XVI CONGRESSO BRASILEIRO DE SOCIOLOGIA

10 a 13 de Setembro Salvador (BA)

Grupo de Trabalho: Relaes raciais e tnicas: desigualdades e

polticas pblicas

Oportunidades Polticas e Novos Repertrios de Ao: Movimentos

Negros e acesso institucional no Brasil Contemporneo.

Cristiano Rodrigues
Universidade Federal de Mato Grosso

Oportunidades Polticas e Novos Repertrios de Ao: Movimentos Negros e acesso

institucional no Brasil Contemporneo.

Cristiano Rodrigues
Professor do Instituto de Educao - UFMT

Introduo

At bem recentemente o estado brasileiro sustentava uma verso de identidade

nacional homognea, unificadora e inclusiva. O baricentro dessa identidade nacional girava
em torno de princpios de miscigenao racial e hibridismo cultural que, operados a partir de
caractersticas singulares, impediriam a emergncia, entre ns, de fenmenos como o Jim
Crow norte-americano ou o apartheid sul-africano. Ao contrrio, segundo seus idelogos,
identidades nacionais sustentadas pelo princpio da miscigenao revelariam formas mais
harmoniosas e, portanto, melhores de coexistncia inter-racial. O mito da democracia racial,
amplamente (re)produzido no interior do tecido social tratava-se de uma tentativa, at certo
ponto extremamente bem-sucedida, de obliterar o carter hierrquico das relaes raciais no
pas (Hanchard, 1994).
Porm, acompanhando um movimento que parece ser de escala global, a emergncia
de novas identidades tnicas e raciais nos ltimos 30 anos do sculo XX (e dos conflitos
associados a tal emergncia) tornou-se um elemento significativo com o qual o estado
brasileiro teve que lidar (Costa, 2006). A rearticulao dos movimentos negros a partir dos
anos 1970, bem como os processos de aprofundamento da democracia em curso no pas desde
o incio dos anos 1980, so elementos fundamentais para se analisar a mudana em termos do
tratamento oficial dado s questes relativas integrao racial e promoo da igualdade.
O movimento em direo s polticas de promoo da igualdade racial aconteceu
de forma lenta, mas consistente, ao longo dos anos 1980 e 1990. Em meados dos anos 1990,
durante o governo Fernando Henrique Cardoso, lideranas dos movimentos negros
conseguiram, pela primeira vez na histria do pas, acessar espaos institucionais e influenciar
na agenda de polticas pblicas focalizadas. Porm, por uma srie de fatores conjunturais, a
maioria das propostas delineadas durante a administrao FHC no chegaram a ser
implementadas. Na reta final do governo FHC, a coalizao de foras entre lideranas negras,
fundaes internacionais e agentes estatais para participao na 3a Conferncia Mundial
Contra o Racismo, Xenofobia e Formas Correlatas de Intolerncia (3a CMR), realizada em
2001, na frica do Sul, abriu uma janela de oportunidades sem precedentes para a incluso da
temtica racial em diferentes mbitos do aparato estatal.

O presente artigo toma os resultados da participao brasileira na 3a CMR e a

chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) ao poder para analisar o processo de
adensamento, ainda que cercado de controvrsias, das proposies de polticas pblicas
focalizadas para promoo da igualdade racial. Segundo Lima (2010), at o governo de Luiz
Incio Lula da Silva (doravante Lula) a relao entre movimento negro e estado era de
exterioridade, com os ativistas cumprindo o papel de reclamantes mas com baixa insero
institucional. No governo Lula militantes do movimento negro passam a ocupar cargos em
rgos governamentais e a ter voz ativa na formulao e gesto de polticas pblicas. Por
essa razo, com a ascenso do PT ao poder, impe-se um ritmo mais acelerado a um amplo
conjunto de mudanas no panorama das relaes raciais brasileiras que, nos governos
anteriores, ficaram apenas na inteno ou tiverem alcance reduzido.
Assim, para o escopo deste trabalho, analisa-se o processo de incluso da temtica
racial dentro do estado brasileiro na ltima dcada com o intuito de melhor compreender as
relaes entre o aprofundamento da democracia e o fortalecimento de atores da sociedade
civil. Para tal, o artigo est dividido em trs partes. Na primeira, procede-se a uma breve
discusso terica acerca da consolidao de experimentos participativos no Brasil
contemporneo e seu papel na dinamizao das relaes entre estado e sociedade civil. Na
segunda, analisa-se quatro instncias nas quais a interlocuo entre ativistas negros e
instituies estatais tem sido extensiva na ltima dcada. So elas: SEPPIR, Conferncias
Nacionais de Promoo da Igualdade Racial, Sade da Populao Negra e Programas de
Ao Afirmativa nas Universidades Pblicas. Por fim, debate-se os avanos, limites e
perspectivas da articulao entre movimento negro e estado.

