Teoria das Finanas Pblicas

Os objetivos da poltica fiscal e as funes do governo

A poltica fiscal abrange trs funes bsicas:
- funo alocativa que diz respeito ao fornecimento de bens pblicos;
- funo distributiva que est associada a ajustes na distribuio de renda;
- funo estabilizadora que tem como objetivos o uso da poltica econmica.

Teoria da Tributao
Com a finalidade de aproximar um sistema tributrio do ideal, importante que alguns
aspectos principais sejam levados em considerao: a) o conceito de equidade, onde a
distribuio do nus tributrio deve ser equitativa entre diversos indivduos de uma sociedade;
b) o conceito da progressividade, onde o princpio de que se deve tributar mais quem tem uma
renda mais alta; c) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributrio deve ser de
fcil compreenso para o contribuinte e de fcil arrecadao para o governo.

Quais so as caractersticas de um sistema tributrio ideal?

O sistema tributrio para ser considerado ideal existe alguns pr-requisitos.
Primeiro, a distribuio do nus tributrio deve ser equitativa, ou seja, cada um deve pagar
uma contribuio considerada justa. Em segundo lugar, a cobrana dos impostos deve ser
reduzida no sentido de onerar mais aquelas pessoas com maior capacidade de pagamento. E
em terceiro, o sistema tributrio deve ser estruturado de forma a interferir minimamente
possvel na alocao de recursos da economia, para que no cause ineficincia no
funcionamento do sistema tributrio.

Os conceitos da equidade e progressividade

Pelo conceito da equidade, cada contribuinte de contribuir com uma parcela justa para
cobrir os custos do governo. Existem duas abordagens principais da teoria do setor pblico: a
do princpio do beneficio e a da capacidade de pagamento.
1. O princpio do beneficio
Neste princpio, cada individuo deveria contribuir com uma quantia proporcional aos
benefcios gerados pelo consumo do bem pblico.

A utilizao deste principia particularmente vivel e desejvel para viabilizar o

financiamento de bens/ou servios privados para os quais o consumo seja rival e possa se
aplicar o princpio da excluso fornecido pelo governo.
2. O princpio da capacidade de pagamento
O total de gastos que podem ser financiados a partir de impostos especficos limitado e
grande parte da arrecadao tributaria no gerada a partir deste tipo de tributo, que pode ser
coerente com o princpio do beneficio. Este princpio ainda que em condies ideais, s
pode ser associada com o financiamento dos servios pblicos.
A ideia que justifica uma tributao progressiva a que quem recebe mais renda deve pagar
uma proporo maior de impostos relativamente s pessoas de baixa renda.

O conceito de neutralidade
O objetivo da neutralidade que o sistema tributrio no provoque uma distoro da alocao
de recursos, prejudicando, desta forma, a eficincia do sistema.

O conceito de simplicidade
O conceito de simplicidade relaciona-se com a facilidade da operacionalizao da cobrana de
tributo.

Quem que de fato paga os impostos?

Uma questo que surge na anlise de tributao se a pessoa sobre a qual o imposto incide
realmente aquela que arca com o nus tributrio. A existncia de impostos altera os preos
relativos da economia e a resposta do mercado a estas mudanas que determina quem de
fato paga os tributos. Sendo assim, a estrutura do mercado e as elasticidades-preo da oferta e
da demanda so cruciais para a determinao de quem realmente arca com o imposto.

Os diferentes tipos de impostos

A tributao pode ser direta ou indireta. Os impostos diretos incidem sobre o individuo e, por
isso, esto associados capacidade de pagamento do contribuinte. Os impostos indiretos, por
sua vez, incidem sobre atividades ou objetos, ou seja, sobre consumo, venda ou posse de
propriedades. As bases de incidncia dos impostos so a renda, o patrimnio e o consumo.

O imposto de renda
O imposto de renda que incide sobre todas as remuneraes geradas no sistema econmico,
ou seja, salrios, lucros, juros, dividendos e aluguis uma forma de tributao direta e
classifica-se em imposto de renda da pessoa fsica (IRPF) e imposto de renda da pessoa
jurdica (IRPJ).
O IRPF cobrado em base pessoal, com isenes e alquotas progressivas, determinadas pelas
caractersticas individuais do contribuinte.
O IRPJ apresenta as vantagens de se basear em uma medida abrangente da capacidade de
pagamento e de permitir uma adaptao s caractersticas pessoas do contribuinte.

