RECURSO ADMINISTRATIVO APONTAMENTOS PRTICOS

Jane Lucia Wilhelm Berwanger

RESUMO: Este trabalho objetiva traar os procedimentos que norteiam o
recurso administrativo, apontando, especialmente, aspectos prticos.
Para tanto, necessrio se faz, de incio, demonstrar o funcionamento do
sistema recursal, desde a composio e a estrutura dos rgos que
compem o Conselho de Recursos da Previdncia Social. Pretendemos,
de forma simples e didtica, tratar do andamento do recurso, desde a
sua formao, o contedo, o processamento e o mbito de suas
decises. A via administrativa comporta dois recursos, um Junta de
Recursos e, outro, o recurso especial, s Cmaras de Julgamento. E
sempre que se fala de processo administrativo, indispensvel ser tratar
da

necessidade

ou

no

de

requerimento/exaurimento

da

via

administrativa para propositura de ao judicial.

PALAVRAS-CHAVES: Processo Administrativo. Recurso Administrativo.
Julgamento de Recursos. Decises Administrativas em Grau de Recurso.

1 Linhas Introdutrias
A possibilidade de interposio de recurso administrativo das
decises

do

INSS

decorre,

em

primeira

instncia,

do

princpio

constitucional do duplo grau de jurisdio, inserto no Captulo dos

Direitos e Garantias Fundamentais:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade,
segurana e propriedade, nos termos seguintes:
1

(...)
LV aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes;
Em se tratando de benefcios previdencirios, o litgio se instaura
no momento em que o segurado no se conforma com o indeferimento,
cessao ou cancelamento do benefcio. Se o segurado no contesta a
deciso do INSS, conclui-se ali o processo administrativo. No h razo
para continuar. Mas, a Constituio Federal garante a defesa ao
administrado-segurado que entende ter sido ilegal ou injusta a deciso
da Autarquia. Essa defesa pode dar-se ainda na via administrativa,
atravs do recurso, sem prejuzo do direito de buscar, de imediato, a
prestao jurisdicional.
A Lei de Benefcios da Previdncia Social, Lei n 8.213 de
24.07.91,

por

sua

vez,

expressamente

prev

possibilidade

de

interposio de recurso administrativo:

Art. 126. Das decises do Instituto Nacional do Seguro Social-INSS nos
processos

de

interesse dos

beneficirios e

dos

contribuintes da

Seguridade Social caber recurso para o Conselho de Recursos da

Previdncia Social, conforme dispuser o Regulamento.
Observe-se que a lei prev, de forma ampla, a possibilidade de
interposio de recurso das decises do INSS, o que implica dizer que
qualquer deciso, ainda que interlocutria no processo, estar sujeita ao
duplo grau de jurisdio administrativa. Por exemplo, se o segurado
requer aposentadoria por tempo de contribuio, que vem a ser
concedida, ainda que na forma integral, mas o INSS deixou de computar
determinado tempo de contribuio, cabe recurso, pois esse tempo
certamente influenciar no Fator Previdencirio e consequentemente na
2

Renda Mensal Inicial. O mesmo se verifica quando o benefcio por

incapacidade concedido, mas o segurado no se conforma com a Data
de Incio do Benefcio, ocasio em que poder interpor recurso.
Assiste, tambm, direito ao contribuinte da Previdncia Social
recorrer da deciso administrativa, mas, desde a criao da Receita
Federal do Brasil, tambm chamada de Super Receita, o processamento
dos recursos administrativos em matria de contribuies, portanto,
matria tributria, ocorre no Conselho de Contribuintes do Ministrio da
Fazenda e no mais no Conselho de Recursos da Previdncia Social.
Nesse sentido, a Lei n 11.457, de 16.03.07 dispe que:
Art. 29. Fica transferida do Conselho de Recursos da Previdncia Social
para o 2 Conselho de Contribuintes do Ministrio da Fazenda a
competncia para julgamento de recursos referentes s contribuies de
que tratam os arts. 2 e 3 desta Lei.
As contribuies citadas no art. 29 so as das empresas,
incidentes sobre a remunerao paga ou creditada aos segurados a seu
servio; as dos empregadores domsticos e as dos trabalhadores,
incidentes sobre o seu salrio de contribuio; as contribuies das
empresas incidentes sobre faturamento e lucro e as incidentes sobre a
receita de concursos de prognsticos j vinham sendo de cobrana e
fiscalizao da Receita Federal.
J o art. 3 da Lei n 11.457/06 trata das contribuies devidas a
terceiros (outras entidades e fundos) que tenham como base a mesma
das que incidem sobre a remunerao paga, devida ou creditada a
segurados do Regime Geral de Previdncia Social ou institudas sobre
outras bases a ttulo de substituio. Estas contribuies devidas a
terceiros so as que vinham sendo arrecadadas em conjunto com a
3

contribuio previdenciria, como a do Sistema S (Senar, Sesc,

Senai...), o salrio-educao e outras.
Sem prejuzo da aplicao dos dispositivos legais citados, todo
processo administrativo, no mbito federal, deve obedincia Lei n
9.784, de 29 de janeiro de 1999, que estabelece direitos e garantias do
administrado perante a Administrao Pblica. Essa importante norma
tambm atende ao princpio do devido processo legal, insculpido na
nossa Lei Maior (art. 5, inc. LV).
Nesse estudo, privilegiamos a prtica do processo administrativo,
deixando para outra oportunidade a anlise principiolgica que norteia
os atos da Administrao.

