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portugal

nasdecises
europeias
4 Representao de interesses
portugueses na UE
Alexander Trechsel
Richard Rose

verso de trabalho
Maio 2014

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Portugal
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Santos (FFMS).
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A PARTICIPAO DE PORTUGAL NAS DECISES DE EU


UMA PERSPECTIVA COMPARADA

4 Relatrio para a Fundao Francisco Manuel dos Santos

REPRESENTAO DE INTERESSES PORTUGUESES NA EU

Alexander Trechsel
Richard Rose

Centro Robert Schuman de Estudos Avanados


Instituto Universitrio Europeu

Em colaborao com:
Daniela Corona
Filipa Raimundo
Jos Santana-Pereira
Jorge Fernandes

ndice

Sumrio Executivo .............................................................................................................................. 7


Introduo: representao de interesses na Unio Europeia .................................................... 10
1. Os rgos consultivos da Unio Europeia ................................................................................ 18
1.1. O Comit Econmico e Social Europeu (CESE) .............................................................. 20
1.2. O Comit das Regies (CoR) .............................................................................................. 35
1.3. O impacto do CESE e do CoR na legislao europeia .................................................... 43
2. Caractersticas estruturais da sociedade civil portuguesa e o seu impacto na
representao de interesses ........................................................................................................... 51
3. Alm da representao institucional: associaes portuguesas no Registo de
Transparncia .................................................................................................................................... 56
3.1 Uma anlise qualitativa dos grupos de interesses portugueses na UE ......................... 64
4. Concluses .................................................................................................................................... 71
Bibliografia .......................................................................................................................................... 73

Tabelas e Figuras
Tabelas

Tabela 1.1. Consulta obrigatria do CESE ................................................................................... 22
Tabela 1.2. Nmero de membros do CESE provenientes de cada Estado-membro ............. 23
Tabela 1.3. Membros portugueses do CESE ................................................................................ 25
Tabela 1.4. Seleco e Nomeao de Membros do CESE ........................................................ 34
Tabela 1.5. Consulta obrigatria do CoR ...................................................................................... 37
Tabela 1.6. Membros (e suplentes) portugueses do CoR em Setembro de 2013 .................. 38
Tabela 1.7. Grupos Polticos no CoR ............................................................................................. 39
Tabela 1.8. Distribuio dos membros portugueses nas seis comisses ................................ 41
Tabela 1.9. Resultados da votao das resolues adoptadas pelo CESE na sesso
plenria de 2013 ................................................................................................................................ 48
Tabela 1.10. Resultados da votao das resolues adoptadas pelo CoR na primeira
sesso plenria de 2013 .................................................................................................................. 49
Tabela 1.11. Consenso e divergncia e apoio nacional posio do CoR por tipo de
sistema ................................................................................................................................................ 50

Figuras
Figura 1.1. O CESE e o CoR na Tomada de Decises da UE .................................................. 19
Figura 1.2. Organizao Interna do CESE (2010-2013) ............................................................. 20
Figura 1.3. Distribuio dos membros do CESE pelas sete seces temticas (Portugal e
Estados-Membros idnticos) ........................................................................................................... 26
Figura 1.4. Distribuio da actividade de relator por seco num conjunto de pases
seleccionados, 2010-2013 ............................................................................................................... 29
Figura 1.5. Distribuio da actividade de relator por grupos num conjunto de pases
seleccionados, 2010-2013 ............................................................................................................... 31
Figura 1.6. Distribuio dos membros do CoR pelas seis comisses (Portugal e Estadosmembros idnticos) ........................................................................................................................... 40
Figura 1.7. Distribuio da actividade de relator por comisso num conjunto de pases
seleccionados, 2010-2013 ............................................................................................................... 43
Figura 2.1. Densidade sindical (% trabalhadores sindicalizados nos pases da UE/OCDE .. 53
Figura 2.2. Densidade sindical (% trabalhadores sindicalizados num grupo de pases
seleccionados) ................................................................................................................................... 54
Figura 3.1. Tipos de Organizaes registadas no RT em Setembro de 2013 ......................... 59
Figura 3.2. Principais interesses das organizaes registadas no RT em Setembro de 2013
(propores mdias) ......................................................................................................................... 61
Figura 3.3. Razes para fazer lobbying ao nvel europeu mencionadas pelas associaes
portuguesas registadas no RT em Setembro de 2013 (resposta mltipla) .............................. 62
Figura 3.4. Avaliao das actividades de lobbying: impacto e informao obtida .................. 64

Sumrio Executivo

Este relatrio explora o tema da representao de interesses portugueses no


processo de tomada de decises na Unio Europeia (UE). Especificamente,
descrevemos e analisamos o desempenho dos grupos de interesses portugueses
em Bruxelas, focando em particular a forma como utilizam as oportunidades
institucionais existentes ao nvel da UE para obter benefcios. Fazemo-lo, por um
lado, analisando como os grupos de interesses da sociedade civil articulam a sua
estratgia com outros actores polticos (partidos polticos nacionais, eurodeputados,
representantes do Governo), para criar uma estratgia nacional em Bruxelas e, por
outro lado, fazendo uma anlise comparativa de Portugal e dos outros Estadosmembros da UE de dimenso semelhante, no sentido de avaliar se, como e porque
que os padres da representao de interesses portugueses confluem com pases
idnticos.
O Comit Econmico e Social Europeu (CESE) e o Comit das Regies
(CoR) so rgos consultivos cujo papel o de elaborar pareceres sobre iniciativas
legislativas numa srie de domnios polticos. Os seus pareceres constituem
contributos que so tidos em conta no processo de tomada de decises. O CESE e
o CoR so os dois principais canais de representao de grupos de interesses e de
representao regional na arquitectura da UE, mas as associaes que operam fora
dessas duas esferas podem tambm exercer presso em Bruxelas. O seu perfil
encontra-se registado na base de dados do Registo de Transparncia. Os dois
comits e as associaes acima referidas constituem excelentes bases para
analisar at que ponto os grupos de interesses de um determinado pas so
capazes de influenciar o processo de tomada de decises da UE.
Para influenciar o processo de tomada de decises, os grupos de interesses
portugueses precisam de: (a) possuir os recursos financeiros e humanos
necessrios para se encontrarem representados em Bruxelas; (b) coordenar os
seus interesses ao nvel nacional de forma oportuna e eficaz; e (c) construir as
alianas certas com representantes de outros Estados-membros.
Os nossos dados sobre o desempenho dos representantes portugueses no
CESE e no CoR sugerem que:
7

A ausncia de uma tradio de lobbying, uma reduo na densidade sindical,


nveis moderados de fragmentao de associaes patronais e uma fraca
articulao entre os vrios agentes nacionais parecem conjugar-se para que
os grupos de interesses portugueses tenham uma fraca capacidade de
influenciar o processo de tomada de decises na UE;

Simultaneamente, factores institucionais, como, por exemplo, o papel


relativamente reduzido dos dois comits, a necessidade de negociar e chegar
a um consenso entre um nmero cada vez mais elevado de Estadosmembros e o crescente peso do Conselho criam ainda mais obstculos,
independentemente do desempenho dos representantes portugueses;

Entre os representantes portugueses, as associaes de empregadores tm


provado, ao longo dos ltimos anos, que conseguem coordenar os seus
esforos com mais eficcia do que os sindicatos, devendo-se esse facto
deciso de ter um representante permanente junto das instituies europeias;

As aptides pessoais dos representantes e a sua anterior experincia em


instituies da UE parecem contribuir mais fortemente para explicar a sua
capacidade de obter o papel de relator nestes do que a execuo de uma
estratgia claramente definida;

O facto de Portugal ter um sistema altamente centralizado de nomeao de


representantes pode explicar, em parte, a falta de coordenao nacional ao
nvel do CESE, dado que agentes como, por exemplo, o Conselho
Econmico e Social nacional ou outros agentes da sociedade civil so
apenas consultados sobre a lista de candidatos;

De uma maneira geral, a organizao do territrio pode influenciar a


capacidade que as regies tm de defender os seus interesses, devido aos
diferentes graus de autonomia, a uma maior ateno captao de recursos
e existncia de interesses claramente definidos. Portugal estaria assim
numa

posio

desvantajosa

em

comparao

com

Estados

menos

centralizados;

A organizao territorial parece ser tambm um factor explicativo da posio


de um pas em relao ao CESE e ao CoR, sendo que pases unitrios como
Portugal apresentam um menor grau de consenso entre regies e governo

nacional e nveis mais elevados de discordncia e oposio relativamente ao

papel destes dois rgos do que Estados federais ou mais descentralizados;


Os nossos dados sobre as associaes portuguesas envolvidas em
actividades de lobbying em Bruxelas sugerem que:

A falta de recursos humanos preparados para fazer lobbying e a falta de


conscincia da importncia da presena em Bruxelas parecem ser duas das
principais razes para que Portugal no esteja mais bem representado;

As associaes portuguesas esto convencidas de que a sua presena em


Bruxelas mais til no sentido de conceder acesso a informao relevante
para o desenvolvimento das suas actividades do que no sentido de
influenciar o processo de tomada de decises da UE.

Introduo: representao de interesses na Unio Europeia


Nas sociedades industriais avanadas, a democracia representativa tem visto


os seus princpios fundamentais em risco nos ltimos vinte anos. Os nveis de
confiana nas instituies em constante declnio, a quebra nos nveis de
participao e a crescente desconfiana nos agentes polticos em particular, nos
partidos polticos esto a abalar os alicerces da democracia (Schmitter & Trechsel
2004; Cain et al., 2003; Pharr, Putnam & Dalton, 2000, Dalton, 2004).
Simultaneamente, as democracias contemporneas enfrentam a necessidade de
acomodar novas exigncias democrticas, como, por exemplo, formas directas de
democracia. Todos os Estados-membros da UE enfrentam, grosso modo, os
mesmos desafios. Alm destas dificuldades, os Estados-membros da UE enfrentam
ainda uma outra: a crescente europeizao da legislao e das polticas pblicas
levou proliferao de exigncias para que a UE adquira os atributos vitais de
controlo poltico e igualdade poltica essenciais para uma governao democrtica
(Greenwood, 2007: 333). A gesto poltica e financeira da crise econmica
contribuiu tambm para a eroso dos nveis de apoio ao projecto europeu. Uma
faixa significativa da literatura sugere que a integrao da sociedade civil no seio do
sistema poltico da UE pode ajudar na resoluo de alguns dos problemas da Unio
Europeia (UE). Em seguida, comeamos por explorar alguns dos aspectos
problemticos da UE e as razes pelas quais a sua arquitectura institucional oferece
um papel especial representao de interesses. Passaremos depois para a
definio do conceito de representao de interesses na UE e para a anlise da
forma como essa representao influencia o processo de elaborao de polticas.
O processo de integrao europeia criou um sistema institucional sui generis
(para uma viso global, ver Hix e Hoyland, 2011). Embora o seu sistema poltico
tenha vindo a ganhar poderes ao longo dos anos, culminando com o facto de 18
Estados-membros terem concedido o seu poder de emisso de moeda ao BCE, a
UE no cumpre os clssicos critrios de governo de partido (Katz, 1986). Num
contexto de governo de partido, os partidos polticos desempenham um papel
central: transformam questes complicadas em alternativas distintas no processo
de tomada deciso, seguindo linhas de conflito claramente definidas (Jachtenfuhs,
1997: 8). Ao nvel nacional, os eleitores tm a oportunidade de eleger directamente

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o Parlamento e, directa ou indirectamente, o executivo, bem como de

responsabilizar estes agentes polticos pelos seus actos. No entanto, ao nvel da UE


embora as eleies directas para o Parlamento Europeu se realizem desde 1979
no existem na UE partidos polticos pan-europeus fortes, partidos polticos
adversrios que lutam pelo poder. At 2014, no tem sido possvel saber quem
poder vir a estar frente da Comisso Europeia (o rgo executivo da UE) antes
das eleies para o Parlamento, muito menos usar as eleies para punir ou mudar
o governo. A expresso eleies de segunda ordem tem sido utilizada
apropriadamente para descrever as eleies para o PE (Reif & Schmitt, 1980). Em
suma, a UE no possui um vasto espao pblico, o que exemplificado pela falta
de uma ampla cobertura meditica da UE e pela percepo que os cidados tm de
que impossvel influenciar o processo de tomada de decises da UE, dada a sua
natureza marcadamente elitista.
Os problemas democrticos e de legitimidade sempre foram centrais nas
discusses sobre a UE (Schmitter, 2000). Scharpf (1999) faz uma importante
distino entre a legitimidade orientada para o contributo e a legitimidade orientada
para o resultado. O autor define a primeira como um sistema em que as escolhas
polticas deviam derivar, directa ou indirectamente, das verdadeiras preferncias
dos cidados (19), ao passo que a ltima definida como uma legitimidade
conduzida pelos resultados. Segundo Scharpf, a UE enfrenta um momento de
viragem na sua construo. Uma possibilidade passa por obter maior legitimidade
atravs da criao de canais de ligao entre os cidados e as instituies da UE e
de um governo de partido ao nvel da UE. A outra via consiste em manter a
estrutura elitista, em que existe uma elite que define as polticas e usa os bons
resultados da poltica pblica por exemplo, um crescimento econmico contnuo e
sustentvel, percepcionado pela populao como o resultado da aco da UE
como forma de legitimao ex post.
A discusso sobre a democratizao das instituies da UE tem sido muito
rica nas ltimas dcadas. O debate em torno do processo de tomada de decises
da UE foi intensificado significativamente pela actual crise financeira e econmica.
Alm da reduo dos nveis de apoio da opinio pblica UE, h uma conscincia
cada vez maior dos cidados sobre o verdadeiro impacto que a UE tem no seu dia-

11

a-dia1. Pela primeira vez em mais de cinquenta anos de integrao europeia, no


raro que, hoje em dia, uma cimeira da UE atinja elevados nveis de discusso
pblica, particularmente em pases que foram resgatados e esto sujeitos a
decises importantes da UE. Portugal , evidentemente, um desses pases. Os
cidados esto agora a aperceber-se de que as suas vidas j no so decididas
apenas em Atenas ou em Lisboa e que uma boa parte do seu destino econmico e
poltico decidido ao nvel da Europa. A UE v-se assim confrontada com uma
situao paradoxal: apesar da importante europeizao do processo de elaborao
de polticas, a nica forma de os cidados terem uma palavra a dizer sobre os
assuntos da UE ao nvel europeu atravs das frequentemente descuradas
eleies para o Parlamento Europeu. A literatura cientfica sugere, no entanto, que a
representao de grupos de interesses abre uma via alternativa para que os
cidados sejam ouvidos em Bruxelas, contornando a representao hierrquica
atravs do Estado. Em seguida, apresentamos um enquadramento terico do que
a representao de interesses e os mecanismos atravs dos quais esta
desempenha um papel fundamental na arquitectura da UE, e apresentamos uma
perspectiva global da evoluo da representao de interesses desde o incio da
UE.
Na poltica nacional, os cidados tm um vasto leque de canais que lhes
permitem influenciar os decisores polticos. Por razes analticas, importante fazer
uma distino entre dois tipos de canais: por um lado, existem partidos polticos, em
cujos candidatos os cidados votam para eleger representantes no Parlamento e no
Governo. atravs dos partidos que os cidados podem exercer influncia no
Estado. Por outro lado, h organizaes de representao de interesses,
nomeadamente sindicatos, organizaes empresariais, regionais e sectoriais
(agricultura, indstria txtil, calado, etc.). Todos estes interesses constituem aquilo
a que vulgarmente chamamos sociedade civil. Na mesma linha de Wnuk-Lipinski e
Bukowksa (2011), definimos sociedade civil como a capacidade atitudinal de [] os
cidados se organizarem activamente para procurarem alcanar certos objectivos
(comuns), no mbito de instituies formais especficas. Charles Taylor (1991) vai
mais longe, definindo sociedade civil por oposio ao Estado. A sua concepo de
sociedade civil tem como objectivo criar uma dicotomia entre Estado e sociedade

1

Para obter mais dados sobre esta questo, consulte http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm.

