Você está na página 1de 13

ESTRUTURA DA ADMINISTRAO PBLICA

ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA

1.

Introduo

O termo administrao pblica utilizado no Direito Administrativo com dois significados. O


primeiro significado, quando grafado com letras minsculas (administrao pblica) se refere a
uma espcie de atividade estatal, isto , funo executiva, ao lado da funo legislativa e da
funo jurisdicional.

O outro significado do termo, grafado com letras maisculas (Administrao Pblica) se refere
estrutura de rgos pblicos e entidades administrativas que compem o Poder Pblico. O presente
captulo se refere ao segundo significado.

Devido autonomia de cada ente federativo (art. 18, da Constituio Federal), cada ente federal
pode organizar sua prpria estrutura administrativa conforme sua convenincia. No h
necessidade de Estados, Distrito Federal e Municpios eventualmente seguirem o modelo da Unio.

De outra parte, no possvel fazer uma anlise caso a caso de cada um dos entendes federados
para estudar a sua estrutura. Em razo disso, procura-se formar uma teoria geral da estrutura
administrativa, ou seja, o conjunto de princpios e regras que devem ser observados por cada ente
federado para compor a sua prpria estrutura.

A anlise desta teoria geral passa, necessariamente pela compreenso da diferena entre
Administrao Pblica Direta e Indireta.

2.

Administrao Pblica Direita

Administrao Pblica Direta consiste na pessoa jurdica que se confunde com o prprio ente
federado (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Por serem pessoas jurdicas que tm
atribuies e competncias polticas, especialmente legislativas, so denominadas pessoas

__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
-1

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica

polticas1. composta pelo rgo de chefia do Poder Executivo e pelos demais rgos ligados ao
Chefe do Poder Executivo atravs do vnculo hierrquico.

Logo, existe uma, e apenas uma, Administrao Pblica Direta para cada ente federado, nos
termos do art. 41, do Cdigo Civil.

A organizao especfica de cada uma das Administraes Pblicas Diretas estar prevista na lei
especfica de cada uma delas, observando sempre os ditames constitucionais. No plano federal, tal
matria regulada pela Lei 10.683/03.

No h necessidade de uniformidade na regulao da estrutura da Administrao Pblica Direta.


Todavia, costumam ser muito parecidas.
Observa Rafael Maffini2 que os Poderes Judicirio e Legislativo, alm do Ministrio Pblico e dos
Tribunais ou Cortes de Contas, obviamente, no podem ser considerados rgos do Poder
Executivo. Todavia, analisados no que tange personalidade jurdica, ou seja, no que diz com a
titularizao de direitos subjetivos e deveres jurdicos, tais Poderes ou rgos Essenciais podem
ser considerados integrantes da noo de Administrao Pblica Direta.

No se pode olvidar que cada ente federado tem autonomia para dispor acerca da sua estrutura
administrativa.

3.

Administrao Pblica Indireta

A maior parte dos entes federados brasileiros, em especial os Municpios, contenta-se com a
existncia apenas da estrutura da Administrao Pblica Direta. Todavia, por diversas razes, em
especial a complexidade das questes afetadas ao ente, pela sua dimenso e pela sua populao,
apenas a estrutura da Administrao Pblica Direta pode no ser suficiente para realizar todas as
tarefas de interesse pblico. Em razo disso, surge a necessidade de se ampliar a estrutura da
Administrao Pblica.

1
2

Maffini, Rafael. Direito Administrativo, 2. ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 224.
Maffini, Rafael. Direito Administrativo, 2. ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 224.

__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
-2

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica

Nesses casos, mediante lei editada pelo Poder Legislativo e de iniciativa do chefe do Poder
Executivo, podem ser criadas outras pessoas jurdicas, dotadas de certa autonomia gerencial e
administrativa, porm controladas e fiscalizadas pela Administrao Pblica Direta. Esse conjunto
de pessoas jurdicas que se chama de Administrao Pblica Indireta. Ou seja, o conjunto de
pessoas jurdicas geral e administrativamente autnomas, vinculadas a um ente federativo (Adm.
Pub. Direta) e controladas por este.

As pessoas jurdicas que compem a Administrao Pblica Indireta tambm so chamadas


de pessoas administrativas, e recebem destaque, entre elas, as autarquias, as fundaes
pblicas, as sociedades de economia mista e as empresas pblicas.

