humanidades CINCIA POLTICAy

O poder dos
partidos
Estudo investiga o sofisticado mecanismo de
conexo entre os diferentes nveis de poder
Eduardo Nunomura

70 z agosto DE 2014

fotos Lula Marques / FolhAPRESS

O
Marcha dos Prefeitos
no Congresso
Nacional, em maio
deste ano: desde
a Constituio de 1988,
eles so responsveis
pela implementao
de importantes
polticas pblicas,
como as de sade
e educao

s partidos organizam a vida poltica antes e depois das eleies e exercem um papel-chave na
relao dos municpios com os estados e a Unio.
As polticas pblicas so decididas por meio de
uma articulao que passa pelas assembleias
legislativas e pelo Congresso, ou seja, pelos parlamentares.
Os deputados, embora possam comear a carreira de forma
localizada, progressivamente adotam uma estratgia de dispersar seus votos em uma determinada regio, o que os obriga
a atender a demandas de suas bases municipais e, ao mesmo
tempo, a tentar ampli-las. Ao contrrio do que diz o senso
comum, no h um jogo de toma l, d c, e sim existe no
Brasil um sofisticado mecanismo de conexo entre os diferentes nveis de poder.
Essas concluses resultam da pesquisa Instituies polticas
e gastos pblicos: um estudo dos estados brasileiros, conduzida
de 2009 a 2013, sob a liderana do cientista poltico George
Avelino Filho, professor da Fundao Getulio Vargas (FGV).
pESQUISA FAPESP 222 z 71

Apoiado pela FAPESP na modalidade Projeto

Temtico, o trabalho, que procura elucidar determinadas caractersticas do funcionamento
do sistema poltico no pas, desdobra-se agora
numa segunda etapa sob o ttulo As instituies
polticas subnacionais: um estudo comparativo dos
estados brasileiros. Foram feitos poucos estudos
para entender como a poltica ocorre nos estados. Nossa inteno foi ampliar para a poltica
no nvel estadual o que j se sabe para o sistema
poltico como um todo, diz Avelino.
Segundo o pesquisador, h uma discusso na
cincia poltica brasileira que gira em torno da
fraqueza dos partidos, da possvel existncia de
distritos informais, e de como isso se reflete
na atuao dos parlamentares. Ao serem eleitos com votos concentrados em uma regio, nos
chamados distritos informais, os deputados
privilegiariam polticas pblicas mais fragmentadas. O fenmeno, conhecido como pork barrel,
implica uma poltica de benefcios econmicos
ou servios concentrados em uma rea circunscrita geograficamente.

primeiro passo em seu estudo foi ampliar

o olhar tambm para os municpios, uma
vez que o federalismo brasileiro, diferentemente da maioria das federaes no resto do
mundo, envolve trs nveis de governo. Desde
a redemocratizao e com mais fora desde a
Constituio de 1988, os prefeitos so responsveis pela implementao de importantes polticas
pblicas, como as de sade e educao. Queremos entender o estado como um agregado de
municpios e, mais que isso, tambm como locais
de votao, pondera Avelino. E, ao destrinchar
o voto tambm no nvel dos locais de votao, o
estudo possibilitou a anlise mais detalhada dos
resultados eleitorais, aumentando a compreenso
de como os deputados vm sendo eleitos.
Um dos pesquisadores envolvidos, o economista Ciro Biderman, tambm professor da FGV,
props a adaptao do ndice G, um indicador
que mede o grau de concentrao geogrfica dos
setores produtivos, amplamente utilizado em trabalhos de economia regional, s campanhas dos
deputados. Assim, pensando-se em uma eleio
no Amap, por exemplo, seria aritmeticamente
esperado que um candidato obtivesse 60% dos
seus votos em Macap, j que essa a proporo
de eleitores da capital relativamente ao estado
como um todo. Entretanto, se esse poltico ado-

Manifestante durante
a eleio presidencial
de 2006, em So Paulo

72 z agosto DE 2014

tar a estratgia de concentrar sua campanha em

uma determinada regio, pode-se esperar que os
votos ali recebidos sejam proporcionalmente em
nmero maior do que a distribuio percentual
do eleitorado, elevando o indicador.

