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Reynaldo Fernandes *
Amaury Patrick Gremaud**
Braslia, junho de 2003.
________________________
* Diretor-Geral da Esaf e professor licenciado do Departamento de Economia da
Fearp/USP.
** Diretor-Geral-Adjunto da Esaf e professor licenciado do Departamento de Economia da
Fearp/USP
GOVERNO FEDERAL
MINISTRIO DA FAZENDA
ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA - ESAF
Diretor-Geral da Esaf
Reynaldo Fernandes
Diretor-Geral-Adjunto da Esaf
Amaury Patrick Gremaud
Diretor-Geral-Adjunto da Esaf
Manuel Jos Forero Gonzlez
Diretora de Educao
Maria Cristina Mac Dowell Dourado de Azevedo
RESUMO
O texto procura investigar at que ponto o Regime Prprio de Previdncia dos Servidores
Pblicos no Brasil (RPPS) se encontra em equilbrio do ponto de vista financeiro. A
estratgia de investigao, depois de definir um modelo conceitual, consistiu em estimar,
para cada servidor pblico amostrado na PNAD-IBGE, a alquota necessria para fazer
frente aos benefcios esperados do RPPS, caso as regras presentes (Emenda
Constitucional n. 20) tivessem vigorado desde o ingresso do servidor no mercado de
trabalho.
ABSTRACT
This article analyzes the financial equilibrium of the retirement system for civil servants in
Brazil. After defining the theoretical model, the strategy of analysis consists in the estimate
for each civil servant in the PNAD-IBGE, the necessary payroll tax to finance the expected
benefits. It was assumed that the actual rule (Brazil Constitutional Amendment n. 20) was
in force since the admission of the servant in the labor market.
SUMRIO
1 INTRODUO 5
2 O MODELO 7
3 ESTIMANDO OS PARMETROS DO MODELO 12
3.1 A taxa de crescimento da fora de trabalho 12
3.2 A alquota de contribuio para o INSS 13
3.3 A taxa de crescimento salarial por tempo de servio (g e k) 14
3.4 Tempo de trabalho e durao do benefcio (t, b e z) 16
4 RESULTADOS 19
5 CONSIDERAES FINAIS 24
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 25
APNDICE: Alquota de equilbrio em um sistema de repartio 26
1 INTRODUO
Nas discusses sobre as reformas estruturais, a reforma previdenciria tem
recebido grande destaque. Por sua vez, o debate sobre a reforma do sistema
previdencirio tem enfatizado a reforma do sistema de previdncia dos servidores
pblicos (Regime Prprio de Previdncia dos Servidores RPPS), tida como a mais
urgente.
A nfase na reforma do RPPS deve-se a dois fatos bsicos, relacionados entre si,
que so: i) o enorme dficit observado no sistema; ii) a marcante diferena de tratamento
entre trabalhadores do setor privado e servidores pblicos. Diante disso, a reforma do
sistema previdencirio dos servidores pblicos seria necessria tanto do ponto de vista
fiscal como do ponto de vista da justia social.
Em relao ao aspecto fiscal do RPPS, destaca-se que no ano de 2002 os gastos
com penses e aposentadorias para o setor pblico consolidado atingiram o montante de
R$ 61,6 bilhes, enquanto que as contribuies dos servidores foram de apenas R$ 7,2
bilhes. Portanto, um dficit de R$ 54,4 bilhes, equivalente a 4,2% do PIB. Para ressaltar
a diferena de tratamento entre servidores pblicos e trabalhadores do setor privado,
aponta-se para o fato de que as transferncias com penses e aposentadoria para um
milho de beneficirios oriundos do governo federal foram, em 2002, da ordem de R$ 33
bilhes, enquanto as transferncias para 18 milhes de beneficirios do INSS foram de
R$ 88 bilhes. Ou seja, o valor transferido para um beneficirio do sistema de previdncia
do setor pblico federal foi, em mdia, 6,8 vezes maior do que para um beneficirio do
INSS [Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (2002)].