O imposto sobre patrimnio

O imposto sobre o patrimnio pode ser cobrado regularmente em funo do simples ato de
posse dos ativos durante um determinado perodo, como no caso do imposto predial e
territorial urbano (IPTU) ou do imposto sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA).

O imposto sobre vendas

Os impostos sobre vendas de mercadorias e servios so tributos indiretos tambm
conhecidos como impostos sobre consumo.
Os impostos sobre vendas podem ser gerais ou especiais. Sendo, os impostos gerais so
aqueles que incidem rotineiramente sobre uma srie de transaes, como a compra de
produtos industriais ou de bens de consumo. Os tributos especiais, por sua vez, so cobrados
sobre transaes de compra e venda de determinadas mercadorias e servios.

A crtica aos impostos em cascata

Os chamados impostos em cascata ou cumulativos so prejudiciais eficincia
econmica, j que distorcem os preos relativos e estimulam, s vezes desnecessariamente, a
integrao vertical da produo, aumentando os custos.
Um imposto cumulativo prejudica principalmente os produtos que passam por um maior
nmero de etapas de produo e distribuio, o que traz importantes distores ao setor
produtivo.

O imposto sobre o valor adicionado e suas vantagens

O imposto sobre o valor adicionado (IVA) considerado a forma mais eficiente de tributao
sobre vendas, principalmente por tratar-se de um tributo neutro. Foi justamente a necessidade
de harmonizao fiscal, combinada com a eficincia econmica do imposto sobre o valor
adicionado, que justificou, em muitos pases, a substituio do imposto de vendas em cascata
pelo IVA.
O IVA um imposto neutro em relao estrutura organizacional das empresas, tendo em
vista que o total do imposto incidente em um determinado produto no depende do nmero de
transaes.
O IVA no afeta a competividade de uma indstria, j que o imposto uma proporo
constante do valor adicionado em cada etapa da atividade econmica.
Grande parte da receita gerada pelo IVA arrecadada nos estgios pr-varejistas.
O IVA tem um carter autofiscalizador, referente ao mtodo de clculo do IVA pelo crdito
fiscal.
Outra vantagem do IVA que os bens de produo podem ser fcil e totalmente isentos,
evitando dessa forma a bitributao.

A existncia de dilemas (trade-offs)

O governo deve escolher impostos que respeitem o mximo possvel os conceitos de
equidade/progressividade, neutralidade e simplicidade. O problema que, com frequncia, a
procura de um desses objetivos acaba sacrificando os outros.
O IVA, por sua vez, se cobrado a uma alquota uniforme para todas as transaes de consumo,
respeita o conceito de neutralidade, no interferindo na eficincia econmica do sistema e na
alocao de recursos da economia.
No que diz respeito sobre o imposto sobre patrimnio, ressalta-se sua simplicidade de
arrecadao explicada, principalmente, pela imobilidade da base tributria.
O IRPJ, em que pese a vantagem que pode trazer para o governo se gerar para este uma
receita elevada, tambm pode contrariar os princpios da equidade e progressividade, tendo
em vista que no se pode ter certeza de que o nus do imposto sobre lucro recaia sobre o
produtor.
Na escolha dos instrumentos da poltica tributria/fiscal, o governo enfrenta alguns dilemas
(trade-offs). De fato, perseguir o objetivo de uma maior progressividade, po exemplo, pode
prejudicar o objetivo de uma maior neutralidade, ou pode haver uma contradio entre os
objetivos de equidade e de simplicidade tributria.

As Finanas Pblicas antes de 1980

A dcada de 1980 conhecida no Brasil como a dcada perdida, em funo da drstica
reduo das taxas de crescimento do PIB, no contexto de uma inflao que, na segunda
metade da dcada, estava claramente assumido ares de um processo hiperinflacionrio, apenas
truncado pela adoo de sucessivos planos de estabilizao. O elevado dficit das contas
pblicas esteve, na poca, no centro do debate acerca das causas da alta inflao.
O panorama dos anos 1970 era mais favorvel do que o que caracterizou o Brasil anos depois.
Naquela poca, no havia nada parecido com o conceito das NFSP e mesmo as contas do
governo central eram um emaranhado muito difcil de acompanhar, a comear pelo fato de
que muitas rubricas de gasto ficavam de fora do oramento aprovado pelo Congresso
Nacional.