12

baseada na ideia de que o Estado precisa de ser econmica e politicamente

independente da sociedade. De modo diferente, Habermas defende que a


sociedade civil composta por uma pluralidade de associaes, organizaes e
movimentos que transmitem reaces da componente lifeworld da sociedade para a
esfera pblica (Habermas, 1996: 367). Resumindo, possvel distinguir a viso de
Taylor sobre o que a sociedade civil do ponto de vista de Habermas, que entende
a sociedade civil como um elemento constituinte que complementa outros canais de
influncia.
Tal como os sistemas polticos nacionais, o sistema poltico da UE permite
que tanto os partidos polticos como as organizaes da sociedade civil actuem
como canais de influncia. A maior diferena entre o sistema poltico nacional e o
sistema poltico da UE que, neste ltimo, as organizaes da sociedade civil tm
um papel significativamente mais importante. Isto porque, como vimos acima, a
organizao poltica significativamente mais fraca ao nvel europeu. A sua
importncia enquadra-se num mecanismo de compensao, em que se conta com a
representao da sociedade civil para reduzir o dfice democrtico. Segundo
Greenwood (2007), os governos nacionais funcionam de acordo com um modelo de
maioria i.e., h um executivo e uma oposio institucionalizada. A UE tem
tendncia para operar segundo um modelo consensual, o que conduz a um modelo
de poltica negociada. O papel dos grupos de representao de interesses o de
oferecer contributos externos para enriquecer a elaborao de legislao e ajudar
os funcionrios e os polticos da UE a perceber quo receptivos so os diversos
grupos de interesses legislao que est a ser preparada. Segundo Streeck e
Schmitter (1991: 134-135), os grupos de interesses tm sido considerados cruciais
para o processo de integrao europeia porque se acredita que so o melhor elo
entre Bruxelas e o situs e locus de decises nos Estados-membros. Com a
incluso de grupos de interesses organizados no processo de tomada de deciso ao
nvel europeu, espera-se um forte efeito de spillover, ou alastramento.
A incluso da sociedade civil no processo de tomada de decises da UE
seguiu de forma consistente uma lgica top-down. Em vez de resultarem de uma
estratgia de bottom-up, similar dos partidos polticos, em que, tradicionalmente,
cidados com interesses semelhantes se coligam e criam uma plataforma para se
candidatarem a um cargo pblico, as organizaes que operam ao nvel europeu
emergiram de uma estrutura institucional de oportunidades aberta pela UE. De
13

facto, a emergncia de grupos de interesses organizados que operam ao nvel da


UE foi estimulada por elites polticas em Bruxelas. Isso levou criao de
federaes europeias dos vrios interesses representados em Bruxelas. Para referir
apenas alguns exemplos, os sindicatos criaram a CES (Confederao Europeia dos
Sindicatos) e as associaes empresariais nacionais agregaram os seus interesses
na Business Europe. Alguns interesses sectoriais criaram tambm este gnero de
plataformas. Por exemplo, o sector da sade criou o FEMS (Federao Europeia de

Mdicos Assalariados) e a indstria txtil criou a plataforma pan-europeia Euratex,


em que todas as organizaes nacionais de txteis se juntam com o propsito
representar os interesses deste sector em Bruxelas. A criao destas plataformas
europeias, que constituem uma espcie de sistema transnacional embrionrio,
indica claramente que os interesses nacionais tm perfeita conscincia do impacto
da UE.
Historicamente, os grupos de interesses e a integrao europeia tm andado
de mos dadas. Com os Tratados de Roma, em 1957, foi criada uma estrutura
institucional de representao de interesses, de que o Comit Econmico e Social
Europeu (CESE) o aspecto mais notvel. Nas primeiras dcadas de integrao
europeia, at s primeiras eleies directas para o Parlamento Europeu, em 1979, a
representao de interesses era a nica forma de os cidados exercerem influncia
sobre as decises europeias. Com o aumento dos poderes do Parlamento Europeu
(PE), o papel dos interesses organizados alterou-se ligeiramente, deixando de ser
apenas uma via de legitimao para passar a oferecer apoio tcnico e consultoria
aos decisores.
A vontade da Comisso de fomentar a existncia de interesses organizados
ao nvel europeu bem visvel no facto de a prpria Comisso financiar fortemente
esses grupos. Segundo Greenwood (2007: 343), num passado recente, a Comisso
gastou cerca de 1 por cento do oramento da UE, cerca de mil milhes de
euros/ano, no apoio s actividades de grupos de interesses. Enquanto alguns
defendem que a dependncia de financiamento impede a legitimidade do prprio
contributo democrtico dos grupos de interesse (Bauer, 2002), outros dizem que a
Comisso disponibiliza largas somas aos grupos de interesses na expectativa de
que eles desempenhem o papel de oposio no oficial num sistema poltico de
tomada de decises que, de outra forma, seria marcado pelo consenso
(Greenwood, 2007: 346). De notar que a qualidade dos funcionrios e a
14

disponibilidade de verbas so condies indispensveis para o lobbying de

qualidade ao nvel europeu. Voltaremos a este assunto quando falarmos da falta de


recursos dos grupos portugueses e de como isso afecta negativamente a influncia
portuguesa na UE.
Em 2001, a Comisso publicou o Livro Branco da Governana, onde
salientava a necessidade de um processo de tomada de decises mais responsvel
e da incluso dos cidados, abrindo oportunidades institucionais para os partidos
polticos. O Livro Branco foi provavelmente um primeiro passo para o
desenvolvimento da participao da sociedade civil nos assuntos da UE. Todavia,
devemos distinguir trs fases no desenvolvimento da participao da sociedade civil
ao nvel europeu.
Quittkat e Finke (2008) defendem uma diviso temporal que perspectiva as
dcadas de 1960 e 1970 como uma poca em que os responsveis europeus viam
a sociedade civil como um mero elemento consultivo. Nesta fase, no havia ainda
nenhuma estrutura de influncia verdadeiramente institucionalizada para que a
sociedade civil participasse no processo de tomada de deciso da UE, e a maior
parte da interaco entre a sociedade civil e as estruturas europeias era efectuada
de uma forma intensa, informal e ad hoc. Os anos 1980 e 1990 testemunharam a
mudana para uma fase que os autores consideram de parceria, em que a
importncia dos grupos de interesses aumentou, com a criao do Dilogo Social e
o aparecimento de um importante nmero de ONG, principalmente nas reas da
proteco ambiental e dos direitos humanos, que utilizaram as modalidades de
financiamento disponibilizadas pela Comisso Europeia.
Os perodos em que Jacques Delors esteve na Presidncia da Comisso
Europeia (de 1985 a 1988 e, depois, de 1992 a 1994) constituem os momentoschave da histria da representao de interesses em Bruxelas. Delors usou a arena
da representao da sociedade civil para aumentar a dimenso social da integrao
europeia, culminando na reviso da Carta Social Europeia. O seu papel e os
benefcios que trouxe para Portugal so reconhecidos por dois dos mais importantes
sindicatos portugueses. Joo Proena, da UGT (Unio Geral de Trabalhadores), diz:
Durante a Presidncia Delors houve muitas directivas de carcter social. Joaquim
Dionsio, da CGTP (Confederao Geral dos Trabalhadores Portugueses), reitera
que as iniciativas de Delors beneficiaram enormemente pases como Portugal, com
uma legislao mais moderna nas reas da igualdade, assistncia na maternidade,
15

direitos laborais e outras. A Presidncia de Delors foi tambm importante no que diz

respeito aos interesses regionais, com a incluso do Comit das Regies (CoR) no
processo de tomada de decises, pelo menos numa perspectiva consultiva.
Contudo, a ideia de uma Europa das Regies no deu origem a grandes
resultados, principalmente devido a divises internas quanto distribuio de
fundos estruturais. Uma outra razo o facto de nem todos os pases se terem
descentralizado, criando regies administrativas. Quanto a Portugal, como refere
Silva Peneda, temos um problema, porque no temos regies. A lgica para a
escolha de representantes poltica e partidria. Na prtica, isto significa que, sem
a legitimidade nacional proveniente de eleies regionais, os representantes
portugueses no tm uma grande capacidade institucional (para uma perspectiva
global sobre o fracasso da Europa das Regies, ver Greenwood, 2007: 230).
No final da dcada de 1990 e incio da dcada de 2000, no rescaldo da
publicao do Livro Branco da Governana, assistimos a uma nova fase no papel
das organizaes da sociedade civil ao nvel europeu. Nesta fase, a sociedade civil
organizada j no vista como um elemento externo ao processo de tomada de
decises da UE, a que a Comisso ou o PE recorrem para obter aconselhamento ou
apoio tcnico, mas sim como parte do processo. Como referimos atrs, dadas as
dificuldades de legitimidade democrtica da UE, as organizaes da sociedade civil
so agora vistas como instrumentos para promover a democracia participativa ao
nvel da Europa.
Neste ponto da discusso, importante que se faa uma observao sobre a
forma como as organizaes da sociedade civil, ao nvel europeu, agem como
elementos de ligao com os cidados comuns. Na literatura (Warleigh, 2001;
Greenwood, 2007), existe uma percepo bastante alargada de que as
organizaes ao nvel europeu so meras confederaes de interesses. Em termos
muito simples, os grupos de interesses agregam preferncias e do a muitos
cidados comuns representao ao nvel nacional, coligando-se, depois, ao nvel
europeu para formar organizaes que trabalharo no sentido de influenciar a
tomada de decises da UE. Isto permite trazer para o debate, com base no trabalho
de Olson (1965), a questo das assimetrias nas capacidades institucionais dos
actores, neste caso no que diz respeito identificao da existncia de interesses
idnticos e cooperao com vista formao de uma aliana. As organizaes
empresariais tm desempenhado um papel importante, porque possuem mais
16

recursos financeiros e mais pessoal. Podemos chamar a isto a representao de

interesses especficos. Por outro lado, os cidados comuns trabalham de uma


forma mais difusa, pois a maior parte das vezes no possuem recursos
financeiros, de informao ou mesmo lingusticos para reconhecer a existncia de
um interesse partilhado e que a colaborao com cidados com interesses
semelhantes poderia produzir resultados excelentes. Segundo Heidbreder (2012), a
introduo de consultas online e a descentralizao do processo consultivo de
Bruxelas nas capitais nacionais so passos que a Comisso deu para colmatar o
fosso entre os interesses empresariais e os interesses individuais. No entanto, o
autor reconhece que os resultados destes passos ainda no so observveis.
Neste relatrio, temos como objectivo lanar luz sobre a representao de
interesses portugueses em Bruxelas, traando o perfil e caracterizando as
estratgias e as actividades dos interesses sociais, econmicos, regionais e de
outra natureza, representados nos rgos consultivos da Unio ou meramente
empenhados em actividades de lobbying. Este relatrio procede da seguinte forma.
A prxima seco centrar-se- nas estruturas institucionais da UE mais
concretamente no Comit das Regies (CoR) e no Comit Econmico e Social
Europeu (CESE) que constituem um canal institucional para que vrias
organizaes possam representar os seus interesses em Bruxelas. Descrevemos a
actual participao dos representantes da sociedade civil portuguesa nestas
estruturas, dando especial ateno aos grupos, comits e organismos a que
pertencem, ao seu papel e ao seu desempenho no mbito do CoR e do CESE.
Nesta seco, inclumos uma anlise comparativa da participao portuguesa
nestes rgos. Em seguida, faremos uma avaliao de como e se as decises
tomadas nestes rgos influenciam o processo de tomada de decises na UE.
Seguir-se- uma avaliao de como a sociedade civil portuguesa interage com a
UE, considerando os recursos sua disposio. Na seco seguinte, analisaremos
ento a interaco informal das organizaes portuguesas com as instituies
europeias, atravs da anlise das organizaes constantes do Registo de
Transparncia. Por fim, dedicamos a ltima seco deste relatrio analise das
entrevistas que realizmos junto de alguns dos mais importantes e influentes
representantes dos grupos de interesses portuguesas.

17

1. Os rgos consultivos da Unio Europeia


Para dar aos representantes de grupos de interesses e s assembleias locais


a possibilidade de fazer parte do complexo processo de tomada de decises da UE
e, atravs disso, promover o desenvolvimento de uma UE mais participativa, os
Tratados da UE potenciaram o estabelecimento de dois rgos consultivos,
nomeadamente o Comit Econmico e Social Europeu (CESE) e o Comit das
Regies (CoR). Como veremos nesta seco, muito embora os dois rgos tenham
sido estabelecidos em alturas diferentes e os seus membros sejam nomeados de
acordo com diferentes critrios, estes comits so semelhantes, na medida em que
ambos possuem um estatuto consultivo. So consultados pela Comisso Europeia e
pelos legisladores da UE, sendo-lhes pedidos pareceres sobre iniciativas legislativas
numa srie de domnios polticos. Os pareceres dados pelo CESE e pelo CoR no
so de natureza vinculativa. Este aspecto tem limitado o papel formal do CESE e do
CoR na elaborao de legislao por parte da UE, muito embora, em determinadas
condies, estes dois rgos possam exercer influncia na posio das outras
instituies e no contedo da legislao.
A Figura 1.1 mostra o papel dos dois rgos no mbito do processo de
tomada de decises da UE2. Depois de ter elaborado uma proposta legislativa, a
Comisso Europeia envia-a para o CESE e para o CoR, para que estes dem o seu
parecer nos pontos definidos no Tratado. Nos artigos 304 e 307, o TFUE declara
que a participao do CoR e do CESE na tomada de decises da UE definida
tema a tema, artigo a artigo (ver Tabela 1.1); estes temas esto, na sua maior parte,
relacionados com o mercado interno e reas relacionadas.
Depois de terem recebido a proposta legislativa, estes rgos tm um prazo
para apresentar os seus pareceres; expirado o prazo, que no pode ser inferior a
um ms, de acordo com os art.os 304 e 307 do TFUE, a ausncia de parecer no
impede uma posterior aco das instituies da UE, nomeadamente a adopo do
acto legislativo. O legislador da UE pode tambm consultar o CoR e o CESE
durante o processo de negociao; se, durante essa fase, uma proposta legislativa
for significativamente alterada por outras instituies da UE, os dois rgos
consultivos podem adoptar um parecer revisto. Todavia, se olharmos para a prtica,

2

Para mais pormenores sobre o funcionamento do processo legislativo da UE, ver Relatrios 1-3.

18

vemos que os pareceres dos dois rgos consultivos so sempre pedidos numa

fase inicial do processo; assim sendo, estes organismos tm mais hipteses de ver
as suas opinies tidas em conta pelo PE e pelo Conselho.

Figura 1.1. O CESE e o CoR na Tomada de Decises da UE

Pede pareceres ao CESE/CoR nos casos de consulta obrigatria


Pede pareceres no vinculativos
Comisso
Europeia
Proposta de Lei
Pede pareceres no
vinculativos

Parlamento
Europeu
Posio

Envia pareceres por


iniciativa prpria,
facultativos ou
obrigatrios

Comit das Regies


(CoR)
Comit Econmico e
Social Europeu (CESE)

Conselho de
Ministros
Posio Comum
Pede pareceres no
vinculativos

Fonte: Honnige e Panke, 2013

Nas seces seguintes, veremos em maior pormenor de que forma o CoR e o


CESE esto organizados, bem como o procedimento interno que leva integrao
dos seus pareceres nas propostas legislativas da UE. Descrevemos tambm a
actual participao portuguesa nos dois rgos.

19

1.1. O Comit Econmico e Social Europeu (CESE)


A criao do Comit Econmico e Social Europeu foi definida pelo Tratado de
Roma, em 1957, com o propsito de dar aos representantes de grupos de
interesses

econmicos

sociais

(empregadores,

sindicatos,

agricultores,

consumidores e outros) uma plataforma formal onde pudessem exprimir os seus


pontos de vista sobre assuntos da UE em particular, naquela altura, sobre a
concretizao do Mercado nico. A partir da, as vrias rondas de alterao do
Tratado reforaram o papel do CESE atravs do alargamento da gama de questes
que tm de ser apresentadas ao Comit.
O CESE composto pela Presidncia e pela Mesa, que so eleitos a cada
dois anos e meio, juntamente com dois vice-presidentes escolhidos nos trs grupos
atravs de um sistema rotativo; sete seces temticas (semelhantes s do
Parlamento Europeu); vrios grupos de estudo que elaboram o parecer das
seces; vrios subcomits temporrios que tratam de questes especficas; e a
sesso Plenria que rene nove vezes por ano. A Figura 1.2 ilustra a organizao
interna do CESE nos anos 2010-2013.

Figura 1.2. Organizao Interna do CESE (2010-2013)


Comit Econmico e Social Europeu
rgos Polticos 2010-2013

Grupo I Empregadores
(114 membros)

Grupo II Trabalhadores
(119 membros)

PRESIDENTE
Grupo III Interesses
Diversos (104
membros)

VICE-PRESIDENTE

COMUNICAO

AUDITORIA
VICE-PRESIDENTE
ORAMENTO

MESA (39 MEMBROS)


QUESTORES

PLENRIO (344 MEMBROS)


ECO
Unio M onetria
e Econmica,
Coeso
Econmica e
Social

INT
Mercado
nico,
Produo e
Consumo

SMO
Observatrio do
Mercado Comum

TEN
Transporte,
Energia,
Infraestruturas e
Sociedade da
Informao

REX
Relaes
Externas

EUROPA 2020

NAT
Agricultura,
Desenvolvi-
mento Rural e
Ambiente

SOC
Emprego,
Assuntos
Sociais e
Cidadania

SDO
Observatrio do
Desenvolviment
o Sustentvel

LMO
Observatrio
do Mercado
de Trabalho

CCMI
Comit
Consultivo
sobre
Mudana
Industrial

Fonte: website do CESE (www.eesc.europa.eu/), consultado em Setembro de 2013. O nmero de


membros passou de 344 para 353 em Julho de 2013, em consequncia da adeso da Crocia.

20

Nos ltimos anos, as instalaes do CESE passaram para o centro do bairro

europeu em Bruxelas, o que mostra a sua crescente importncia no panorama


europeu, pelo menos do ponto de vista arquitectnico. No entanto, analisar a
influncia do CESE na tomada de decises da UE uma tarefa difcil, em virtude do
seu estatuto de rgo consultivo. Depois de uma proposta legislativa terminar o seu
ciclo, difcil perceber quais os pareceres ou actores que foram influentes e quais
foram irrelevantes. Alm disso, como j referimos em relatrios anteriores, o soft
power muitas vezes mais importante do que o hard power. Neste caso, isso
particularmente relevante, mas difcil de analisar por os membros do CESE no
estarem permanentemente em Bruxelas. Por todas estas razes, existem muito
poucos estudos empricos sobre o assunto. Todavia, os poucos estudos existentes
tendem a concordar com o facto de que o CESE exerce alguma influncia, embora
esta seja limitada (Nugent, 2006; Coen, 2009; Hnnige e Panke, 2013).
Os relatrios de follow-up da Comisso constituem uma das potenciais fontes
para avaliar de que forma os pareceres do CESE so includos na deciso final,
mas as possveis concluses a retirar dessa anlise so muito limitadas. Nas
palavras de Nugent, estes [relatrios] raramente referem uma aceitao inequvoca
das recomendaes do CESE e incluem muitos comentrios evasivos, tais como A
Comisso tomou nota do parecer do CESE" (2006: 316).
ainda mais difcil perceber em que medida os grupos de interesses de um
determinado pas conseguem influenciar o processo de tomada de decises da UE
atravs do CESE. Para o conseguir, necessrio ter em conta, em primeiro lugar, a
capacidade que o CESE tem de influenciar o processo de tomada de decises e,
em segundo lugar, a capacidade dos grupos de interesses nacionais de influenciar o
parecer final a ser votado nas sesses plenrias do CESE.
Na anlise da capacidade do CESE de influenciar o processo de tomada de
decises, preciso ter em considerao diversos aspectos: o seu papel no
processo de tomada de decises, o timing em que a Comisso ou o Conselho
pedem o seu parecer e as reas em que a consulta obrigatria. Como acontece
com o Parlamento Europeu (PE) (ver Relatrio 2), os pareceres do CESE no so
vinculativos em todas as reas, mas o CESE tem ainda menos poderes do que o PE
para ultrapassar esta limitao. O CESE pode emitir trs tipos de pareceres:
vinculativos, de iniciativa prpria e exploratrios, que mudaram recentemente como

21

resultado do Tratado de Lisboa. A Tabela 1.1 apresenta uma lista dos casos em que

a consulta do CESE obrigatria de acordo com o TFUE.


