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INTRODUO
Captulo Final do Livro Nunca antes na histria desse pas...? um balano das polticas do Governo
Lula. Rio de Janeiro: Fundao Henrich Bll, 2011.
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Professor dos cursos de Graduao e de Ps-Graduao em economia da UFSC. Email:
mattei@cse.ufsc.br
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Economista formado pela UFSC e pesquisador do IELA-UFSC. Email: luis_magal@hotmail.com
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Lula foi eleito em segundo turno no dia 27.10.2002
faz
referncias,
bem
como
alguns
resultados
do
desempenho
macroeconmico das polticas adotadas, que mergulharam o pas a uma grave crise
econmica, particularmente nos dois anos que antecederam s eleies gerais de 2002.
Na esfera econmica buscou-se recuperar o crescimento econmico atravs da
adoo de um cardpio de polticas de ajuste estrutural ancorado em quatro pilares
bsicos: na desregulamentao bancria e financeira; na liberalizao comercial, com
ampla abertura da economia do pas aos produtos e bens do exterior; na estabilizao
dos preos, via poltica cambial fixa; e na reduo da participao do Estado na
economia, atravs de um vultoso programa de privatizao de empresas estatais.
Essas polticas se mostraram adequadas aos seus propsitos at 1997 quando
uma nova crise se instaurou tendo como epicentro os pases asiticos. Neste caso,
observaram-se fortes movimentos especulativos em vrias praas financeiras,
culminando em fuga de capitais, particularmente nos pases em desenvolvimento. Este
fato abalou os mercados globais e afetou negativamente o cenrio internacional
favorvel do incio da dcada de 1990.
Desta forma, os ataques especulativos contra as moedas locais foraram a
adoo, por parte de vrios pases, de uma poltica cambial flexvel. Assim, Brasil
(1999), Chile (1999), Rssia (1998) e Argentina (2001) flexibilizaram o cmbio visando
evitar retrao do crescimento e fuga dos investidores externos, bem como
desequilbrios no Balano de Pagamentos. Particularmente no Brasil, em Janeiro de
1999 troca-se o modelo de cmbio fixo pelo regime flutuante, alm de serem adotadas
as metas de supervit primrio para a esfera fiscal, como forma de afastar temores sobre
conservador.
segunda
fase,
que
denominaremos
de
liberal-
desenvolvimentista e que cobre todo segundo mandato (2007-2010), marcada por uma
interveno mais forte do Estado na economia, recuperando sua capacidade de
investimento, alm de orientar os investimentos privados no sentido de ampliar a
infraestrutura bsica do pas. Mesmo assim, o comando da poltica econmica ainda
continuou refm do mercado financeiro. Para isso, em muito contribuiu a ao do BC
que, ao invs de atuar decisivamente na implantao de uma estratgia consistente e
sustentvel de autodefesa dos interesses do pas, permaneceu refm dos interesses do
mercado financeiro nacional e internacional.
Uma das explicaes consistentes para esse fenmeno est conectada aos
movimentos da economia global, ou seja, explica-se o fato pela tica externa da
economia, com implicaes diretas sobre a dinmica interna do pas. Assim, verifica-se
que entre 2003 e meados de 2008 ocorreu uma conjuntura internacional amplamente
favorvel, tanto em termos de transaes comerciais como em relao ao fluxo de
investimentos e disponibilidade de crdito.
Grande parte desse movimento esteve condicionado pelo processo de expanso
das duas maiores economias mundiais, destacando-se o forte crescimento da economia
chinesa. Com uma demanda em expanso, a China ampliou enormemente suas taxas de
investimento, transformando-se no pas com as maiores taxas de crescimento do PIB.
Para isso, passou a demandar mais commodities no mercado internacional,
especialmente as de origem agroindustrial. Com isso, desencadeou-se um processo
correlato sobre os preos desses produtos, que entraram em rota ascendente e
favoreceram os pases com participao neste mercado especfico.
O Brasil, particularmente, se aproveitou desse momento de expanso da
economia mundial e conseguiu obter saldos expressivos na balana comercial em todo o
perodo, processo este puxado mais pela elevao dos preos do que pela expanso do
quantum exportado. De qualquer forma, os resultados mostravam um saldo comercial
favorvel da ordem de R$ 24 bilhes em 2003, o qual passou para R$ mais de 46
bilhes em 2007. Com a crise de 2008 e 2009 houve uma forte retrao desses saldos,
conforme grfico I. De qualquer forma, esse foi o fator determinante para o equilbrio
externo da economia brasileira.