2 Conselho de Recursos da Previdncia Social: Composio,

Funcionamento e Competncia
O Decreto n 3.048 de 06.05.99 regulamenta o Conselho de
Recursos da Previdncia Social:
Art. 303. O Conselho de Recursos da Previdncia Social CRPS,
colegiado integrante da estrutura do Ministrio da Previdncia Social,
rgo de controle jurisdicional das decises do INSS, nos processos
referentes a benefcios a cargo desta Autarquia.
1 O Conselho de Recursos da Previdncia Social compreende os
seguintes rgos:
I vinte e nove Juntas de Recursos, com a competncia para julgar, em
primeira instncia, os recursos interpostos contra as decises prolatadas
pelos rgos regionais do INSS, em matria de benefcios a cargo desta
Autarquia;

As Juntas de Recursos no so constitudas por estado, no tem

jurisdio necessariamente por unidade federativa. H trs Juntas nos
estados do Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais, uma nos estados
de Rondnia, Par, Rio Grande do Norte, Alagoas, Sergipe, Esprito
Santo, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paraba, Piau, Maranho, Rio
Grande do Sul, Santa Catarina, Paran, Gois, Distrito Federal, Bahia,
Pernambuco, Cear e Amazonas. E, por outro lado, no h Junta de
Recursos nos estados de Acre, Roraima, Amap e Tocantins. Os
recursos interpostos no INSS desses estados so julgados pelas Juntas
de outros estados.
Assim, cada Junta de Recursos no possui jurisdio apenas no
seu

estado.

Esse

entendimento

autoriza

distribuio

ou

redistribuio de processos para outras Juntas, quando uma tem

sobrecarga de processos. Esse expediente tem sido usado para
desafogar as Juntas de alguns estados, que recebem mais processos
que tm condies de julgar e, assim, tm seus processos distribudos
para

julgamento

pelas

Juntas

de

outros

estados.

Os

segurados

estranham essa designao, ao constatarem que o processo no mais

est no estado em que foi interposto o recurso.
Enquanto a Junta julga o recurso do segurado em primeira
instncia, no mbito do Conselho encontramos, com sede em Braslia,
as Cmaras de Julgamento, que tm competncia para julgar os
recursos em segunda instncia, nos termos do art. 303, inciso II, do
Decreto n 3.048/99:
II quatro Cmaras de Julgamento, com sede em Braslia, com a
competncia para julgar, em segunda instncia, os recursos interpostos
contra as decises proferidas pelas Juntas de Recursos que infringirem
lei, regulamento, enunciado ou ato normativo ministerial;

Antes da criao da Receita Federal do Brasil, havia seis Cmaras

de Julgamento, pois julgavam tambm os recursos dos contribuintes,
neste caso, em nica instncia, ou seja, quando se tratava de matria
tributria, os recursos eram distribudos diretamente no Conselho, em
Braslia.
Ainda integra o Conselho de Recursos da Previdncia Social o
Conselho

Pleno,

que

possui

competncia

para

uniformizar

jurisprudncia previdenciria mediante enunciados. Conforme prev o

Decreto, o Regimento Interno do Conselho de Recursos pode atribuir-lhe
outras competncias.
Nesse sentido, a Portaria n 323, de 27.08.07, estabelece que o
Conselho Pleno pode:

dirimir,

em

caso

concreto,

as

divergncias

de

entendimento

jurisprudencial entre as Cmaras de Julgamento, por provocao de

qualquer Conselheiro integrante das Cmaras ou da parte, por meio de
pedido de uniformizao de jurisprudncia, reformando ou mantendo a
deciso originria, mediante a emisso de resoluo; e
deliberar acerca da perda de mandato de Conselheiros, nos casos em
que o Presidente do CRPS entender necessrio submeter a deciso ao
colegiado.
A

presidncia

do

Conselho

de

Recursos

exercida

por

representante do Governo, nomeado pelo Ministro de Estado da

Previdncia Social, cabendo-lhe dirigir os servios administrativos do
rgo.
Cada Junta ou Cmara de Julgamento composta por dois
representantes do Governo, um das empresas e um dos trabalhadores.
6

participao

Constituio

da

sociedade

Federal,

quando

no

CRPS

trata

dos

atende

ao

princpios

disposto

na

objetivos

da

Seguridade Social:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de
aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia
social.
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar
a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
(...)
VII carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante
gesto

quadripartite,

com

participao

dos

trabalhadores,

dos

empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.