3.1

3.1.1

Semelhanas entre as pessoas jurdicas que integram a Administrao Pblica Indireta

Necessidade de lei especfica para sua criao

Para que passem a existir, todas as pessoas jurdicas que compem a Administrao Pblica
Indireta necessitam de lei especfica.

At a Emenda Constitucional 19/98, eram efetivamente criadas por lei especfica, o que
gerava discusses face incompatibilidade com o disposto na lei civil, em especial quanto s
entidades empresariais (empresa pblica e sociedade de economia mista). A celeuma residia em
definir se sua existncia se dava com a lei ou com o arquivamento (ou registro) dos atos
constitutivos na Junta Comercial. A questo foi solucionada com a edio da Emenda
Constitucional 19/98, a qual deu nova redao ao art. 37, XIX, da Constituio Federal.

Assim, as autarquias so criadas por lei, a partir da qual j passam a existir juridicamente. Sua
organizao interna e distribuio das competncias podem ser relegadas ao um decreto ou
regulamento.

As fundaes pblicas, as sociedades de economia mista e as empresas pblicas tm sua criao


autorizada por lei especfica, mas no s. Aps a promulgao da lei autorizadora, sua
constituio se dar conforme o direito empresarial dispuser, vista da espcie societria.

__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
-3

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica

Face ao princpio do paralelismo das formas, a forma de extino das pessoas jurdicas integrantes
da Administrao Pblica Indireta correlata forma de criao. J que se exige lei especfica para
sua criao, tambm necessria lei especfica para sua extino.

3.1.2 Personalidade jurdica prpria

Os entes que integram a Administrao Pblica Indireta so pessoas jurdicas (e no rgos


pblicos) e, por essa razo, detm personalidade jurdica prpria.

Assim, cada uma dessas pessoas jurdicas titular de seus prprios direitos subjetivos e deveres
jurdicos, que no se confundem (podendo, s vezes, at ser contrapostos) com os direitos e
deveres da Administrao Pblica Direta.

H sempre uma responsabilidade subsidiria entre a pessoa administrativa e o ente federativo que
a criou. Porm, tal responsabilidade no descaracteriza a personalidade jurdica prpria da entidade
da Administrao Pblica Indireta.

3.1.3 Autonomia e controle

Uma caracterstica importante que semelhante a todas as pessoas jurdicas da Administrao


Pblica Indireta consiste no fato de que todas tm autonomia administrativa e gerencial. Todavia,
como j se disse, encontram-se submetidas a mecanismos de controle por parte da Administrao
Pblica Direta. Quanto maior o controle, menor a autonomia, e vice-versa.

No h, a priori, uma regra que determine a profundidade, do controle exercido sobre as pessoas
jurdicas que compem a Administrao Pblica Indireta. Tal regra ser dada caso a caso pela lei
que criar a respectiva autarquia, ou que autorizar a criao das respectivas fundaes pblicas,
empresas pblicas e sociedades de economia mista.

Apesar desse poder de controle da Administrao Pblica Direta sobre as entidades da


Administrao Pblica Indireta, este vnculo no hierrquico, pois compem estruturas diferentes.
O vnculo entre elas chamado de vnculo de tutela, controle ou superviso. O controle feito
__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
-4

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica

pelo chamado recurso hierrquico imprprio (recurso de deciso do chefe da entidade para o
Ministro da pasta a que est vinculada).

3.1.4 Submisso ao dever de licitar

Como regra, todas as entidades que compem a Administrao Pblica Indireta esto obrigadas a
licitar, conforme dispe o art. 37, XXI, da Constituio Federal.

Todavia, h excees a essa regra, como os casos de dispensa e inexigibilidade e o caso das
entidades empresariais do Estado (empresas pblicas e sociedades de economia mista), quando
realizam os seus contratos-fim, justamente para no desnaturar a sua prpria atividade empresarial
(ex: abertura de conta-corrente, emprstimo, etc).

De outra parte, importante ressaltar que o regime jurdico licitatrio aplicvel pode variar, nos
casos de explorao direta de atividade econmica pelo Estado (art. 173, 1, III, CF). Porm,
enquanto no for criada a referida lei, aplica-se a Lei Geral de Licitaes (Lei 8.666/93).

3.1.5 Submisso ao controle dos Tribunais de Contas

Todas as entidades da API esto submetidas ao controle promovido pelos Tribunais de Contas,
conforme estabelecido nos arts. 70 a 75, da Constituio Federal.