No obstante as evidncias mencionadas, alguns participantes do debate opemse reforma do RPPS. Eles rejeitam tanto a tese de que o sistema deficitrio quanto a
alegao de que ele injusto. A base do argumento parece ser a seguinte: i) o setor
pblico, assim como qualquer empregador do setor privado, teria que arcar com uma
parte das contribuies ao sistema de previdncia. Admitindo que a razo de contribuio
(empregador-empregado) seja de dois para um, a alquota de contribuio implcita seria
de 33% do salrio, em vez dos 11% considerados nas contas oficiais que aferem o dficit
do sistema1; ii)
suficiente para sustentar o atual plano de benefcios do RPPS; e iii) o fato de o benefcio
1
Isso para o caso dos servidores pblicos federais e para muitos servidores estaduais e municipais. As
alquotas de contribuio dos regimes estatutrios dos servidores pblicos variam de 6 a 25%.
mdio dos beneficirios do RPPS ser mais elevado que o dos beneficirios do INSS seria
em parte reflexo da base de contribuio (os salrios dos servidores pblicos so, em
mdia, mais elevados) e em parte reflexo dos proporcionalmente baixos benefcios do
INSS, que no corresponderiam s contribuies efetuadas.
Seguindo a lgica de um sistema de repartio simples, fcil verificar que,
mesmo considerando uma alquota de contribuio que inclua a parcela do empregador,
numa razo de dois para um, o dficit do RPPS seria, ainda, significativo. A arrecadao
seria, em 2002, de R$ 21,6 bilhes, correspondente a um dficit de R$ 40 bilhes (3,1%
do PIB). Assim, as crticas reforma do sistema previdencirio dos servidores parecem
ter como base um sistema de capitalizao, em vez de um sistema de repartio simples.
Ou seja, em um sistema atuarialmente justo, a alquota necessria para financiar o atual
plano de benefcios previdencirios dos servidores seria, em mdia, igual ou inferior a
33%. preciso ressaltar que tal argumento no tem respaldo para os servidores mais
antigos, uma vez que at novembro de 1993 os servidores pblicos no contribuam para
seu respectivo sistema de previdncia.
O presente texto procura investigar a validade do argumento citado para os novos
servidores pblicos. A estratgia consiste em estimar, para cada servidor pblico
amostrado na PNAD-IBGE, a alquota necessria para fazer frente aos benefcios
esperados do RPPS, caso as regras presentes tivessem vigorado desde o ingresso do
servidor no mercado de trabalho2. Para isso se faz necessrio admitir, para cada servidor
pertencente amostra, certas hipteses referentes ao perodo de contribuio, ao perodo
de benefcios, evoluo salarial e taxa de juros. Tais hipteses so explicitadas na
seo seguinte, onde o modelo atuarial utilizado apresentado. A seo 3 explicita a
estratgia de estimao dos parmetros do modelo. Os resultados so apresentados na
seo 4. Por fim, na seo 5, tecem-se os comentrios finais.
A hiptese que mudanas nas regras da previdncia no alteram o comportamento de emprego dos
indivduos. Uma investigao sobre a alquota necessria para fazer frente aos benefcios da previdncia foi
realizada, anteriormente, por Oliveira, Beltro e Maniero (1997). No entanto, o presente trabalho apresenta
uma srie de diferenas em relao a tal estudo. Alm de uma srie de diferenas operacionais, o presente
trabalho concentra-se apenas nas regras do RPPS e se utiliza da situao dos atuais servidores para realizao
das simulaes, em vez de computar uma srie de alquotas para diferentes trabalhadores hipotticos frente a
diferentes situaes.
2 O MODELO
wt = w0 e (h + g )t
(1)
, onde
VP = a w0 e (h + g )t e r t dt
c
0
(2)
, onde
a = alquota de contribuio;
r = taxa de juros.
3
VP0b =
e h (t T ) e r t dt
(3)
precoces relacionados invalidez e morte. Oliveira, Beltro e Pasinato (1999) consideram, ainda, 1% a ttulo
de custos de administrao.