Conforme dispe o inciso II do 4 do art. 303 do Decreto n
3.048/99, os representantes classistas, que devero ter escolaridade de
nvel superior, salvo os representantes de trabalhadores rurais, dos
quais se exige nvel mdio, so escolhidos dentre indicados em lista
trplice por entidades sindicais de classe ou sindicais, que, tambm nos
termos da Carta Magna, exercem a representao das categorias
econmica e profissional:
Art. 8 livre a associao profissional ou sindical, observado o
seguinte:
(...)
III ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou
individuais

da

categoria,

inclusive

em

questes

judiciais

ou

administrativas;
De forma mais enftica, o art. 9 da Constituio determina:
7

Art. 10. assegurada a participao dos trabalhadores e empregadores

nos

colegiados

profissionais

dos

ou

rgos

pblicos

previdencirios

sejam

em

que

objeto

seus
de

interesses

discusso

deliberao.
O mandato dos membros das Juntas e do Conselho de Recursos
de dois anos, sendo permitida a reconduo. Os representantes
classistas mantm-se vinculados como segurados do Regime Geral de
Previdncia Social, ou seja, no se vinculam a Regime Prprio dos
servidores pblicos.
J os representantes do Governo so escolhidos entre servidores
federais, preferencialmente do Ministrio da Previdncia Social ou do
INSS, com curso superior em nvel de graduao concludo e notrio
conhecimento da legislao previdenciria. Eles prestaro servios
exclusivos ao Conselho de Recursos da Previdncia Social, sem
prejuzo dos direitos e vantagens do respectivo cargo de origem.
comum que sejam indicados servidores inativos como representantes do
Governo. Estes recebem remunerao, da mesma forma que os
conselheiros

representantes

dos

trabalhadores

das

empresas,

conforme estabelece o Ministrio da Previdncia Social.

O Decreto n 3.048/99, com a redao dada pelo Decreto n 5.699
de 13.02.06, estipulava o nmero mximo de composies das Juntas e
Cmaras, mas na redao atual do Regulamento da Previdncia Social,
o limite definido pelo prprio Ministro da Previdncia Social, que
tambm possui atribuio para aprovar o Regimento Interno do CRPS,
atualmente em vigor atravs da Portaria n 323/07.

3 Formao da Lide Administrativa

8

Uma vez negado, cessado ou suspenso/cancelado o benefcio,

abre-se a possibilidade de o beneficirio (segurado ou dependente) ou
at mesmo terceiro interessado, como a empresa quando no concorda
com a caracterizao o acidente de trabalho, inconformado com a
deciso do INSS, interpor recurso respectiva Junta de Recursos. No
dizer de Balera:
Ao interpor o recurso, perante a instncia administrativa de controle
jurisdicional, pretende a parte instaurar (ou reinstaurar, no caso de
reviso) o contraditrio procedimental 1.
Diferentemente

do

processo

judicial,

em

que

prevalece

formalidade, em que o juiz no pode voltar atrs na sua deciso, na via

administrativa, que se pauta pela informalidade, poder o INSS, aps o
recurso, a partir de novos elementos ou alegaes do interessado, ou
mesmo apenas revendo o que j consta nos autos, alterar a deciso
anterior, pondo fim celeuma.
Alis, a Administrao tem (deve ter), desde o incio, o interesse
que seja concedido o benefcio a quem tem direito. Ensina-nos Savaris:
(...) o requerimento administrativo no deve ser compreendido como um
ato racional de vontade unilateral do indivduo na melhor defesa de seus
interesses. Administrao imposto o dever de conduzir o processo
administrativo segundo o imprio da melhor proteo social possvel
desde o seu incio. Em sendo identificado um fato novo (compreendido
aqui no necessariamente como fato superveniente, mas como um fato
de que no se tinha conhecimento), durante o curso do processo,

BALERA, Wagner. Processo administrativo beneficirio: benefcios. So Paulo: LTr, 1999. p. 186.

necessria a adequao do processo, com a transformao do benefcio

objeto de anlise 2.
Nesse sentido, novamente reproduzimos os ensinamentos de
Balera:
Pelo

regime

jurdico

peculiar

que

regula

linha

jurisdicional

previdenciria, o litgio nem pode e nem deve ser havido como anttese
entre

partes...

Existe,

aqui,

concorrncia

de

esforos

entre

administrado e a Administrao para que seja atingida a proteo social,

fim do sistema 3.
Caso a Autarquia no reforme sua deciso, forma-se o recurso
administrativo, que passar a ser processado na forma da Portaria
323/07, como veremos adiante.

4 Contedo do Recurso
O recorrente dever, ao interpor recurso, invocar as razes para
que a deciso do INSS seja reformada e, se tiver, juntar documentos. O
recurso pode ser dirigido Junta de Recursos da Previdncia Social, ao
Conselho de Recursos ou ao presidente de qualquer uma dessas
instncias.