Tabela 1.1. Consulta obrigatria do CESE
Domnios politicos
Poltica Agrcola
Livre circulao de pessoas e servios
Transportes
Harmonizao da tributao indirecta
Harmonizao de leis para o Mercado Interno
Poltica de emprego
Poltica social
Educao
Formao vocacional
Sade pblica
Proteco do consumidor
Redes transeuropeias
Poltica industrial
Coeso econmica e social
Ambiente
Fonte: Elaborada pelos autores a partir de informao do TFUE.

TFUE artigos
43
46 e 50
91
113
114 e115
148 e 149
151, 156 e 160
165,4
166,4
168
169
172
173
175, 177 e 178
175

Para analisar o papel potencial dos grupos de interesses, importante ter em


considerao a dimenso relativa da nossa representao nacional em comparao
com outros grupos de interesses e a forma como os grupos de interesses
portugueses se encontram distribudos no mbito dos clusters existentes
(Empregadores, Trabalhadores e Interesses Diversos).
Os actuais 353 membros do CESE provm de grupos de interesses
econmicos e sociais na Europa. De notar que, ao contrrio do que se passa com
os eurodeputados (ver Relatrio 2), os membros do CESE so a) nomeados e no
eleitos, e b) no recebem um salrio da UE. provvel que isso influencie o seu
comportamento e a sua lealdade (Coen e Richardson, 2009).
De acordo com o art. 301 do TFUE, o nmero de membros do CESE no
dever exceder os 350, mas a entrada da Crocia em Julho de 2013 criou a
necessidade de ultrapassar este limiar. Os membros do CESE pertencem a trs
grupos:
1) O Grupo dos Empregadores (Grupo I), que tem actualmente 117
membros e constitudo por empresrios e representantes de associaes
empresariais nas reas da indstria, do comrcio, dos servios e da agricultura;

22

2) O Grupo dos Trabalhadores (Grupo II), que tem actualmente 121


membros e engloba representantes de sindicatos nacionais, confederaes e
federaes sectoriais;
3) O Grupo de Interesses Diversos (Grupo III), que tem actualmente 111
membros e composto por outros representantes e intervenientes da sociedade
civil, particularmente nos campos econmico, cvico, profissional e cultural3.
Os membros do CESE so nomeados pelo Conselho por cinco anos, de
acordo com as propostas de cada Estado-membro. O nmero de membros de cada
pas varia consoante a populao; uma vez nomeados, os membros so
completamente independentes dos seus governos. A Tabela 1.2 mostra a actual

distribuio dos lugares do CESE pelos Estados-membros. Como demonstrado no


primeiro relatrio, Portugal um pas de dimenso mdia e tem, por isso, metade do
nmero de membros do CESE atribudo a pases como a Alemanha ou a Frana,
mas o dobro dos lugares atribudos ao Luxemburgo ou a Chipre. provvel que
isso influencie a capacidade de os seus membros fazerem ouvir a sua voz, mas no
, seguramente, o nico indicador a ser tido em conta.

Tabela 1.2. Nmero de membros do CESE provenientes de cada Estado-membro


Estados-membros
Alemanha, Frana, Itlia e Reino Unido
Espanha e Polnia
Romnia
Blgica, Grcia, Holanda, Portugal, ustria, Sucia,
Repblica Checa, Hungria e Bulgria
Crocia, Dinamarca, Irlanda, Finlndia, Litunia e
Eslovquia
Estnia, Letnia e Eslovnia
Luxemburgo e Chipre
Malta

N.
24 cada
21 cada
15
12 cada
9 cada
7 cada
6 cada
5

Fonte: website do CESE (www.eesc.europa.eu/), consultado em Setembro de 2013.

Portugal tem, tal como vrios outros membros de dimenso idntica, 12


membros no CESE. Contudo, enquanto este pas, tal como a Grcia e a Sucia,
apresenta uma distribuio equilibrada dos seus representantes pelos trs grupos
(Empregadores, Trabalhadores e Interesses Diversos) ou seja, quatro

3 Existem membros do CESE descritos como no pertencentes a nenhum dos grupos, nomeadamente Edouard de
Lamaze (Frana), Francesco Cavallaro (Itlia) e Agnes Cser (Hungria).

23

representantes em cada grupo , o mesmo no acontece com os outros Estados-

membros de dimenso semelhante. Por exemplo, a Holanda e a Bulgria tm uma


representao mais forte no grupo de Empregadores do que no grupo que
representa Interesses Diversos; alm disso, vemos que a ustria, a Blgica, a
Repblica Checa e a Holanda do mais importncia sua presena no grupo de
Trabalhadores (5 membros cada) do que representao de outros interesses (2-3
membros no Grupo de Interesses Diversos).
Adoptando a abordagem que norteou o primeiro relatrio, perguntamos
novamente: a dimenso importa? Mais importante ainda: a dimenso o indicador
mais importante na anlise da capacidade para influenciar o processo de tomada de
decises? Se fosse esse o caso, com base nos nmeros acima apresentados, isso
quereria dizer que Portugal teria a mesma capacidade de influenciar o processo de
tomada de decises ou, neste caso, de influenciar o contedo dos pareceres do
CESE que a Holanda ou a Sucia, facto que no sustentado, por exemplo, pelo
nmero de relatores e pelas reas em que estes produzem os seus relatrios, como
veremos mais adiante.
Alm dos poderes institucionais, existem outros aspectos que podem
condicionar a capacidade para influenciar um processo de tomada de decises,
nomeadamente a experincia e o conhecimento acumulados ou a capacidade de
exercer presso e formar alianas. Por essa razo, importante identificar os
membros portugueses do CESE, que interesses representam e como esto
distribudos nas seces temticas que formam o CESE.
A tabela abaixo apresentada identifica os membros portugueses do CESE e
os grupos a que pertencem. Podemos ver que as associaes empresariais dos
vrios sectores (comrcio e servios, indstria, agricultura) se encontram
representadas, bem como as duas principais organizaes sindicais de Portugal a
UGT (atravs dos representantes dos trabalhadores da banca, escritrios, comrcio
e novas tecnologias) e a CGTP-IN (descrev-las-emos numa outra seco deste
relatrio). No que diz respeito a outros interesses, encontramos cooperativas
agrcolas, associaes de caridade, a organizao para a defesa do consumidor
(DECO) e o conselho de ordens profissionais (Tabela 1.3).

24

Tabela 1.3. Membros portugueses do CESE


Membros
Pedro Augusto
Almeida Freire
Paulo Barros Vale
Gonalo Lobo
Xavier

Lus Mira

Alfredo Correia

Antecedentes
Vice-Presidente, Confederao do
Comrcio e Servios de Portugal (CCP)
Empresrio, Dirigente da Associao
Empresarial de Portugal (AEP)
Conselheiro da direco da Aimmap
Associao dos Industriais
Metalrgicos, Metalomecnicos e Afins
de Portugal
Secretrio-Geral, Confederao dos
Agricultores de Portugal
(CAP)
Presidente do Congresso Sindicato
dos Bancrios do Norte Unio Geral
dos Trabalhadores (UGT)

Victor Hugo
Sequeira

Presidente do Conselho Geral do Sindicato


dos Trabalhadores e Tcnicos de Servios
(SITESE-UGT)

Mrio Soares

Professor, Membro do Conselho Geral


da Confederao Geral dos
Trabalhadores Portugueses
Intersindical
(CGTP-IN)
Membro da Comisso Executiva do
Conselho Nacional da CGTP-IN

Carlos Manuel
Trindade
Vtor Melcias

Membro desde
2006

Grupo
I

1994

2011

2006

2001

II

1990

II

2000

II

II
2010

Presidente honorrio, Unio das


1998
Misericrdias Portuguesas
(UMP)
Jorge Pegado Liz
Advogado, Associao para a Defesa
2002
dos Consumidores (DECO)
Carlos Alberto
Presidente, Conselho Directivo do
Pereira Martins
Conselho Nacional de Ordens
2006
Profissionais
(CNOP)
Francisco Silva
Secretrio-Geral, Confederao
Nacional de Cooperativas Agrcolas
2002
(Confagri)
Fonte: website do CESE (www.eesc.europa.eu/), consultado em Setembro de 2013.

III

III

III

III

A distribuio de representantes pelas sete seces temticas varia


consideravelmente entre os oito Estados-membros de dimenso mdia em anlise
(Figura 1.3). Por exemplo, a presena grega, blgara e checa na Seco da Unio
Monetria e Econmica e Coeso Econmica e Social (ECO) muito mais forte do
que a presena portuguesa ou sueca neste sector. As Relaes Externas (REX)
parecem atrair mais membros de Portugal, da ustria e da Repblica Checa do que
da Bulgria. No entanto, existem algumas semelhanas entre este conjunto de
25

pases: por exemplo, os sectores que tratam do Mercado nico, Produo e

Consumo (INT) ou Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania (SOC) so aqueles


onde podemos encontrar um maior nmero de membros provenientes destes pases
(com duas excepes: a Repblica Checa e a Grcia). Alm disso, as seces NAT
e CCMI esto entre as menos desejadas por estes Estados-membros na
realidade, a Sucia nem sequer est representada na CCMI (Figura 1.3).

Figura 1.3. Distribuio dos membros do CESE pelas sete seces temticas
(Portugal e Estados-membros idnticos)
100%

80%

60%

2
6
3
5

40%

4
3
5
4

5
6

20%
4
0%

3
7
3
6
3

3
1

3
5

Grcia

Blgica

5
4
Holanda

Portugal

Sucia

Repblica
Checa

ustria

TE N

INT

ECO

SOC

NAT

REX

7
Bulgria

CCMI

Fonte: website do CESE (www.eesc.europa.eu/), consultado em em Setembro de 2013. Para as


reas includas em cada seco temtica, ver Figura 1.2.

No caso de Portugal, surpreendente ver quo fraca a representao do


pas na seco que lida com questes relativas agricultura e ao ambiente, uma
vez que estas so muito relevantes para a economia do pas. No entanto, o mesmo
acontece em outros Estados-membros, e trata-se de um facto que pode ter que ver
com a falta de recursos humanos e financeiros neste sector. Por outro lado, o facto
de vrios representantes portugueses escolherem trabalhar no mbito das seces
REX, TEN e SOC no surpreendente, se tivermos em conta a importncia dos
pases africanos e da Amrica Latina que falam portugus, o papel de Portugal no
26

mbito dos sistemas de transporte europeus (os portos) ou o desemprego e os

problemas sociais que a crise trouxe ao pas.


No existem diferenas considerveis entre os oito pases quanto ao nmero
de seces a que cada membro pertence (cerca de duas), mas a Sucia est mais
prxima do nmero redondo (12 membros, 24 lugares nas seces) do que a
Holanda ou a Repblica Checa (12 membros, 27 lugares nas seces). Os 12
membros portugueses do CESE ocupam 26 lugares nas seces (Figura 1.3). Alm
de serem membros regulares, os representantes portugueses desempenham
funes importantes no seio destas seces: por exemplo, Jorge Pegado Liz um
membro da mesa da seco TEN (com 129 membros) e Victor Hugo Sequeira
desempenha o mesmo papel na seco INT (136 membros).
Como j referimos acima, o papel central do CESE o de emitir pareceres
sobre propostas legislativas a adoptar pelo PE e pelo Conselho (art. 300 TFUE)4.
Alm dos casos em que a consulta ao CESE obrigatria, estas instituies podem
sempre pedir um parecer, e o comit pode sempre emitir pareceres por sua prpria
iniciativa. Em mdia, o CESE emite 170 pareceres por ano (dos quais cerca de 15
por cento so emitidos por sua prpria iniciativa).
O procedimento interno relativo adopo dos pareceres do CESE idntico
ao processo que j analismos no PE: aps a adopo de uma proposta legislativa
pela Comisso Europeia, o texto reencaminhado para a seco competente do
CESE, que nomeia um relator e, quando adequado, um co-relator. As seces
podem tambm criar, com os seus membros, um grupo de estudo ou um grupo de
redaco. O papel do relator muito importante, pois este responsvel pela
elaborao do parecer que ser depois adoptado no Plenrio por maioria de votos.
Alm disso, o relator tambm responsvel por supervisionar o respectivo followup5. Alguns observadores defendem que, comparados com os relatores do PE, os
relatores do CESE tm duas vantagens: tempo e conhecimentos especializados
(Coen, 2009). Embora o primeiro ponto no seja consensual pois nem sempre a
Comisso ou o Conselho do ao CESE muito tempo para emitir um parecer o
ltimo provavelmente uma verdadeira vantagem, dado que o CESE foi criado para
emitir pareceres sobre questes econmicas e sociais e os seus membros so
representantes de vrios grupos de interesses nestas duas reas. Quando a

4Ver
5Ver

Relatrios 2 e 3.
Regulamento do CESE, regras 17, 30, 38, 43 e 51.

27

complexidade e a importncia do assunto assim o exigem, a seco pode criar

observatrios e convidar especialistas para uma audio. Graas a todas estas


condies, o CESE , de facto, capaz de apresentar pareceres de elevada
qualidade, que so tidos em considerao pelas outras instituies.
Qual a produtividade dos membros portugueses do CESE em termos de
responsabilidades de relator? Os actuais 12 membros exerceram a funo de
relatores em 96 ocasies diferentes durante as suas carreiras no CESE tendo
alguns deles iniciado essa actividade no incio da dcada de 1990. Victor Hugo
Sequeira um snior com 23 anos ao servio desta instituio europeia, enquanto
Gonalo Lobo Xavier est no CESE h menos de dois anos. Assim, o nmero de
pareceres redigidos por cada um dos actuais representantes portugueses varia
consideravelmente. Pegado Liz o membro mais activo (40 vezes relator em 11
anos), ao passo que Carlos Trindade e Carlos Martins nunca desempenharam este
papel nas suas carreiras no CESE. Em mdia, um membro portugus desta
instituio desempenhou o papel de relator uma vez em cada quatro anos, mas
Pegado Liz cumpriu essa tarefa uma vez em cada trs meses; os desempenhos de
Mrio Soares e de Paulo Barros Vale tambm os colocam entre os membros
portugueses mais produtivos, com uma mdia de 1 a 1,5 pareceres redigidos por
ano.
No mandato que teve incio em Outubro de 2010, 7 dos 12 membros
portugueses do CESE tiveram oportunidade de ser relatores em 18 diferentes
ocasies. Na maioria das vezes foram membros do INT seco do Mercado
nico, Produo e Consumo; cinco dos pareceres redigidos e assinados por
representantes portugueses tinham que ver com a pesca, o efeito de estufa e a PAC
(no mbito da seco NAT), a Internet aberta (TEN) e o desporto (SOC) (Figura
1.4).
Para perceber se a dimenso tem um impacto na representao dos grupos
de interesses, analisemos agora a questo numa perspectiva comparativa,
estendendo o foco analtico a sete outros pases com delegaes de dimenso
idntica no CESE (ustria, Blgica, Bulgria, Repblica Checa, Grcia, Holanda e
Sucia). Houve 130 pareceres elaborados e concludos por alguns dos 96
representantes destes at Setembro de 2013 a maior parte dos quais tinham que
ver com o Mercado nico, Produo e Consumo (INT; 40 pareceres), Transportes,
Energia, Infra-estruturas e

Sociedade de Informao (TEN, 25 pareceres) ou


28

Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente (NAT; 24 pareceres). Como

veremos com mais pormenor, a produtividade destes oito grupos (aqui definida
como a capacidade que os seus membros tm para serem escolhidos como
relatores de pareceres que sero apresentados a outras instituies da UE, aps
votao em plenrio) e os seus interesses variam consideravelmente (Figura 1.4).
A Holanda e a Repblica Checa tm, de longe, as delegaes nacionais mais
produtivas no CESE entre o Outono de 2010 e Setembro de 2013, 24 e 27
pareceres foram redigidos pelos relatores holandeses e checos, respectivamente.
Isto significa que, em mdia, cada membro destes grupos elaborou um parecer duas
vezes em trs anos, ou uma vez em cada 18 meses um desempenho notvel. A
ustria, a Blgica, a Bulgria e a Sucia esto claramente abaixo da mdia deste
grupo (16 relatores), ao passo que membros do CESE portugueses e gregos foram
relatores 18 e 17 vezes, respectivamente (Figura 1.4). Assim sendo, o desempenho
portugus (em mdia, cada membro portugus ter elaborado 1,5 pareceres nos
ltimos trs anos) fraco, mas satisfatrio, pelo menos dentro do grupo de pases
com dimenso semelhante e especialmente em comparao com naes mais ricas
e desenvolvidas como a ustria e a Blgica.
Figura 1.4. Distribuio da actividade de relator por seco num conjunto de pases
seleccionados, 2010-2013
30
25

7
5

20
15
2

10
5
0

1
3

1
Bulgria

ECO

Blgica

INT

1
1

13

2
Sucia

TE N

4
6

ustria

2
4

1
4

SOC

Grcia

NAT

Portugal

REX

Holanda

1
6

Repblica
Checa

CCMI

Fonte: website do CESE (www.eesc.europa.eu/), consultado em Setembro de 2013.

29

O que dizer dos temas dos pareceres redigidos pelos relatores? Parece que

Portugal segue a tendncia geral neste grupo de pases. Na verdade, as trs


seces mais produtivas deste grupo foram aquelas em que os representantes
portugueses tiveram oportunidade de trabalhar como relatores: INT (40 pareceres)
e, em menor escala, TEN (25 pareceres) e NAT (24 pareceres). O desempenho do
grupo portugus na seco INT bastante surpreendente (se considerarmos que a
maioria dos membros portugueses do CESE pertencem a outras seces) e tem
muito que ver com o desempenho pessoal do jurista e activista dos direitos dos
consumidores Jorge Pegado Liz, que elaborou sete pareceres em menos de trs
anos.
Os suecos e os checos foram tambm muito bem-sucedidos no mbito da
seco INT, ao passo que a Grcia, a Holanda e a Blgica foram relativamente mais
bem-sucedidos na seco TEN. Vale a pena realar o importante papel dos
representantes checos nas seces relacionadas com a Agricultura (NAT) e
mutaes industriais (CCMI) e tambm o sucesso da ustria na SOC.
interessante ver que a ustria, Portugal, a Repblica Checa e a Holanda
tm um desempenho fraco ou nulo na seco REX, apesar de a maioria dos seus
representantes estar formalmente ligado a esta seco (Figuras 1.3 e 1.4). Todavia,
a relao entre o nmero de membros de cada seco e o nmero de vezes que
atribudo ao grupo nacional um papel de relator numa seco no clara. Por
exemplo, em pases como a Grcia, a ustria e, particularmente, a Sucia, existe
uma relao forte e positiva entre estes dois valores (coeficientes de Pearson entre
.5 e .7) ou seja, estes pases conseguiram papis de relator dentro das seces
onde tinham colocado um maior nmero de representantes. Isto poderia significar
que estas delegaes seguem uma estratgia planeada e eficaz, colocando um
nmero mais elevado de membros nas seces em que consideram mais
importante obter papis de relator. No entanto, na Holanda, na Repblica Checa e
na Bulgria, a correlao fraca e inversa (coeficientes de Pearson entre -.3 e -.4),
o que significa que existe um nmero mais elevado de oportunidades de ser relator
nas seces onde estes pases esto, em mdia, fracamente representados. Nos
casos de Portugal e da Blgica, as correlaes no so significativas. Portanto,
pode pr-se a hiptese que, neste conjunto de pases, ou no existe uma estratgia
unificada na colocao de membros e conseguir um papel de relator uma
questo de motivao (quando um membro do CESE o nico representante
30

nacional numa seco, empenha-se mais para ser relator), de prestgio pessoal,

conhecimento e outros factores ou essa estratgia existe mas no eficaz.


