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XIII SINAOP - SIMPSIO NACIONAL DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS -Porto Alegre - RS, 2010

COMPARAO DE CUSTOS REFERENCIAIS DO DNIT E


LICITAES BEM SUCEDIDAS
Marcos Cavalcanti Lima / Polcia Federal / marcosc@dpf.gov.br
RESUMO
O artigo apresenta consideraes sobre o desconto obtido pela Administrao em
procedimentos licitatrios e o compara ao nmero de licitantes participantes em procedimentos da
sede do DNIT e referente exclusivamente a obras se baseando em estudo que envolveu vrias obras
no estado de Pernambuco. Foram analisados 235 contratos dos quais 94,83% dos contratos tm
valor superior a 1,5 milho de reais. A tendncia intuitiva de queda de preos com o aumento da
competitividade tem forte aplicabilidade a obras rodovirias. H uma tendncia de que obras de
infra-estrutura de valor global estimado acima de R$ 75 milhes tenham baixa competitividade e
consequentemente um desconto pequeno em relao aos valores estimados. Em mdia, quando foi
verificada competitividade real (acima de oito habilitados) foi verificada uma oferta de desconto
mdio de 37,08% dos valores estimados. Assim pode-se concluir que as bases de dados utilizadas
pelo DNIT (principalmente o SICRO) esto 58,93% acima dos custos mdios de mercado apurado
por meio de obras onde foi verificada competitividade real, principalmente para obras de
conservao/manuteno. Quanto s obras de construo verificou-se que existe flexibilidade para
desconto da ordem de 17,3% o que indicaria preos de referncia 20,9% acima da mdia de
mercado.
Palavras-chave: SICRO, DNIT, sobrepreo, preos de referncia, competitividade
1. INTRODUO
Com a imposio da utilizao do SINAPI a partir da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
para o ano de 2003, a ocorrncia de sobrepreos em relao ao mercado vem diminuindo em
quantidade e em valores, pois essa regulamentao legal criou um teto para os preos cobrados da
Administrao.
Apesar do SICRO no ser citado pela LDO como referncia obrigatria de preos, desde sua
implantao, em outubro de 2000, referncia para quase todas as obras de infra-estrutura
implantadas no pas.
Com a definio mais precisa dos custos de referncia e com maior atuao dos rgos de
controle (principalmente o TCU), os contratos tendem cada vez mais a apresentarem subpreo, ou
seja, desconto em relao ao referencial.
Uma das consequncias da mudana de comportamento dos preos das licitaes a obrigao
da manuteno do desconto percentual (equilbrio econmico-financeiro) a partir da LDO-2009
(Art. 109):
6 A diferena percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos
unitrios do SINAPI no poder ser reduzida, em favor do contratado, em decorrncia de
aditamentos que modifiquem a planilha oramentria.

Outra consequncia uma maior preocupao com as metodologias de coleta de preos, de


aferio de composies de preos e de fatores que aumentam e diminuem os custos das obras.
Assim a CAIXA desenvolve o processo de criao de composies referenciais (aferidas pela
equipe tcnica) e o DNIT est finalizando a criao do SICRO 3 que visa ter composies e
servios mais prximos da realidade.

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E nesta linha que este trabalho se desenvolve, comparando os preos globais e o nmero de
concorrentes.
2. COMPETITIVIDADE NAS LICITAES
Existe uma noo comum entre as pessoas de que: quanto maior a competitividade maior o
desconto obtido nas licitaes. Contudo existem poucos estudos que mostrem quanto a
competitividade afeta os preos contratados pela administrao, assim, para os tcnicos existe uma
noo intuitiva da existncia deste desconto, mas no h clareza sobre quanto realmente a
competitividade afeta o valor final alcanado pelo processo licitatrio.
Este trabalho teve como inspirao trabalho realizado Pereira que realizou tratamento estatstico
de licitaes pblicas no estado de Pernambuco.
3. AMOSTRA DE LICITAES E CONTRATOS
Obtiveram-se os dados para o estudo por meio dos Relatrios Finais das licitaes disponvel
no site do DNIT. Pelo estudo se concentrar em obras mais importantes e de maior valor, os
relatrios analisados so todos de licitaes realizadas pela sede do DNIT e da modalidade
concorrncia.
Foram analisados 235 contratos realizados pelo DNIT entre 2002 e incio de 2009
exclusivamente para a contratao de obras. Os valores contratados variaram de 147 mil a 272
milhes de reais sendo o valor total de R$ 5.533.540.886,71 e a mdia de R$ 23.546.982,50.
Ressalta-se que 94,83% dos contratos tm valor superior a 1,5 milho de reais.
Os 235 contratos tiveram de 1 a 32 concorrentes distribudos conforme exposto no grfico da
Figura 1. No grfico nota-se que existe uma grande amostra uniforme entre 1 e 19 concorrentes e
que no h concentrao excessiva em nenhum ponto.

Figura 1: Nmero de licitaes/lotes na amostra em funo do nmero de licitantes.