As Reformas de 1964/1967
O PAEG
O Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG) lanado em novembro de 1964 tinha
como principal objetivo o controle do processo inflacionrio. O PAEG constituiu-se em um
programa de estabilizao que enfatizava a importncia da recuperao das taxas de
crescimento da economia.
Desde o incio da dcada de 1960 observavam-se dficits pblicos expressivos e uma reduo
do grau de intermediao formal do sistema financeiro na economia brasileira.

A introduo da correo monetria

O incio da dcada de 1960 foi marcado pela instabilidade poltica, pela elevao das taxas de
inflao e por crescentes dficits do setor pblico. A elevao da inflao e a precariedade da
mquina de arrecadao do Estado resultavam em elevados dficits fiscais, cuja principal
forma de financiamento ainda era a expanso monetria, o que, por sua vez, pressionava os
preos, constituindo-se assim um crculo vicioso.
Dadas as condies vigentes na economia brasileira, a variao de reservas e a fixao de
limites ao redesconto e tetos para as operaes do banco do Brasil eram os nicos
instrumentos de poltica monetria disposio.
At a criao do Banco Central, o controle da dvida pblica era responsabilidade da caixa de
amortizao uma espcie de secretaria do tesouro nacional da poca -, rgo integrante do
Ministrio da Fazenda, que realizava estudos e executava aos servios relativos dvida

federal interna e ao meio circulante, alm de supervisionar e controlar os atos praticados pelos
agentes do Tesouro Nacional.
A introduo da correo monetria viabilizou no apenas a criao de um mercado
voluntrio para ttulos pblicos, mas tambm colaborou para: a) a obteno de recursos
adicionais para a cobertura do dficit da unio; b) a reduo da perda real de receita associada
ao atraso no pagamento de dbitos fiscais e c) o estimulo poupana individual.
Assim, a introduo da correo monetria e o reordenamento financeiro do governo nos anos
1960 viabilizaram um novo processo de formao de dvida pblica no Brasil.

A reforma bancria e a criao do Banco Central do Brasil

O governo desencadeou, a partir de mesdos de 1960, um conjunto de reformas institucionais
visando dinamizar o sistema financeiro nacional. O objetivo dessas reformas foi o de criar as
condies para que esse sistema pudesse desempenhar com a mxima eficincia o seu papel
de intermediao, facilitando a transferncia de recursos dos setores superavitrios para os
deficitrios da economia.
Por falta de estrutura prpria do BC, o BB que era banco comercial oficial alm de agente
do Tesouro Nacional continuou funcionando tambm como autoridade monetria, tendo em
vista que permaneceu como o depositrio das reservas voluntarias dos bancos privados, bem
como prestador de servio de compensao de cheques do sistema, nivelando
automaticamente suas reservas atravs da conta movimento do BACEN.
Em primeiro lugar, a existncia da conta-movimento do BB acabou por viabilizar a existncia
simultnea, na pratica, de duas autoridades monetrias.
Em segundo lugar, sendo parte essencial da base monetria, o recebimento dos depsitos
voluntrios dos bancos privados deveria ser funo privativa da autoridade monetria.
O acmulo de funes do BB como autoridade monetria e banco comercial tornava peculiar
o seu relacionamento com os outros bancos. Cada vez que o BB fechava a compensao em
dbito com outros bancos, ele deveria debitar os valores correspondentes de suas reservas e
creditar o equivalente ao banco credor.
Finalmente, O BC, alm da funo tradicional de controlar a moeda e o crdito, acabou
assumindo funes de fomento. O BC veio a assumir na prtica funes de banco de fomento
no setor agrcola, envolvendo tambm em questes relativas ao comrcio exterior, ao sistema
financeiro de habitao e regulamentao de consrcios comerciais.

O Sistema Tributrio Brasileiro

Quando se discute o tema sistema tributrio, est se discutindo como a renda do pas
dividida, em relao a cinco cortes diferentes da distribuio dessa renda: a) funcional
quanto da renda do setor privado assumir a forma de lucros e quanto de salrios; b) pessoal
que percentual da renda ficar com cada percentil da populao; c) regional como se
distribuem os recursos entre as diversas unidades do pas; d) o corte governo versus setor
privado que define a parcela da renda apropriada pelo governo, e e) o corte dfederativo
associado a como a renda do governo lato sensu divide-se entre a Unio, os estados e os
municpios.