Como

dito,

recurso

administrativo

no

exige

delimitao do seu objeto, no se furtando, o rgo julgador, a apreciar

outros elementos que possam contribuir no melhor deslinde do caso.
comum que o segurado, por vezes semianalfabeto, sem orientao,
interpe recurso alegando apenas que tem direito ao benefcio (tal
situao corriqueira nos benefcios por incapacidade, em que o
segurado alega apenas que no tem condies de trabalhar). Mas no
2
3

SAVARIS, Jos Antonio. Direito Processual Previdencirio. 2. ed. Curitiba: Juru, 2009. p. 155.
BALERA, Wagner. Oo. Cit. P. 186.

10

 por falta de um recurso melhor elaborado, com fundamentao ftica e

jurdica bem construda, que o recurso deixar de ser apreciado em
todos os elementos que compem os autos do processo administrativo.
Porm, se o segurado nem mesmo apresentar a sua alegao, por
exemplo, de eventual tempo de servio rural a ser acrescido para
aposentadoria por tempo de contribuio, no poder saber, o rgo
julgador, da existncia desse perodo. O mesmo ocorre quando, por
exemplo, houve um vnculo desconhecido, no constante no sistema.
Assim, as razes de recurso representam a oportunidade de o
segurado apresentar os motivos da sua inconformidade e alegar fatos
inclusive novos que podem facilitar a caracterizao de seu direito.
No demais esclarecer que o recurso no precisa ser interposto
por advogado, mas em muitas situaes melhor seria a defesa do
segurado se o fosse, tendo em vista a complexidade da matria.
Citamos

como

exemplos:

reconhecimento

de

atividade

especial,

comprovao de vnculo empregatcio, comprovao de unio estvel...

O cidado tem dificuldade de compreender e, portanto, fundamentar um
recurso em matria previdenciria, pela complexidade por todos sabida.

5 Da Tempestividade
de 30 dias da cincia do indeferimento o prazo para a
interposio do recurso. Em caso de cessao do benefcio, aplica-se o
mesmo prazo. Contudo, ao contrrio de um processo judicial, em que o
prazo de recurso preclusivo, na via administrativa ele pode ser
relevado. Assim prev a Portaria n 323/07:
Art. 13. Incumbe ao Conselheiro relator das Cmaras e Juntas:
11

(...)
II propor composio julgadora relevar a intempestividade de
recursos,

no

corpo

do

prprio

voto,

quando

fundamentadamente

entender que, no mrito, restou demonstrada de forma inequvoca a

liquidez e certeza do direito da parte;
Assim, cabe ao conselheiro incumbido de analisar e proferir voto
no processo, propor que a intempestividade seja desconsiderada e seja
julgado o mrito, sempre que restar demonstrado que ao recorrente
assiste razo. Trata-se, aqui, eminentemente, da aplicao do princpio
da economia processual.
Se, nesse caso, o recurso for simplesmente desconhecido por
intempestivo e o recorrente buscar o Judicirio, ter o benefcio
concedido. Nada mais correto (e econmico) que a Administrao
Pblica j faz-lo de imediato, evitando protelar o pagamento de um
benefcio, que ter que estender ao segurado mais tarde.
De qualquer forma, o INSS vai apontar se o recurso tempestivo
ou intempestivo, mas a anlise da admissibilidade da Junta de
Recursos. Nesse sentido, a Portaria n 323/07:
Art. 33. Admitir ou no o recurso prerrogativa do CRPS, sendo vedado
a qualquer rgo do INSS recusar o seu recebimento ou sustar-lhe o
andamento.
Nesse sentido, nos leciona Fabio Zambitte Ibrahim:
(...) admitir ou no o recurso prerrogativa do CRPS, sendo vedado a
qualquer rgao do INSS recursar o seu recebimento ou sustar-lhe o
andamento. Por mais estapafrdia que seja a pretenso do segurado,
por mais evidente que seja sua improcedncia, ou por mais evidente que
12

seja sua intempestividade, somente caber ao CRPS se pronunciar a

respeito 4.
Ou seja, a Autarquia no poder deixar de encaminhar o recurso
para o rgo recursal, pois deste e somente deste a competncia para
admitir o recurso.

6 Processamento do Recurso
Uma vez interposto o recurso, como j dito, o INSS poder revisar
sua deciso. Contudo, no o fazendo, dever ser processado o recurso.
A Autarquia tem o mesmo prazo de 30 dias para apresentar as
contrarrazes, expondo os motivos pelos quais a deciso deve ser
mantida. Nos termos da Portaria n 323/07, se o INSS no apresentar os
recursos, o processo no deve ficar aguardando ad eternum, mas deve
ser

encaminhado

Junta

de

Recursos,

sem

as

contrarrazes,

entendendo como estas, as razes do indeferimento:

Art. 31. de trinta dias o prazo para a interposio de recurso e para o
oferecimento de contrarrazes, contado da data da cincia da deciso e
da data da intimao da interposio do recurso, respectivamente.
(...)
3 Expirado o prazo de trinta dias para contrarrazes, de que trata o
caput, os autos sero imediatamente encaminhados para julgamento
pelas Juntas de Recursos ou Cmaras de Julgamento do CRPS,
hiptese em que sero considerados como contrarrazes do INSS os
motivos do indeferimento inicial.

IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de Direito Previdencirio. 14. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2009.
p. 522.

13

Muito acertada a incluso desse 3 no art. 31, pois at ento (e

ainda ocorre em muitos lugares) os processos demoram meses ou anos
para

serem

encaminhados

para

Junta

de

Recursos,

para

processamento e julgamento. Essa morosidade no encaminhamento

desestimula os beneficirios da Previdncia Social a utilizarem-se da via
administrativa para buscar seu direito, fazendo com que optem, j ab
initio, pela interposio de ao judicial. Com a desnecessidade de
contrarrazoar o processo pode/deve ser encaminhado de imediato.
Ao chegar Junta de Recursos, o processo distribudo
aleatoriamente para um dos conselheiros. Porm, quando se trata de
matria mdica, antes de ser entregue ao conselheiro, o recurso
apreciado pela Assessoria Mdica da Junta de Recursos, a quem cabe
manifestar-se sobre aspectos como incapacidade, se temporria ou
definitiva, data de incio da incapacidade, data de cessao, acrscimo
de 25% na aposentadoria por invalidez, enquadramento em atividade
especial, enfim, sempre que o recurso versar sobre matria mdica.
Ainda que este no seja o nico motivo do indeferimento ou da
inconformidade do segurado, devem os autos serem apreciados por um
mdico assistente, que vai emitir o seu parecer, nos termos do 7 do
art. 53 da Portaria n 323/07:
Art. 53. As decises proferidas pelas Cmaras de Julgamento e Juntas
de Recursos podero ser de:
I (...)
II (...)
7 Em se tratando de matria mdica dever ser ouvida a Assessoria
Tcnico-Mdica Especializada, prestada por servidor lotado na instncia
julgadora que, na qualidade de perito do colegiado, se pronunciar, de
forma fundamentada e conclusiva, no mbito de sua competncia,
hiptese em que ser utilizado mero encaminhamento interno por meio
de despacho.
14

O mdico poder, em diligncia preliminar, solicitar que o INSS

junte

laudos

relatados

no

processo

ou

no

recurso,

exames

complementares, junta mdica, etc. Nesse caso, antes de emitir parecer

mdico conclusivo, os autos retornam Agncia da Previdncia Social,
para

complementao,

para

depois

retornarem

ao

mdico,

para

concluso sobre a matria tcnica envolvida.

A deciso do Colegiado no est vinculada ao parecer mdico.
Assim como na ao judicial, o juiz no est obrigado a decidir de
acordo com o perito judicial. Em ambos os casos a contrariedade ao
laudo mdico precisa ser bem fundamentada.
Ao receber o processo, com laudo mdico, se for o caso, o
conselheiro dever elaborar o relatrio e o voto para a sesso de
julgamento. O mesmo ocorre nas demais situaes, em que no sendo
necessrio parecer, o relator tem a funo de elaborar o relatrio e
propor o voto.

7 Das Decises em Grau de Recurso

As decises nas Juntas ou no Conselho de Recursos so tomadas
por unanimidade ou por maioria, em sesso de julgamento mensal, com
a pauta previamente publicada no site do Ministrio da Previdncia
Social. Na sesso, o conselheiro relator apresenta o relatrio e a
proposta de voto, que discutida pelos conselheiros, para votao.
Aps, elaborado o acrdo, que deve ser expresso em linguagem
simples, acessvel aos segurados, evitando-se cdigos ou expresses
complexas.

15

Deve-se evitar referncias a instrues internas, primeiro porque

no se prestam a justificar decises que afetem aos segurados, pois
servem apenas e to somente para orientar os servidores do INSS
(lembrando que o CRPS no est vinculado ao INSS, mas ao Ministrio
da Previdncia Social), e tambm porque no so de fcil acesso ao
pblico em geral.
Os acrdos devero conter, entre outros elementos: dados
identificadores do processo, tais como nmero do processo, nome do
beneficirio (e do segurado, quando no se tratar do beneficirio, como
nos casos de penso por morte e auxlio recluso, ou devoluo de
valores recebidos indevidamente por outra pessoa que no o segurado);
relatrio, contendo a sntese do pedido, razes do recurso e documentos
juntados; ementa contendo o extrato do assunto e o resultado do
julgamento; fundamentao, identificando os fatos e o direito que vai
justificar a deciso: concluso com a deciso; julgamento, contendo a
deciso final da composio julgadora, com o resultado da votao e,
por fim, os nomes dos conselheiros participantes e a data do julgamento.
dever do rgo julgador debruar-se sobre cada uma das
alegaes do segurado, manifestando-se expressamente sobre as
questes invocadas pelo recorrente. Para evitar acrdos genricos
(padronizados),

Portaria

veda,

inclusive,

que

se

exponha

fundamentao em forma de considerandos.