Inovaes Participativas e Aprofundamento da Democracia no Brasil Contemporneo

A confluncia entre o surgimento de novos atores polticos e a pluralizao de

interesses societais em curso desde finais da dcada de 1960 tem como uma de suas
consequncias mais marcantes a proliferao, em diversos pases da Amrica Latina, de
projetos institucionais de incluso de cidados em processos decisrios estatais,
especialmente em nveis locais e regionais. Experincias diversas, tais como Oramento
Participativo e Conselhos Gestores no Brasil, Mesas de Concertacon no Peru, Veeduras
Ciudadanas na Colmbia, Consejos Autogestivos no Mxico, entre outras, procuram
demonstrar a possibilidade de uma participao social efetiva junto aos aparatos institucionais
do estado (Olvera, Panfichi & Dagnino, 2006; Vera & Lavalle, 2010)
Uma via de entendimento sobre estes projetos de participao cidad em curso na
Amrica Latina est em se compreender o papel dos movimentos sociais enquanto fontes de

inovao social, gerao de novos saberes e ampliao do debate pblico em torno de temas
outrora marginalizados. Neste sentido, a implementao de mecanismos de participao e
democracia direta no subcontinente fruto da presso sistemtica de movimentos sociais,
ONGs, partidos polticos e cidados em busca uma transformao sem precedentes na
sociedade. Contudo,
(...) estas experincias ainda precisam ter seus efeitos de longo prazo provados e so
bastante limitadas geograficamente, bem como em termos da sua influncia cultural
(e portanto poltica). Estas limitaes so devido natureza preliminar e exploratria
do projeto democrtico-participativo. Do mesmo modo, as limitaes econmicas
impostas pelas polticas econmicas neoliberais que dominam toda a regio geram
obstculos para um maior aprofundamento das inovaes democrticas (Olvera,
Panfichi & Dagnino, 2006: 28).

Ainda segundo Olvera, Panchifi e Dagnino (2006), os estudos sobre transio e

consolidao dos regimes democrticos, que dominaram o debate nas cincias sociais latinoamericanas na dcada de 1980, foram substitudos por novas consideraes tericometodolgicas acerca dos processos de democratizao em curso no subcontinente. Para os
autores, so trs os fatores que explicam essa mudana de perspectivas nas ltimas duas
dcadas. Em primeiro lugar, os sistemas eleitorais se consolidaram, ainda que em graus
diversos de estabilizao, por toda a regio. O segundo processo, subjacente ao primeiro, diz
respeito crescente insatisfao dos cidados em relao aos resultados polticos, sociais e
inclusivos produzidos por estas democracias eleitorais. Por fim, h uma profuso de
experimentos por toda a Amrica Latina buscando o aprimoramento e aprofundamento da
democracia, ampliao do campo poltico e promoo de cidadania.
Neste contexto, os experimentos brasileiros dando vez e voz a um fenmeno que
Wampler e Avritzer (2004) chamam de pblicos participativos se tornaram paradigmticos
(especialmente o modelo de oramentos participativos), tendo sido replicados, e teorizados,
em diversos lugares do mundo (Smith, 2009; Pateman, 2012).
Os democratas deliberativos estiveram entre os primeiros a introduzir na academia
debates acerca destes novos espaos de participao. H, nas diferentes variaes desta
perspectiva, uma tendncia a considerar experimentos participativos como exemplos de
aplicabilidade de proposies tericas desenvolvidas por suas correntes tericas (Pateman,
2012). Outra caracterstica marcante dos principais estudos vinculados esta perspectiva est
na compreenso dos projetos participativos como mecanismos auxiliares para o
aperfeioamento da democracia representativa e da institucionalidade do estado (Wampler &
Avritzer, 2004; Smith, 2009; Pogrebinschi, 2010)).
A associao entre perspectivas deliberativas e participativas sobre as interconexes
entre sociedade civil e espaos pblicos decisrios na Amrica Latina tem, segundo seus
proponentes, o objetivo de promover snteses tericas a partir da anlise acurada de casos