Breve Histrico do Sistema Tributrio Brasileiro

As origens do sistema tributrio brasileiro
Desdea proclamao da Repblica at os anos 1930, o sistema tributrio brasileiro manteve
praticamente a estrutura vigente poca do Imprio.
A primeira mudana importante veio com a Constituio de 24/02/1891, que introduziu o
regime de separao de fontes tributrias, discriminando os impostos de competncia
exclusiva da Unio e dos estados.
Com a Constituio de 1934, passaram a predominar os impostos internos sobre produtos. Os
estados foram dotados de competncia para decretar impostos de vendas e consignaes,
quanto aos municpios, a partir da Constituio de 1934, passaram a ter competncia para
decretar alguns tributos.
Com a Constituio de 1937, praticamente no houve alteraes no sistema tributrio vigente.
No incio da dcada de 1940, o imposto sobre vendas e consignaes j era responsvel por
30% do total da receita dos estados.
A Contituio de 1946, por sua vez, trouxe algumar alteraes importantes no sistema
tributrio. Em primeiro lugar, houve a incluso de dois novos impostos: o imposto do selo
municipal e o imposto de indstria e profisses. Em segundo lugar, institucionalizou-se um
sistema de transferncia de impostos,o que modificou a discriminao de rendas entre as
esferas de governo.
No perodo de 1946/1966, aumentou a importncia realtiva dos impostos internos sobre
produtos.
Em 1956, o Brasil deu os primeiros passos em direo tributao sobre o valor agregado,
com a criao do imposto sobre o consumo.

A reforma dos anos 1960

Os principais objetivos da reforma dos anos 1960 foram aumentar a capacidade de
arrecadao do Estado visando a solucionar o problema do dficit fiscal e dotar a estrutura
tributria dos meios necessrios para apoiar e estimular o crescimento econmico. Ao mesmo
tempo, procurou-se obter uma melhoria de qualidade quanto aos efeitos alocativos dos
tributos; e uma maior centralizao de recursos, tanto pela centralizao da arrecadao como
pela perda de autonomia financeira das unidades subnacionais.
Foram criados dois impostos sobre o valor agregado, de importncia crucial na estrutura
tributria do pas a partir de ento: o imposto sobre produtos industrializados (IPI) e o
imposto sobre circulao de mercadorias (ICM), duas dcadas depois foi transformado no
imposto sobre circulao de mercadorias e servios (ICMS).
Com a reformulao do sistema tributrio os impostos passaram a ser classificados em quatro
categorias: imposto sobre o comrcio; imposto sobre o patrimnio e a renda; imposto sobre a
produo e a circulao; impostos nicos e receita extraoramentrias.
Nos anos que se seguiram reforma tributria, foram reforadas:a) a centralizao de recursos
arrecadados na esfera da Unio e b) a ampla concesso de incentivos e subsdios atividade
produtiva.
A partir de 1970, tornou-se evidente para o governo que a concesso dos incentivos
deteriorava de forma expressiva a receita. Nesse mesmo ano tambm foi criado o programa de
formao do Patrimonio do Servidor Pblico (PASEP).

A evoluo da carga tributria

De 1946 a 1958, a carga tributria brasileira registrou um crescimento lento, passando de
13,8% a 18,7% do PIB no perodo. Cm a crise do incio da dcada de 1960, houve uma
reduo da carga que chegou a atingir 15,8% do PIB em 1962.
A reforma da dcada de 1960 criou um sistema tributrio que, apesar de pecar quanto falta
de equidade e ao alto grau de centralizao, era tecnicamente avanado par a poca.
Apesar da recesso do incio da dcada de 1980, a carga tributria manteve-se nesse nvel, at
mesmo crescendo um pouco mais at 1983.
Aps o resultado excepcional de 30% do PIB obtido em decorrncia do Plano Collor, em
1990, houve um retorno aos nveis prevalecentes no incio da dcada de 1980.
Entretanto, a tendncia elevao da carga tributria ao longo dos anos 1990 e no sculo XXI
decorreu principalmente do aumento da carga de tributos incidentes sobre bens e servios,
prejudicando o desempenho do setor produtivo.