4
Argumento semelhante foi utilizado por Oliveira Beltro e Manieiro (1997), em que possvel ler: A taxa
de desconto adequada para o tipo de exerccio que se realiza deve contemplar o custo de oportunidade de
aplicao do capital a longo prazo, considerando-se risco nulo e um sistema em escala nacional. Para um
esquema como esse, as taxas de capitalizao devem ser bastante mais conservadoras, pressupondo-se que, a
e ( g n )T 1
= VP0b = w0 e gT
VP0c = a w0
g
n
e nT e nM
(4)
(
g n )e gT
a=
e ( g n )T
e nT e nM
n
1
(5)
lim a =
g 0
n0
B
T
(6)
Um aspecto importante a ser observado nas equaes (5) e (6) que, quando a
taxa de juros compatvel com a regra de ouro do estoque de capital, a alquota de
contribuio atuarialmente justa a mesma que, no equilbrio de longo prazo (steady
state), iguala o valor das contribuies a o valor dos benefcios correntes. Tal propriedade
mais facilmente observada na equao (6)6. Suponhamos que os indivduos trabalhem
dois perodos e recebam os benefcios por apenas um perodo. A alquota atuarialmente
longo prazo, as taxas de remunerao do capital no devero ser muito diversas das prprias taxas de
crescimento do PIB.
5
Esta , tambm, a taxa de juros de steady state que seria obtida numa economia competitiva e sem incerteza,
em que a taxa de preferncia intertemporal das famlias que menos descontam o futuro zero e em que as
famlias se preocupam com as futuras geraes da mesma forma que se preocupam com elas mesmas [ver
Blanchard e Fischer (1989), cap.2 e 3] .
6
Ver apndice para o caso da equao (5).
justa seria 0,5. A longo prazo, existiriam, tambm, duas vezes mais trabalhadores do que
aposentados, de modo que, para manter o benefcio igual ao salrio bruto dos
trabalhadores, a alquota de contribuio necessria para equilibrar as contas seria de
0,5. Em vista disso, ajuste fiscal e justia atuarial no seriam dois aspectos distintos, mas,
antes, duas faces da mesma moeda.
Um problema nos resultados mencionados reside no fato de que o modelo
considera apenas as contribuies realizadas para RPPS. Portanto, para aqueles que
tiveram um emprego formal no setor privado anteriormente, as contribuies realizadas
para o INSS so desconsideradas. Isso no seria justo, mesmo porque tanto o INSS
como o RPPS so fundos pblicos7. O mais correto seria que o valor das contribuies
realizadas para o INSS fosse transferido para o regime dos servidores pblicos no
momento em que o trabalhador deixa o setor privado e ingressa no setor pblico8. Logo,
parte do dficit do RPPS seria, na verdade, um dficit do INSS.
possvel considerar as contribuies efetuadas ao INSS na alquota
atuarialmente justa para os servidores pblicos. Suponhamos que o servidor trabalhou
como empregado formal Z perodos antes de ingressar no servio pblico e que o salrio
de ingresso no setor pblico idntico ao ltimo salrio recebido no setor privado. Nesse
caso, o valor presente, em zero, das contribuies realizadas ao INSS, seria dado por:
cp
0
VP
xw
e (h + k )(t + Z ) e (h + n )t dt
(7)
wt = w Z e (h + k )(t + Z )
(8)
, onde
Isso verdade quando se pensa no setor pblico de forma consolidada. Do ponto de vista dos regimes
estaduais e municipais, a equao (5) a mais apropriada, uma vez que as contribuies realizadas para o
INSS no so repassadas.
8
A hiptese de que, uma vez ingresso no setor pblico, o trabalhador no retorna ao setor privado.
10
=ax
(g n )
e ( g n )T
1 e ( k n )Z
k n
1
(9)
ou,
VP cp
= a 1
c
(
)
VP
a
0
(10)
G * = 13. ai .wi
(11)
i =1
11
N t = N 0 e nt
(12)
ln N t = ln N 0 + nt
(13)
ou,
Dessa forma, estamos desconsiderando mudanas comportamentais que possam surgir em virtude de
alteraes nas regras da previdncia social.
