A NOVA CONSTITUIO FEDERAL E OS

INSTRUMENTOS NORMATIVOS PARA A GESTO DO

URBANO EM SALVADOR 1

texto tem por base a compreenso da legislao urbana como integrante de processos sociais gerais,
sendo, por isso, evolutiva no tempo
e no espao. Coloca sua vinculao
ao Estado e forma como este trata
a propriedade
imobiliria urbana;
aponta as limitaes decorrentes de
sua natureza e da superposio de
nrveis de competncia de governo
na gesto do urbano; analisa as figuras jurrdicas introduzidas pela nova
Constituio Federal, suas potencialidades e limitaes, e indica para o
Municfpio de Salvador algumas medidas normativas de adoo imediata, a fim de adequ-Io s inovaes constitucionais.

Com a promulgao, em outubro de 1988, da nova Constituio Federal Brasileira (CF), retoma ao centro das discusses a
sempre atual questo das limitaes e possibilidades dos instrumentos normativos de controle do uso e ocupao do solo na
soluo da "questo habitacional" e ordenamento das cidades.
Entre os projetos de pesquisa em desenvolvimento no Mestrado em Arquitetura e Urbanismo da FAUFBa, o estudo do planejamento da Regio Metropolitana de Salvador (RMS) contempla a anlise dos instrumentos normativos e do papel que eles
desempenham na estruturao do espao em Salvador, desde a
primeira de suas leis sobre o assunto - o Decreto-Lei n 701/48
- at a vigente, n 3858/88.
Este texto traz para discusso as novas figuras jurfdicas
propostas pela CF/88 e analisa as possibilidades abertas por
e/as, se devidamente incorporadas legislao municipal vigen-

te.

2. LIMITAES E POTENCIALlDADES
DOS INSTRUMENTOS NORMATIVOS
As leis refletem uma determinada sociedade em suas linhas gerais, so seu produto e emanam sempre do Estado. Para
se adaptar s mutaes processadas na sociedade, as leis tambm evoluem, no significando que isso ocorra .aari passu com
aquelas. Lei e Direito no so sinnimos, no havendo lei que
abranja todo o Direito. Por sua vinculao ao Estado as leis permanecem, como este, sob o controle dos que comandam o processo econmico, na qualidade de proprietrios dos meios de
produo. A legislao, por isso, abrange o Direito propriamente
dito e sua negao, ou seja, aquilo que a ideologia do Estado
identifica como Direito, para atender s suas convenincias. 2 Da
resulta a importncia de como a legislao trata a questo da
propriedade, em especial da propriedade imobiliria urbana, dado
o significado da acessibilidade terra na busca de solues para
a "questo habitacional" e ordenamento das cidades.
As foras sociais desencadeadas pelo processo de urbanizao tm renovado radicalmente o conceito de propriedade nos
pases desenvolvidos, considerando-se hoje de importncia fundamental a definio das relaes jurdicas que do ao proprietrio o direito de decidir se quer ou no vender, se quer ou no
construir, se quer ou no usar o seu terren03:trata-se de interveno na propriedade visando a sua finalidade social. A, em decorrncia de demandas populares, vem evoluindo o Direito em diversos pases, a exemplo dos Estados Unidos e da Itlia, sendo
que, neste ltimo, por fora da Lei da Reforma Urbana de 1977, o
direito de construir no decorre mais da propriedade, mas constitui uma concesso do Estado 4. Assim tambm vem evoluindo
a legislao urbanstica: originalmente voltada para assegurar
privilgios locacionais, espaciais e de segregao tnica e social,
transformou-se em atividade mediadora de interesses divergentes, sob o impulso de presses populares, da organizao comunitria e poltica.
No Brasil, esta legislao se tomava operacional exclusivamente a partir do estabelecimento de diversas limitaes ao direito de construir, por fora de leis municipais, estaduais e federais, determinando-se onde e como se podia proceder ao aproveitamento dos terrenos urbanos. Essas limitaes, no entanto, so
apenas condies para o exerccio do direito; dependem da manifestao da vontade do proprietrio de utilizar o bem. O ordenamento das cidades e a melhoria da acessibilidade terra urbana
requeriam novos instrumentos, fundamentados no apenas nas