A composio da Receita Tributria

Os impostos e contribuies de competncia do governo federal mostra a evoluo da receita
de ICMS. O IR e a Cofins so os principais impostos da receita tributria federal, atingindo
em 2009 cargas de 6% e 4% do PIB.O IR , por um lado observa-se uma forte concentrao da
arrecadao no imposto retido na fonte, que atingiu 2,9% do PIB em 2009. O imposto sobre
trabalho assalariado, atingiu 2,1% do PIB de 2009.
Aps a reforma tributria de 1988, destacou-se o aumento da participao das receitas das
contribuies.
Em 2009, a carga das contribuies da Cofins e sobre o lucro lquido, cujo aumento foi uma
reao do governo aps a nova Constituio, atingiu 5,2% do PIB.
A alta participao da arrecadao do ICMS no total da receita tributria, atingindo valores da
ordem de 7,5% do PIB.
O pico da arrecadao foi atingido em 1999, quando o IR retido na fonte sobre os rendimentos
de capital foi de 1,3% do PIB.

A distribuio da receita tributria por nveis de governo

A teoria tradicional das finanas pblicas estabelece que o governo federal responsvel pela
arrecadao de alguns impostos caractersticos, principalmente sobre a renda, o comercio
exterior, os de carter regulatrio e alguns impostos especficos.
A luz desse esquema conceitual que deve ser entendido o sistema tributrio brasileiro, pelo
qual o governo arrecada impostos como o IR e os demais tributos e contribuies.
Os impostos arrecadados pelas esferas de governo compe a receita tributria bruta. A receita
disponvel, porm, depende do balano entre o que cada esfera repassa e recebe das outras.
Em 1960, o governo federal, os estudos e os municpios tinham uma participao de
aproximadamente 64%, 31% e 5% na arrecadao total, respectivamente. Em 1965, o governo
central mantinha ao redor de 55% dos recursos disponveis para o setor pblico, cabendo os
estados e municpios cerca de 35% e 10% dos mesmos, respectivamente.
Aps a reforma, os estados sofreram limitaes adicionais ao seu poder de tributar e, j em
1968, no auge do autoritarismo, tambm as transferncias foram restringidas.
Ao encerrar-se a fase do milagre brasileiro (1968/1973), o sistema tributrio j comeava a
mostrar os primeiros sinais de exausto.
Ao final da dcada de 1970, a frgil situao financeira dos governos subnacionais levou
elevao dos percentuais de partilha dos fundos de participao.
A partir de 1983 observa-se um certo processo de descentralizao dos recursos.

A distribuio atual da receita tributria entre as esferas de governo resultou da negociao

poltica realizada poca da elaborao da Constituio de 1988.

A constituio de 1988 e os novos impostos no transferveis

Um aspecto marcante da Constituio de 1988 foi o objetivo de fornecimento da Federao, o
que refletiu, principalmente, no aumento do grau de autonomia fiscal dos estados e
municpios e na descentralizao dos recursos tributrios disponveis.
A Constituio de 1988 reduziu disponveis para a Unio, atravs do aumento das
transferncias tributrias e da limitao de suas bases impositivas, sem prover, ao mesmo
tempo, os meios, legais e financeiros, para que houvesse um processo ordenado de
descentralizao.
Em linhas gerais, a reao do governo federal ao novo sistema tributrio introduzido pela
Constituio de 1988 resultou em uma queda na qualidade do sistema tributrio sem que,
entretanto, tenha ocorrido de forma definitiva uma soluo de seu desequilbrio financeiro e
fiscal.

Os problemas do sistema tributrio

O nvel agregado de taxao
Em que pese o fato do sistema tributrio brasileiro eficiente no sentido de gerar um nvel
de receita elevado, trata-se de um sistema que sofre alguns problemas srios.
O nvel da carga tributria brasileira expressivamente superior aos de outros pases da
Amrica Latina, quando comparado aos pases de renda per capita alta, o Brasil apresenta-se
em patamar inferior, apesar de ter reduzido essa diferena nos ltimos anos.
Consequentemente, portanto, que se pese a eventual convenincia de diminuir a carga
tributria, desejvel que a tributao sobre renda especificamente aumente, permitindo uma
taxao maior dos fatores de produo, em detrimento da taxao da produo ou da
circulao de bens de si.

A falta da equidade
Outro aspecto importante de nosso sistema tributrio atual a falta de equidade.
O nvel da tributao de pessoas fsicas no Brasil baixo em comparao com padres
internacionais.
O grau de progressividade da tributao depende da forma como o sistema estruturado.

O aperfeioamento da tributao sobre renda pode ser feito de forma contnua, atravs de
alteraes em leis ordinrias.
Outro aspecto relevante a excessiva participao dos tributos sobre bens e servios na
arrecadao.