12
0,0153
0,0186
0,0208
-0,0082
0,0026
0,0698
10
Exceo feita para o caso das empresas do setor financeiro, em que a alquota de 22,5%. Essa
diferenciao ser desconsiderada.
13
Tabela 2
Alquotas de contribuio do INSS - empregados
Salrio
Alquota
at R$ 429,00
0,0765
0,0865
0,09
0,11
acima de R$ 1.430,00
Tabela 3
Alquota efetiva empregado mais empregador
Alquota
Anos de estudo
0
Homem
0,2788
Mulher
0,2771
0,2827
0,2777
0,2847
0,2791
12
0,2882
0,2868
15
0,2801
0,2897
14
ln wt = wt + gt
wt = ln w0 + ht
(14)
ln wi = + X i + gt i + u i
(15)
15
Tabela 4
Evoluo salarial por tempo de servio
Anos de estudo
Homem
0,0298
Mulher
0,0174
Homem
0,0099
Mulher
0,0012
0,0295
0,0171
0,0180
0,0093
0,0292
0,0168
0,0261
0,0175
12
0,0289
0,0165
0,0343
0,0256
15
0,0287
0,0162
0,0404
0,0317
Os dados mostram que a evoluo salarial por tempo de servio, no setor pblico,
no se altera com o nvel de instruo, enquanto que no setor privado a progresso
salarial mais rpida para os mais educados. Em ambos os casos a progresso na
carreira mais rpida para os homens do que para as mulheres.
A PNAD possui apenas duas informaes sobre o histrico de trabalho que nos
auxiliam na identificao de T, M e Z, que so: tempo que est no emprego atual e idade
com que comeou a trabalhar11.
Admitiu-se que o trabalhador, ao ingressar no servio pblico, permanece no
mesmo emprego at o momento da aposentadoria e que todo trabalho anterior se deu
11
16
RPPS , possvel, tambm, identificar T. Alm disso, podemos determinar, para cada
servidor, a idade que ele ter no tempo T e, assim, estimar o tempo esperado de vida
aps a aposentadoria14. Caso os benefcios cessassem com a morte do titular, isso seria
suficiente para identificar M. Entretanto, como o benefcio integralmente repassado para
o cnjuge15, a durao esperada do benefcio pode diferir do tempo de sobrevida do
titular.
Para dar conta desse fato, as tbuas de mortalidade foram recalculadas. Em
primeiro lugar, computou-se, para os indivduos de uma determinada idade e gnero, a
proporo daqueles que possuem cnjuge presente (pc). Para os que possuem cnjuge
presente, a idade mdia do cnjuge foi calculada e, com base nisso, o tempo mdio de
sobrevida do cnjuge. Definindo ST como o tempo esperado de sobrevida de indivduos
de determinada idade e gnero e SC como o tempo de sobrevida do cnjuge, o tempo
esperado da durao do benefcio dos indivduos que se aposentam em determinada
idade determinado por:
12
Estamos admitindo que as regras atuais do INSS e do RPPS vigoraram durante todo o histrico de trabalho
dos servidores amostrados na PNAD-2001, ou seja, utilizaremos esses trabalhadores, muitas vezes sujeitos a
diversas regras, para verificar os impactos de longo prazo das regras atuais. Por esse motivo, para todos
aqueles que comearam a trabalhar com idade inferior a 16 anos, admitiu-se 16 anos como a idade de
ingresso no mercado de trabalho, porque essa a idade mnima vigente para se contratar trabalhadores
formais.
13
Adotaram-se as regras da Emenda Constitucional no 20, de 16/12/1998, para os novos servidores (no
foram consideradas as regras de transio para servidores antigos). As regras adotadas foram: i) idade mnima
de 60 anos (homens) e 55 anos (mulheres); ii) tempo de contribuio mnimo de 35 anos (homens) e 30 anos
(mulheres); e iii) pelo menos dez anos no servio pblico. Alm dessas regras, existe a exigncia de cinco
anos na mesma funo, a qual foi desconsiderada em virtude da incapacidade de identificao na PNAD.