Por fim, interessante notar que, neste subgrupo de Estados-membros, os
Grupos I (Empregadores) e III (Interesses Diversos) obtm mais vezes papis de
relator que os representantes dos Trabalhadores (Grupo II) (Figura 1.5). Isto
acontece com todos os pases, excepto a Blgica e a ustria, onde os membros
pertencentes a este grupo tm sido bastante bem sucedidos no que respeita a
nomeaes como relatores de pareceres. A Blgica caracteriza-se tambm por uma
produtividade muito baixa no Grupo I (Empregadores). Isso deve-se ao facto de os
dados se referirem apenas a pareceres j concludos e publicados. Na verdade,
alguns dos representantes dos empregadores belgas estavam, em Setembro de
2013, a trabalhar em alguns pareceres como relatores, sem que nenhum tivesse
sido concludo antes do encerramento deste relatrio.
Figura 1.5. Distribuio da actividade de relator por grupos num conjunto de pases
seleccionados, 2010-2013
100%
80%

Grupo III
Grupo III

Grupo III

60%

Grupo III
Grupo III

Grupo III

Grupo III

Grupo II

Grupo II

Grupo II

Grupo II

Grupo II

Grupo I
Grupo I

20%
0%

Grupo II

Grupo II

Grupo II

40%

Grupo III

Grupo I

Grupo I

Grupo I
Grupo I

Grupo I
Blgica

ustria

Bulgria

Portugal

Sucia

Grcia

Holanda

Repblica
Checa

Fonte: website do CESE (www.eesc.europa.eu/), consultado em Setembro de 2013

31

A representatividade dos membros do CESE: procedimentos de nomeaes


nacionais
Como vimos, o CESE faz parte do arranjo institucional da UE desde 1957 e
foi formado com o objectivo de criar uma ligao directa entre os representantes da

sociedade civil organizada e o processo de tomada de decises na UE, com vista


concretizao do Mercado nico. O Tratado especifica que este comit possui um
estatuto consultivo e, mais importante ainda, d aos Estados-membros a liberdade
de decidirem quem nomeado e como funciona o processo de nomeao. Este
facto criticado desde 1980: qual o verdadeiro papel e qual o contributo do
CESE em termos de representatividade e legitimidade democrticas? Onde est a
legitimidade dos membros, visto que a sua nomeao feita directamente pelo
Governo/ministrios e no por eleies populares democrticas?6 Estas crticas
esto directamente relacionadas com os processos nacionais de nomeao dos
membros do CESE que, como veremos, variam bastante de pas para pas.
Todavia, curiosamente, este debate no foi to inflamado como o debate
mais alargado sobre o dfice democrtico do sistema legislativo da UE
(nomeadamente,

ausncia

de

poderes

do

Parlamento

Europeu,

responsabilidade da Comisso Europeia, o verdadeiro papel do Conselho Europeu,


a falta de transparncia, etc.). Tendo sido conferido ao CESE um estatuto
meramente consultivo, a questo da sua representatividade no foi sentida como
central. tambm por esta razo que o papel do CESE e, em particular, os
diferentes procedimentos nacionais da nomeao, no foram objecto de estudos
mais aprofundados, ou de um debate mais geral (Rideau, 1997).
No entanto, se olharmos mais de perto para estes diferentes procedimentos
de nomeao, vemos que eles oferecem uma base relevante para o entedimento da
forma um Estado-membro pode maximizar o seu impacto na UE28. Mais
precisamente, numa perspectiva comparativa, podemos assumir que, quanto mais
centralizado for o sistema nacional de nomeao (e assim sendo, quanto maior o
impacto do governo na deciso sobre quem ser enviado a Bruxelas), menos
capazes so as organizaes da sociedade civil de discutir livremente e trocar
ideias sobre a legislao da UE com vista a uma Europa mais integrada. Por outro

6
CONV 739/03 - Four good reasons to abolish the Economic and Social Committee, Contribuio para a Conveno por
Helle Thorning-Schmidt, MEP, May 15, 2003.

32

lado, num sistema mais centralizado, mais provvel que o governo nomeie em

primeiro lugar as organizaes com as quais tem mais afinidades polticas e partilha
mais interesses.
Segundo um estudo financiado pelo CESE7, os diferentes procedimentos
nacionais de nomeao podem ser divididos em cinco grupos, de acordo com as
instituies envolvidas e as responsabilidades atribudas, a descrio do processo
de nomeao e os critrios de seleco. Esses grupos so:

Tipo 1: tomada de decises centralizada no primeiro-ministro ou no governo


como um todo (i.e., o Conselho de Ministros);

Tipo 2: a responsabilidade e a tomada de deciso recaem num ou mais


ministrios, o que significa uma efectiva delegao de poderes nos
ministrios;

Tipo 3: a seleco efectuada por vrios ministrios, mas o primeiro-ministro


ou o Governo como um todo tm a ltima palavra, i.e., h uma delegao de
poderes na seleco, mas a tomada de decises centralizada;

Tipo 4: a seleco delegada nos conselhos econmicos e sociais nacionais;

Tipo 5: semelhante ao tipo 4, estando a diferena no facto de as


organizaes

que

enviam

representantes

para

CESE

serem

preestabelecidas e no mudarem ao longo dos anos.


A Tabela 1.4 mostra em que grupos se insere cada Estado-membro da UE.

Os autores agradecem ao autor do estudo pela sua importante contribuio para este tpico em particular.

33

Tabela 1.4. Seleco e Nomeao de Membros do CESE


Pas
ustria

Papel do
Governo
Nomeao
formal

Blgica
Bulgria

Ministro do Trabalho; Ministro da


Economia: nomeao
Nomeao
formal

Chipre
Repblica
Checa
Dinamarca

Nomeao
formal

Estnia

Consulta e
nomeao
formal
Seleco e
nomeao
Nomeao

Finlndia
Frana
Alemanha
Grcia

Nomeao

Hungria
Irlanda
Itlia

Coordenao,
seleco e
nomeao
Nomeao

Letnia

Nomeao

Litunia

Nomeao

Luxemburgo

Nomeao

Malta
Holanda
Polnia

Nomeao
Nomeao
formal
Nomeao

Portugal

Nomeao

Romnia

Seleco e
Nomeao
Nomeao
formal
Nomeao
formal
Nomeao
formal
Nomeao
formal

Eslovquia
Eslovnia
Espanha
Sucia
Reino Unido

Papel dos Ministrios

Nomeao
formal

Ministrio do Trabalho e da Segurana


Social: nomeao formal
Vrios ministrios: seleco (grupo III)

Papel do CES
nacional / de ONG
Seleco

Tipo

Seleco

Seleco

Seleco

Seleco (grupos I e
II)

2+4

Ministrio dos Negcios Estrangeiros


responsabilidade total
Ministrio dos Assuntos Sociais:
seleco

2
2
1

Ministrio do Emprego:
coordenao da seleco
Cinco ministrios: seleco
Ministro da Economia e Finanas:
nomeao
Seleco (grupo III)

1
3
2
Seleco
(grupos I e II)

Ministrios das Finanas e dos Negcios


Estrangeiros: consulta
Ministro da Economia; Ministro do
Trabalho e Assuntos Sociais: seleco
Ministrio dos Negcios Estrangeiros:
coordenao; trs ministrios: seleco
Ministrio da Economia: coordenao e
seleco; trs ministrios: consulta
Ministrio dos Negcios Estrangeiros:
coordenao

Ministrio do Trabalho e Poltica Social:


coordenao
Ministrio dos Negcios Estrangeiros:
coordenao; vrios ministrios:
consulta

Falta
Inf.
3
3
3

Consulta

3
3

Seleco
Seleco

4
4

Seleco

1+4

Consulta

1
1

Ministrio dos Assuntos Sociais:


Coordenao
Ministrio do Trabalho e Assuntos
Sociais: seleco e coordenao
Ministrio para o Empreendimento:
seleco e coordenao; vrios
ministrios: Consulta
Secretrio-de-Estado dos Negcios
Estrangeiros: seleco e nomeao;
Ministrio dos Negcios Estrangeiros e
da Commonwealth e Ministrio do
Comrcio e da Indstria: seleco

Seleco

Seleco

4
2
2
2

Fonte: Ceclia Fonseca, The EESC appointment procedures in the UE 27 Member States, Programa
de Apoio Franois Staedelin, Fevereiro de 2007.

34

Os tipos 2 e 4 so os mais comuns; isso significa que, na maior parte dos

Estados-membros, a nomeao dos membros do CESE delegada pelo Governo a


instituies (Ministrios/Conselhos Econmicos e Sociais nacionais) consideradas
mais bem qualificadas para decidir quem devem ser os representantes nacionais
naquele rgo consultivo. o caso da Blgica, da Dinamarca, da Estnia, da
Grcia, da Sucia, da Espanha (ministrios) e do Reino Unido, da Repblica Checa,
de Malta, da Holanda, da Eslovquia e da Eslovnia (CES nacionais). Vale a pena
notar que estas duas categorias incluem tanto os Estados-membros veterenos como
os mais recentes. Nos Tipos 2 e 4, o papel dos CES nacionais parece ser muito
importante; por vezes, tm a responsabilidade de conduzir toda a seleco de
representantes, tendo, noutros casos, apenas um papel consultivo (Chabanet e
Trechsel, 2008). O grupo de nomeaes de Tipo 3 tambm composto por
Estados-membros mais antigos e mais recentes: Alemanha, Irlanda, Itlia, Letnia,
Litunia e Luxemburgo.
O processo de nomeao dos membros portugueses do CESE, pelo
contrrio, inscreve-se no Tipo 1 (tal como na Finlndia, na Frana e na Polnia):
caracteriza-se pela principal responsabilidade pelas escolhas e nomeaes oficiais
ser do primeiro-ministro. O Ministrio do Emprego e da Segurana Social, o
Conselho Econmico e Social nacional e outros intervenientes da sociedade civil
so apenas consultados sobre a lista de candidatos, enquanto a DGAE do Ministrio
dos Negcios Estrangeiros coordena o fluxo de informao entre o subsecretrio
dos Negcios Estrangeiros desse ministrio e o responsvel pelos Assuntos
Europeus do Gabinete do Primeiro-ministro. Esta abordagem reflecte, de facto, um
sistema de nomeao fortemente centralizado.

1.2. O Comit das Regies (CoR)


O CoR foi criado em 1994 pelo Tratado de Maastricht, com o objectivo de


envolver as autoridades regionais e locais no processo de tomada de decises da
UE (dado que cerca de 70 por cento da legislao da UE tem impacto regional e
local) e assim estimular uma maior participao por parte dos cidados no processo
de integrao europeia. Pode dizer-se que a criao do CoR contribuiu para o
estabelecimento de um verdadeiro sistema multinvel de governao ao nvel da UE,
35

em que as regies tm oportunidade de exercer presso directamente, sem a

mediao de governos nacionais. Significa tambm um melhor acesso aos


programas e ao financiamento da UE. Analisar at que ponto isso se verifica no ,
mais uma vez, uma tarefa fcil, embora haja boas razes para acreditar que os
interesses regionais tm beneficiado com o facto de estarem representados em
Bruxelas. Um indicador disso o nmero de gabinetes de representaes regionais
em Bruxelas, que era residual em 1984 e passou a ser de mais de 250 em 2010
(Moore, 2011: 7).
Uma dificuldade adicional neste tipo de anlise tem que ver com o facto de os
Estados-membros da UE apresentarem diferentes formas de organizao do
territrio. Em pases como a Alemanha, o Reino Unido, a Blgica ou Espanha, as
regies tm autonomia legislativa. Noutros, como Portugal, as regies so apenas
entidades administrativas. Alm disso, pode tambm argumentar-se que a UE15
tinha uma forma mais estvel de organizao territorial em comparao com os
pases que entraram na UE em 2004 (Moore, 2011). provvel que tudo isto tenha
impacto na capacidade de cada regio de exercer influncia e obter benefcios.
Quando o objectivo examinar a capacidade deste Comit de influenciar o
processo de tomada de decises, deparamo-nos com o mesmo tipo de dificuldades
encontradas no caso do CESE, uma vez que o CoR estritamente um rgo
consultivo. O CoR, tal como o CESE, deve ser consultado pelas instituies da UE
quando estas negociam textos legislativos (directivas, regulamentos, etc.) em reas
que afectam autoridades regionais e locais (art. 307 TFUE). Noutros casos, a
consulta do CoR pelo PE, pelo Conselho ou pela Comisso opcional. O CoR pode
tambm emitir pareceres por sua prpria iniciativa, sempre que achar necessrio.
As vrias rondas de alterao de Tratados alargaram tambm o papel do
CoR. Desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o CoR tem de ser consultado
em todo o processo legislativo que envolva o PE e o Conselho da UE e diga
respeito s oito reas apresentadas na Tabela 1.5.

36

Tabela 1.5. Consulta obrigatria do CoR


Areas polticas

Artigos do
Tratado
Transportes
91
Emprego
148 e 149
Educao, formao vocacional e juventude
166,4
8
Cultura
167
Sade pblica
168
Redes transeuropeias
170
Ambiente
192
Coeso econmica e social
175, 177 e 178
Fonte: Elaborada pelos autores com base na informao do TFUE

Tal como o CESE, o CoR composto por 353 membros. Esses membros
devem ser titulares de um mandato eleitoral regional ou local ou ser politicamente
responsveis perante uma assembleia eleita (de acordo com o Tratado de Nice). Os
governos nacionais dos Estados-membros propem representantes ao Conselho de
Ministros, que os nomeia oficialmente para um mandato renovvel de cinco anos
(art. 305 TFUE). O nmero de membros por Estado-membro varia consoante a
populao de cada Estado, e cada pas tem o mesmo nmero de membros no CoR
e no CESE. Isto significa que Portugal tem 12 membros titulares no CoR e 12
suplentes (Tabela 1.6).
O grupo de 12 membros composto pelos presidentes das duas regies
autnomas de Portugal (Aores e Madeira), pelo presidente da Cmara da capital
nacional, e pelos presidentes de cmara de importantes/populosas cidades do Norte
(Porto, Braga), do Centro (Amadora) e do Sul (Faro) do territrio portugus. Do
mesmo modo, os suplentes so figuras secundrias dos governos regionais e
presidentes de cmara de cidades mdias e pequenas do Norte e do Sul do pas.
Estes grupos representariam, portanto, os interesses dos cidados portugueses que
vivem em grandes ou pequenas cidades em diferentes pontos do territrio
continental e tambm daqueles que vivem nos arquiplagos dos Aores e da
Madeira, para que nenhum interesse ou ponto de vista particular pudesse ser
descurado ou negligenciado em consequncia da distncia em relao a Lisboa.

O Art. 167 TFUE o nico no qual requerido exclusivamente o parecer do CoR.

37

Tabela 1.6. Membros (e suplentes) portugueses do CoR em Setembro de 2013

Membros
Vasco Ildio Alves Cordeiro
Antnio Costa
Francisco Mesquita
Machado
Joaquim Raposo
Jos Lus Carneiro
Alberto Joo Jardim
Rui Rio
Jos Macrio Correia
Fernando Ruas
Carlos Pinto
Manuel Frexes
Carlos Pinto de S

Antecedentes

Membro desde

Grupo

Presidente do Governo da
Regio Autnoma dos Aores
Presidente da Cmara de
Lisboa
Presidente da Cmara de Braga

2013

PSE

2010

PSE

1996

PSE

Presidente da Cmara de
Amadora
Presidente da Cmara de Baio
Presidente do Governo Regional
da Madeira
Presidente da Cmara do Porto
9
Presidente da Cmara de Faro
Presidente da Cmara de Viseu
Presidente da Cmara de
Covilh
Presidente da Cmara do
Fundo
Presidente da Cmara de
Montemor-o-Novo

2006

PSE

2006
1994

PSE
PPE

2003
1998
1998
2008

PPE
PPE
PPE
PPE

2010

PPE

1998

NI

Suplentes
Joo Cunha e Silva

Vice-Presidente do Governo da
2001
Regio Autnoma da Madeira
Antnio Jorge Nunes
Presidente da Cmara de
2010
Bragana
Carlos Marta
Presidente da Cmara de
2010
Tondela
Isaura Morais
Presidente da Cmara de Rio
2010
Maior
lvaro Amaro
Presidente da Cmara de
2010
Gouveia
Jaime Soares
Presidente da Cmara de Vila
2006
Nova de Poiares
Joaquim Dias Valente
Presidente da Cmara da
2006
Guarda
Antnio Borges
Presidente da Cmara de
2006
Resende
Anbal Reis Costa
Presidente da Cmara de
2006
Ferreira do Alentejo
Amrico Pereira
Presidente da Cmara de
2006
Vinhais
Rodrigo Vasconcelos de
Subsecretrio Regional da
2013
Oliveira
Presidncia para as Relaes
Externas dos Aores
Vtor Proena
Presidente da Cmara de
1994
Santiago do Cacm
Fonte: website do CoR (www.cor.europa.eu/), consultado em Setembro de 2013.