As decises adotadas pelas Juntas de Recursos e Cmaras de
Julgamento podem ser de:
a) Converso em diligncia: ocorre quando o processo no est
suficientemente instrudo, na avaliao do Colegiado. Por exemplo,
quando necessrio fazer uma pesquisa sobre atividade rural, uma
diligncia para verificao de vnculo empregatcio, um parecer social
16

sobre incapacidade de prover a subsistncia, etc. A diligncia pode ser

sugerida pelo recorrente, nas razes de recurso, mas podem ser de
ofcio. Sobre o cumprimento das diligncias, assim dispe a Portaria n
323/07:
Art. 56. vedado ao INSS escusar-se de cumprir, no prazo regimental,
as diligncias solicitadas pelas unidades julgadoras do CRPS, bem como
deixar de dar efetivo cumprimento s decises do Conselho Pleno e
acrdos definitivos dos rgos colegiados, reduzir ou ampliar o seu
alcance ou execut-lo de modo que contrarie ou prejudique seu evidente
sentido.
De fato, de nada adiantaria a previso da realizao de diligncias
para complementar a instruo, se o INSS fosse permitido simplesmente
no cumpri-las. O prazo para que a Autarquia cumpra a diligncia de
30 dias prorrogveis por mais 30 dias.
A diligncia no depende de sesso de julgamento, podendo ser
prvia ou preliminar. Isso ocorre com muita frequncia quando o mdico
assistente da Junta solicita complementao de documentos ou junta
mdica.
Quando a diligncia for direcionada a rgo externo, que no do
mbito de abrangncia do Ministrio da Previdncia social, dever ser
solicitada pelo presidente da Junta de Recursos ou do CRPS, conforme
a jurisdio. Exemplificativamente, ocorre quando da solicitao de
informaes Receita Federal do Brasil.
b) No conhecimento:
A Portaria n 323/07 estabelece as hipteses em que o recurso
deve ser desconhecido:
17

Art. 54. Constituem razes de no conhecimento do recurso:

I a intempestividade;
II a ilegitimidade ativa ou passiva de parte;
III a renncia utilizao da via administrativa para discusso da
pretenso, decorrente da propositura de ao judicial;
IV a desistncia voluntria manifestada por escrito pelo interessado ou
seu representante;
V qualquer outro motivo que leve perda do objeto do recurso; e
VI a precluso processual.
Assim,

deciso

de

desconhecer

recurso

decorre

da

intempestividade, ressalvada a hiptese j colocada de que esta seja

desconsiderada, nos termos do que permite o inciso II do art. 13 da
Portaria n 323/07. Mas tambm o recurso desconhecido quando a
parte no legtima (subscrevente do recurso no junta procurao do
segurado), desistncia voluntria, quando houve perda de objeto,
quando, por exemplo, o INSS retroage a data de incio de um benefcio
por incapacidade requerido posteriormente, sendo que estava em
tramitao um pedido de prorrogao. tambm desconhecido o
recurso quando o segurado interps ao judicial com o mesmo objeto
do recurso.
Tal previso encontra-se no 3 do art. 126 da Lei n 8.213/91:
Art. 126. (...)
3 A propositura, pelo beneficirio ou contribuinte, de ao que tenha
por objeto idntico pedido sobre o qual versa o processo administrativo
importa renncia ao direito de recorrer na esfera administrativa e
desistncia do recurso interposto.

18

A propositura da ao judicial por vezes contempornea ao

recurso e em outras ocasies ocorre posteriormente, devido a demora
no julgamento do recurso. de se ter cuidado, todavia, para evitar que
se desconhea de recurso quando no se trata do mesmo objeto. Ainda
que o benefcio seja o mesmo (por exemplo, um auxlio-doena) pode
ser que se refira a um perodo diferente.
c) Conhecimento e no provimento:
Nesse

caso, no h nenhuma preliminar que

prejudique a

apreciao do mrito, mas o pedido do recorrente negado. direito do

recorrente, todavia, saber exatamente os fundamentos que embasam a
deciso de manter o entendimento do INSS sobre o benefcio/pedido em
questo. Para tanto, bom lembrar sempre o disposto na Lei n 9.784
de 01.02.99:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao
dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
(...)
V decidam recursos administrativos;
1 A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo
consistir em declarao de concordncia com fundamentos de anteriores
pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero
parte integrante do ato.
Quando a deciso da Junta de Recursos de no dar provimento,
trata-se, eminentemente de atos que negam, limitam ou afetam direitos.
E o art. 50 dispe expressamente que se aplica quando se decide
recurso administrativo.
d) Conhecimento e provimento parcial:
19

