas sob um
quadro de preocupante e crescente desmoralizao pblica. Habitando o plenrio de uma casa que

tocada com rdea curta por mesa e colgio de lderes que se articulam com o Planalto, e comisses que
so colonizadas pelos financiadores, s resta ao cho do plenrio o varejo das emendas oramentrias.
Nesse quadro, porm, quem vai querer ser parlamentar? Campanhas caras, individuais, dependentes
portanto de levantamento pessoal de fundos (a propsito, como controlar a movimentao de recursos
feita permanentemente por 513 parlamentares que passam o mandato pensando na viabilizao pessoal
da prxima campanha?); renovao de uns quarenta por cento a cada legislatura; viagem a Braslia toda
semana, num pas com as dimenses do Brasil; exposio pequena (e tipicamente negativa) na mdia;
pouco poder de fato. Quem vai querer fazer carreira parlamentar no Brasil? Afora um ou outro
abnegado, talvez envaidecido pelo simples fato de estar l, mais plausvel imaginar que a funo ser
perseguida por algum que ambicione imunidades, queira lavar dinheiro em campanhas ou,
simplesmente, seja o testa-de-ferro de interesses poderosos. O resultado que, j h alguns anos, a elite
parlamentar no Brasil composta por quadros que no tm o respeito da imprensa e da dita opinio
pblica. E isso um problema no necessariamente agudo, mas crnico. No por acaso que em
toda eleio h deputados de considervel visibilidade anunciando desistncia, invariavelmente se
queixando de financiamento, e tratando de prosseguir a carreira em outras paragens. No devido tempo,
o plenrio vai ser colonizado pelo crime organizado. Se que j no foi.
claro que no se trata de mudar o regime, reinventar o sistema. Isso no seria vivel, sequer
desejvel. Mas, sim, cabe cultivarmos sensibilidade suficiente para ir apertando parafusos, antes que a
casa caia ou que o TSE reinvente o sistema todo segundo critrios prprios. Acredito que um
horizonte positivo seria uma paulatina e cautelosa desconcentrao das prerrogativas presidenciais em
favor do Congresso Nacional. Mas isso requerer, digamos, uma melhoria na coordenao partidria e
na articulao interna dos sistemas de poder e representao no Congresso. A lista pr-ordenada, com o
protagonismo que ela confere a instncias partidrias num momento decisivo de constituio da
representao poltica, favoreceria esse objetivo.
Cabe sempre lembrar a recomendao de Max Weber (1978): se o parlamento deixa a desejar, preciso
dar poder ao parlamento. Mas seria certamente um desastre tentar faz-lo por mero fiat institucional,
como se no tivesse havido razes concretas para as prerrogativas correntes do Poder Executivo. Seria
preciso, numa palavra, endurecer a estrutura interna da Cmara, e isso no se alcana sem atuar sobre
a chamada conexo eleitoral. Se cada deputado deve seu mandato no ao chafariz da praa ou a
alguma outra emenda oramentria de natureza distributiva (ou, muito pior, ao seu financiador
individual), mas a uma conveno partidria estadual, o jogo com o governo no plenrio mais duro,
porque a negociao vai incidir sobre plataformas coletivas, e mobilizar bancadas com maior

intensidade que agora. Refora-se a posio organizacional e o poder de barganha do Congresso, e

tanto governo quanto financiadores seriam levados a lidar com nveis mais altos de organizao poltica
no lado dos partidos, em vez de descer ao varejo de lidar com cada deputado individual, desesperado
por visibilidade e dinheiro para a sua prxima campanha.
Ao longo dos ltimos oitenta anos, natural que tenhamos aprendido sobre a operao da lista aberta
mais do que a gerao de seus inventores, como Assis Brasil, Pedro Aleixo e Agamenon Magalhes,
teria podido imaginar. Voltar a girar a roda dessa histria a melhor homenagem que lhes podemos
prestar.

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