limitaes administrativas, mas no princfpio da funo social da

propriedade, que autoriza a imposio da obrigao de fazer ao
proprietrio, isto , o dever de exercitar o seu direito de propriedade. Isto no significa a abolio da propriedade, muito pelo
contrrio, visa justamente preserv-Ia.
Mas o controle do uso e ocupao do solo urbano no se
pode apoiar em apenas um tipo de instrumentos - normativo -,
posto que ele atua somente no mOl11ento em que a atividade d
infcio apropriao de um projeto. E preciso criar condies que
possam interferir sobre a prpria deciso de utilizar ou no os terrenos, capazes de dirigir espacialmente a ocupao. Os instrumentos jurfdicos adequados para isso so os tributrios, com
funo extrafiscal.
Mas alm de o controle requerer o uso de instrumentos diversificados, ele depende da articulao inter e intra governamental, medida.que cada um dos instrumentos operado, pricipalmente, ainda que no exclusivamente, por cada um dos nfveis de
govem06

A nova CF/88, em que pesem as incoerncias e retrocessos

que Ihes so atribufdos, traz alguns avanos importantes na busca de solues para a questo habitacional e o ordenamento urbano, merecendo destaque 7:

Institui-se o Direito Urbanfstico como categoria autnoma, ao lado de outros ramos do Direito (Art.24,1).Ramo do
Direito ainda em formao, trata das "necessidades conexas
com o estabelecimento humano da cidade" 8. Seu contedo
diz respeito "s normas disciplinadoras da conduta do homem e das entidades de personificao jurdica, principalmente do Estado (...)"9. As disposies constitucionais sobre
a matria acham-se agrupadas sob o Utulo Da Politica Urbana e tambm disseminadas em outros tftulos e capftulos,
dos quais os mais importantes sero levantados a seguir.
A competncia legiferante sobre Direito Urbanfstico
concorrente entre os trs nfveis de governo (Art. 24, I). Cabe
Unio o estabelecimento de normas gerais (Art. 24, 19) e,
ao estado, normas complementares (Art.24, 29) ou, na ine-

xistncia daquelas, a competncia plena (Art. 24, 3)at

que se suspenda sua eficcia, pela supervenincia de lei federal (Art. 24, 4).
Explicita-se a competncia do municfpio sobre a "legislao sobre assuntos de interesse local"{Art. 30, Q e para
"promover a proteo do patrimnio histrico-cultural do local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e
estadual" (Art. 29,IX). A legislao relativa "responsabilidade por danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artstico, esttico, turstico e paisagstico
de competncia concorrente entre os trs nveis de governo"(Art.21, VIII).
3.2 Funo Social Da Propriedade (Art. 5, XXIII, Art. 170, 11Ie
Art. 182, 2)

Art.5, XXIII coloca a propriedade em funo s0cial como um dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos
(Captulo I) integrante dos Direitos e Garantias Fundamentais. J o Art. 170, 11Ireconhece a funo social da propriedade
como um Dos Princfpios Gerais da Atividade Econmica
(Captulo I) regentes Da Ordem Econmica e Financeira (Ttulo VII), estabelecendo adiante, no Captulo 11,Da Poltica
Urbana, o critrio de cumprimento da funo social da propriedade (Art. 182, 2). Estabelecem-se, portanto, as bases
norteadoras da utilizao do solo urbano, "bem de produo
cuja natureza jurdica a de um hem de uso",que obrigatoriamente passa a cumprir sua funo social somente quando "atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor". Nisto reside a inovao da
CF/88, visto que na Carta Constitucional anterior, entre os
Diretos e Garantias Individuais (Captulo IV), do Ttulo 11.Da
Declarao de Direitos, constava, no Art.153, 2,"0 direito
de propriedade", salvo o caso"desapropriao por necessidade ou utilidade pblica ou por interesse social". O Ttulo 111,
Da Ordem Econmica e Social, em seu Art. 160,11,j se referia "funo social da propriedade", mas no estabelecia critrios para o seu cumprimento.