Em grande medida, essa ampliao das exportaes ocorreu atravs do aumento
das commodities agroindustriais no quantum exportador, destacando-se a soja, carnes,
acar, suco de laranja, etc. Isso reposicionou internamente, inclusive, o setor do
agronegcio, que acabou tendo um papel de destaque no Governo Lula. Assim, pode-se
dizer que o aumento das exportaes, alm de gerar os dlares necessrios ao ajuste das
contas externas, transformou-se em uma fonte de crescimento da produo e do
emprego domstico em diversos setores de atividade.
2004
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2009
2010
sabemos
que
esta
estratgia
apresenta
srias
limitaes,
governo atual entendia ser esta a principal premissa para a governabilidade6. Esse
controle inflacionrio foi obtido atravs de um ajuste fiscal rigoroso, principalmente no
primeiro mandato, e de manuseio consistente da taxa de juros, ambos instrumentos de
poltica econmica com efeitos sobre a dinmica interna da economia brasileira.
Do ponto de vista fiscal, as negociaes do Governo Lula com o FMI (incio de
2003) resultaram em elevaes das metas do supervit primrio7. Com isso, a meta de
inflao, que em 2002 era de 3,5%, passou para 4% em 2003 e 5,5% em 2004,
retornando ao patamar de 4,5% a partir de 2005. Esses ajustes se devem ao fato que o
governo no estava conseguindo cumprir as metas, fato j iniciado ainda em 2001, ou
seja, entre 2001 e 2004 o regime de metas inflacionrias no correspondeu aos acordos
com autoridades monetrias internacionais.
Paralelamente ao arrocho fiscal, via metas elevadas de supervit primrio, o
sucesso no controle inflacionrio tambm pode ser creditado ao controle de preos
exercido pela poltica monetria, cuja varivel de ajuste se resumiu a taxa de juros.
Essas taxas de juros foram expansivas durante praticamente todo primeiro mandato do
Governo Lula, sofrendo uma inflexo a partir de 2006 para novamente se tornar
ascendente a partir da crise financeira de 2008-2009, conforme pode ser observado no
grfico II.
A taxa bsica de juros da economia brasileira, a taxa SELIC, fixada pelo
Comit de Poltica Monetria (COPOM), rgo do Banco Central. Essa taxa definida
pela autoridade monetria crucial, uma vez que a partir dela so definidas outras taxas
de juros relativas aos diversos tipos de financiamento (consumo interno e
endividamento das famlias) e de operaes financeiras (aplicaes em atividades
produtivas ou em ativos financeiros). Essa taxa mantm tambm uma relao com as
contas externas do pas: resultados deficitrios em transaes correntes so
normalmente revertidos com a elevao dos juros visando atrair capitais, processo este
controverso, uma vez que capitais de curto prazo podem acabar agravando o dficit
devido volatilidade dos mesmos.
Essa uma premissa fortemente condicionada pela abordagem ortodoxa que pressupe que desajustes
fiscais geram dvidas sobre a capacidade de pagamento do governo, as quais estimulam a fuga de capitais
e, conseqentemente, geram a crise do balano de pagamento. Para tanto, a sada reforar o ajuste fiscal,
elevando o supervit primrio.
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Receitas menos despesas do governo, excetuando-se o pagamento dos juros da dvida pblica.
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18
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Nesta lgica, nota-se que durante todo o perodo do governo Lula essa taxa
alternou diferentes movimentos. Entre 2003 e 2005 manteve uma trajetria crescente
atingindo 18% no final do ltimo ano. Esse movimento aceleracionista da taxa de juros
est associado ao processo de expanso da economia que gerava presses de preos.
Para manter esses preos dentro do regime de metas, a poltica de juros passou a ser
extremamente rgida. Como isso se gerou efeitos negativos sobre as atividades
econmicas. Alm disso, verifica-se que entre 2006 e 2007 houve uma reduo
expressiva, com as taxas se situando no patamar de 11%, para no ano seguinte se elevar
para 13,75%. Aqui novamente o movimento de preos, associado necessidade de
ajustes externos, fez com que as autoridades monetrias mantivessem a taxa bsica em
patamares elevados. Como os efeitos da crise global afetaram o desempenho do lado
real da economia a partir do segundo semestre de 2008, a taxa Selic entrou em uma rota
descendente em 2009, passando para 8,75%, o menor patamar desde 1999 quando o
regime de metas foi implantado. Como a economia reagiu rapidamente aos estmulos
governamentais durante a crise (elevao de crdito e expanso da demanda interna),
projetando uma elevao do crescimento econmico para o ano de 2010, o COPOM,
mantendo o princpio de que altas taxas de crescimento econmico repercutem
negativamente sobre o ndice de preos e que estes s podem ser controlados mediante
expanso da taxa de juros, mais uma vez elevou a taxa bsica para um patamar de
10,75%.