empricos. Busca-se, entre outros objetivos, romper uma certa oposio entre estado e
movimentos sociais como tentativa de melhor compreender como a articulao entre esses
dois campos originou a criao de instituies participativas para a incluso de atores sociais
ao campo da deliberao poltica. Um dos riscos destas tentativas de sntese, contudo, est
em se negligenciar a possibilidade de colonizao do mundo da vida pelos imperativos da
burocracia.
Wampler e Avritzer (2004) buscam no conceito de pblicos participativos um
antdoto para este risco. De acordo com os autores, a aproximao cidad aos aparatos
estatais no se d em mera relao de influncia, mas aumenta a accountability social e
delimita os contornos de polticas pblicas, constituindo-se, portanto, numa nova esfera de
deliberao e negociao. Ainda mais otimista, Faria (2010), ao analisar os padres de
interao estabelecidos entre o governo Lula e organizaes da sociedade civil, prope que
esteja se estabelecendo no pas uma sinergia positiva entre estado e sociedade civil.
Outros autores so, todavia, mais cticos em relao possibilidade de uma sinergia
positiva entre movimentos sociais e estado. A institucionalizao da participao teria,
segundo Mirza (2006), um efeito deletrio sobre as formas de ao coletiva pois levariam a
um enfraquecimento da ao dos movimentos. Ao se concentrarem sobre os espaos
deliberativos, custosos em tempo, energia e fora militante, os movimentos podem acabar
sendo cooptados.
Tatagiba (2011), em estudo feito a partir da experincia do movimento de moradia
da cidade de So Paulo revela que, no Brasil, a identificao do projeto poltico do governo
uma varivel importante para avaliar os resultados alcanados por projetos participativos.
Assim:
Estudos mostram que governos comprometidos com agendas de esquerda tendem
no s a criar mais instncias de participao, como tambm a valorizar mais esses
espaos. No que se refere s estratgias de ao dos movimentos, a presena da
esquerda no poder parece ter consequncias ambguas. No caso das pesquisas que
tenho conduzido, o que tem sido possvel identificar ainda de forma muito
preliminar que em governos liderados pela esquerda os movimentos tendem a
valorizar a maior oferta de participao estatal e a disputar nessas instncias seus
projetos e interesses. Mas tendem tambm a orientar sua ao por uma disposio
menos conflitiva e uma postura de maior conciliao, evitando a presso sobre os
governos e diminuindo o uso do protesto como forma de negociao. Seja para
garantir seus interesses particulares ou para garantir a governabilidade a partir de
uma agenda de esquerda, os movimentos tendem a diminuir a distncia crtica em
relao ao Estado e ao partido, submetendo, consequentemente, suas agendas de mais
longo prazo ao ritmo e s exigncias prprias s disputas eleitorais (TATAGIBA,
2011: 177).

Della Porta e Diani (2006) tambm se valem de um experimento brasileiro, o

oramento participativo de Porto Alegre, para tentar ilustrar os limites e possibilidades de
pesquisas sobre caracterizao dos resultados alcanados por movimentos sociais. Para eles, o

deslocamento das relaes entre movimentos sociais e estado para espaos participativos
mistos incorre em mais riscos que vantagens. A passagem do conflito vivido nas ruas para
arenas institucionais traz como uma de suas principais consequncias, segundo os autores, a
necessidade de conhecimento tcnico e expertise cientfica, recursos que no so facilmente
mobilizados por movimentos sociais. H tambm o risco de que a criao de novos
procedimentos e instituies participativas seja uma mera tentativa de adiar a discusso para
momentos mais oportunos, segundo interesses de uma elite poltico-econmica. Assim, a
possibilidade de manipulao das lideranas, cooptao, desmobilizao das bases e
legitimao de polticas governamentais alheias aos interesses da sociedade civil no pode ser
desconsiderada.
Alm disso:
[...] modelos alternativos de democracia participativa so difceis de implementar. Os
nveis de participao efetiva, pluralidade, e a eficcia de novas arenas de tomada de
deciso so variados e distantes de ser satisfatrios. Quanto ao pluralismo das novas
arenas participativas, uma vez que os recursos para a mobilizao coletiva
distribuem-se desigualmente entre os grupos sociais, grupos e reas mais pobres
correm o risco de serem excludos pelas novas instituies polticas. Sua efetiva
capacidade para tomada de deciso , muitas vezes, mnima: por vrias razes, novos
canais de participao tm sido geralmente limitados a consulta dos cidados (Della
Porta & Diani, 2006: 238).