Os efeitos sobre a competitividade

Um terceiro problema do nosso sistema tributrio alm da carga tributria elevada e da falta
de equidade.
Quando um pas tem, como o Brasil, uma estrutura tributria com forte presena de impostos
cumulativos, no passveis de desonerao plena, ele sofre um duplo problema. Primeiro, o
produto nacional torna-se caro em face do similar importado. E segundo, esse mesmo
produto, no mercado externo, enfrenta a concorrncia de produtos sem essa carga tributria.

As propostas de reforma do sistema

As linhas gerais de uma reforma possvel
A introduo de um sistema tributrio completamente novo geraria uma sria
descontinuidade, que resultaria em mudanas abruptas em todos os preos relativos da
economia, causando uma sria desorganizao do sistema produtivo.
Uma reforma adequada deveria levar em conta que essencial minimizar o efeito negativo da
tributao sobre a eficincia e a competitividade do setor produtivo e promover a
harmonizao fiscal, para assegurar a consolidao do processo de integrao comercial.
O Brasil o nico pas do mundo em que o maior tributo arrecadado na economia (o ICMS)
o imposto sobre o valor adicionado regido por leis subnacionais.
No caso do ICMS, a excessiva liberdade dos estados para legislar sobre o imposto cujos
efeitos transcendem suas fronteiras, combinada com o desprezo quase total dos mesmos pela
lei de harmonizao desse imposto.

O debate sobre a reforma tributria

Devido o aumento das transaes comerciais, cada vez mais importante garantir a igualdade
de tratamento dos produtos nacionais e importados no mercado domestico, j que existem
impostos cumulativos prejudica duplamente o produtor nacional.
Em resumo, as diretrizes gerais da reforma tributria longamente debatida contemplam,
basicamente, trs pilares:a) a criao de um ICMS unificado, com legislao nica e

arrecadao estadual, que elimine a confuso associada existncia de 27 legislaes

diferentes; b) a adoo do principio do destino; c) o fim da cumulatividade.

O sistema federativo e o fenmeno de descentralizao

Fundamentos tericos da descentralizao
As razes da descentralizao
H diferentes razes que justificam um processo de descentralizao fiscal. Ela podem ser
classificados em fatores: a)econmicos; b) culturais, polticos e institucionais e c) geogrficos.

Fatores econmicos
Em relao aos fatores econmicos,a busca de uma alocao de recursos mais eficiente
constitui um dos principais objetivos do processo de descentralizao.
A funo alocativa do setor pblico est diretamente associada questo da descentralizao.
Os defensores da descentralizao dos gastos alegam que, se os bens e servios pblicos
locais so fornecidos pelas esferas de governo que se encontram mais prximas dos
beneficirios, a alocao dos recursos pblicos tende a ser mais eficiente.

Fatores culturais, polticos e institucionais

Quanto aos fatores culturais, polticos e institucionais, a descentralizao pode favorecer uma
maior integrao social, atravs do envolvimento dos cidados na determinao dos rumos da
comunidade, o que refora a transparncia das aes governamentais, alm de contribuir para
reduzir os perigos potenciais que um poder centralizado pode representar para a liberdade
individual.

Fatores geogrficos
O que se diz respeito a este fator, quanto maior for a rea do territrio nacional, maiores
tendem a ser os ganhos de eficincia com a descentralizao.

Os dois modelos de descentralizao

H duas alternativas para o processo de descentralizao: a) o modelo do principal agente e b)
o modelo da eleio pblica local.
No primeiro modelo existe uma espcie de contrato entre o governo central e os governos
subnacionais que recebem transferncias do governo central, que estabelece quais bens e
servios pblicos devem ficar sob a responsabilidade da undade subnacional.
O segundo modelo, por sua vez, enfatiza o processo de tomada de decises por parte dos
cidados que se reflete no processo eleitoral e pressupe um maior grau de autonomia dos
governos subnacionais.

Os problemas associados descentralizao

Considerando as vantagens da descentralizao, deve-se ter em conta que um certo nvel de
centralizao permite economias de escalas e uma melhor coordenao do setor pblico, o
que particularmente importante para a execuo dos objetivos nacionais
importante a considerar que os gastos de eficincia decorrentes da descentralizao da
responsabilidade por determinados gastos pblicos podem ser compensados por dificuldades
institucionais das unidades subnacionais.
Em geral, um fator que apontado como uma vantagem da descentralizao fiscal que esta
tende a gerar certa concorrncia entre as esferas de governo.
O problema que a existncia da concorrncia no se reflete necessariamente em ganhos de
eficincia para o sistema econmico como um todo, principalmente no caso da concorr~encia
intergovernamental horizontal.