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Para a elaborao do grfico da Figura 2, foram classificados em ordem crescente os valores dos
235 contratos e comparados com os valores orados pela Administrao (DNIT) e colocado em um
grfico linear-logaritmo (monolog).
Os valores orados e os valores contratados foram aproximados por equaes exponenciais que
servem para mostrar que h uma tendncia de reduo do desconto em funo do aumento do preo
global da obra. Tambm pode ser visualizado na distncia entre as duas curvas que tende a diminuir
com o aumento do valor global dos contratos.
Esse comportamento era intuitivamente esperado, contudo notou-se que a reduo do desconto
se deu em valores absolutos, o que a torna ainda mais significativa.
Como se tratavam de licitaes da modalidade concorrncia, verificou-se pequena ocorrncia de
valores abaixo do limite legal da exigncia deste tipo de licitao, ou seja, 1,5 milho de reais.

Figura 2: Grfico do valor em funo da posio ordenada por contrato. Comparao dos 235 contratos classificados do
menor ao maior valor com os valores orados.

3.1. Estudo do Tribunal de Contas de Pernambuco


Uma pesquisa elaborada por Pereira, servidor do Tribunal de Contas de Pernambuco
(PEREIRA, 2002), que analisou 1.035 processos licitatrios num total de recursos de R$ 215
milhes de licitaes dos anos de 2000 e 2001, comprovou a lgica de que quando o nmero de
licitantes suficientemente grande o preo da proposta vencedora significativamente menor que o
oramento de referncia do rgo contratante (Grfico da Figura 3). Segundo o estudo, as licitaes
com poucos participantes teriam preos vencedores de 5 a 15% (cinco a quinze por cento)
superiores ao valor de referncia do rgo contratante.
No citado estudo definiu-se um ndice Preo Custo do Contrato IPCC como:
IPCC - ndice Preo Custo do Contrato: Representa a relao entre o valor global
proposto para a realizao da obra de engenharia pela empresa vencedora do certame

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licitatrio e o custo da obra, estimado com base nos preos unitrios dos servios obtidos
nas tabelas de preos.

Figura 3: Comportamento do IPCC em funo do nmero de participantes classificados (Pereira, 2002).

Esse estudo conclui que:


A linha de tendncia do IPCC aponta para um ponto de corte com mdia em 5 (cinco)
participantes; abaixo de 5, a mdia do IPCC encontra-se acima do custo, em 5
participantes o preo igual ao custo, e para mais de 5, o preo mdio proposto inferior
ao custo de tabela.

Assim como realizado pelos servidores do TCE-PE, os Peritos fizeram levantamento de


licitaes para comparar o desconto obtido pela Administrao e compar-lo ao nmero de
licitantes habilitados. Contudo, o foco foi exclusivamente em obras de maior porte e referenciadas
ao SICRO por serem obras do DNIT.
3.2.

INTERPRETAO DOS DADOS LEVANTADOS

O grfico da Figura 4 mostra a relao da variao financeira do IPCC (como definido


anteriormente) e do nmero de licitantes habilitados em funo do valor estimado da licitao.
Nota-se claramente que existe uma concorrncia maior, com grandes descontos em obras com
valores estimados de at 25 milhes de reais, que existem poucas concorrncias com
competitividade at 75 milhes de reais e acima deste valor dificilmente o desconto passa de 6%.
Para obras com valor previsto acima de 75 milhes existem apenas quatro ocorrncias de
desconto maior que 15% (IPCC<85%), que so tambm os nicos casos em que, acima deste valor,
se verificou mais que 8 concorrentes (variando de 12 a 18 concorrentes).
Ao observar esta disperso de dados j se nota uma elevada convergncia entre o IPCC e o
nmero de concorrentes habilitados.

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Figura 4: Grfico do IPCC e Nmero de concorrentes habilitados em funo do valor estimado em milhes de reais.

Deste modo, finalmente, compara-se, no grfico da Figura 5, o IPCC e o nmero de


concorrentes habilitados em cada licitao.

Figura 5: Grfico do ndice Preo Custo do Contrato IPCC em funo do nmero de participantes habilitados para as
licitaes do DNIT.

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No grfico da figura 5, verifica-se grande convergncia com as concluses de Pereira (2002), ou


seja, a partir de 5 concorrentes h queda no IPCC e a clara tendncia de queda e estabilizao dos
preos com o aumento da concorrncia.
Ainda pela anlise do grfico verifica-se que a linha de tendncia mostra que a mdia do IPCC
93,85% entre 1 e 5 concorrentes, 62,92% entre 9 e 32 concorrentes e varia quase linearmente entre
5 e 9.
A visualizao dos pontos de mediana muito importante, uma vez que se sabe que divide em
dois (metade acima e metade abaixo) as ocorrncias de cada nmero de concorrentes. Assim, com a
mediana do IPCC praticamente constante de 1 a 6 concorrentes, conclui-se que mais da metade
das licitaes que tiveram de 1 a 6 concorrentes no obteve sequer 5% de desconto (IPCC>95%) e
que mais da metade das licitaes com 8 ou mais concorrentes obteve mais de 30% de desconto
(IPCC<70%).
4. CONSTRUO
As primeiras discusses que abordavam o incio deste estudo levantaram questes acerca da
diferenciao entre as obras de construo e de conservao/manuteno.
Desta forma, foram repassadas todas as concorrncias para fazer esta apurao e complementouse o estudo com alguns dados dos anos de 2009 e 2010. Com a complementao dos dados as
amostras totalizaram 264 contratos, dos quais 83 se referem construo.