PPE
PPE
PPE
PPE
PPE
PPE
PSE
PSE
PSE
PSE
PSE
NI

Entre 1998 e 2009, Macrio Correia exerceu as funes de presidente da Cmara de Tavira.

38

Ao contrrio dos membros do CESE, os membros do CoR so polticos

eleitos ao nvel local; por esse motivo, formam grupos de acordo com a sua filiao
poltica. Em Setembro de 2013, existem cinco grupos polticos no CoR: o Partido
Popular Europeu (PPE), os Reformistas e Conservadores Europeus (RCE), o
Partido dos Socialistas Europeus (PSE), a Aliana de Liberais e Democratas para a
Europa (ALDE) e a Aliana Europeia (AE). Existe um certo equilbrio entre os
membros do PPE e do PSE no CoR (cerca de 125 plenos participantes cada),
enquanto o ALDE o terceiro grupo poltico mais representado (Tabela1.7).

Tabela 1.7. Grupos Polticos no CoR


Grupo Poltico
N. de membros
Estados-membros
PPE
127
26
PSE
128
27
ALDE
50
19
AE
17
9
RCE
11
4
Fonte: website do CoR (www.cor.europa.eu/), consultado em Setembro de 2013.

No caso de Portugal, existe um claro equilbrio entre os representantes


ligados esquerda e os representantes ligados direita: ambos os grupos (titulares
e suplentes) so compostas por 6 membros pertencentes ao PPE (i.e., com ligaes
ao partido portugus do centro-direita PSD e, em alguns casos, o apoio do partido
de direita CDS-PP), cinco membros do PSE (i.e., provenientes do PS portugus) e
um presidente de cmara independente (NI) apoiado pelo Partido Comunista
Portugus (Tabela 1.6).
Formalmente, o CoR engloba delegaes nacionais, que reflectem o
equilbrio global poltico, geogrfico e local/regional de cada Estado-membro. As
delegaes renem-se antes de cada sesso plenria do Comit das Regies para
discutir a posio das suas regies em relao s questes polticas que vo ser
tratadas no plenrio.
Quanto organizao interna do CoR, o comit composto pelo Presidente
e pela Mesa, que so eleitos por um perodo de dois anos e meio, juntamente com o
primeiro vice-presidente e 28 vice-presidentes (um por cada Estado-membro); seis
comisses especializadas que so responsveis por dar apoio preparao de
pareceres baseados nas propostas da Comisso Europeia (Poltica de Coeso
39

Territorial COTER; Poltica Econmica e Social ECOS; Ambiente, Alteraes

Climticas e Energia ENVE; Recursos Naturais e Agricultura NAT; Cultura,


Educao, Juventude e Investigao EDUC; Ccidadania, Governao, Assuntos
Institucionais e Externos CIVEX); uma Comisso de Assuntos Financeiros e
Administrativos (CAFA), que aconselha a Mesa sobre questes administrativas e
financeiras; a assembleia Plenria que rene seis vezes por ano; e uma Secretariageral.
Portugal segue o padro observado noutras naes com 12 lugares no CoR
quanto distribuio de representantes nas seis comisses: em mdia, cada
membro pertence a duas comisses e cada comisso tem quatro representantes
portugueses (Figura 1.6). Podemos observar o mesmo padro na Blgica, na
Grcia, na Sucia, na Bulgria e na Holanda, mas no nas delegaes austraca e
checa. Na realidade, a ustria possui uma presena mais fraca nas comisses que
tratam da natureza e da agricultura (NAT) e da poltica econmica e social (ECOS)
do que nas outras quatro comisses, ao passo que a Repblica Checa coloca em
mdia cerca de trs representantes em cada comisso. Isto faz com que este pas
seja o menos bem-sucedido no que respeita participao em comisses, com uma
proporo substancial dos seus representantes a pertencerem apenas a uma
comisso.

Figura 1.6. Distribuio dos membros do CoR pelas seis comisses (Portugal e
Estados-membros semelhantes)
100%
80%
60%
40%
20%
0%

Repblica
Checa

Blgica

Grcia

Portugal

Sucia

Bulgria

Holanda

4
3
2
ustria

NAT

ECOS

ENVE

EDUC

CIVEX

COTER

Fonte: website do CoR (www.cor.europa.eu/), consultado em Setembro de 2013.

40

A distribuio dos 12 representantes portugueses nas seis comisses

tambm bastante equilibrada do ponto de vista poltico: normalmente, os quatro


lugares em cada comisso so ocupados por dois representantes do PPE e dois
representantes do PSE. Podemos encontrar duas excepes na NAT e na ECOS,
onde a presena de um membro independente de esquerda (o presidente de
cmara Carlos Pinto de S) reduz o nmero de lugares ocupados pelos membros
portugueses do PSE (Tabela 1.8).

Tabela 1.8. Distribuio dos membros portugueses nas seis comisses


Nome

Grupo

NAT

ECOS

Vasco I. Alves Cordeiro

PES

Antnio Costa

PES

F. Mesquita Machado

PES

Joaquim Raposo

PES

Jos Lus Carneiro

PES

Alberto Joo Jardim

EPP

Rui Rio

EPP

Jos Macrio Correia

EPP

Fernando Ruas

EPP

Carlos Pinto

EPP

Manuel Frexes

EPP

Carlos Pinto de S

NI

ENVE

EDUC

CIVEX

COTER

X
X

X
X
X

X
X

X
X

X
X

Total PES

Total EPP
Total NI

Fonte: website do CoR (www.cor.europa.eu/), consultado em Setembro de 2013.

O Tratado de Lisboa veio trazer uma importante mudana no papel do CoR,


nomeadamente, o direito de comear aces judiciais por violao do princpio de
subsidiariedade por parte de um acto legislativo junto do Tribunal de Justia
Europeu (ver art. 263 do TFUE e o Protocolo 2 sobre a aplicao dos princpios de
subsidiariedade e de proporcionalidade). Com este novo poder, o papel do CoR de
supervisionar a implementao da legislao da UE ficou claramente fortalecido.
O processo interno relacionado com a adopo dos pareceres do CoR
muito semelhante ao que j vimos no caso do CESE: aps recepo da proposta
legislativa, a respectiva comisso sectorial nomeia um relator que fica responsvel
pela elaborao do parecer, que primeiramente discutido no seio da comisso e
depois adoptado pelo Plenrio, por maioria. O relator fica tambm responsvel por
41

supervisionar o curso dos procedimentos subjacentes consulta do Comit. O

regulamento interno do CoR proporciona tambm a possibilidade de adoptar um


relator-geral quando o responsvel da comisso no puder elaborar um parecer ou
um relatrio no prazo definido pelo Conselho, pela Comisso ou pelo Parlamento
Europeu; nesses casos, o relator-geral submete o seu texto do parecer directamente
sesso plenria, sem prvio envolvimento da comisso sectorial (art. 41). Em
mdia, o CoR adopta mais de 50 pareceres e 40 consultas de partes interessadas
por ano.
Na delegao portuguesa, apenas trs representantes assumiram o papel de
relator durante a sua participao no CoR Antnio Costa, Alberto Joo Jardim e
Jos Macrio Correia. Este ltimo o membro mais activo, tendo sido seis vezes
relator em 15 anos (uma vez a cada 2,5 anos, em mdia) e redigindo pareceres
sobre questes como a poluio, o rudo ambiente ou o transporte de mercadorias.
Jardim, o membro portugus mais velho do CoR, elaborou dois pareceres nos anos
1990, sobre questes ligadas coeso econmica, ao crescimento e
competitividade. Por fim, Antnio Costa assumiu o papel de relator o mesmo
nmero de vezes que Jardim (duas), embora a sua pertena no CoR seja bastante
recente. O presidente da Cmara de Lisboa tambm presidente da Comisso
CIVEX.
Concentremo-nos agora no perodo que teve incio em Janeiro de 2010 numa
perspectiva comparativa. As comisses CIVEX, ENVE e ECOS so aquelas em que
os representantes do conjunto de pases de dimenso semelhante de Portugal
tiveram a possibilidade de assumir o papel de relatores. Exceptuando a ltima, so
tambm as comisses em que os representantes portugueses Antnio Costa e
Macrio Correia tm sido activos no actual mandato. A delegao portuguesa est
longe de estar entre as mais produtivas quanto a pareceres redigidos, mas est
tambm longe do fraco desempenho das delegaes da Bulgria, da ustria e da
Repblica Checa. Se no contarmos com a ustria e com a Grcia, parece haver
uma diviso entre democracias mais antigas e democracias mais recentes em
termos da capacidade de obter papis de relator, sendo que as democracias
ocidentais mais antigas apresentam, em mdia, muito melhores resultados do que
os pases do Sul e de Leste com o mesmo nmero de membros no CoR. De facto,
as delegaes sueca e belga apresentam o melhor desempenho neste conjunto de

42

pases, com uma mdia de um parecer elaborado por cada membro (a mdia do

grupo de cerca de 0,5).


Em termos de assuntos, a Sucia, a Holanda e a Bulgria apresentam um
padro semelhante, sendo as questes econmicas e sociais (ECOS) e de
ambiente (ENVE) as reas em que os seus representantes obtiveram mais vezes o
papel de relatores; a ENVE tambm a comisso onde podemos encontrar a maior
parte dos pareceres elaborados por representantes portugueses, enquanto a
delegao grega se concentrou particularmente nas matrias discutidas pela CIVEX
(Figura 1.7).
Figura 1.7. Distribuio da actividade de relator por comisso num conjunto de pases
seleccionados, 2010-2013
12

10

6
1

0
Bulgria

Repblica
Checa

ustria

NAT

ECOS

3
Portugal
ENVE

Grcia
EDUC

Holanda

CIVEX

Blgica

Sucia

COTER

Fonte: website do CoR (www.cor.europa.eu/), acedido em Setembro de 2013.

1.3. O impacto do CESE e do CoR na legislao europeia


Como j referimos, muito difcil perceber at que ponto os pareceres do


CESE e do CoR tm impacto nas leis europeias que vo ser adoptadas pelo PE e
pelo Conselho em regime de co-deciso. Esta dificuldade devida a inmeros
factores.
43

Em primeiro lugar, tem de se considerar que o processo legislativo se

desenrola rapidamente, e o PE e o Conselho, na sua condio de co-legisladores da


UE, tentam frequentemente chegar a um acordo mesmo antes do fim dos termos
oficiais providos pelos Tratados e pelos seus Regulamentos. Isso implica que, muito
embora os dois rgos consultivos sigam o caminho traado e sejam capazes de
reencaminhar para o PE, para o Conselho e para a Comisso os seus pareceres,
pode acontecer que no o faam a tempo de influenciar eficazmente as
negociaes, pois pode j existir um acordo.
Em segundo lugar, na prtica, o processo de tomada de decises entre as
instituies da UE ocorre porta fechada, atravs do sistema de trilogo, em que
alguns representantes da Comisso Europeia, do Parlamento Europeu e do
Conselho se renem e negociam um texto de compromisso que ser oficialmente
adoptado no Plenrio e na sesso temtica do Conselho. O CoR e o CESE no
participam nestas reunies e esto, por isso, completamente fora do verdadeiro
frum negocial. Consequentemente, o CoR e o CESE deparam-se com grandes
dificuldades para serem informados quanto ao contedo do texto legislativo em
negociao.
Em terceiro lugar, vimos que os dois rgos deviam ser consultados
novamente, caso a proposta original da CE com base na qual emitiram os seus
pareceres tiver sido profundamente alterada. Na verdade, a prtica mostra-nos que,
tendo o PE e o Conselho descoberto uma forma clara para chegar a um acordo, no
tomam realmente em considerao o parecer dos rgos consultivos. em virtude
da ausncia de quaisquer caractersticas vinculativas dos seus pareceres que to
difcil perceber at que ponto a actividade do CoR e do CESE influencia realmente a
produo legislativa da UE.
No entanto, os pareceres e as actividades destes dois rgos no deviam ser
ignorados. De facto, o papel do CESE e do CoR, embora superficialmente possa ser
considerado insignificante , por vezes, de grande importncia como fonte de
inspirao e especializao, especialmente para a CE e para o PE. Mas de que
forma? E possvel medir a influncia destes dois rgos consultivos na prtica?
Ao longo dos anos, o CESE e o CoR desenvolveram outras formas e canais
para tentar influenciar o processo de aprovao das leis da UE, alm do poder
consultivo formal que lhes foi conferido pelos tratados da UE.

44

Os desenvolvimentos da poltica europeia exigem um constante fluxo de

informao bottom-up. Todavia, as alteraes nas prioridades das pessoas, os


desenvolvimentos tecnolgicos, os problemas econmicos das pequenas e mdias
empresas, ou as especificidades das realidades locais constituem alguns exemplos
de tipos de informao difceis de compreender correctamente pelos observatrios
estabelecidos em Bruxelas. A CE, em primeiro lugar, como iniciadora do processo
legislativo da UE e guardi do projecto de integrao europeia, precisa de
informao para elaborar correctamente as suas propostas legislativas, informao
essa que depois reencaminhada para os co-legisladores. por isso que se foram
criando em Bruxelas, ao longo dos anos, um nmero crescente de associaes,
empresas e grupos de presso no geral. A prpria CE criou um registo de grupos de
especialistas a quem pede informaes. Isso ainda mais importante se
considerarmos que, no fim de contas, s autoridades locais que compete aplicar e
implementar as leis da UE e s empresas agir de acordo com as mesmas
(McCarthy, 1997).
Nesta perspectiva, foi dado aos dois rgos consultivos o poder para emitir
pareceres (no vinculativos) precisamente com o objectivo de proporcionar CE as
necessrias especializao e informao relativas a reas muito importantes. Alm
disso, e com este mesmo objectivo, em Fevereiro de 2012, a CE e o CESE
adoptaram um novo protocolo de cooperao (que veio substituir um acordo de
sete anos) e que corresponde a um novo passo em frente na cooperao entre a
Comisso e o Comit, reforando o papel do CESE como rgo que permite que a
sociedade civil participe na elaborao de polticas e no processo de tomada de
decises da UE, luz das disposies do Tratado de Lisboa sobre democracia
participativa e dilogo civil, e fomentando um maior contributo do CESE na definio
das prioridades polticas da UE, no programa anual de trabalho da Comisso
Europeia e na Estratgia Europa 202010. De igual modo, em 2001 o CoR e a CE
adoptaram tambm um acordo de cooperao, que especifica as condies em que
o CoR pode desempenhar de forma til a sua tarefa de aconselhamento da
Comisso e, mais concretamente, providencia contactos regulares com a Comisso,
quer ao nvel administrativo quer ao nvel poltico, e reunies com os coordenadores

10

O texto do Protocolo est disponvel online no website do CESE:


http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.eu-cooperation.22469.
45

da DG da Comisso11. O resultado destes acordos no so despiciendos, como se

pode verificar pelo follow-up regular da CE dos pareceres do CESE e do CoR12.


Esta relao privilegiada entre o CESE, o CoR e a CE verifica-se tambm,
embora em menor medida, entre os dois rgos consultivos e o PE. Na verdade,
tambm o PE, e especialmente o relator encarregado de negociar as propostas
legislativas com os representantes do Conselho, precisam de informao e de
contributos para concorrer com o seu homlogo, j que este ltimo, graas ao
facto de que so os 28 governos nacionais que preparam as reunies do Conselho,
tem sua disposio muito mais informao. Consequentemente, bastante
comum que os relatores da seco temtica do CESE e do CoR e o relator do PE
se encontrem regularmente antes dos pareceres oficiais do Parlamento serem
adoptados no Plenrio, e at mesmo antes da votao oficial na respectiva
comisso do PE. Por exemplo, durante o difcil processo negocial do Quadro
Financeiro Plurianual, aps reunio com o secretrio-geral da CE, Catherine Day, e
com o comissrio responsvel pelo Programa Financeiro e pelo Oramento, Janusz
Lewandowsi, o relator do CoR apresentou o parecer final comisso REGI do PE
na presena do presidente da REGI, do relator e dos relatores-sombra, e
comisso BUDG do PE. Ao ser adoptado primeiro, o parecer do CoR influenciou
fortemente os pareceres das comisses REGI e BUDG no que respeita
governao multinvel, aos contratos de parceria, flexibilidade, simplificao,
condicionalidade macroeconmica, etc. Esta influncia do parecer do CoR tambm
pode ser comprovada por uma carta do vice-presidente da comisso BUDG ao
relator do CoR, declarando que muitas das posies do CoR eram amplamente
partilhadas pelo PE. Podem tambm ser demonstrados os mesmos contactos
frutferos com o PE relativamente adopo de outras importantes leis da UE, como
por exemplo, no campo da Poltica de Coeso (em particular no que diz respeito ao
papel do Fundo Social Europeu e arquitectura e tipos de regies) e da Poltica
Agrcola Comum (em particular quanto reforma da PAC, poltica de
desenvolvimento rural e ao sistema local de produo de alimentos).