At pouco tempo se discutia se as entidades empresariais da Administrao Pblica Indireta (as


sociedades de economia mista e as empresas pblicas) estariam submetidas a tal controle. O STF
enfrentou o tema e decidiu pela submisso daquelas entidades ao controle pela Corte de Contas
(MS 25.092 e MS 25.181).

__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
-5

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica

3.1.6 Regras comuns em relao aos profissionais das entidades da Administrao Pblica
Indireta

Os agentes pblicos vinculados s entidades da Administrao Pblica Indireta, qualquer


que seja a natureza do seu vnculo (celetista ou estatutrio), devem obedecer a um conjunto de
regras constitucionais comuns:

I) Obrigatoriedade de concurso pblico (art. 37, II,CF), exceto os cargos em comisso;


II) Limitao remuneratria (art. 37, XI, CF). No se pode olvidar a exceo das empresas
pblicas e das sociedades de economia mista que no receberem subveno pblica para sua
folha de pagamento ou para seu custeio em geral, como dispe o art. 37, 9, da CF;
III) Proibio de acumulao remunerada de cargos, empregos ou funes pblicas (art. 37,
XVI e XVII, da CF);
IV) Submisso s regras de responsabilidade civil, administrativa, penal (art. 327, CP) e
decorrente de atos de improbidade (art. 2, da Lei 8.429/92).

3.2 Diferenas entre as entidades que compem a Administrao Pblica Indireta

Em que pese exista uma srie de semelhanas entre as entidades que compem a Administrao
Pblica Indireta, h vrias e importantes diferenas entre essas pessoas jurdicas. As diferenas
sero estudadas, a seguir, da seguinte maneira: primeiro, abordar-se- as diferenas entre
autarquias e fundaes pblicas; aps, as diferenas entre empresas pblicas e sociedades de
economia mista; por fim, a diferena entre esses dois grandes grupos (autarquias e fundaes
pblicas de um lado e empresas pblicas e sociedades de economia mista de outro).

3.2.1 Diferenas entre as Autarquias e Fundaes Pblicas

Embora existam vrias semelhanas entre essas duas entidades, ao ponto de o STF j ter dito que
as fundaes pblicas seriam espcies de autarquias ou entidades de natureza autrquica (RE
215.741), existem importantes diferenas que merecem ser analisadas:

__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
-6

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica

a) Diferena quanto ao modo de criao: conforme abordado acima, as autarquias so


criadas por lei especfica e as fundaes pblicas tm sua criao autorizada por lei, sendo
efetivamente criadas nos termos do que dispuser a norma infraconstitucional.

b) Diferena quanto atividade: As autarquias devem desempenhar atividade tpica de


Administrao Pblica (art. 5, I, do DL 200/67). Porm, no h conceito do que seja atividade
tpica de Administrao Pblica, ficando a cargo do legislador decidir no caso concreto. As
fundaes pblicas devem desempenhar as funes estabelecidas na lei complementar de que
trata o art. 37, XIX, da CF. Todavia, ainda no foi editada referida lei complementar. Usualmente,
porm, s fundaes pblicas so atribudas funes assistenciais, culturas, educacionais,
artsticas, estatsticas, etc. Exemplifica-se: IPEA Instituto de Pesquisa e Estatstica; FUFPI
Fundao Universidade Federal do Piau; CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico.

c) Diferenas quanto natureza jurdica: As autarquias so sempre pessoas jurdicas de


direito pblico (art. 5, I, DL 200/67, e art. 41, IV, CC). Quanto s fundaes pblicas, a doutrina e a
jurisprudncia so bastante divergentes. Parte entende que so de direito pblico, parte entende
serem entidades de direito privado. A doutrina majoritria entende que a sua natureza jurdica
depender da lei que autorizar a sua criao, podendo ser de direito pblico ou de direito privado.
Esse argumento reforado pelo art. 41, V, do CC, que afirma serem pessoas jurdicas de direito
pblico as demais entidades de carter pblico criadas por lei.

3.2.2 Diferenas entre as Sociedades de Economia Mista e as Empresas Pblicas

Estas entidades tambm so chamadas de entidades empresariais do Estado ou empresas do


Estado. As sociedades de economia mista e as empresas pblicas possuem uma srie de
caractersticas comuns, em que pese haver certas diferenas fundamentais.