Obviamente que esse movimento da taxa bsica de juros teve efeitos imediatos
sobre o controle inflacionrio, prioridade nmero 1 do governo atual, conforme
mostramos anteriormente. Assim, a inflao caiu de um patamar de 9%, em 2003, para
prximo de 4%, em 2009, sendo que a partir de 2006 as taxas de inflao atenderam
rigorosamente o regime de metas, ficando dentro dos limites estabelecidos. Deve-se
registrar, todavia, que esse comportamento da taxa de juros tambm provoca alguns
efeitos correlatos.
Por um lado, atua favoravelmente no sentido de atrair capitais para o pas, tanto
em termos de Investimento Direto Externo (IDE) como de investimentos em carteiras.
De fato, entre os anos de 2005 e 2008 nota-se uma forte expanso do IDE, sendo que no
ltimo ano esses investimentos atingiram a cifra de R$ 45 bilhes. Num primeiro
momento esse fato poderia ser interpretado como sendo extremamente positivo, porm
diante das circunstncias especficas do pas8, de se supor que em momentos de
agravamento da conjuntura financeira internacional a vulnerabilidade econmica
brasileira ficasse mais exposta9.
Por outro lado, a taxa de juros tambm um elemento decisivo para a expanso
das atividades produtivas internas, tendo em vista sua incidncia sobre os custos do
crdito destinado produo. Neste caso, o grfico III mostra comportamento do PIB ao
longo de todo o Governo Lula, destacando que a economia brasileira apresentou um
movimento na forma clssica do stop-and-go, alternando pequenos ciclos de
crescimento, com redues expressivas na seqncia. Isso fez com que o pas se situasse
entre aqueles com as menores taxas mdias de crescimento em toda a Amrica Latina
no primeiro decnio do Sculo XXI.
Deve-se lembrar que a partir do momento que a liberalizao econmica passou a ser a regra (Governos
Collor e FHC), o Brasil afrouxou os controles sobre os fluxos financeiros e de capitais, ficando sujeito aos
movimentos especulativos e ao humor do mercado internacional. Essa poltica facilita a fuga de capitais
durante momentos de pnicos ou crises, alm de contribuir para gerar instabilidade cambial.
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Essa vulnerabilidade externa pode ser combatida com o aumento de ativos com liquidez internacional
(reservas), combinadas com polticas econmicas domsticas que protejam a moeda nacional frente aos
ataques especulativos. Registre-se que esse aspecto melhorou bastante no segundo mandato, sendo que
em 2009 as reservas externas do pas ultrapassaram o patamar de US$ 200 bilhes, definitivamente uma
marca histrica.
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PIB - deflator implcito - var. anual - (% a.a.)
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1400
1200
1000
800
600
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verificar ao analisar o movimento dessa taxa durante o Governo Lula, fato comum
tambm durante o Governo FHC. Como a amortizao dessa dvida exige quantias
anuais elevadas, o governo acaba tendo que cortar gastos que poderiam ser direcionados
para reas essenciais, como sade, saneamento, habitao, educao e infraestrutura.
Mesmo com todas essas contradies resultantes dos instrumentos de poltica
econmica, o gasto social no Governo Lula aumentou consideravelmente at a crise de
2008-2009. De uma maneira geral, nota-se que esse gasto passou de 11.9% do PIB, em
2002, para 13.45%, em 2008. Em grande medida, essa expanso se deve ao fato de que
o governo efetivamente priorizou o combate pobreza, atravs de programas
focalizados de transferncia de renda, com destaque para o Bolsa Famlia, que
atualmente est atendendo mais de 12 milhes de famlias qualificadas como pobres.
Registre-se que nas negociaes com o FMI em 2003 o Governo Lula introduziu
algumas condicionalidades sociais, visando diminuir restries fiscais no sentido de
propiciar condies para atender algumas das metas sociais de seu plano de governo. Na
verdade, esta posio no nova nas negociaes, uma vez que o FMI vem atendendo a
esses pleitos desde 1999, quando ocorreu a negociao com pases asiticos afetadas
pela crise econmica que se abateu sobre aquela regio.
BIBLIOGRAFIA
BANCO CENTRAL DO BRASIL (BC). Braslia (DF): BC, vrios documentos
disponveis em www.bcb.gov.br. Acessados em Agosto e Setembro de 2010.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA).
Comunicado da Presidncia n.30. Braslia (DF): IPEA, setembro de 2009.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA
Comunicado do IPEA n.62. Braslia (DF): IPEA, setembro de 2010.
(IPEA).