fotos1 Leonardo Wen / Folhapress 2 Tasso Marcelo / AE

o estudo coordenado por Avelino o ndice G foi aplicado inicialmente s eleies em So Paulo e depois estendido
para todos os estados brasileiros, no perodo de
1996 a 2010. O que se descobriu foi que o perfil
dos deputados eleitos tende a ser concentrado
em termos municipais, mas algo disperso regionalmente. No difcil entender por que isso
acontece. O deputado precisa buscar apoio para
alm dos lugares onde mais conhecido, precisa
viajar, mas isso caro e no pode ser aleatrio.
O maior cabo eleitoral so os prefeitos, e na
organizao partidria que ele encontra maior
eficincia para sua campanha, diz Avelino. Assim, uma liderana local comea se elegendo em
sua cidade natal, depois parte para expandir sua
atuao regionalmente e, por ltimo, por ter se
tornado conhecido como parlamentar pode desconcentrar seus votos.
A desconcentrao de votos, algo equivalente
a uma estadualizao da candidatura, faz parte de uma estratgia de diversificar os riscos e,
em alguns casos, alar voos maiores nas eleies
majoritrias estaduais (Senado e governo), mas
tambm pode representar o fim de uma carreira
poltica. Este um momento de fragilizao, ou
seja, os candidatos saem de uma zona de conforto
para a diversificao total dos ativos eleitorais,
correndo o risco de no serem competitivos em
nenhum lugar, o que aumenta muito a probabilidade de perderem a eleio, explica Avelino.
Seu estudo comprovou que existe, de fato, uma
articulao interpartidria entre prefeitos e deputados federais, e que esta opera dentro da lgica
de uma busca de recursos federais para os governos locais e com obteno posterior de dividendos
eleitorais. Ao cruzar os dados das ltimas eleies
em um universo de 5.221 municpios com menos
de 200 mil habitantes, os pesquisadores da FGV
descobriram que os prefeitos so responsveis por
um acrscimo de cerca de 20% dos votos que so
destinados, dois anos depois, para os candidatos
de seu partido a deputado federal. Os primeiros
precisam de recursos para governar, enquanto,
uma vez eleitos, os parlamentares no tero vida longa sem apoio local para manter e expandir
sua base eleitoral.
Partidos com alta capilaridade como o PMDB,
que nas eleies de 2008 elegeu cerca de 1.200
prefeitos, no universo dos 5.221 municpios estudados, preservam sua fora e seu poder de
barganha nas eleies municipais. Os prefeitos
peemedebistas tm sido os grandes cabos eleito-

O federalismo
brasileiro,
diferentemente
das federaes
do resto do
mundo, envolve
trs nveis
de governo

rais nas disputas para o Congresso. Queremos

ver como as decises de polticas pblicas se
relacionam com a questo poltico-partidria,
diz Biderman. Uma hiptese a ser testada se
a fora dos eleitos, traduzida nos votos de prefeitos e deputados, traz dividendos concretos
para as localidades. As decises das polticas
pblicas levam em considerao os votos, e por
outro lado o tipo de voto que vai definir a poltica pblica a ser adotada, diz.

Votao na Assembleia
Legislativa do Rio
de Janeiro, em 2012:
segundo o estudo,
o perfil dos deputados
eleitos tende a ser
concentrado em termos
municipais, mas algo
disperso regionalmente

pESQUISA FAPESP 222 z 73

So os partidos,
e no os
deputados, que
organizam
o desempenho
nas eleies
nos estados,
onde so eleitos
todos os
legisladores
federais

Crianas assistem a
comcio na cidade de
Tapau (AM), em 1998:
descentralizao dos
poderes poltico e
administrativo reforou
os repasses federais
para os municpios
74 z agosto DE 2014

Os dados da pesquisa indicam

que a ligao mais forte entre
prefeitos e deputados federais
do que entre prefeitos e deputados estaduais. Essa diferena
pode ser explicada pela descentralizao dos poderes poltico e
administrativo que reforou as
transferncias de programas e
repasses constitucionais federais para os municpios.
A literatura da cincia poltica revela que a eleio de um
presidente americano acaba
por influenciar a votao de
muitos congressistas do mesmo partido. Esse efeito, denominado de coattail (pegar
carona, em traduo livre),
ocorre de cima para baixo e em uma mesma
disputa. Em outras palavras, um presidente bem
avaliado tende a aumentar as chances dos candidatos a deputado federal de seu partido. Ao
aplicar esse mtodo para as eleies brasileiras,
h duas dcadas, o pesquisador americano Barry
Ames verificou que a influncia se dava de baixo para cima, isto , ocorria um efeito coattail
reverso. Ele justificou os resultados afirmando
que havia no Brasil uma espcie de distrito
informal.