As semelhanas comuns so as seguintes:


1) so pessoas jurdicas de direito privado;
2) devem prestar atividade econmica lato sensu (prestao de servios pblicos ou atividades
econmicas strito sensu);
3) seus bens esto submetidos ao regime jurdico dos particulares (art. 98, CC);
__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
-7

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica

4) o regime jurdico dos seus agentes o celetista;


5) a elas no se aplicam as regras de prescrio do Decreto 20.910/32 (Smula 39, STJ);
6) a elas no se aplicam as regras da nova lei de falncias, estado sujeitas liquidao judicial ou
extrajudicial (art. 2, I, da Lei 11.101/05).

As diferenas entre as sociedades de economia mista e as empresas pblicas so as seguintes:

a) Diferenas quanto composio patrimonial ou societria: lcito s sociedades de economia


mista a admisso de ingresso de capital privado em sua composio patrimonial. Todavia, a maior
parte do capital deve sempre estar nas mos do Poder Pblico. As empresas pblicas no admitem
o ingresso de capital privado, ou seja, embora seja possvel a figura da sociedade unipessoal (todo
o patrimnio nas mos do ente instituidor), tambm pode existir mais de um scio na empresa
pblica, se nenhum deles for particular.

b) Diferenas quanto forma societria: as sociedades de economia mista sero sempre criadas na
forma de sociedades annimas (art. 235, da Lei 6.404/76). As empresas pblicas, por sua vez,
podem assumir qualquer modelo societrio, desde que compatvel com a sua natureza, qual seja a
impossibilidade de capital privado em sua composio patrimonial.

3.2.3 Diferenas entre os dois grandes grupos (Autarquias e Fundaes Pblicas x Sociedades de
Economia Mista e Empresas Pblicas)

a) Diferena quanto ao regime jurdico aplicvel: no possvel referir todas as diferenas dos
regimes jurdicos aplicveis a cada um dos grupos. Porm, em termos gerais, pode-se dizer que s
autarquias e fundaes pblicas aplicado um regime jurdico mais aproximado daquele que incide
sobre a Administrao Pblica Direta. Em contrapartida, s sociedades de economia mista e s
empresas pblicas aplicvel, na medida do possvel, um regime jurdico de direito privado (art.
173, 1, II, CF). Diz-se na medida do possvel, pois, como j se viu, estas entidades esto
submetidas a uma srie de regras e princpios de Direito Pblico (concurso pblico, licitaes,
controle pelo Tribunal de Contas, etc.). Cabe ressaltar a Smula 333 do STJ, que permite a
impetrao de mandado de segurana contra atos exarados em procedimento licitatrio no mbito
das empresas pblicas e sociedades de economia mista3.
3

Maffini, Rafael. Direito Administrativo, 2. ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 232.

__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
-8

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica

b) Diferena quanto ao regime tributrio: s autarquias e fundaes pblicas aplicam-se as regras


dos arts. 150, 2 e 150, VI, a, da CF (imunidade recproca). As sociedades de economia mista e s
empresas pblicas, por sua vez, esto submetidas ao mesmo regime tributrio das empresas do
setor privado (art. 173, 2, CF). Essa regra aplicvel ao segundo grupo visa a garantir a isonomia
entre os agentes econmicos, ou seja, visa a manter a igualdade entre empresas estatais e
empresas eminentemente particulares. A exceo fica por conta do que vem decidindo o STF: as
empresas pblicas que operem de forma monopolizada ou obrigatria numa determinada atividade
econmica, como o caso da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT (art. 21, X, CF),
tambm tero direito imunidade recproca prevista no art. 150, VI, a, da CF (RE 354.897, RE
364.202, RE 398.630, RE 407.099, RE 424.227, AO 803, AO 959, AO 1.095). Observe-se que a
imunidade aqui mencionada se refere to-somente aos impostos. Por fim, deve-se atentar que,
recentemente, o Supremo Tribunal Federal, atravs da Ao de Descumprimento de Preceito
Fundamental n 46, considerou constitucional o monoplio, pela EBCT, da prestao dos servios
pblicos previstos no art. 21, X, da Constituio Federal.
.

c) Diferenas quanto a questes processuais: apenas as autarquias e fundaes pblicas


compem, ao lado da Administrao Pblica Direta, a noo de fazenda pblica. Em razo disso,
aplicam-se a elas prerrogativas processuais relativas a prazos (art. 188, CPC), reexames
necessrios (art. 475, CPC) e relativa execuo que esto submetidas (art. 730, CPC). De outra
parte, as sociedades de economia mista e as empresas pblicas no so, para fins processuais,
fazenda pblica; logo no detm as referidas prerrogativas, sendo tratadas como particulares.

d) Diferenas quanto ao regime funcional dos seus profissionais: os profissionais das autarquias e
fundaes pblicas (assim como os da Administrao Pblica Direta) so submetidos ao regime
jurdico nico, que pode ser celetista ou estatutrio, a fim de que haja identidade de regimes
aplicveis aos agentes pblicos que exercem as mesmas funes4. Os profissionais das empresas
pblicas e das sociedades de economia mista submetem-se sempre ao regime celetista.