A descentralizao no contexto regional latino-americano

Principais caractersticas
Uma peculiaridade do caso latino-americano que, em geral, os sistemas foram criados a
partir da interferncia das classes dominantes nacionais,como forma de independncia
econmica e politica das metropolis espanhola ou portuguesa.
Em grande parte dos pases latino-americos, o processo de descentralizao fiscal privilegiou
os fatores econmicos, enfatizando a busca de maior eficincia, tanto na alocao de recursos
fiscais quanto nos gastos pblicos.
Outros pases entretanto, privilegiaram os fatores politicos: o fortalecimento das unidades
subnacionais era visto como forma de enfraquecimento do governo federal, inviabilizando,
desta forma,o retorno de um sistema altamente centralizado.

Os casos mais importantes de descentralizao na Amrica Latina

A relevncia dos processos de descentralizao est diretamente associada: a) ao grau de
extenso territorial do pas e b) a sua diversidade regional, em termos econmicos. Na
Amrica latina, os casos mais importantes de descentralizao so, alm do brasileiro, os da
Argentina e da Colmbia.

Argentina
A Argentina uma federao dividida em trs nveis de governo: o governo central, as
provncias e os municpios. As provncias tem um papel central na federao. As
caractersticas especificas do regime municipal variam de acordo com as diferentes
provncias, que atravs de suas constituies determinam o grau de autonomia dos seus
municpios, que tem liberdade para estabelecer e administrar seus prprios impostos.
Em 1983, governo federal executava de forma direta52% dos gastos pblicos. Em 1992, sua
participao nos gastos totais tinha se reduzido para 43%.
Quanto ao sistema tributrio vigente, cabe ao governo central legislar, arrecadar e fiscalizar os
impostos mais modernos e com maior capacidade de arrecadao, ou seja, sobre o valor
agregado e sobre renda.
As provncias tiveram um papel de destaque no processo de descentralizao da Argentina,
contando com uma expressiva autonomia na determinao de suas despesas pblica.

Colmbia
Na Colmbia tambm existem trs nveis de governo: o central, o departamental
correspondente ao nosso nvel estadual e o municipal.
Tendo em vista o alto nvel de centralizao fiscal no inicio do processo de descentralizao
na Colmbia, observou-se um avano significativo do mesmo. Por outro lado, cabe destacar
que, em parte como resultado do processo descrito, desde o inicio do processo de
descentralizao houve um aumento considervel do endividamento das trs esferas de
governo, com consequncia fortemente negativa para a poltica econmica.

Brasil
A federao brasileira, constituda atualmente por 26 estados, mais 5.000 municpios e um
distrito federal, surgiram como uma reao ao centralismo do imprio, com os objetivos de
descentralizao e de autonomia diante do governo central.

Assim, o processo de descentralizao no brasil, iniciando nos anos 1980 e aprofundado com
a Constituio de 1988, teve basicamente uma motivao poltica. Sendo assim, no houve
um plano nacional para a descentralizao o que resultou em um processo marcado por
descoordenao, distores e conflitos.
Uma peculiaridade importante do caso brasileiro a sua tendncia municipalista.
Podemos ver nos trs casos de descentralizao analisados houve um avano significativo do
processo de descentralizao fiscal.

Sstoles, Distoles e a Federao

No caso brasileiro, a importncia do fenmeno da descentralizao realada pela dimenso
geogrfica do pas.
Em economia grandes como a nossa, convivem portanto duas tendncias opostas que devem
ser conciliadas.
A coexistncia entre duas foras no impede que, ao longo da nossa historia, tenham surgido,
em maior ou menor intensidade, dois tipos de conflitos.
A razo para a persistncia da unidade nacional, esta associada a trs elementos: a) a
existncia de uma lngua comum e de certas caractersticas culturais; b) a ausncia de divises
de fundo religioso ou tnico e c) a inexistncia na nossa historia de movimentos separatistas.