A pesquisa de Avelino tomou emprestada a expresso coattail reverso, porm chegou a resultados
diferentes. So os partidos, e no os deputados, que
organizam o desempenho nas eleies nos estados,
onde so eleitos todos os legisladores federais. Por
que ser que o Congresso se empenhou tanto na
queda da verticalizao?, indaga o pesquisador.
A resposta que os partidos tm se preocupado,
desde a redemocratizao, com a liberdade que
tm de costurar apoios diferentes nos planos nacional e estadual como forma de aumentar suas
chances nas eleies legislativas estaduais.

m parceria com a Associao Brasileira de

Cincia Poltica, os pesquisadores obtiveram
acesso aos dados brutos do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Isso permitiu obter informaes de uma eleio no nvel de uma zona eleitoral. Em termos prticos, resultou da pesquisa a
criao da plataforma Cepespdata, um software
de consulta pblica aos dados eleitorais (www.
fgv.br/cepesp/cepespdata). De livre acesso, ela
apresenta uma interface mais simplificada que
a do TSE, facilitando a vida dos pesquisadores
de qualquer instituio. Tambm com dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
possvel agregar os votos no nvel de uma micro
ou mesorregio, isto , conjuntos de municpios
que identificam nichos mais articulados econmica e socialmente dentro de um estado.

A plataforma tem permitido aos pesquisadores fazer uma srie de cruzamentos inditos,
alguns com resultados surpreendentes. Assim,
estados como Rondnia, Paran, Esprito Santo
e So Paulo apresentaram nveis de concentrao
eleitoral acima do esperado na eleio de 2010,
ao contrrio de Sergipe, Rio Grande do Norte,
Piau, Acre e Amap. Dos nove estados do Nordeste, apenas Cear e Alagoas tiveram um nvel
de concentrao de seus deputados federais maior
do que aquele que seria esperando pela fragmentao partidria. Esses dados contradizem a viso popular de que as regies mais pobres so
dominadas por uma poltica mais tradicional,
baseada em redutos eleitorais e concentrao
de votos sepultando de vez a existncia dos
currais eleitorais no pas.

fotos1 Niels Andreas / Folhapress 2 Ademir Almeida / AE

m outra vertente de investigao do projeto,

os pesquisadores mapearam a formao dos
secretariados de 14 estados no perodo de
1994 a 2010. O objetivo explorar a diversidade
dos estados brasileiros para entender melhor como essas coalizes so compostas e se possvel
relacion-las com a coalizo nacional.
Essas anlises necessitam de uma observao
local, e por isso os pesquisadores decidiram formar uma rede federativa de pesquisa, composta por cientistas polticos e outros especialistas
com experincia em governos subnacionais. Os
estudos prosseguiro no segundo projeto temtico aprovado em continuidade ao primeiro, e a
ideia que essa rede cubra os 27 estados. Prev-se realizar um estudo de caso para cada realidade estadual e alimentar o banco de dados do

Cepespdata, de forma a permitir comparaes

entre os estados.
Os primeiros achados so promissores por
revelar algo que foge do senso comum ou de
ideias preconcebidas e, em geral, negativas
sobre a poltica no Brasil. Mas, segundo os
responsveis pelo estudo, ainda h um longo
caminho a percorrer. Avelino sugere reformas
pontuais que visem fortalecer as siglas partidrias como mecanismos de representao, como o
fim ou disciplina das coligaes para as eleies
legislativas e o fortalecimento da fidelidade partidria. No primeiro caso, teramos a reduo
do nmero de partidos, tornando a competio
eleitoral mais compreensvel para o eleitor. No
segundo, aumentaramos os custos de sada
mudanas de partidos, o que incentivaria os
polticos a investirem em seus partidos atuais.
No podemos esquecer que os partidos polticos
continuam sendo o melhor meio de representao dos setores populares e de sua incluso ao
sistema poltico democrtico. Se desejamos uma
sociedade mais igualitria temos de reforar esse
importante mecanismo de incluso, conclui. n
Projeto
Instituies polticas e gastos pblicos: um estudo dos estados brasileiros (n 2008/03595-7); Modalidade Projeto Temtico; Pesquisador responsvel George Avelino Filho (FGVSP); Financiamento R$
293.504,60 (FAPESP).

Artigos cientficos
Avelino, G. et al. Articulaes intrapartidrias e desempenho eleitoral no Brasil. Dados Revista de Cincias Sociais. v. 55, n. 4, p.
987-1.013. 2012.
Avelino, G. et al. A concentrao eleitoral nas eleies paulistas:
medidas e aplicaes. Dados Revista de Cincias Sociais. v. 54,
n. 2, p. 319-47. 2011.

Protesto da populao
contra corrupo na
Cmara Municipal de
Dourados (MS): segundo
os pesquisadores, a
viso popular de que as
regies mais pobres so
dominadas por uma
poltica mais tradicional
no foi confirmada
pelos estudos
pESQUISA FAPESP 222 z 75