O texto do protocolo assinado entre o Cor e a CE est tambm disponvel online no website do CoR:
http://cor.europa.eu/it/about/interinstitutional/Pages/european-commission.aspx.
12 Ver, por exemplo, os relatrios trimestrais apresentados pela Comisso Europeia sobre as aces baseadas em
pareceres adoptados pelo CESE, disponveis no website do CESE: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.followup-opinions. Ver tambm os Relatrios Anuais do CoR, disponveis no website do comit.
11

46

Todavia, bastante difcil, como reconheceu Jorge Pegado Liz, o mais activo

dos membros portugueses do CESE, identificar claramente a origem de uma


disposio contida nas leis da UE. A CE e, acima de tudo, o relator do PE, so
manifestamente relutantes em admitir que esta ou aquela alterao foi realmente
elaborada ou inspirada por um dos dois rgos consultivos13.
Quanto relao entre o CESE e o CoR e o Conselho, esta varia bastante de
um Estado-membro para outro. Embora em alguns pases a posio nacional nem
sequer seja revelada aos membros nacionais do CESE e do CoR (como o caso de
Portugal), outros, (como por exemplo, a Espanha e a Itlia) tentam claramente
maximizar a sua influncia no processo poltico atravs da interveno dos
membros nacionais dos dois rgos consultivos. O papel desempenhado pelas
Representaes Nacionais Permanentes (cfr. Relatrio 3) , neste aspecto, crucial.
So de importncia vital na transmisso das posies nacionais sobre as polticas
da UE para os intervenientes institucionais. Um contacto regular com os membros
nacionais do CESE e do CoR pode ser de grande ajuda para promover uma aco
nacional to forte quanto possvel ao nvel da UE.
Alm do contacto regular com a CE e com o PE, como podem o CESE e o
CoR conferir uma natureza influente aos seus pareceres consultivos? Observando a
prtica, a resposta bastante clara: dando um parecer rigoroso e aprofundado e
adoptando-o por consenso para lhe conferir o poder necessrio para influenciar o
processo poltico.
necessrio fazer uma observao prvia relativamente a esse ponto: os
membros dos dois rgos consultivos votam normalmente de brao no ar. Esta
prtica torna muito difcil analisar os comportamentos de voto dos membros
nacionais do CESE e do CoR, pois em nenhum dos dois Comits a votao na
sesso Plenria registada electronicamente, como acontece quando se usa um
sistema de votao nominal, em que se pode saber posteriormente quem votou em
qu. Os regulamentos respectivos referem, de facto, que isso s poder ser feito
mediante o pedido de um grupo de membros. Contudo, possvel ter acesso ao
resultado da votao final das resolues sobre os pareceres de ambos os comits.
Ao analisar essas votaes, vemos que existe no CESE e no CoR uma tendncia

Algumas, raras, excepes existem, de facto: no contexto da apresentao da proposta da CE sobre a lei
contractual da UE, Viviane Reding mencionou abertamente a contribuio do parecer, por iniciativa prpria, do
CESE. The 28th regime an alternative allowing less lawmaking at Community level (INT/499) adoptado em 27 de Maio de
2010.

13

47

para votar por unanimidade. Caso haja algum voto contra ou absteno, so sempre

minoritrios. Como exemplo, analismos os resultados da votao das resolues


na sesso Plenria do CoR no dia 31 de Janeiro e 1 de Fevereiro de 2013 e da
sesso Plenria do CESE nos dias 16 e 17 de Janeiro de 2013. As Tabelas 1.9 e
1.10 abaixo mostram claramente que ambos os comits tentam alcanar uma
posio comum.

Tabela 1.9. Resultados da votao das resolues adoptadas pelo CESE na sesso
plenria de 2013
1.

Mercado Comum Act II Juntos por


162 votos a favor, 24 contra, 18 abstenes
um novo crescimento
2.
Segurana e poltica industrial
128 votos a favor, 2 contra, 5 abstenes
3.
Precursores de drogas
130 votos a favor, 1 contra, 7 abstenes
4.
Parceria para a excelncia e o
120 votos a favor, 2 abstenes
crescimento da ERA
5.
Cooperao internacional na
133 votos a favor, 1 contra, 2 abstenes
investigao e inovao
6.
Melhor acesso a informao cientfica
151 votos a favor, 5 abstenes
investimento pblico
7.
Para uma estratgia de Nebulosa
158 votos a favor, 2 contra, 7 abstenes
Computacional da UE
Fonte: Elaborado pelos autores com base no registo de documentos do CESE

Vale a pena notar que, ao contrrio do que se poderia pensar, os membros do


CESE tendem a adoptar os seus pareceres por unanimidade, muito embora
pertenam a diferentes reas de interesses, por vezes concorrentes. O mesmo
tende a ocorrer tambm no CoR. Embora os membros do CoR tenham formado
grupos que reflectem a sua filiao poltica, esse facto parece no ter grandes
consequncias na votao final dos pareceres. Vrios comentadores observaram j
que h um maior grau de consenso entre os responsveis regionais no CoR do que
entre estes e o seu governo nacional.
ainda importante salientar que muitos Estados-membros mostraram-se,
desde o incio, pouco convencidos em relao ao papel do CoR no processo
legislativo. A Frana e a Inglaterra opuseram-se a que fosse reforada a funo
consultiva do CoR, estendendo-a ao PE; a Inglaterra e a Dinamarca opuseram-se a
que se estendessem as actividades consultivas do CoR a reas como o ambiente,
formao vocacional, poltica social e transportes; alm disso, Portugal e a Holanda
48

opuseram-se a que se estipulasse um mandato eleitoral para todos os membros do

CoR. Entre os Estados-membros da UE, apenas a ustria apoiou sempre as


posies do CoR, tendo a Blgica apoiado o estatuto institucional para o CoR
(Carroll, 2011).

Tabela 1.10. Resultados da votao das resolues adoptadas pelo CoR na


primeira sesso plenria de 2013
1.
2.

Um futuro sustentvel para a Unio Econmica


e Monetria Europeia
Garantia da Juventude

3.

Unanimidade com uma absteno


Unanimidade com duas
abstenes
Unanimidade

Blue growth: oportunidades para o crescimento


marinho e martimo sustentvel
4.
rea da Investigao Europeia
Unanimidade
5.
Reforar a cidadania da UE: promoo dos
Maioria
direitos eleitorais dos cidados da UE
6.
Estatuto e financiamento dos partidos polticos
Unanimidade
europeus e fundaes polticas europeias
7.
Criar maiores sinergias entre os oramentos da
Maioria
UE, nacionais e subnacionais
8.
Melhor Governao para o Mercado nico
Unanimidade
9.
As regies ultraperifricas da UE luz da
Unanimidade
estratgia europeia para 2020
10.
Pacote legislativo sobre a Poltica de Coeso
Unanimidade com uma absteno
ps 2013
11.
Energia renovvel: importante actor no mercado
Unanimidade com uma absteno
energtico europeu
Fonte: Elaborado pelos autores com base no registo de documentos do CoR

O impacto dos membros portugueses do CESE e do CoR na legislao europeia


J referimos que, quer no CESE, quer no CoR, o Plenrio vota de brao no
ar, pelo que no possvel saber exactamente quem votou o qu. Para
percebermos se e em que medida os membros portugueses dos dois rgos
consultivos podem influenciar o parecer dos respectivos comits, temos de recorrer
a outras fontes.
Olhando para a sua atitude geral em relao ao papel do comit, bastante
bvio que Portugal pertence ao grupo de Estados em que, como acima referimos,
no existe um grande grau de consenso entre os responsveis locais e o governo
nacional. A diferente atitude de cada um dos Estados-membros em relao ao papel
do CoR na EU apresentada na Tabela 1.11: sistemas unitrios (como o de
49

Portugal) tendem a discordar com as posies do CoR, ao passo que os Estados

federais esto mais em linha com a sua aco.


Tabela 1.11. Consenso e divergncia e apoio nacional posio do CoR por tipo de
sistema
Tipo de
sistema
Federal

Consenso

Divididos

Apoio nacional

ustria
Blgica
Alemanha

Espanha

ustria
Alemanha

Intermdio
Unitrio

Sucia

Itlia
Reino Unido
Dinamarca
Grcia
Holanda

Oposio
nacional
Espanha
Itlia
Dinamarca
Finlndia
Frana
Grcia
Luxemburgo
Holanda
Portugal
Sucia

Fonte: (Carroll, 2011)

A atitude geral de desconfiana do Governo portugus em relao ao papel


do CoR estende-se tambm s actividades do CESE. Jorge Pegado Liz revelou que
impossvel para o CESE ter contacto regular com a Representao Permanente
portuguesa em Bruxelas; e acrescentou: Isso s aconteceu durante o perodo de
seis meses em que Portugal teve a Presidncia da UE.
Alm disso, segundo este notvel membro do CESE, ainda mais difcil
saber antecipadamente a posio nacional que os representantes do Governo vo
defender no Conselho. Durante os ltimos anos, tal aconteceu poucas vezes, como
no caso da reviso da Directiva 2006/114/CE respeitante a publicidade enganosa e
comparativa (CESE 1233/2013 INT/675, Sesso Plenria: 490 22 de Maio de
2013 23 de Maio de 2013) e no caso do relatrio de iniciativa prpria do CESE
sobre Jurisdio em matria civil e comercial (INT/722).
De uma forma mais geral, ao contrrio do que se passa com outros Estadosmembros, as associaes portuguesas de representao de interesses no
exercem uma presso suficiente e eficaz sobre os actores institucionais em
Bruxelas; no s sobre os comits consultivos mas tambm sobre o PE, a
Comisso e o Conselho. Isso deve-se, principalmente, ao facto de o lobbying
continuar a ter, em Portugal, uma conotao negativa. Se isso j acontece no caso
50

de instituies da UE com muito poder, como o PE e o Conselho, bvio que

acontece ainda mais quando se trata do CESE ou do CoR, que apenas tm poder
consultivo. De facto, com raras excepes, como as devidas aos membros
portugueses da seco AGRI do CESE, que representam grupos de interesses
nacionais, as associaes nacionais no dedicam suficiente ateno ao trabalho do
CESE. No entanto, Jorge Pegado Liz forneceu uma lista de exemplos positivos de
actividade de lobbying activa e positiva levada a cabo por associaes portuguesas:
nomeadamente os casos de adopo da Directiva do Tabaco e da Directiva da
segurana dos brinquedos (Directiva 2009/487UE), bem como no contexto do
debate para aprovao do parecer de iniciativa prpria do CESE sobre "Um
enquadramento para a publicidade destinada a jovens e crianas" (INI
2012/C35/02), ou no contexto da resoluo sobre jogos electrnicos e jogos de
azar. E acrescentou que alm destes casos, a representao dos interesses
nacionais est completamente ausente da tomada de decises ao nvel da UE, pois
os grupos de interesses no vem o CESE como um meio para defender os seus
interesses.

2. Caractersticas estruturais da sociedade civil portuguesa e o seu impacto na


representao de interesses

Em seces anteriores, foi j ilustrada a presena portuguesa em canais


institucionalizados de representao de interesses ao nvel da UE. Defendemos
tambm que a capacidade de a sociedade civil organizada de qualquer pas fazer
ouvir a sua voz em Bruxelas depende fortemente (1) da existncia de recursos
sua disposio, (2) da qualidade dos funcionrios, e (3) da existncia de uma
estratgia coerente que coordene os objectivos nacionais e supranacionais. Em
seguida, fazemos uma avaliao da sociedade civil portuguesa, analisaremos os
seus recursos da existncia e natureza das suas estratgias de interveno ao nvel
supranacional. Centraremos a ateno nos sindicatos e associaes patronais, visto
que ambos esto presentes no CESE e que so a maioria das associaes
empenhadas em actividades de lobbying informal, como veremos abaixo.

51

Magone e Martins (2009) proporcionam um dos poucos relatos da evoluo

da sociedade civil portuguesa e da sua influncia no processo poltico. Os autores


apontam trs factores cruciais que concorrem para aquilo que eles classificam como
uma sociedade civil fraca: baixo nvel de escolaridade da populao, fraca estrutura
econmica e fracos recursos (poucos recursos humanos e baixas taxas de adeso).
O baixo nvel de escolaridade um problema estrutural com que a sociedade
portuguesa se defronta. Em 2012, apenas 21 por cento da populao em idade
activa terminara o ensino secundrio14. Portugal tem tambm um problema
endmico de fraca estrutura econmica. Muitos dos grupos econmicos foram
nacionalizados durante a transio democrtica. A economia portuguesa de hoje
constituda principalmente por pequenas e mdias empresas. A falta de dimenso
torna difcil uma estratgia de peso para influenciar as decises polticas. Por fim,
podemos tambm observar que as associaes da sociedade civil tm poucos
recursos. Olhemos primeiro para os sindicatos.
Os sindicatos so um dos mais importantes canais de representao da
sociedade civil das democracias avanadas. Uma medida tradicional para avaliar a
consistncia de um determinado sistema laboral o indicador de Densidade
Sindical, que diz respeito percentagem de trabalhadores sindicalizados no total da
populao activa. Como podemos ver na Figura 2.1, a proporo de trabalhadores
sindicalizados na Europa varia consideravelmente de pas para pas, sendo a
Blgica e os pases da Escandinvia as naes onde os sindicatos so mais fortes.
No outro lado do espectro, encontram-se a Frana e a Estnia, onde os
trabalhadores sindicalizados so claramente uma minoria. Os outros pases da
UE/OCDE podem ser divididos em dois grupos: aqueles em que menos de um
quinto da populao trabalhadora sindicalizado (pases do Sul e de Leste, mas
tambm a Alemanha e a Holanda) e aqueles em que cerca de um tero dos
trabalhadores pertencem a um sindicato (pases do Ocidente europeu mas tambm
a Eslovnia e a Itlia).

Ver Pordata (www.pordata.pt).

14

52

Figura 2.1. Densidade sindical (% trabalhadores sindicalizados nos pases da


UE/OCDE

Frana

7.6

Estnia

8.1

Polnia

15.0

Espanha

15.9

Hungria

16.8

Eslovquia

17.2

Repblica Checa

17.3

Holanda

18.2

Alemanha

18.5

Portugal

19.3

Grcia

24.0

Eslovnia

25.6

Reino Unido

25.8

ustria

28.1

Itlia

35.1

Irlanda

35.5

Luxemburgo

37.3

Blgica

52.0

Sucia

67.7

Dinamarca

68.8

Finlndia

70.0

10

20

30

40

50

60

70

80

Fonte: OCDE.

Concentremo-nos agora em Portugal e outros Estados-membros de dimenso


idntica. H essencialmente dois clusters neste conjunto de naes o primeiro
composto pela Sucia e pela Blgica, e caracteriza-se por uma forte influncia dos
sindicatos destes pases, em consequncia de a maioria dos trabalhadores serem
sindicalizados; o segundo engloba os pases em que a proporo de trabalhadores
sindicalizados muito mais baixa, variando entre os menos de um quinto e menos
de um tero do total de trabalhadores do pas ustria, Grcia, Bulgria, Portugal,
Holanda e Repblica Checa. Em termos de evoluo, a tendncia descendente
em todos os pases com excepo da Blgica; todavia, enquanto na Holanda, em
Portugal e na Grcia, a queda foi suave, na Sucia, na Repblica Checa e na

53

ustria os sindicatos perderam cerca de 10 pontos percentuais do total de

trabalhadores em comparao com 1999 (Figura 2.2).

Figura 2.2. Densidade sindical (% trabalhadores sindicalizados num grupo de pases


seleccionados)
80
70
60
50
40

67.7

30

52.0

20
10
0
-10
-20

19.3

18.2

17.3

-3.0

-12.6

Repblica
Checa

Holanda

Bulgria

Densidade Sindacal Actual

Fonte:

Dados

da

1.1

-2.3

Portugal

OCDE.

Para

28.1

24.0

20.0

-3.4

-8.5

Grcia

ustria

-9.7

Blgica

Sucia

Evoluo desde 1999 (pontos percentuais)

Bulgria:

Worker

participation.eu/National-Industrial-Relations/Countries/Bulgaria).

Participation
ltimo

ano

(http://www.workercom

informao

disponvel sobre a densidade sindical: 2008 para a Grcia, 2009 para Blgica e Repblica Checa,
2010 para a ustria e Portugal, 2011 para a Holanda e Sucia.

Como vimos, Portugal tem uma densidade sindical relativamente fraca. Isso
prejudica as perspectivas dos sindicatos de influenciarem a deciso poltica, pois
estes dependem das quotas dos scios e, ao contrrio do que acontece com os
partidos polticos, no tm direito a qualquer financiamento pblico.
Centremo-nos agora nos empregadores. A principal limitao que os
empregadores enfrentam um grau moderado de fragmentao (Magone e Martins,
2009). O elevado nmero de associaes faz com que os empregadores tenham
alguma dificuldade em coordenar as suas posies e, portanto, em ter uma posio
poltica coerente. Existem duas associaes principais: a AIP-CE e a CIP. H
tambm uma grande quantidade de associaes sectoriais, como a CAP.

54

Pelo que nos foi dado ver at ao momento, os empregadores parecem ter

uma estratgia europeia mais forte do que os trabalhadores. Os primeiros juntaramse ao CESE em 1986 e so membros de associaes patronais pan-europeias,
como a Business Europe. Em 1989, a AIP fundou o Euro Info Centre para promover
a representao dos seus membros ao nvel europeu e, acima de tudo, para dar
assistncia na obteno de fundos europeus, um importante instrumento para o
desenvolvimento econmico portugus.
Em 2001, foi dado um importante passo para ajudar a coordenar os
interesses nacionais e, desse modo apoiar a influncia portuguesa em Bruxelas. A
AIP e a CIP assinaram uma parceria para criar e manter um representante
permanente em Bruxelas. Fernando de Almeida representa os empregadores
portugueses em Bruxelas h vrios anos. Ter um representante permanente
considerado crucial para uma representao eficiente em Bruxelas. Tal como
referimos no nosso segundo relatrio, a experincia, o conhecimento do processo
poltico e o acesso pessoal a actores-chave contribuem para uma maior capacidade
de influncia.
Os sindicatos tm diferentes posies em relao Europa. A UGT tem
desde o incio uma posio mais pr-europeia do que a CGTP, que comeara por
ter uma viso mais cptica da integrao europeia, mas que evoluiu para uma
posio mais favorvel em relao Europa. Ambos so membros da
Confederao Europeia dos Sindicatos (CES)15. Os sindicatos vem a participao
europeia como uma forma para influenciar a atribuio dos fundos europeus e
fortalecer as posies dos trabalhadores nas relaes laborais em Portugal. A
influncia dos sindicatos portugueses na CES exemplificada pela eleio de Maria
Helena Andr como secretria-geral adjunta, em 2003, e de Joo Proena para o
mesmo cargo em 2007. Apesar de reconhecerem a importncia do nvel
supranacional para os trabalhadores, nem a UGT nem a CGTP tm uma
representao permanente em Bruxelas. Mantm uma estrutura em Lisboa
especificamente dedicada s questes europeias, com pessoal especializado que
se desloca regularmente a Bruxelas. Todavia, como j referimos relativamente
representao

permanente

dos

empregadores

em

Bruxelas,

isso

entrava

UGT desde 1983 e a CGTP desde 1994.

15

55

significativamente as suas perspectivas de terem uma influncia efectiva na

conduo da poltica ao nvel da UE.