Pela primeira vez no Brasil, introduz-se na Constituio um captulo sobre a poltica urbana: Da Politica Urbana. parte integrante do Ttulo Da Ordem Econmica e Finan-

ceira, trazendo, inclusive, algumas figuras jurdicas avanadas para o controle do ordenamento urbano. A Carta Constitucional vigente incorpora e se adequa, assim, s mudanas
processadas na realidade nacional, que, inicialmente baseada em uma economia predominantemente agrcola, transformou-se em preponderentemente industrial, processo que
se fez acompanhar por intensiva urbanizao, sobretudo a
partir da dcada de 70. As referidas transformaes, aliadas
generalizao das relaes assalariadas e capitalizao,
tanto no campo como na cidade, determinaram profundas
modificaes na estrutura ocupacional e ordenamento sociallO Estas, por sua vez, tambm determinaram alteraes
no ordenamento urbano, seja a nvel interurbano, ou intra-urbano, sem que os instrumentos jurdicos de controle do
"reordenamento" sofressem as alteraes necessrias para
atend-Ias.
As diretrizes para a implementao da poltica urbana
aparecem tambm integrando o Ttulo 11I, Da Organizao do
Estado, Captulo 11, Da Unio, Captulo, 11I, Dos Estados Federados, e Captulo IV, Dos Municpios. A Unio cabe a instituio de "diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico e transportes urbanos "(Art.21 ,
XX). Aos estados federados compete a instituio de regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies para
"integrar a organizao, o planeiamento e a execuo de
funes pblicas de interesse comum", E aos municpios
atribui-se competncia para a "promoo, no que couber, de
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urhano".
3.4 Plano diretor como instrumento obrigatrio da poltica de desenvolvimento urbano (Art.182, 1 combinado com o
Art.30, I)
O plano diretor toma-se instrumento obrigatrio da poIftica de desenvolvimento das cidades de mais de 20.000 habitantes, devendo ser aprovado pela Cmara Municipal, e visa" o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o hem-estar de seus habitantes",A competncia do
municpio para promover
adequado ordenamento territoriat, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano",bem como a"proteo
do patrimnio histrico cultural locar, no constitui propria-

o"

mente uma novidade; esta reside na sua obrigatoriedade.

Apesar de ser irrefutvel a importncia e a necessidade de
elaborao de planos diretores, essa experincia durante os
anos passados no deixou um saldo positivo, havendo uma
polmica, em curso, sobre sua convenincia sem a adoo
prvia de outras medidas e providncias.
3.5 IPTU progressivo e desapropiao-sano

(Art. 182, 4Q, I, 11,

11I)
Aplica-se conforme estabelecido nos planos diretores
municipais s reas desocupadas, onde os proprietrios sero instados a dar-Ihes utilizao, sob pena de exigir-se sucessivamente o parcelamento ou edificao compulsrios, o
emprego do IPTU progressivo no tempo e a desapropriaosano. Seu objetivo possibilitar, impositiva e indutivamen-,
te, a racional utilizao dos servios pblicos e expanso da
"mancha" urbana. Sua aplicao depender de lei sobre os
princfpios gerais e da lei federal regulamentadora.