Maffini, Rafael. Direito Administrativo, 2. ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 234.

__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
-9

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica

4.

Teoria do rgo pblico

rgo pblico uma unidade administrativa sem personalidade jurdica, em contraponto noo
de entidade administrativa, justamente porque esta ltima detm personalidade jurdica. No plano
federal, tais conceitos esto no art. 1, 2, I e II, da Lei 9.784/99. Um rgo pblico sempre uma
parte integrante de um todo.

Caractersticas dos rgos pblicos:


a) Patrimnio: os rgos pblicos no tm patrimnio prprio, uma vez que a noo de patrimnio
se relaciona com a noo de personalidade jurdica. Quem detm o patrimnio a pessoa jurdica.
Todavia, parte desse patrimnio pode ser utilizada (estar afetada) por um rgo.
b) Competncias: quem detm competncia originria sempre a pessoa jurdica (entidade
administrativa). Assim, os rgos no teriam competncias propriamente ditas. Porm, as
competncias de uma entidade administrativa so distribudas entre seus rgos. Somente nesta
perspectiva que se pode dizer que um rgo administrativo tem competncia.
c) Capacidade Judiciria: tendo em vista que os rgos no tm personalidade jurdica, tambm
no tm capacidade judiciria, nos termos do art. 6, do CPC. Ocorre que, em situaes
excepcionais, quando os rgos estiverem na defesa de suas prprias instituies, a jurisprudncia
lhes atribui capacidade judiciria. Este fenmeno denominado personificao do rgo pblico.
Ex: Poder Legislativo, Poder Judicirio ou Ministrio Pblico tm capacidade judiciria para pleitear
o duodcimo a que tm direito na rubrica oramentria, pois est efetuando uma defesa da prpria
instituio (art. 168, CF).
d) Vnculo com a Pessoa Jurdica: os rgos administrativos no agem por si s. Esto inseridos
dentro da estrutura de uma entidade administrativa. Em razo disso, no h que se falar que eles
representem ou presentam a pessoa jurdica a que esto vinculados. O seu vnculo , na verdade,
de imputao, ou seja, quando os rgos agem, quem age, na verdade, a prpria pessoa jurdica.
Logo, o que um rgo faz diretamente imputado pessoa jurdica e no ao rgo.
Classificao dos rgos Pblicos, segundo Hely Lopes Meirelles5:
a) Quanto posio estatal:
I Independentes: so os rgos previstos originariamente na Constituio Federal e que
representam os Poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judicirio, alm do Ministrio Pblico e
5

Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 31. ed., So Paulo: Malheiros, 2005, p. 70/74.

__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
- 10

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica

dos Tribunais de Contas). No tm entre si qualquer hierarquia ou subordinao, funcional ou de


qualquer ordem;
II Autnomos: so os rgos que esto colocados imediatamente abaixo dos rgos
independentes e diretamente a estes subordinados (ex: Ministrios, Secretarias de Estado, etc.);
III Superiores: so os rgos que detm poder de direo, controle, deciso e comando dos
assuntos de sua competncia, embora sejam sujeitos a mecanismos de subordinao a uma chefia
mais elevada, normalmente presente nos rgos independentes ou autnomos. Ex: setor de
recursos humanos, departamentos, etc.;
IV Subalternos: so aqueles rgos subordinados a chefias mais elevadas, normalmente sem
qualquer poder decisrio, com atribuies de mera execuo. Ex: setor de limpeza.

b) Quanto estrutura:
I Simples: so aqueles que tm apenas um centro de competncia, independentemente do
nmero de cargos neles lotados, ou de agentes que ocupem tais cargos, no tm outros rgos
internos sua estrutura;
II Compostos: so aqueles que tm, internamente a sua estrutura, outros rgos para o
desempenho de atividades principais ou auxiliares.

c) Quanto atuao funcional:


I Singulares ou Unipessoais: quando atuam e decidem atravs de um nico agente. Ex:
Presidncia da Repblica;
II Colegiados ou Pluripessoais: os quais atuam e decidem pela manifestao conjunta e
majoritria de seus membros. Ex: rgo de deciso (turma de julgamento) do Tribunal de Contas.