Admitiu-se tambm que nenhum servidor obtm aposentadoria por idade. Homens com 65 anos e mulheres
com 60 anos que no atingem o tempo mnimo de contribuio podem optar por uma aposentadoria
proporcional ao tempo de contribuio.
14
Para isso, utilizou-se a tbua de mortalidade (2001) fornecida pelo IBGE.
15
Para efeitos de simulao, ignorou-se a transferncia dos benefcios para os filhos e para cnjuges ausentes,
mas que recebem penso alimentcia.
17
B = (1 p c ) S T + p c S
S = max(S T , S C )
(16)
Tabela 5
Tbuas de mortalidade
Anos de estudo
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
78
80
81
82
83
84
Bsica
Homem
16,1
15,4
14,8
14,1
13,5
12,9
12,2
11,6
11
10,5
9,9
9,4
8,8
8,3
7,9
7,4
7
6,5
6,1
5,8
5,4
5,4
5,4
5,4
5,4
Ajustada
Mulher
23,6
22,8
22
21,2
20,4
19,6
18,8
18,1
17,3
16,6
15,8
15,1
14,4
13,7
13
12,3
11,7
11,1
10,4
9,9
9,3
8,7
8,2
7,7
7,2
6,4
6,4
6,4
6,4
6,4
Homem
23,97
22,92
22,19
20,67
20,41
19,38
18,59
17,91
17,88
16,98
16,95
15,51
14,75
14,04
13,4
12,48
12,36
12,17
10,7
11,33
10,51
10
9,91
9,77
9,63
Mulher
23,6
22,8
22
21,2
20,4
19,6
18,8
18,1
17,3
16,6
15,8
15,1
14,4
13,7
13
12,3
11,7
11,1
10,4
9,9
9,3
8,7
8,2
7,7
7,2
6,4
6,4
6,4
6,4
6,4
18
maior tempo de
contribuio no servio pblico que as mulheres. Por fim, cabe ressaltar que os mais
escolarizados tendem a alcanar maior tempo de contribuio no servio pblico e menor
tempo de contribuio ao INSS.
Tabela 6
Mdias do tempo de contribuio e de benefcio
Anos de
estudo
0
T
26,08
Homem
B
23,07
Z
18,73
T
20,25
Mulher
B
22,38
Z
18,53
27,75
23,39
16,49
22,24
22,30
16,14
34,32
23,81
9,15
24,80
22,95
13,16
12
36,90
23,89
5,72
30,58
23,46
6,63
15
31,97
23,75
10,40
27,80
23,19
8,64
Total
33,39
23,76
9,59
27,17
23,10
9,92
4 RESULTADOS
16
A alquota mdia
a w
w
i
19
17
O modelo foi estimado com base na PNAD-2001, cujas informaes se referem ao ms de setembro. Para
se obterem valores anuais, os resultados foram multiplicados por 13.
20
salarial maior deve ser a alquota atuarialmente justa. Hoje vrios analistas questionam a
regra que impe uma idade mnima de aposentadoria menor para as mulheres. Esses
crticos alegam no existir nenhuma justificativa, do ponto de vista atuarial, para isso, uma
vez que as mulheres vivem mais que os homens. O que o presente trabalho mostra
que, pelo menos no caso dos servidores pblicos, parece, sim, existir uma justificativa
atuarial para tal regra.