As definies da Constituio de 1988

A Constituio de 1988, ao introduzir importantes mudanas nas relaes
intergovernamentais, aprofundou o processo de descentralizao fiscal iniciado no final da
dcada de 1970.
Em janeiro de 1988, as alquotas dos fundos de participao de estados e municpios
somavam 31% da soma daqueles dois impostos.
De fato, a autonomia financeira introduziu pela Constituio de 1988 refletiu-se mais na
liberdade para gastar via aumento das transferncias intergovernamentais do que na
competncia para implementar os impostos necessrios ao financiamento dos gastos.
Um elemento importante associado Constituio de 1988 diz respeito ao ICMS.

A controvrsia sobre a redistribuio de encargos

O processo de descentralizao incluiu tanto uma redistribuio das receitas quanto dos
encargos.
A Constituio de 1988 aumentou os recursos fiscais disponveis dos estados e municpios
sem, entretanto, definir com clareza as novas atribuies dessas esferas de governo.
O processo de descentralizao acabou afetando, principalmente, as duas posies extremas
do sistema federativo: de um lado, os municpios, que idealmente devem ter um papel central
no processo de descentralizao; e de outro, o governo central, que deveria permanecer
responsvel pela coordenao das politicas.
A combinao de maiores receitas com a assuno de responsabilidades que inicialmente
eram da unio levou a soma dos estados e municpios a ter uma participao crescente no
gasto.

Evoluo da receita disponvel

A partir da dcada de 1980, aquela tendncia de centralizao antes mencionada se inverteu e
o governo federal voltou a perder espao na distribuio de recursos.
No que diz respeito composio do total da receita disponvel dos municpios, a maior parte
gerada pelas transferncias intergovernamentais e no pela arrecadao de recursos prprios.
A tendncia urbanizao e a concentrao da pobreza nas grandes cidades acabam tornando
as regies metropolitanas e as cidades medianas incapazes de sozinhas, ou seja, apenas com
seus prprios recursos, responder s demandas da populao local.

A economia poltica no ajuste fiscal

O poder do governo e a situao fiscal
Ajuste fiscal e distribuio de renda
Um dos motivos que explicam por que muitas vezes os governos tem problemas para
implementar um ajuste fiscal a dificuldade de definir sobre quem vai incidir o custo do
mesmo.
Em outra palavras, importante lembrar que uma comunidade no uma entidade
homognea, que paga uma certa quantia X de impostos e recebe um valor Y na forma de bens
e servios oferecidos pelo governo.
O governo deve, ento enfrentar dois tipos de deciso. A primeira diz respeito aos trade-offs
macroeconmicos tradicionais e, em particular, a dois deles: o interporal e a escolha do
financiamento. E a segunda que, mesmo tendo algum espao de atuao para as autoridades

centrais, ligado ao maior controle das fontes de financiamento, o governo federal pode no
mximo induzir estados e municipios a se ajustarem, mas no tem como definir se esse
ajustamento deve se dar com base no aumento de impostos ou no corte de despesas.
Em resumo, o nmero de combinaes possveis, envolvendo as opes de ajustamento,
muito grande. Obviamente, as diversas alternativas no so excludentes entre si. O que se
pretende mostrar que uma mesma magnitude global do dficit compatvel com vrios
desenhos desse ajustamento.

O poder de arbitragem do governo

Pode-se se dizer que os conflitos sociais so compatveis com o controle rgido das finanas
pblicas, quando se verifica uma das seguintes condies:

O grau de conflito social baixo e h uma predisposio dos diferentes grupos a

aceitarem medidas duras, mesmo que indesejveis.
O grau de conflito social alto, mas um dos grupos claramente hegemnico e tem
fora suficiente para impor diante dos outros, aprovando o que for necessrio para a
viabilizao do ajuste, seja atravs do Parlamento ou por meio de um regime de fora.
Independentemente do grau de conflito social, mesmo no existndo um grupo poltico
claramente dominante, a formao de uma coalizo de grupos ou amplo entendimento
nacional viabilizam a aprovao de um projeto oramentrio ajustado e compatvel
com a estabilidade desejada.

Sem a pretenso de definir uma taxonomia definitiva sobre o tema, mas apenas com o intuito
de fazer uma reflexo ordenada, til procurar apontar alguns dos modelos tericos
possveis, atravs dos quais se pode sair de uma situao de desiquilbrio fiscal, associada a
uma indefinio poltica. Tais alternativas so as seguintes: a) pacto de governabilidade entre
majoritrios; b) entendimento nacional: c) hegemonia imposta em um regime de fora e e)
hegemonia clssica.