H situaes em que o recurso inclui vrios pedidos, como nos

benefcios por incapacidade em que o segurado pede aposentadoria por
invalidez e, alternativamente, prorrogao do auxlio-doena; ou, quando
pede a aposentadoria por tempo de contribuio e, para tanto, a
converso de atividade especial em comum, podendo, por exemplo, este
pedido ser atendido, mas, ainda assim, no ter tempo de contribuio.
Ocorre, tambm, no caso de o segurado pedir que o benefcio seja
concedido na forma integral, mas somente faz jus na forma proporcional.
Porm, nesse ltimo caso, antes de concluir o processo, o segurado
deve

ser

ouvido

para

que

manifeste,

caso

ainda

no

tenha

expressamente concordado com ambas as hipteses (aposentadoria

integral ou proporcional).
e) Conhecimento e provimento:
Trata-se de situao em que se reforma a deciso para atender o
pedido do recorrente. Em regra trata-se da concesso de benefcio, mas
ocorre

tambm

com

reconhecimento

do

direito

reabilitao

profissional, a emisso de Certido de Tempo de Contribuio, etc.

Muitos advogados criticam o sistema recursal sob o argumento de
que so poucos os casos em que se revertem decises do INSS na via
administrativa. Mas bem verdade, tambm, que so poucos os
advogados que atuam e que acreditam, no sentido de se dedicar a
produo de prova, de comparecer para sustentao oral, de estudar
portarias e normas administrativas que podem contribuir na elucidao
do direito.
f) Anulao:

20

Ocorre quando h reviso da deciso anterior, que pode ser de

ofcio, quando detectado, por exemplo, erro material, ou ainda, por
provocao das partes. comum o INSS pedir reviso de acrdo, nas
hipteses previstas no art. 60 da Portaria n 323/07: violarem literal
disposio de lei ou decreto; divergirem dos pareceres da Consultoria
Jurdica do MPS, aprovados pelo Ministro de Estado da Previdncia
Social, bem como do Advogado-Geral da Unio, na forma da Lei
Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993; ou for constatado vcio
insanvel.
possvel ainda a interposio de embargos das decises da
Junta de Recursos, quando existir no acrdo obscuridade, ambiguidade
ou contradio entre a deciso e os fundamentos. O prazo para
interposio dos embargos de 30 dias da cincia do acrdo, atravs
de petio fundamentada, dirigida ao Presidente do rgo julgador. Os
embargos suspendem o prazo para cumprimento do acrdo. O relator
se manifestar sobre os embargos. Aps, o Presidente decidir sobre
no conhecer ou indeferir os embargos, por deciso monocrtica
irrecorrvel, se acolher a manifestao do relator no sentido de que no
foram demonstrados os requisitos de admissibilidade, ou quando
consider-los improcedentes no mrito ou submeter o processo
reapreciao do Colegiado, quando o relator manifestar-se no sentido do
provimento dos embargos. possvel que haja modificao no mrito do
acrdo.

8 Sesso de Julgamento

21

Como

dito,

as

decises

sero

adotadas

na

sesso

de

julgamento. Os processos a serem julgados sero previamente inseridos

em pauta, a ser divulgada no site e afixada em mural no rgo julgador
para conhecimento dos interessados e procuradores. Os acrdos so
publicados e tambm cientificados aos interessados. Da sesso ser
lavrada ata, contendo a quantidade de processos julgados e outras
informaes relevantes sobre o julgamento. A sesso de julgamento
ser pblica, ressalvado Cmara ou Junta o exame reservado de
matria protegida por sigilo, admitida a presena das partes e de seus
procuradores. Entendemos que a sesso no pblica quando se trata
de situaes que, nos termos do Cdigo de Processo Civil, devem
tramitar em segredo de Justia.
Falta a formao de jurisprudncia administrativa, que pudesse ser
consultada e invocada em casos semelhantes. Os votos e decisrios
somente so acessados por quem tem os dados (nmero do benefcio,
nmero do CPF ou nmero do recurso).

9 Sustentao Oral
O beneficirio ou seu procurador podem comparecer sesso de
julgamento para manifestarem-se, fazendo sustentao oral, aps a
apresentao do relatrio, por quinze minutos. O mesmo direito assiste
ao recorrido. Em primeira instncia, o recorrido somente pode ser o
INSS, ento no ocorre essa manifestao. Porm, quando o recurso
provido na Junta de Recursos, mas o INSS recorre ao Conselho de
Recursos, o recorrido o segurado/interessado. Ainda assim rara a
sustentao oral do segurado no CRPS.
10 Recurso s Cmaras de Julgamento do CRPS

22

A parte interessada, sucumbente na Junta de Recursos, ainda

poder recorrer s Cmaras de Julgamento (CAJs), que poderamos
considerar uma terceira instncia administrativa, interpondo recurso
especial. Assim estabelece o Regimento Interno do CRPS:
Art. 16. Compete s Cmaras de Julgamento julgar os Recursos
Especiais interpostos pelos beneficirios e pelas empresas nos casos
previstos na legislao, contra as decises proferidas pelas Juntas de
Recursos.
O INSS somente pode recorrer da deciso da Junta de Recursos
se a demonstrar que a deciso violar disposio de lei, decreto ou
portaria ministerial; quando divergir de smula ou parecer da AGU;
divergir de parecer da Consultoria Jurdica; divergir de enunciado do
CRPS; contiver vcio insanvel (art. 16, pargrafo nico, da Portaria n
323/07). Isso significa que a mera discordncia ou inconformidade com o
julgamento no pode motivar o recurso do INSS para as Cmaras de
Julgamento. J para o segurado, o limite encontra-se nas matrias de
alada da Junta de Recursos: decises fundamentadas exclusivamente
em matria mdica, com resultados convergentes; sobre reajustamento
de benefcios, em consonncia com os ndices estabelecidos em lei (art.
18).