Permanece a contri buio de melhoria j constante na

Carta de 1967, com algumas modificaes: retirou-se a referncia a im6veis "beneficiados" por servios pblicos e, alm
disto, sua incidncia passou a afetar os contribuintes gradualmente, "segundo a capacidade econmica" (Art. 145, 11I,
1Q).
3.7 Direito Moradia (Art. 183)
Entre os direitos individuais e coletivos no se colocou
o direito moradia. Representa um avano, no entanto, a
instituio do usucapio urbano, aplicvel aos terrenos com
at duzentos e cinquenta metros quadrados de rea, ocupados ininterruptamente e sem oposio por cinco anos e apro.
veitados para moradia prpria ou da famflia do possuidor.
No se trata de aquisio da propriedade, no se aplicando
no caso de imveis pblicos (Art. 183, 3Q).
3.8 Participao popular
Procede-se a um avano em termos de participao
popular, pela instituio da obrigatoriedade de a lei orgnica
dos munidpios conter o preceito de "iniciativa oooular de

oroietos de lei de interesse especfico do Municpio, da (;idade ou de Rairros, atravs de manifestao de, pelo menos,
cinco por cento do eleitorado" (Art. 29, XI). Trata-se de instituto que pode vir a ser utilizado na defesa da localizao de
assentamentos de populao pobre. A implantao da poltica urbana , tambm, fortaleci da pelo mandado de injuno
(Art.59, LXXI) e pela garantia de ao popular (Art. 59, LXXIII).
Duas importantes figuras jurfdicas no foram, no entanto,
absorvidas pela CF/88: Direito de Preempo e Direito de Superfreie. O primeiro facilitaria a aquisio de terras pelo municfpio,
para a promoo de empreendimentos habitacionais e para a
construo de um Banco de Terras, atuando como regulador do
mercado; o Direito de Superffcie fundamentaria a instituio do
Solo Criado.
Os avanos propiciados pela CF/88, caso levados prtica, podero auxiliar a soluo da "questo habitacionar' e do ordenamento urbano. As novas figuras jurfdicas "parcelamento e
edificao compulsrios" e a aplicao do IPTU progressivo p0dero reduzir os problemas da reteno de terras para fins especulativos, cujos efeitos so a descontinuidade da rea ocupada, o
aumento dos custos de montagem de infra-estrutura e, conseqentemente, a elevao dos custos dos terrenos urbanos, com
reflexos negativos sobre a acessibilidade terra, especialmente
pela populao pobre.
A contribuio de melhoria, por sua vez, ao repassar os
custos dos equipamentos e servios de infra-estrutura para os
imveis, poder carrear recursos para aplicao em outros equipamentos e servios. Considere-se, alm disto, que incidir gradualmente conforme a capacidade aquisitiva do consumidor. Mereceriam, contudo, ser estudados os efeitos de sua aplicao nos
custos dos terrenos.
A iniciativa de projetos de lei pela populao poder, especialmente se associada aplicao do usucapio, assegurar a
localizao de assentamentos de baixa renda e o acesso, concomitante, moradia.
Como retrocesso, pode-se destacar a no absoro de instrumentos jurfdicos, a exemplo do Direito de Preempo e do Direito de
Superffeie, que h mais de dez anos j vm sendo discutidos e
propostos no bojo de uma Lei de Desenvolvimento Urbano. A introduo na CF/88 desses instrumentos requerer a adequao
dos recursos normativos de controle do uso e ocupao do solo.

4.

A ADEQUAO
SALVADOR

DA LEGISLAO DE

Em Salvador so vigentes trs grupos de diplomas legais,

instrumentos do seu Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano: o
que dispe sobre o processo de planejamento e de participao
comunitria neste; aquele que trata especificamente da aprovao do Plano Diretor de Desenvolvimento eo que diz respeito ao
ordenamento do uso e ocupao do solo, seja a lei geral ou as
leis especfficas, incidentes sobre pores do territrio municipal.
Algumas dessas leis precisariam ser modificadas e haveria, tambm, a necessidade de elaborao de outras para incorporar, os
novos institutos da CF/88, o que um estudo pormenorizado indicaria Mas, mesmo sem ele, salta vista a urgncia da adequao dos instrumentos legais vigentes aos avanos constitucionais
relativos participao popular no processo de planejamento e
racionalizao do processo de ocupao urbana