3. Alm da representao institucional: associaes portuguesas no Registo


de Transparncia

A presena de grupos de interesses no processo de tomada de decises da


UE ultrapassa os dois comits formais, onde grupos de interesses das regies
(CoR) e econmicos e sociais (CESE) podem fazer ouvir a sua voz. As
organizaes de diversos tipos que operam fora dessas duas esferas podem
tambm tentar influenciar o processo de tomada de decises da UE, informalmente
ou de formas menos estruturadas. Para que tudo seja transparente, a UE criou uma
base de dados online chamada Registo de Transparncia (RT), onde as
organizaes individuais que tentam ter impacto nas instituies da UE se
encontram formalmente registadas, podendo apresentar o seu perfil a organizaes
fazer lobbying nos mesmos domnios e aos cidados europeus que tm direito de
aceder a informao bsica sobre as actividades de organizaes que afirmam
representar os seus interesses. Citando a pgina inicial do website do RT:
"Os cidados tm o direito de esperar que este processo seja transparente e
respeite a lei e os princpios ticos, evitando as presses excessivas e o acesso
ilegtimo ou privilegiado a informaes ou a decisores polticos. Foi por estes
motivos que o Registo de Transparncia foi criado. O Registo d aos cidados um
acesso nico e directo a informaes sobre quem est envolvido em actividades
cujo objectivo influenciar o processo de tomada de decises da UE, quais os
interesses que esto a ser promovidos e quais os recursos que so investidos
nessas actividades."
Portanto, o RT tem o propsito de lidar com o famoso dfice democrtico no
processo de tomada de decises, lanando alguma luz sobre os grupos de
interesses que tentam influenciar informalmente as decises tomadas pelas
instituies europeias. Infelizmente, o RT no oferece muita informao sobre o
trabalho destas associaes, centrando-se mais nas suas caractersticas principais
(tipo, principais interesses, localizao, redes, etc.). No entanto, a informao
56

fornecida permite-nos identificar e caracterizar uma srie de organizaes cuja

actividade de lobbying ao nvel europeu pouco conhecida.


Em seguida, analisaremos a informao disponibilizada pelo RT, bem como
os resultados do nosso prprio inqurito s associaes portuguesas registadas no
RT16. O nosso objectivo o de caracterizar as actividades de lobbying dos grupos
de interesses portugueses que tentam influenciar o processo de tomada de
decises da UE. Os padres gerais do RT e o perfil das organizaes sediadas em
pases de dimenso semelhante constituem pontos teis de comparao e de
avaliao do desempenho portugus.
Em Setembro de 2013, o RT tinha 5848 entradas sobre associaes, a maior
parte das quais (5402) tinha sede num dos 28 Estados-membros da UE. Estas
associaes pertencem a seis tipos principais: representantes internos e
associaes sindicais/profissionais; organizaes no governamentais; consultoria
especializada, escritrios de advogados e consultores por conta prpria; think tanks,
instituies acadmicas e de investigao; autoridades locais, regionais e
municipais, outras entidades pblicas ou mistas; organizaes representantes de
igrejas e comunidades religiosas. A Figura 3.1 apresenta a distribuio das
organizaes registadas nestes seis tipos em Setembro de 2013, mostrando que
metade eram associaes sindicais/profissionais e de representantes internos. As
ONG so o segundo tipo de organizao mais representado, ao passo que as
associaes religiosas esto claramente em minoria.
Dentro das fronteiras da UE28, uma parte considervel das associaes
(cerca de 27 por cento) est sediada na Blgica, certamente pela vantagem
decorrente de estarem fisicamente mais perto das instituies europeias. Os
restantes 73 por cento esto espalhados pelos 28 Estados-membros, sendo a
presena das associaes alems, francesas, inglesas, italianas e espanholas muito
mais forte (cerca de 10 por cento cada) que a das suas homlogas da Estnia,
Litunia, Malta e Eslovnia (cerca de 2 por cento).

As associaes portuguesas registadas no RT foram convidadas a participar num inqurito online concebido para
obter informao complementar sobre as motivaes, procedimentos e avaliaes destas associaes no que respeita
s suas actividades de lobbying na UE. A recolha de dados foi realizada em Novembro e Dezembro de 2013. De um
total de 62 associaes, 35 (57 por cento) aceitaram o convite e 33 (53 por cento) forneceram uma resposta s dez
questes apresentadas na plataforma online. Estas taxas de resposta e de finalizao esto acima da mdia em
inquritos online. Alm disso, a subamostra de 33 associaes assemelha-se ao universo (ver Figura 3.1), sendo
tambm composta por uma maioria de associaes sindicais e profissionais, por cerca de 20 por cento de ONG e
por uma representao mais fraca de consultadorias profissionais, think tanks/organizaes acadmicas e
organizaes locais/regionais.
16

57

Existe, evidentemente, uma relao entre o nmero de organizaes

registadas e a dimenso do pas, o que nos leva a analisar o caso portugus em


comparao com o grupo de Estados-membros de dimenso semelhante j
analisado em anteriores seces deste relatrio17. Neste grupo, podemos identificar
uma diviso entre pases mais ricos e pases mais pobres, com a Holanda, a ustria
e a Sucia muito mais bem representadas no RT (a mdia de organizaes de
165) do que Portugal, Grcia, Bulgria ou Repblica Checa (mdia de 48).
Os recursos financeiros podem no ser o principal factor do envolvimento da
sociedade civil em actividades de lobbying junto da UE. No nosso inqurito, levado a
cabo no Outono de 2013, pedimos s associaes portuguesas que mencionassem
os factores que podem contribuir para uma fraca presena dos grupos de interesses
portugueses nas actividades de lobbying ao nvel das instituies da UE. A falta de
recursos financeiros foi a razo menos frequentemente mencionada (40 por cento).
Os motivos mais mencionados foram a falta de recursos humanos preparados para
esse tipo de actividade (54,3 por cento) e a falta de conscincia de quo importante
estar presente em Bruxelas (48,6 por cento). Como vimos, o facto de os grupos de
interesses portugueses no considerarem que as instituies da UE proporcionam
uma forma de canalizar a defesa dos seus interesses foi tambm salientado por
Pegado Liz numa entrevista. Alm disso, quando perguntmos o que se poderia
fazer para melhorar a relao entre a sociedade civil organizada portuguesa e as
instituies da UE, apenas 43 por cento dos inquiridos responderam que
necessrio mais financiamento, para garantir igual acesso s organizaes mais
ricas e mais pobres. De facto, a maior parte das associaes portuguesas acredita
que a estratgia mais correcta passa por fornecer mais informao sobre como a
sociedade civil pode ter um papel no processo de tomada de decises da UE.
Em Setembro de 2013, o RT inclua 62 organizaes com sede em Portugal.
Este nmero fica abaixo da mdia dos pases com dimenso semelhante de
Portugal (excluindo a Blgica): 98 registos. Cerca de dois teros destas
organizaes situam-se na regio de Lisboa, e no existe nenhuma situada no
Alentejo nem nos Aores (as regies menos desenvolvidas em Portugal). Entre
estas organizaes, podemos encontrar grandes empresas, como a Sonae ou a

17 A Blgica foi excluda desta anlise porque, do nosso ponto de vista, a maioria das organizaes sediadas em

Bruxelas no esto estritamente ligadas aos interesses desse pas, mas esto sediadas na Blgica por razes
estratgicas e de convenincia (nomeadamente pela proximidade das sedes das instituies da UE).

58

EDP, entidades pblicas ou mistas como a DGEG ou a ADENE (ambas do sector


energtico),

instituies

acadmicas

como

Faculdade

de

Medicina

da

Universidade de Coimbra, associaes comerciais e profissionais como a CAP


(agricultura) e a APB (bancos), ONG como a Quercus (ambiente) e consultores
como a ACCELPER ou a EUPPORTUNITY.
Salvo a ausncia de organizaes religiosas e a presena relativamente fraca
de ONG, o caso de Portugal assemelha-se ao padro geral no RT: uma quantidade
considervel de associaes sindicais e profissionais e uma fraca presena de outro
tipo de organizaes. Dentro deste grupo de pases, os casos da Grcia, da
Repblica Checa e, especialmente, em maior medida, da Bulgria, so os nicos
em que o nmero de ONG ultrapassam as associaes sindicais e profissionais no
RT (Figura 3.1).

Figura 3.1. Tipos de organizaes registadas no RT em Setembro de 2013

100%
90%
80%

273
419

11

30

690

27

70%
60%

37

1509

11

73

1
4
10

1
2
3
2
4

10
3
5

38

35
21

19

50%

24

40%
30%
20%

2940

35

138

55

48
16

17

10%
0%

6
Todas as
Associaes

Portugal

Holanda

ustria

Grcia

Repblica
Checa

Bulgria

Sucua

Organizaes representajvas de igrejas e comunidades religiosas


Organizaes representajvas de autoridades locais, regionais e municipais, outras organizaes pblicas ou
mistas, etc.
Think Tanks, insjtuies acadmicas e de invesjgao
Consultores prossionais/escritrios de advogados/consultores independentes
Organizaes no governamentais
Representantes internos, associaes sindicais/prossionais

59

Fonte: website do RT (http://ec.europa.eu/transparencyregister)

Estas organizaes apresentam um alto grau de diversidade no que respeita


aos seus principais interesses. O registo permite que cada associao escolha at
36 reas de interesse especficas, que foram categorizadas em 14 reas principais
para este relatrio. A Figura 3.2 mostra a proporo mdia de organizaes com
interesse em cada rea genrica. So utilizados valores mdios pelo facto de as
organizaes poderem escolher mais do que uma rea, o que significa que, para
algumas das categorias com mais do que trs subtpicos, a soma das propores
poderiam ultrapassar os 100 por cento. As questes de Energia e Ambiente so
claramente as reas mais populares, enquanto mais de dois teros das
organizaes registadas indicaram as reas da Competio e Defesa dos
Consumidores, ou do Emprego, Educao e Investigao, como fazendo parte dos
seus interesses. As reas menos mencionadas foram o Desporto, Juventude e
Cultura, a Agricultura e Pescas e o Desenvolvimento e Ajuda Humanitria.
Em Portugal, as questes relacionadas com Energia e Ambiente esto
tambm entre as mais populares, enquanto o Desporto, Juventude e Cultura esto
tambm em ltimo lugar da sua lista. Contudo, existem algumas diferenas dignas
de sublinhar entre as preferncias portuguesas e o padro geral. Por um lado,
existem ligeiramente mais associaes portuguesas com interesses na Agricultura e
Pescas e nos Transportes e Poltica Regional do que em todo o conjunto das
associaes do RT um padro que acentua a relevncia atribuda a estas reas
pelos grupos de interesse portugueses. Por outro lado, a proporo de organizaes
interessadas em Assuntos Econmicos, de Justia e Assuntos Internos
consideravelmente mais baixa em Portugal (Figura 3.2).

60

Figura 3.2. Principais interesses das organizaes registadas no RT em Setembro

de 2013 (propores mdias)

11.3

Desporto, Juventude e Cultura

16.1

Agricultura e Pescas

21
18.3

Desenvolvimento e Ajuda Humanitria

17.7
19.4
16.1

Media e Comunicao

20.5

17.7
20.7

Poljca Externa da EU

17.7
21.8

Oramento e Insjtues Europeias

14.5

Jusja e Assuntos Internos

24.0
24.2
25.4

Segurana Alimentar e Sade Pblica


Transportes e Poljca Regional

30.6
26.8

Mercado Interno e Comrcio

25.8
30.1
21

Assuntos Econmicos

29

Emprego, Educao e Invesjgao

30.6

Compejo e Direitos dos Consumidores

35.2
38.3
37.1

Energia e Ambiente
0
Portugal

32.4

41.7

10 15 20 25 30 35 40 45

Todas as Associaes

Fonte: website do RT (http://ec.europa.eu/transparencyregister).

Mas que razes levaram estas organizaes a iniciar actividades de lobbying


ao nvel europeu? Podem existir quatro motivos principais: insatisfao com o
lobbying levado a cabo ao nvel nacional, presses das organizaes ou federaes
das quais a associao portuguesa membro, o facto de os principais interesses
das associaes transcenderem as fronteiras nacionais, e o facto de a tomada de
decises relativamente a essas questes ser feita ao nvel da UE. No nosso
inqurito, as duas razes mais frequentemente mencionadas foram, por um lado, o
facto de os principais interesses ultrapassarem as fronteiras nacionais e, por outro,
a convico de que a tomada de decises quanto a estes assuntos feita pelas
instituies da UE (Figura 3.3). Isto faz especial sentido se levarmos em conta que,
nos arquivos do RT, apenas 32 por cento das associaes portuguesas
61

mencionaram que os seus principais interesses se enquadravam no mbito nacional

ou subnacional.
Apenas um tero dos inquiridos referiu que ser membro de uma organizao
internacional que fomenta as actividades de lobbying levou a que sua organizao
entrasse neste tipo de actividade, mesmo que mais de metade das associaes
portuguesas sejam, segundo os arquivos do RT, filiadas em organizaes
supranacionais (europeias, internacionais ou globais). interessante perceber que
ser membro de uma rede internacional tem consequncias na forma como a agenda
preparada. De facto, cerca de 25 por cento das associaes que participaram no
nosso inqurito tendem a adoptar a agenda proposta pelas redes internacionais e
cerca de 10 por cento destas organizaes utilizam a perspectiva proporcionada por
estas redes em conjunto com outras estratgias de construo da sua agenda.

Figura 3.3. Razes para fazer lobbying ao nvel europeu mencionadas pelas
associaes portuguesas registadas no RT em Setembro de 2013 (resposta
mltipla)
100%
90%
80%
70%

62.9%

62.9%

60%
50%
34.3%

40%
30%

17%

20%

17%

10%
0%
Interesses
As decises sobre Pertena a
Lobbying no
Outras razes
ultrapassam as
temas
organizaes contexto nacional
fronteiras
importantes so internacionais que no produziu os
nacionais
tomadas ao nvel promovem o
resultados
europeu
lobbying
esperados

Fonte: O nosso inqurito.

Existem, contudo, algumas diferenas entre as motivaes expressas pelos


diferentes tipos de associaes. Por exemplo, as ONG enfatizaram o facto de que o
62

lobbying a nvel nacional era ineficaz mais frequentemente do que outros tipos de

organizaes (67 por cento)18, enquanto as associaes de comrcio e outras


associaes profissionais referiram o impacto de fazerem parte de uma entidade
internacional que fomenta esse tipo de actividades em maior escala (57 por cento)
que as outras organizaes19.
Em mdia, as associaes portuguesas esto mais satisfeitas com a
quantidade de informao e aprendizagem resultante das suas actividades de
lobbying (3.7, numa escala de 5 pontos) do que com o impacto que conseguem ter
no processo de deciso europeu (2.4, na mesma escala). Mesmo assim, existem
diferenas entre os vrios tipos de organizaes. Por exemplo, as ONG tm
tendncia a avaliar o seu impacto no processo de deciso europeu como sendo
relativamente baixo e consideram que as suas actividades de lobbying no so
particularmente informativas, enquanto as autoridades locais e regionais/entidade
pblicas ou mistas so as que fazem uma avaliao mais positiva da sua interaco
com as instituies europeias (Figura 3.4).
No deixa de ser interessante verificar que, enquanto as ONG e os think
tanks

instituies

acadmicas

partilham

mesma

avaliao

negativa

relativamente ao impacto que tm no processo de deciso da EU, estas ltimas


parecem sentir-se muito mais recompensadas com informao e resultados de
aprendizagem do que as primeiras (Figura 3.4).


18
19

Qui-quadrado: 13,68, p= 0.08.


Qui-quadrado: 8,62, p= .072.

63

Figura 3.4. Avaliao das actividades de lobbying: impacto e informao obtida

Organizaes representajvas de autoridades


locais, regionais e municipais, outras organizaes

Representantes internos, associaes sindicais/


prossionais

2.8

Consultores prossionais/escritrios de
advogados/consultores independentes

Organizaes no governamentais

1.8

Think Tanks, insjtuies acadmicas e de


invesjgao

1.8
1

Informao objda

1.5

4
4.1
3.3

2.8
3.8
2.5

3.5

4.5

Impacto no Processo de tomada de deciso

Fonte: O nosso inqurito.

3.1 Uma anlise qualitativa dos grupos de interesses portugueses na UE

Nas seces anteriores deste relatrio, foi descrita a forma como os grupos
de interesses participam nas deliberaes da UE. Efectuou-se uma anlise
exaustiva baseada em dados comparativos para produzir uma apreciao da
prestao de Portugal no que respeita representao de interesses ao nvel da
UE. Em seguida, incrementamos essa anlise atravs de uma perspectiva mais
qualitativa.