As vantagens da participao em arenas institucionais residiriam, segundo Della

Porta e Diani, na constituio de um ambiente mais favorvel para o encaminhamento de
reivindicaes, na reduo dos riscos inerentes aos protestos e, de forma subjacente, em um
maior engajamento daqueles indivduos pouco dispostos a correr riscos. O aumento da
proximidade com gestores a agentes estatais pode resultar ainda em ganhos incrementais e
procedimentais. Por serem mais permeveis que a esfera poltica tradicional, os espaos
participativos permitem que o movimento social exera maior influncia sobre a poltica
pblica. Por fim, a ampliao de arenas participativas traz consigo a realizao de um dos
principais objetivos de muitos movimentos sociais: o desenvolvimento e a expanso de novos
conceitos de democracia (Della Porta & Diani, 2006).
Dryzek (1996), tambm reconhece a centralidade que a incluso efetiva de grupos
minoritrios adquiriu dentro das democracias contemporneas. Porm, afirma ser necessrio
distinguir entre incluso na vida poltica e incluso no estado. A entrada no estado pode ser
dar atravs de:
[...] organizao enquanto grupo de interesses associado a atividades de lobby;
participao no desenvolvimento e implementao de polticas atravs de contnuas
negociaes entre lderes grupais e agentes pblicos; participao em partidos
convencionais e da poltica eleitoral, seja se organizando como um partido ou por
afiliao formal a um partido j estabelecido; aceitao de nomeaes por lderes dos
grupos; ou aumentado a capacidade de participao do grupo na tomada de decises
atravs de mudanas nas polticas pblicas (Dryzek, 1996: 475).

Para Dryzek (1996) a incluso no estado s benigna quando um conjunto razovel

de critrios de justia e paridade so atendidos, nos demais contextos a incluso na vida
poltica se mostra mais vantajosa. O autor acredita que um foco excessivo no papel do estado
contraproducente, sendo mais relevante analisar disputas polticas que se do para alm do
estado.
No que concerne aos efeitos da representao coletiva de grupos marginalizados,
Dryzek (1996) pontua quatro perfis de estado que podem ter efeitos nocivos ou benficos para
a ao dos movimentos sociais. Os estados exclusivo-ativos reduzem ou barram as condies
necessrias para associao e organizao de atores da sociedade civil; os estados exclusivopassivos relegam a sociedade civil sua prpria sorte, sem que o estado tente obliterar de
forma sistemtica a formao de grupos oposicionistas. Os estados inclusivo-ativos fomentam
a mobilizao poltica de determinados grupos e os conduz para o interior dos aparatos
estatais; j os estados inclusivo-passivos so permeveis a qualquer grupo que emerja da
sociedade civil.
Dryzek defende que algum nvel de excluso salutar para os movimentos sociais,
visto que o mpeto por democratizao surge muito mais frequentemente a partir de uma
oposio na sociedade civil do que por via estatal. Para o autor, a incluso positiva de grupos
oposicionistas pelo estado s possvel quando o interesse central do grupo puder ser
diretamente articulado a um imperativo estatal, o que permitiria ao grupo contribuir para a
determinao do contedo de polticas pblicas concernentes a eles. Na ausncia desta
condio sine qua non o grupo ser invariavelmente cooptado ou ter o contedo de suas
reivindicaes esvaziado.
Alm disso, mesmo quando h uma sinergia positiva entre os interesses dos atores
sociais a algum imperativo estatal, a elaborao de polticas pblicas ainda estar sob tutela
do estado e os resultados alcanados no sero necessariamente os desejados. No processo de
entrada no estado, os movimentos sociais perdem algumas de suas caractersticas, tornandose, muitas vezes, hierarquizados e centralizados em torno de uma liderana estvel. Esta
perda em termos de democracia interna s se justifica a partir dos resultados instrumentais
alcanados, mas se os resultados objetivos forem irrelevantes, tal perda pode ser fatal para a
vitalidade do movimento (Dryzek, 1996).
Dryzek (1996) aponta ainda para o fato de que possvel, e aconselhvel, o exerccio
de poder poltico dentro, e a partir, da sociedade civil. O poder comunicativo, ou a habilidade
de promover mudana social atravs do discurso, entendido pelo autor como sendo uma
dessas possibilidades. O movimento por direitos civis norte-americano um exemplo de
movimento social que, mesmo sem acessar diretamente a esfera poltico-decisria exerceu
sobre ela enorme influncia, transformando poder comunicativo em poder administrativo.