Os avanos relativos participao popular no processo

de planejamento afetaro obrigatoriamente a lei orgnica, a ser
elaborada aps a promulgao da Constituio Estadual (Art. 29,
XI) e devero ser, tambm, incorporados Lei do Processo de
Planejamento e Participao Comunitria, considerada muito tfmida desde a poca de sua elaborao. Nesse documento podero ser estabelecidas as situaes em que se requer a participao popular e quais os seus c>ndicionantes. Pode-se citar, a Utulo de exemplo, a criao de Areas Sujeitas a, Regime Especffico (reas de Proteo d!3 Recursos Naturais, Areas de Proteo
Cultural e Paisagrstica, Areas de Proteo Scio-ecolgica) ou a
aprovao para a realizao de atividades e/ou a implantao de
empreendimentos que, por seu porte ou quaisquer outros atributos, modifiquem significativamente as caracterfsticas locais, bem
como aqueles que impliquem degradao ambiental.

Quanto racionalizao do processo de ocupao urbana,

esta requerer a indicao das reas onde se aplicaro os novos
institutos de parcelamento e edificao compulsrios, seguidos
da aplicao de IPTU progressivo, em atendimento s diretrizes
estabelecidas no Modelo Ffsico-territorial, integrante do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano. Paralelamente, dever ser regulamentada a aplicao, no municfpio, de tais institutos.

Grande parte dos instrumentos legais de ordenamento urbano, a nfvel nacional, j existem; a sociedade conseguiu que
fossem formalizados na CF/88. A experincia histrica, contudo,
demonstra que a aprovao de leis no garantia de sua aplicao. A forma como a sociedade se relaciona com o Estado e as
responsabilidades deste para com o cidado esto em constante
evoluo e decorrem de conflitos sociais, que podem resultar em
conquistas. Assim como cabe sociedade lutar para a aprovao
das leis, lhe caber oxigir o seu cumprimento.

( 1)
presente texto foi desenvolvido com base em trabalho apre:sentado para obteno de crdito na disciplina Estrutura Urbana e Uso do
.Sob no Mestrado em Arquitetura e Urbanismo da FAUFBa, intitulado Os
Instrumentos Legais de Controle Urbanfstico e a Que.c;toHabitacional.
( 2) Cf. Lyra Filho.
( 3) Cf. Sunfeld, p.1-22.
( 4)Cf. Pessoa, p.51-71.
( 5) Cf. Zaratin, p.157 -62.
( 6) Ibid.
( 7) Cf. Leo.
( 8) Silva, p.3.
( 9) Moreira Neto, p.60.
(10) Cf. Santos, p.224-335.
REFRENCIAS

BIBLIOGRFICAS

LEO, Adroaldo. O solo urbano na Constituio. A Tarde, Salvador, 20

nov.1988.
LYRA FILHO, Roberto. O que Direito. So Paulo, Nova Cultural, BrasiIiense, 1985.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo.lntroduo ao Direito Ecolgico e
ao Direito Urbanfstico; instrumentos jurfdicos para um futuro melhor.
2ed. rev. e aum. Rio de Janeiro, Forense, 1977.
PESSOA, Alvaro. Equacionando a nova propriedade urbana. In: PESSOA, Alvaro, coord. Direito do urbanismo: uma viso scio-jurfdica.
Rio de Janeiro, Livros Tcnicos e Cientfficos, Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal, 1981. p.51-71.
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. A ps-revoluo brasileira. In: JAGUARIBE, Hlio et alii. Brasil, sociedade democrAtica. Rio de Janeiro, J. Olympio, 1985. p.224-335.
SILVA, Jos Afonso de. Direito urbanfstico brasileiro. So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1981.
SUNFELD, Car10s Ari. Funo social da propriedade. In: DALLARI, Adilson Abreu & FIGUEIREDO, Lcia Valle, coords. Temas de Direito
Urbanfstico. So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1987. p.1-22.

ZARATIN, Srgio. A~ectos da problemtica do uso do solo na grande

So Paulo. In: SAO PAULO (Estado). Sistema de Planejamento e de
Administrao Metropolitana. O desafio metropolitano. So Paulo,
1976. p.157-62. (Srie Documentos,1).