Informados

pela

quantidade

significativa

de

dados

empricos

apresentados seces anteriores, conduzimos dez entrevistas em profundidade com


algumas das mais significativas personalidades que representam grupos de
interesses portugueses em Bruxelas. A nossa lista de entrevistados inclui
representantes de sindicatos (CGTP e UGT), mas tambm importantes interesses
sectoriais

(Agricultura,

Consumidores,

Txteis),

assim

como

alguns

ex-

eurodeputados que desempenham funes de articulao com a sociedade civil em


Lisboa. Estas entrevistas foram realizadas em Lisboa no Outono de 2013 e ajudamnos a ter uma perspectiva matizada de como os grupos de interesses portugueses
operam ao nvel da UE.
64

Os vrios intervenientes vem as estruturas de representao da sociedade

civil ao nvel da UE como tendo alguma influncia, sendo o CESE o exemplo mais
notvel. Esta influncia, contudo, est dependente de um significativo nmero de
factores que restringem a verdadeira influncia poltica das aces do CESE. Acima
de tudo, todos os entrevistados reconhecem que a cacofonia de interesses
representados no CESE constitui, simultaneamente, o seu maior poder e a sua
maior fraqueza. O seu poder provm da sua legitimidade, j que um meio
privilegiado da UE para auscultar a poltica europeia. Ao mesmo tempo, constitui
uma fraqueza porque sair do statu quo e produzir um relatrio que cause impacto
requer a aceitao por parte de uma grande quantidade de membros. Como afirma
Joo Machado, presidente da CAP (Confederao dos Agricultores de Portugal): os
interesses em presena e a diversidade de actores tm uma capacidade enorme de
se anularem mutuamente, isto , so tantos e to diversos e vm de tantos pontos
da Europa que, por vezes, as posies sobre o mesmo problema so to distintas
que acabam por se anular mutuamente. A diversidade de interesses acaba por
atrofiar a capacidade do comit de produzir relatrios politicamente relevantes.
Ainda segundo Joo Machado, os documentos acabam por ser minimalistas e
terem pouco fora. Pedro Freire, representante da CCP (Confederao de
Comrcio e Servios de Portugal) em Bruxelas h nove anos, refora ainda mais
este ponto. Pedro Freire diz que existe uma diferena significativa entre os relatrios
tcnicos e os relatrios polticos. Segundo ele, os relatrios tcnicos so muito bem
recebidos e tm um impacto significativo, porque ningum no Conselho nem
ningum no PE est particularmente interessado nesses temas. Constituem uma
forma de a Comisso e/ou o Parlamento Europeu terem informao durante o
processo legislativo.
Os vrios intervenientes tm uma viso diferente da influncia portuguesa no
CESE. Todos reconhecem que Portugal um pas pequeno, com poucos recursos e
pouca capacidade institucional de agir ao nvel da UE. Alguns intervenientes, como
por exemplo Joo Machado, representando os interesses agrcolas, consideram que
[Portugal tem] tido uma interveno que at pode ser considerada sobrevalorizada
em relao dimenso do pas que temos. Joaquim Dionsio, da CGTP, o principal
sindicato portugus, tem uma viso mais cptica da eficcia da aco portuguesa
em Bruxelas. Existem na prtica, contudo, alguns poderes que ensombram a
eficcia de Portugal e, na verdade, de todos os pequenos Estados no CESE.
65

Segundo Joaquim Dionsio, o CESE tem, de um ponto de vista formal, todas as

condies para influenciar, [] no h restries participao efectiva, mas


argumenta que os membros sentem que os relatrios no tm efeito algum, o que
se deve ao peso relativo das instituies no processo de deciso da UE, e
acrescenta: A UE tem um nmero significativo de organismos que no decidem,
como sabemos. Quem decide a Alemanha. Joo Proena, ex-lder da UGT, a
outra grande organizao sindical em Portugal, tem uma perspectiva ligeiramente
diferente sobre o tema. Joo Proena afirma que o CESE em si nunca foi um rgo
com muito poder. Foi sempre um rgo menor, e j houve tentativas de ainda ser
menor e de acabar com ele. Eu acho que tem algum poder.
tambm importante ter em conta a evoluo longitudinal quando se
observam os rgos de representao da sociedade civil na UE. Todos os nossos
entrevistados concordam que houve uma mudana significativa entre meados dos
anos 1980 e os dias de hoje. Em primeiro lugar, houve um decrscimo da
capacidade de influncia da sociedade civil ao nvel da UE, que deriva da adeso de
cada vez mais membros. amplamente reconhecido que era mais fcil chegar a um
consenso entre 12 posies, em 1986 (quando Portugal aderiu), do que hoje em dia,
em que necessrio ouvir 28 opinies antes de se chegar a uma deciso. Para o
ilustrar, vamos olhar para a experincia de Silva Peneda como ministro e como
eurodeputado. Silva Peneda afirma com propriedade que, na primeira dcada de
Portugal na Europa, era possvel exercer presso junto da UE para alterar as regras
de alocao de fundos comunitrios, fazendo com que estes fossem usados para
construir escolas secundrias. Tratava-se, na altura, de um importante problema
para Portugal, mas insignificante para pases europeus mais avanados, que tinham
resolvido os seus problemas educacionais h dcadas. Silva Peneda diz que " a 12
no era fcil. A 28 muito difcil. O processo de deciso a 12 tinha menos
condicionantes e ns podamos ser mais activos. Hoje as coisas so diferentes. Em
segundo lugar, um outro ponto largamente reconhecido pelos entrevistados que
houve uma alterao considervel no equilbrio interno de poder na UE no que
respeita s relaes entre a Comisso, o Conselho e o Parlamento, facto que tem
impacto directo na capacidade dos pequenos Estados representados no CESE de
se fazerem ouvir. Todas as bases empricas recolhidas para este relatrio apontam
na mesma direco: a fora da Comisso tem vindo a diminuir significativamente a
66

favor do Conselho nos ltimos vinte anos. Este padro foi particularmente evidente

durante o mandato de Duro Barroso. Joaquim Dionsio, da CGTP, argumenta: A


Comisso costumava ter uma fora significativamente diferente da que tem agora.
D a entender que houve um decrscimo gradual de poder nas instituies formais
da UE. Lus Silveira, representante da DECO, partilha uma viso semelhante.
Afirma que, durante um perodo significativo, o nosso trabalho com a comisso era
muito de parceria. Havia uma sensibilidade muito grande da Comisso para as
questes dos consumidores e, claramente, quando saa uma proposta j saa com o
ponto de vista das associaes bastante integrado. Lus Silveira conclui dizendo
que nos ltimos anos, o dilogo com a Comisso tem sido francamente mais dficil,
praticamente desde que comeou a comisso Barroso.
At agora, apresentmos uma viso geral de como os grupos de interesse
portugueses conseguem influenciar o processo de deciso em Bruxelas. Foquemonos agora em pormenores mais especficos, em particular a forma como as
organizaes da sociedade civil articulam as suas posies com os representantes
polticos. Uma das caractersticas mais importantes que um Estado em particular,
um Estado pequeno deve apresentar para ter influncia ao nvel da UE a
capacidade de articular uma estratgia nacional. Posto de forma mais directa, todos
os recursos institucionais disponveis em Bruxelas devem articular as suas posies
luz de uma estratgia nacional comum. Existem trs importantes instituies com
as quais os interesses organizados se tm de coordenar: a delegao de
Eurodeputados, a Representao Permanente portuguesa e o Governo em Lisboa.
As nossas entrevistas transmitem uma mensagem muito directa: os representantes
da sociedade civil portuguesa no tm uma estratgia institucionalizada articulada
com outros canais institucionais. A maior parte desta coordenao realizada num
regime ad hoc, pessoal, o que tem um impacto significativamente negativo na
estratgia portuguesa em Bruxelas.
Sobre a interaco com os eurodeputados, Pedro Freire, da CCP, fornece um
relato interessante, afirmando que a articulao entre os interesses da sociedade
civil e outros intervenientes portugueses em Bruxelas pessoal e no institucional.
Isto significa que os representantes interagem e coordenam-se com outros
intervenientes se, por acaso, j os conhecerem. No existe, contudo, uma
estratgia, ao contrrio do que acontece com outros pases, em que esta articulao
devidamente institucionalizada. Segundo Pedro Freire, isto prejudica claramente a
67

capacidade portuguesa em Bruxelas. Paulo Vaz, da ATP (Associao Txtil),

apresenta um ponto de vista semelhante, ao afirmar que nem todos [os


eurodeputados] tm a mesma postura. Isto tem muita que ver com as caractersticas
de cada um.
Os eurodeputados tm tambm um papel bastante importante no que diz
respeito aos interesses organizados da sociedade civil. Eles so os guardies do PE
e, segundo os nossos entrevistados, uma das suas tarefas devia ser a de facilitar os
contactos entre a sociedade civil portuguesa e os eurodeputados de outras
nacionalidades. Isso particularmente importante nas situaes em que um
eurodeputado no portugus responsvel por lidar com um tema que importante
para os interesses portugueses. Por exemplo, Joo Machado, cujos interesses
esto relacionados com a Agricultura, sublinha o papel do eurodeputado Capoulas
Santos, que favoreceu a recolha de informao junto do PE. Paulo Vaz, da indstria
txtil, salienta o papel de Nuno Melo e de Vital Moreira, nomeadamente a ajuda que
deram sua organizao na abordagem de problemas derivados dos acordos
comerciais internacionais. O representante da CGTP, Joaquim Dionsio, tem uma
posio cptica em relao ao potencial papel dos eurodeputados no que diz
respeito colaborao com a sua organizao em Bruxelas. Dionsio desvaloriza
esse papel: a articulao com o PE ocorre "pouco ou quase nada. Talvez porque o
PE tem o peso que tem. Quando h um problema europeu para discutir, discutimolo mais com o Governo portugus, [...] procuramos pressionar o Governo num
determinado sentido".
Actores diferentes tm pontos de vista diferentes sobre a articulao com a
representao permanente (REPER) portuguesa. O sector da Agricultura um
sector privilegiado, porque tem um antigo funcionrio a trabalhar como membro da
REPER. Joo Machado afirma que isso faz parte de uma estratgia delineada pela
sua organizao no sentido de ajudar os ex-funcionrios a obter posies-chave nas
instituies em Bruxelas e tirar vantagem disso. Nas suas palavras, temos uma
poltica de ajudar os nossos representantes em Bruxelas a evoluir na carreira.
Tendo l um ex-funcionrio da CAP, eu fao lobby atravs dele. Silva Peneda
afirma que a REPER trabalha muito bem, tem excelentes profissionais, enquanto
Paulo Vaz, dos txteis reconhece a ajuda da REPER sua instituio no lobbying a
favor da indstria txtil portuguesa. H, no entanto, opinies negativas acerca do
funcionamento da REPER. Pedro Freire, do CCP, afirma que o embaixador
68

portugus em Bruxelas nunca o recebeu nos nove anos que ele l passou, apesar

das vrias tentativas que fez. No entanto, foi recebido inmeras vezes pelo
embaixador espanhol, o que foi bastante proveitoso. Nas suas palavras, ns
estamos completamente abandonados.
Finalmente, os interesses da sociedade civil deveriam articular a sua
estratgia com o Governo portugus. Participante activo desde os anos 1980, Silva
Peneda faz uma apreciao negativa da evoluo desta coordenao. Ele afirma,
no princpio [primeira dcada da integrao] havia uma articulao muito grande.
[] Isso hoje no existe. Silva Peneda defende desde o final da dcada de 1990
no h uma articulao clara. Comparando as estratgias portuguesa e espanhola
em relao UE, diz que, durante o perodo em que foi eurodeputado, sentiu que
"os espanhis so muito bons em informao e articulao", e oferece um exemplo
concreto: recentemente "o primeiro-ministro espanhol meteu-se no mesmo avio
com o lder da oposio, sem ningum saber, foram a Bruxelas e cada um tratou da
sua famlia poltica. Isto revela uma coordenao nacional. Est a ver o primeiroministro portugus a ir com o lder socialista?. A falta de estratgia nacional uma
das maiores falhas da participao da sociedade civil portuguesa em Bruxelas. Joo
Machado resume-o de forma interessante: Salvo raras excepes, os portugueses
quando chegam a Bruxelas perdem a ptria, so europeus. Um espanhol quando
chega a Bruxelas sempre espanhol primeiro, um italiano sempre italiano
primeiro, um ingls sempre ingls.
Um dos aspectos mais importantes do smart power ao nvel europeu a
capacidade de construir alianas estratgicas. Construir elos e cooperar com pases
com problemas e objectivos semelhantes essencial para que Portugal consiga
defender a sua posio. Nas nossas entrevistas, questionmos os representantes
da sociedade civil portuguesa sobre a existncia de estratgias activas para a
construo de alianas. Transpareceu uma posio comum: no seio das estruturas
que representam a sociedade civil em Bruxelas, existe uma clara diviso entre os
pases do Sul da Europa e os pases do Norte da Europa. Os dois blocos divergem
em interesses e em agendas. tambm bvia a diferena entre os padres de
organizao. Algumas reas, por exemplo, a Agricultura, possuem estratgias
slidas. Como declara Joo Machado, ns temos um conjunto de alianas muito
claras com pases cujas agriculturas que tm os mesmos problemas que ns.
Nomeadamente, uma grande aliana com Espanha, onde temos mesmo um
69

protocolo formal de troca de informao, a coisa mais importante em Bruxelas. [...]

um protocolo escrito. O representante da CAP salienta tambm a existncia de


uma importante cooperao entre os pases produtores de azeite: na questo do
azeite, temos um lobby dos azeites do Sul. Portugal, Espanha, Itlia, Grcia, e Sul
de Frana.
A clara estratgia desenvolvida pelos interesses agrcolas apenas
parcialmente replicada em outros sectores. Joo Proena, que tem sido um
observador privilegiado do CESE desde a adeso de Portugal UE, afirma: nunca
houve uma aliana dos pases mais pobres ou pequenos. [...] estabelecem-se mais
com afinidades ideolgicas e pessoais. D-nos alguns exemplos relevantes,
dizendo que a UGT espanhola tem um forte elo internacional com o sindicato irmo
da Alemanha. Joo Proena apenas reconhece a existncia de uma aliana da
Europa do Norte, estruturada e institucionalizada, que contrasta com o chamado
Grupo Latino, formado no incio dos anos 1990, uma aliana informal da qual fazem
parte Portugal, Espanha, Frana, Itlia, Grcia e Blgica. Todavia, o facto de esta
aliana no ser institucionalizada restringe significativamente a sua influncia e
capacidade para articular posies comuns e permitir que os seus membros tenham
um poder de aco superior.
A indstria txtil portuguesa formou h muito alianas com outros pases
europeus no mbito da Euratex, a Confederao Txtil Europeia. Segundo Paulo
Vaz, na Eurotex ns fazemos parte de um bloco que representa os interesses dos
pases do Sul, so muito convergentes, mais aqueles que tm uma estrutura
produtiva como a nossa [em que a indstria txtil continua a ser uma parte
importante do PIB nacional]. Paulo Vaz reforou a convico de que os pases da
Europa do Norte tm uma agenda diferente. O seu argumento que, com excepo
da Alemanha, todos os pases do Norte da Europa desmantelaram a sua indstria
txtil. Por esse motivo, tm de proteger a grande distribuio, porque entendem
que a que est o grande valor acrescentado para a Europa. A indstria no lhes
diz nada.
Silva Peneda, poltico experiente em Lisboa e Bruxelas, resume a evoluo
de alianas e a cooperao entre os Estados-membros, afirmando que o peso da
germanizao tem vindo a desvanecer-se, e que existem questes em que os
pases do Sul da Europa deviam ter algum tipo de entendimento. H, assim, espao
para que Portugal, a Espanha, a Grcia e a Itlia se aliem.
70

4. Concluses

Portugal tem uma sociedade civil pouco desenvolvida ao nvel nacional.


Consequentemente, deste ponto de vista, o pas no tem grande capacidade em
termos de influncia ao nvel das polticas europeias. H vrios indicadores neste
relatrio que nos permitem chegar a esta concluso. Aqui, analisamos alguns dos
principais padres e as suas implicaes.
amplamente reconhecido na literatura sobre a sociedade civil que para
influenciar Bruxelas, qualquer sociedade civil precisa de ter recursos considerveis
ao seu dispor. Em termos de recursos, a sociedade civil portuguesa deficitria. Os
sindicatos so fracos, no tm financiamento do Estado, pondendo apenas dispor
de fundos resultantes das quotas dos seus membros. Alm disso, os sindicatos no
possuem nenhum representante permanente em Bruxelas, condio que
considerada importante para exercer influncia, na medida em que o contacto
permanente permite estabelecer ligaes duradouras, conhecer a burocracia e
identificar os actores-chave no processo de tomada de deciso poltica. O sector
dos empregadores tambm deficitrio, embora esteja relativamente mais bem
colocado para se fazer ouvir na UE. Desde meados da dcada de 1980 que os
empregadores se aperceberam da crescente europeizao da legislao e da
centralidade de Bruxelas em matrias de interesse para as suas empresas. Assim
sendo, criaram uma representao permanente em Bruxelas que lhes permite
construir uma poltica europeia mais substantiva. No entanto, os interesses
patronais em Portugal esto fragmentados num elevado nmero de organizaes
sectoriais, o que enfraquece a capacidade de criar coligaes e falar a uma s voz.
A nossa anlise concluiu tambm que os interesses da sociedade civil
portuguesa no possuem uma viso estratgica das prioridades polticas do pas.
Para ilustrar esse facto, peguemos no exemplo da representao nas seces
temticas do CESE. Portugal tem apenas um representante na seco de
Agricultura e Pescas e seis representantes na seco de Relaes Externas.
Podemos pois concluir que algumas reas polticas, que so centrais para Portugal,
esto sub-representadas, enquanto outras esto sobre-representadas.
Uma outra concluso importante tem que ver com os procedimentos de
nomeao para as estruturas europeias. Portugal tem uma das estruturas de

71

nomeao mais centralizadas na UE. Na prtica, isso significa que o Executivo

portugus controla quais so os grupos de interesses que sero representados em


Bruxelas. Isso confere ao Governo uma grande margem de manobra para agir
segundo a sua vontade poltica, adulterando a representao dos verdadeiros
interesses da sociedade civil. Outros pases possuem diferentes estruturas de
nomeao, e delegam a escolha de quem vai para a Europa como representante da
sociedade civil aos Conselhos Econmicos e Sociais nacionais. Estes mecanismos
descentralizados de nomeao incrementam significativamente a capacidade da
sociedade civil de fazer ouvir a sua voz na Europa, pois o governo no intervm no
processo de seleco.
Por fim, um importante aspecto diz respeito comparao entre a sociedade
civil e os partidos polticos, no sentido de perceber quem tirou melhor partido da
Europa. Os partidos polticos parecem ter uma estratgia mais coerente e mais
agressiva em relao Europa. As eleies europeias e os crescentes poderes do
Parlamento Europeu contriburam para que os partidos percebessem a importncia
da Europa. A sociedade civil, particularmente fraca no caso portugus, tem ainda
um longo e difcil caminho a percorrer at atingir o seu pleno potencial nas
estruturas da UE.

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Alexander Trechsel
Alexander H. Trechsel Professor de Cincia Poltica e titular da ctedra sua de
Federalismo e Democracia no Instituto Universitrio Europeu (IUE) em Florena, Itlia.
Concluiu o doutoramento em Cincia Poltica (com distino) na Universidade de Genebra
(Sua). Antes de vir para o EUI em 2005, era vice-director do Centro de Investigao e
Documentao sobre Democracia Directa (c2d) na Faculdade de Direito da Universidade de
Genebra (1999-2005). O Prof. Trechsel deu incio e coordena o European Union Democracy
Observatory (EUDO) no Centro Robert Schuman de Estudos Avanados do IUE.

Richard Rose
Richard Rose est actualmente a concluir o manuscrito Representar Europeus: Uma
Abordagem Pragmtica, a ser publicado pela Oxford University Press. Ao longo dos anos,
a sua investigao sobre polticas pblicas comparadas tem sido apresentada em
seminrios em 25 dos 27 Estados-membros da UE e traduzida em 18 idiomas.
professor em tempo parcial no Centro Robert Schuman do Instituto Universitrio Europeu
e professor de Investigao na Universidade de Strathclyde, em Glasgow.

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