Uma segunda possibilidade, defendida por Tarrow (1994) em oposio queles que acreditam
que todo movimento social ser invariavelmente cooptado, remete capacidade que os
movimentos sociais tm de exercer influncia prolongada na sociedade civil tanto a partir da
criao de novos repertrios de ao coletiva, que sero posteriormente apropriados por
outros movimentos, quanto por incluir o debate sobre determinada questo permanentemente
na agenda pblica.
Uma terceira possibilidade de influncia via sociedade civil diz respeito criao de
fruns no estatais de elaborao de polticas pblicas. O Frum Social Mundial pode ser
considerado um exemplo real desta possibilidade. Por fim, protestos polticos dentro da
sociedade civil podem gerar, nos agentes estatais, medo de uma instabilidade poltica e
apressar uma resposta governamental (Dryzek, 1996). As mobilizaes populares que
tomaram as ruas do Brasil em junho de 2013, acompanhadas da presteza governamental em
incorporar agenda poltica reivindicaes vindas das ruas, um bom exemplo deste medo
da instabilidade poltica.
Por fim, Dryzek, apoiando-se na proposio de Tarrow acerca dos ciclos de protestos,
que acabam gerando algum nvel de burocratizao e incluso no estado, afirma que a entrada
no estado pode ser, em alguns casos, uma necessidade pragmtica mais que uma estratgia.
Neste ponto, o autor se aproxima das proposies de Cohen e Arato (1992), por uma
estratgia bifocal (em direo sociedade civil e ao estado) dos movimentos sociais. Mas,
diferentemente de Cohen e Arato, mantm que a entrada no estado deve ser feita depois de
um clculo que leve em considerao duas variveis: a articulao entre os interesses do
movimento a algum imperativo estatal e a capacidade de converter em ganhos instrumentais a
perda de autonomia que a participao estatal enseja.
No caso em tela verifica-se uma mudana progressiva em relao ao perfil do estado.
Em alguns momentos, como ocorreu durante a ditadura, o estado comportava, em relao
temtica da igualdade racial, caractersticas do tipo exclusivo-ativo. No perodo de transio
democrtica prevalece um perfil mais prximo do exclusivo-passivo. J no perodo
representado pelos ltimos dois anos do governo FHC, e de maneira ainda mais acentuada na
administrao Lula, inegvel o perfil inclusivo-ativo do estado em relao s polticas
pblicas de promoo da igualdade racial.
A criao de instituies (secretarias especiais, conselhos, fruns de participao,
etc.) para deliberar sobre temas de interesse de afro-brasileiros permitiu, indubitavelmente,
uma incluso mais ativa via arranjos participativos (incluso no estado), porm tmida do
ponto de vista da vida poltica. A principal fragilidade na incluso desta temtica se deve
certa fragmentao do sistema democrtico e dos grupos de interesse, afetando sobremaneira
a fora do estado na implementao de mudanas institucionais e a coerncia da

administrao pblica. Alm disso, e no apenas em relao temtica racial, o estado

brasileiro tem procurado ampliar sua abertura aos interesses dos movimentos negros sem,
contudo, flexibilizar seu comprometimento histrico para com setores da elite econmica
contrrios ao aumento da permeabilidade do estado.

O Governo Lula e as Polticas de Promoo da Igualdade Racial

Em 2003, com a posse do governo de Luiz Incio Lula da Silva, inovaes

significativas no que se refere promoo da igualdade racial so estabelecidas. No mbito
da administrao federal criada a Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial
(SEPPIR), com status de ministrio. Alm disso, o governo Lula procurou intensificar a
interlocuo com a sociedade civil seja atravs da criao e/ou reformulao de Conselhos de
Participao Popular ou por via das Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas.
Dando prosseguimento a um processo que se iniciou nos anos 1990, os ativistas
negros tm sido personagens-chave neste novo cenrio poltico nacional. Para o escopo deste
trabalho, analisarei quatro instncias nas quais a interlocuo entre ativistas negros e
instituies estatais tem sido extensiva e profcua. So elas: SEPPIR, Conferncias Nacionais
de Promoo da Igualdade Racial, Sade da Populao Negra e

Programas de Ao

Afirmativa nas Universidades Pblicas.

Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial

A repercusso da 3a CMR no Brasil encontra na criao da SEPPIR seu ponto alto,
dando prosseguimento a uma tendncia iniciada nos ltimos anos do governo FHC, com a
adoo de cotas raciais no ensino superior, bem como a implementao de polticas pblicas
de recorte racial no mbito do trabalho, da sade e do setor agrrio (Maio e Monteiro, 2005).
A SEPPIR foi oficialmente criada em 21 de Maro de 2003. A Secretaria a principal
conquista dos movimentos negros brasileiros contemporneos, pois mais que garantir
visibilidade s demandas de ativistas da sociedade civil os integra ao aparato estatal,
permitindo que contribuam para a definio e acompanhamento de polticas pblicas (Lima,
2010).
Serviram de referncia para a criao da SEPPIR algumas experincias institucionais
anteriores, tais como os Conselhos da Comunidade Negra em municpios administrados pelo
PT como So Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre. Ademais, em 2002, durante o perodo
eleitoral, o PT organizou cinco seminrios regionais e um nacional para que ativistas negros
apresentassem propostas que viriam a compor seu programa de governo. O Programa Brasil

sem Racismo, fruto desses seminrios, apontou para a necessidade de criao de um rgo
federal devotado promoo de polticas de igualdade racial (Abreu & Tible, 2012).
Coube a Matilde Ribeiro, importante ativista no campo dos direitos raciais e de
gnero, com passagens pelo movimento sindical, de mulheres negras e membro do PT, a
tarefa de administrar a nova pasta. Em seu discurso de posse a ministra afirmou que:
A agenda da igualdade racial nunca teve este status dentro da estrutura do governo
federal. Nossa misso coordenar as polticas de governo e manter relao com a
sociedade civil considerando a importncia de avano das aes afirmativas e
incluso dos grupos discriminados do ponto de vista racial e tnico (Discurso de
Posse 21/03/2003)

Alm da SEPPIR, foram criadas, ainda em 2003, duas outras instituies voltadas
para a proposio de polticas pblicas racialmente sensveis. O Conselho Nacional de
Promoo da Igualdade Racial (CNPIR), rgo colegiado de carter consultivo vinculado
SEPPIR, cujo objetivo propor polticas de combate ao racismo, ao preconceito e
discriminao e de promoo da igualdade racial; e o Frum Intergovernamental de
Promoo da Igualdade Racial (FIPIR), entidade que congrega organismos executivos
estaduais e municipais secretarias, coordenadorias, assessorias, entre outras voltados para
a questo racial, com o intuito de articular os esforos dos trs nveis de governo para
implementar politicas de promoo da igualdade racial.
Com o intuito de promover a igualdade racial de forma ampla, a SEPPIR atua a partir
da perspectiva da transversalidade ministerial, influenciando para que os demais ministrios
tambm incluam em suas pastas medidas voltadas para a populao negra. So exemplos
dessa transversalidade medidas tais como a realizao de censos tnico-raciais em escolas;
proposio de polticas pblicas de sade para a populao negra e recomendao de
elaborao de livros didticos realando traos positivos da negritude e africanidade. No que
tange educao bsica, a aprovao da Lei 10.639 de 2003, que versa sobre a
obrigatoriedade da temtica Histria e Cultura Afro-Brasileira no currculo oficial da rede
de ensino, representa claramente uma tentativa de reinterpretar a histria racial brasileira.
So exemplos de outras medidas pela SEPPIR: Decreto n. 4.887, que regulamenta o
procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das
terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombos; Instituio do Grupo de
Trabalho Interministerial sobre Quilombos; assinatura de um Termo de Compromisso entre a
SEPPIR e o Ministrio da Sade para a implementao de uma Poltica de Sade para a
Populao Negra;

Celebrao de acordo com a Organizao Internacional do Trabalho

(OIT), visando a capacitao de gestores pblicos para implementar polticas de igualdade de

gnero e raa; Celebrao de Protocolo de Intenes envolvendo a SEPPIR, o Ministrio
Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa) via Programa Fome Zero e