Figura 6: Grfico do ndice Preo Custo do Contrato IPCC em funo do nmero de participantes habilitados para as
licitaes do DNIT para as obras de construo.

Na Figura 6 observa-se que a tendncia de desconto para obras de construo rodoviria se


mantm em mdia prximo aos 5% entre 1 e 11 concorrentes. Apenas h diminuio da tendncia
de desconto para 14 concorrentes, contudo neste ponto s h 2 amostras o que no torna o valor

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representativo. No se observou a queda no IPCC acima de 7 concorrentes (tendncia global, que


inclua conservao/manuteno).
Apenas 24,1% dos contratos possui IPCC abaixo da mdia. Nestes 20 casos, quase um quarto da
amostra, a mdia de 5 concorrentes e o desconto mdio de 17,3%, comprovando que existe
flexibilidade para descontos nos oramentos do DNIT. Nestes casos apenas 3 tm valor prximo a
R$ 100 milhes, os demais esto abaixo de R$ 30 milhes. Como j observado anteriormente no
existe competitividade nas obras de maior porte, como evidenciado no grfico da Figura 7.

Figura 7: Grfico do IPCC em funo do valor do contrato em milhes de reais.

O grfico da Figura 7 ainda ressalta que h uma concentrao elevada de valores entre 0 e 5%
de desconto principalmente para valores acima de R$ 30 milhes.
Ao separarmos a amostra de obras de construo pelo seu porte verificamos que o desconto
mdio para as construes na faixa at R$ 30 milhes de 11,4% enquanto na faixa acima de R$ 30
milhes de apenas 2,9%.
Assim, pode-se verificar que as licitaes de construo de maior porte no permitiram tanta
competitividade, a permissividade na formao de consrcios foi determinada como sendo uma das
principais causas.
Pode-se observar que houve excesso de consrcios para as obras de construo entre empresas
que tem capacidade de realizar as obras isoladamente.
O consrcio um instrumento que visa a possibilidade que empresas de menor porte possam ser
habilitadas e tenham capacidade tcnica e financeira para realizar as obras e competir com as de
maior porte. No seria admissvel que as maiores empreiteiras do pas criem consrcios entre si para
participar de obras de tcnica e custo relativamente usuais.
Estes consrcios s seriam possveis em obras nicas, estratgicas e que escapassem
capacidade individual destas grandes empresas.
Alguns casos se destacam pelo porte e quantidade de consrcios. Em um determinado lote, 6
consrcios e uma empresa foram habilitadas, estes consrcios eram formados por 18 empresas (a

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maior parte empresas grandes e conhecidas). Se as empresas apresentassem propostas isoladamente


a competitividade subiria de 7 para 19 ofertas.
Assim sugere-se que os consrcios, de uma maneira geral, s sejam admitidos quando a
empresa, comprovadamente, no tiver capacidade econmico-financeira de suportar o contrato.
5. CONCLUSO
A tendncia intuitiva de queda de preos com o aumento da competitividade tem forte
aplicabilidade a obras rodovirias.
H uma tendncia de que obras de infra-estrutura de valor global estimado acima de R$ 75
milhes tenham baixa competitividade e consequentemente um desconto pequeno em relao aos
valores estimados.
Em mdia, quando foi verificada competitividade real (acima de oito habilitados) foi verificada
uma oferta de desconto mdio de 37,08% dos valores estimados. Assim pode-se concluir que as
bases de dados utilizadas pelo DNIT (principalmente o SICRO) esto 58,93% acima dos custos
mdios de mercado apurado por meio de obras onde foi verificada competitividade real,
principalmente para obras de conservao/manuteno. H de ser verificar se parte do desconto das
obras de conservao ou manuteno so irreais, sendo resultado de prticas fraudulentas na
execuo ou fiscalizao, relacionadas simulao de servios.
Quanto s obras de construo verificou-se que existe flexibilidade para desconto da ordem de
17,3% o que indicaria preos de referncia 20,9% acima da mdia de mercado. Tambm verificouse que nas licitaes para construes acima de R$ 30 milhes h pouca competitividade e o
desconto mdio foi de apenas 2,9%. A permissividade na formao de consrcios contribui com a
falta de competitividade em obras de maior porte.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
PEREIRA, G. P. C., O mercado da construo civil para obras pblicas como instrumento de auditoria: uma
abordagem probabilstica, Dissertao (Mestrado) Universidade Federal de Pernambuco, Recife, Outubro 2002.