21
Tabela 7
Alquotas atuarialmente justas
Grupos
a
Mdia
Disperso
(90/10)
Mdia
Disperso
(90/10)
Homens
0,7350
0,6451
Mulheres
0,7282
1,0249/0,5726=
1,7899
1,1410/0,5111=
2,2323
0,7625/0,5622=
1,3562
0,7519/0,4898=
1,5353
1,5256/0,5825=
2,6189
1,1127/0,5671=
1,9621
0,9355/0,5276=
1,7732
0,9828/0,5234=
1,8778
0,6319
Gnero
0,5962
Escolaridade
de 0 a 4 anos de
estudo
de 5 a 8
0,8969
0,7438
de 9 a 11
0,6937
12 ou mais
0,7347
0,6197
0,6038
0,6311
0,8273/0,4914=
1,6837
0,7618/0,5311=
1,4342
0,7207/0,5028=
1,4334
0,7648/0,5003=
1,5288
Esfera de governo
Federal
0,7134
Estadual
0,7200
Municipal
0,7825
0,8959/0,5579=
1,6058
0,9916/0,5355=
1,8517
1,2590/0,5250=
2,3981
0,6269
1,0707/0,5394=
1,9849
1,0372/0,5263=
1,9708
1,1040/0,5402=
2,0439
1,0796/0,5256=
2,0542
1,1182/0,5318=
2,1028
0,6266
0,6278/0,5593=
1,1224
1,1040/0,5315=
2,0771
1,0895/0,5362=
2,0319
0,5783
0,6178
0,6273
0,7049/0,5375=
1,3114
0,7331/0,5028=
1,4581
0,8017/0,4972=
1,6126
Macrorregio
Norte
0,7371
Nordeste
0,7204
Sudeste
0,7340
Sul
0,7220
Centro- Oeste
0,7486
Categoria de servidor
Militar
0,6003
Civil
0,7409
Total
0,7319
0,6201
0,6228
0,6155
0,6317
0,6257
0,6226
0,7501/0,5022=
1,4936
0,7382/0,4999=
1,4766
0,7648/0,5055=
1,5130
0,7665/0,4996=
1,5342
0,7622/0,5017=
1,5193
0,5976/0,5542=
1,0784
0,7641/0,5010=
1,5251
0,7558/0,5030=
1,5026
22
Tabela 8
Receitas, despesas e resultados da Previdncia dos Servidores Pblicos (Unio, Estados
e Municpios) 2001
R$ bilhes
% PIB
56,4
4,8
6,3
0,5
18,9
1,5
50,1
4,2
37,5
3,1
45,4
3,8
39,3
3,3
6,6
0,5
19,8
1,6
38,8
3,3
25,6
2,2
32,7
2,8
19,5
1,6
23
5 CONSIDERAES FINAIS
24
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
25
APNDICE
Alquota de equilbrio em um sistema de repartio
Uma vez que a produtividade (h) entra tanto na taxa de juros como no aumento
dos salrios, podemos ignor-la e supor h=0. Suponhamos que a primeira gerao entre
no sistema no instante zero. Para simplificar, vamos admitir que a primeira gerao tenha
tamanho um. A cada instante aparece uma nova gerao (1 + n) vezes maior do que a
gerao anterior. O fato de, no perodo de contribuio, os salrios crescerem, por
instante de tempo, a uma taxa g, pode ser entendido como um aumento no tamanho da
gerao em vez de um aumento de salrio. Logo, a gerao que ingressou no mercado
de trabalho no instante zero com tamanho um, atingir, no perodo T, o tamanho e gT .
Esse tamanho mantido fixo at M.
No incio as contribuies crescem e no h benefcios para serem pagos. O
supervit oramentrio atinge seu mximo em T, quando a primeira gerao se aposenta.
O sistema atinge o equilbrio de longo prazo em M, quando a primeira gerao sai do
sistema. Nesse ponto o nmero de beneficirios sobre o nmero de contribuintes d a
alquota de contribuio necessria para manter os benefcios iguais aos salrios brutos
ao longo do tempo. Nota-se que, como no sistema brasileiro, o valor do benefcio (W)
superior ao salrio lquido dos trabalhadores [(1 a)W].
Quando o sistema atinge a idade M, o nmero de beneficirios dado por:
N B = e gT e n (M T ) dt
T
N C = e n (M t ) e gt dt
0
( g n) e gT e nT e nM
NB
=
n
NC
e ( g n )T 1
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