5.

Desconcentrao e Descentralizao Administrativa

Tanto a desconcentrao quanto a descentralizao so instrumentos que visam ampliar a


estrutura da Administrao pblica. A necessidade de ampliao da Administrao Pblica, como j
se disse, decorre da necessidade de cumprir todas as suas obrigaes constitucionais, e ser maior
ou menor conforme as necessidades do povo e do local em que estiver vinculada. Apesar de ter a
mesma finalidade, so instrumentos diversos.

__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
- 11

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica

A desconcentrao administrativa o instrumento de ampliao da Administrao Pblica que se


d atravs da criao de rgos pblicos, ou seja, de unidades administrativas sem personalidade
jurdica6. Logo, h desconcentrao quando se cria um ministrio, uma secretaria, uma delegacia,
etc.

A descentralizao administrativa o instrumento de ampliao da Administrao Pblica que se


d atravs da criao de entidades administrativas, ou seja, de unidades administrativas dotadas de
personalidade jurdica. Logo, h descentralizao quando se cria uma autarquia, uma fundao
pblica, um sociedade de economia mista ou uma empresa pblica7. Por esta razo que parte da
doutrina chama estas entidades da Administrao Pblica de entidades da Administrao Pblica
Descentralizada.

importante ressaltar que os dois fenmenos podem ocorrer tanto na Administrao Pblica Direta
quanto na Administrao Pblica Indireta. A desconcentrao se dar mediante a criao de rgos
e a descentralizao se dar, na Administrao Pblica Direta mediante a criao de entidades que
compem a Administrao Pblica Indireta, e na Administrao Pblica Indireta, mediante a criao
de subsidirias destas entidades, ou seja, entidades da Administrao Pblica Indireta de segundo
grau.

6.

Outras Figuras da Administrao Pblica

6.1 Agncias Reguladoras

As agncias reguladoras so autarquias dotadas de maior autonomia, razo pela qual so


chamadas de entidades autrquicas em regime especial. So incumbidas do desempenho de
atividade tpica de administrao pblica consistente na regulao e fiscalizao de servios
pblicos ou de outras atividades relevantes ao Estado.

6.2 Agncias Executivas


6
7

Maffini, Rafael. Direito Administrativo, 2. ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 237.
Maffini, Rafael. Direito Administrativo, 2. ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 237.

__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
- 12

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica

D-se a denominao de agncia executiva a uma espcie de qualificao formal que se


atribui a uma autarquia ou fundao pblica federal que celebrou um contrato de gesto com o
Ministrio (pasta) a que est relacionada. O contrato de gesto deve prever planos de metas e de
eficincia que, alcanados, determinam a outorga da referida qualificao (agncia executiva), o
que, por sua vez, acarretar na ampliao da autonomia que tal pessoa jurdica antes possua. Ex:
duplicao do valor de dispensabilidade de licitao (art. 24, , da Lei 8.666/93).

O fundamento constitucional do contrato de gesto, que resulta na qualificao agncia


executiva, o art. 37, 8, da CF. Por sua vez, os arts. 51 e 52, da Lei 9.649/98 regulamentam o
dispositivo constitucional.

6.3 Conselhos Profissionais

Os conselhos profissionais so autarquias em regime especial, conforme estabeleceu o STF.


Assim, submetem-se ao controle do Tribunal de Contas da Unio.

Observe-se que a OAB no se submete ao controle do TCU, consoante restou decidido no RMS
797 do extinto Tribunal Federal de Recursos. O STF recentemente decidiu que a OAB no
integrante da Administrao Pblica Indireta da Unio, mas sim um servio pblico independente,
categoria mpar no elenco das personalidades jurdicas existentes no direito brasileiro (ADI 3.026),
no se submetendo ao controle da Administrao e necessidade de contratao por concurso
pblico.

6.4 Entes de Cooperao ou Servios Sociais Autnomos

Trata-se de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, que visa a prestar servios
assistenciais a certos grupos profissionais ou de natureza mdica, de ensino ou de assistncia
social. No integram a estrutura da Administrao Pblica, embora recebam recursos de
contribuies patronais.

__________________________________________________________________________________________________________
Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura
Professor: Rafael Maffini
10/9/2009

Disciplina: Admistrativo 1
- 13

Ttulo: Estrutura da Administrao Pblica