11

Necessidade

de

Prvio

Requerimento

Administrativo

para

Ajuizamento da Ao
Questo recentemente admitida pelo Supremo Tribunal Federal
como de repercusso geral, a necessidade de prvio requerimento
administrativo como requisito para postulao judicial do benefcio
indeferido (RE 631.240) ainda controvertida.

23

Se tal questo chegou ao STF porque muitos so os que se

dirigem diretamente ao Judicirio, sob a presuno de que o INSS
decidiria pelo indeferimento do pedido. Esse procedimento encontra
crticas de autores como Castro e Lazzari, que entendem que
Os segurados tm interesse de agir e, portanto, h necessidade e
utilidade do processo, quando sua pretenso encontra bice na via
administrativa, em face do indeferimento do pedido apresentado, ou,
pela omisso do atendimento do pleito pela Autarquia Previdenciria 5.
Diferente, porm, a situao em que realmente se pode presumir
o indeferimento do pleito administrativo, como nos pedidos de reviso,
de desaposentao e outras situaes que no encontram respaldo na
normatizao, ou seja, o servidor no pode aplicar administrativamente.
Com base no entendimento jurisprudencial, bem aponta que
(...) se h forte presuno de que a entidade previdenciria indeferir a
prestao previdenciria objeto da apreciao judicial, admissvel o
ajuizamento direto de pedido de concesso de benefcio previdencirio,
no

se

justificando

a exigncia do bvio,

isto , da

prova do

indeferimento administrativo .
Entendemos, tambm, que a leso ou ameaa somente se
encontra presente quando houve alguma manifestao, ou seja, o
pedido

foi

indeferido

(ao

de

concesso)

ou

quando

no

foi

corretamente concedido (ao de reviso). Alm, disso, quando a

situao posta juzo encontra-se contrria normatizao, o que faz
presumir o indeferimento, no se mostra razovel exigir-se, apenas por

CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, Joo Batista. Manual de Direito Previdencirio. 9.
ed. Florianpolis: Conceito Editorial, 2008. p. 640.
6
Op. cit., p. 207.

24

formalidade, a comprovao de que se o pedido foi negado. Como

referido, certamente o STF colocar fim celeuma.
de ressaltar, por fim, que conforme Smula n 89 do Superior
Tribunal de Justia, quando trata da ao acidentria, e Smula n 213
do

extinto

Tribunal

Federal

de

Recursos,

no

necessrio

exaurimento da via administrativa, para a propositura de ao judicial.

12 Concluses
A utilizao do processo administrativo, como vimos, em geral,
inevitvel. O segurado vai buscar aquilo que entende ser direito seu
junto Autarquia Previdenciria. Entendendo ter seu pedido indeferido
ou concedido inadequadamente, poder prosseguir na via administrativa,
atravs do recurso, ou, de imediato, buscar a tutela jurisdicional.
Procuramos,

nesse

texto,

apontar

funcionamento,

os

procedimentos, o caminho do recurso administrativo, muitas vezes

desconhecido ou pouco utilizado pelos segurados e pelos advogados,
ora porque entendem que o sistema recursal mero apndice do INSS,
ora porque alegam demora no andamento do recurso, ora porque no
acreditam simplesmente na possibilidade de modificao da deciso.
Todavia, sem dvida, uma possibilidade concreta que pode ser
utilizada pelo segurado, que no impede, caso ainda no obtenha xito,
busque a tutela do Judicirio.
Entre

as

principais

vantagens

do

recurso,

encontramos

informalidade, a ausncia do rigor na delimitao da lide, podendo o

segurado juntar documentos e provas, at mesmo na sesso de
julgamento. Alm disso, dever do rgo julgador ajudar o segurado a
formar seu direito, no s possibilitando, mas indicando formas de faz25

lo, determinando diligncias nesse sentido. Certo , como vimos ao

longo da docncia sobre o tema, que muitos simplesmente desconhecem
e tm preconceito com relao ao sistema recursal.

13 Referncias
BALERA, Wagner. Processo administrativo beneficirio: benefcios. So
Paulo: LTr, 1999.
CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, Joo Batista. Manual de
Direito Previdencirio. 9. ed. Florianpolis: Conceito Editorial, 2008.
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de Direito Previdencirio. 14. ed. Rio
de Janeiro: Impetus, 2009.
SAVARIS, Jos Antonio. Direito Processual Previdencirio. 2. ed.
Curitiba: Juru, 2009

26