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a Fundao Cultural Palmares, o qual visa a melhoria das condies de vida de 15 mil
famlias em mais de 150 comunidades remanescentes de quilombos (Jaccoud, Silva, Rosa &
Luiz, 2009).
No entanto, a emergncia da SEPPIR no cenrio poltico-institucional brasileiro no
um dado isento de conflitos. Alguns intelectuais, crticos s polticas pblicas racialmente
focalizadas, enxergam na institucionalizao da SEPPIR a vitria do processo de racializao
do anti-racismo que nega a tradio a-racial e universalista do pas (Fry & Maggie, 2007;
Grin, 2010).
A institucionalizao da SEPPIR tambm traz consigo dilemas de ordem interna, tais
como: quais seriam os melhores quadros sados dos movimentos negros habilitados a ocupar
posies dentro da secretaria e, em que medida, tais lideranas representariam, de fato, o
grosso da populao negra brasileira. Neste sentido, a relao da SEPPIR, enquanto
instituio estatal, com lideranas do movimento negro marcada por algumas contradies,
pois, como aponta Luiza Bairros, atual ministra da Secretaria:
Voc quase no tem outros lugares para se expressar politicamente. As pessoas
negras vo para o partido politico, esto l em grandes nmeros, mas voc no tem
lideranas de expresso negras nacionalmente reconhecidas. No tem. Muitas
pessoas vo para o partido politico e acabam voltando para c, porque aqui vo ser
ouvidas, vo ser consideradas. [...] na verdade, querendo ou no, a Seppir
decorrncia do movimento negro. E ela , no mbito institucional, um outro espao
tambm reduzido como o movimento negro. Talvez, menor ainda. Acho que o
mesmo poderia ser dito em relao Secretaria de Politicas para as Mulheres (SPM),
que tambm surgiu de um processo provocado pelo movimento de mulheres. Em
termos institucionais, sempre muito difcil corresponder ao que seria a expectativa
de um movimento social.

Outro fator limitador do alcance poltico da SEPPIR est na fragilidade de sua

institucionalizao. A questo da sustentabilidade o calcanhar de Aquiles da Secretaria. H
um risco permanente de que governos menos alinhados com a luta antirracista venham a
destituir a SEPPIR no futuro, ou que mesmo dentro do atual governo a temtica racial seja
repensada em outros termos, de forma a abrir espao para a extino da pasta. Garantir a
sustentabilidade da Secretaria passa, nesse contexto, pela aproximao com outros setores do
governo, com o intuito de ampliar o carter transversal das polticas de igualdade racial.
Por fim, aliados aos problemas de sustentabilidade, a SEPPIR enfrenta problemas de
ordem oramentria. Em 2003 a Secretaria no teve dotao oramentria, pois havia sido
criada naquele ano. Em 2004 seu oramento foi de R$ 17.2 milhes, dos quais 13% foram
destinados ao pagamento de pessoal e encargos sociais, 7% deveria ser transferido para
municpios e 24% distribudos a entidades privadas com as quais a SEPPIR mantivesse
contratos. Entre 2005 e 2010 o oramento mdio anual da pasta foi de R$ 16 milhes. Para
efeito de comparao, a SPM Secretaria de Polticas para as Mulheres que foi criada na

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mesma poca e com objetivos semelhantes, teve recursos oramentrios da ordem de R$ 61

milhes para 2010, em contraste com os R$ 20 milhes destinados SEPPIR. Uma das
justificativas para o baixo oramento da secretaria est relacionada ao fato de a SEPPIR no
ser um rgo executivo, gestor de programas, mas de assessoria, consulta, articulao e
coordenao.
A institucionalizao da SEPPIR revela o carter de inclusividade poltica do governo
Lula no tocante questo racial. Tal incluso no , no caso da Secretaria, meramente
simblica, mas contempla ganhos estruturais que, a mdio e longo prazo, podem contribuir
significativamente para o redesenho de uma lgica de produo de polticas pblicas
focalizadas.
Entretanto, esse ambiente mais inclusivo no se d na ausncia de contradies. A
efetivao da SEPPIR e sua sustentabilidade futura muito dependente de, como afirma
Dryzek (1996), de uma sinergia positiva entre as reivindicaes dos movimentos sociais que
propiciaram a criao da Secretaria e um imperativo estatal favorvel. Porm, ainda que,
aparentemente, tal imperativo estatal seja favorvel promoo da igualdade racial h
indcios de que essa coalizo de foras possa ser desfeita num futuro prximo.

Conferncias Nacionais de Promoo da Igualdade Racial

Em 2005 foi realizada a 1a Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial
(CONAPIR), cujo objetivo era a formulao de um Plano Nacional de Polticas de Promoo
da Igualdade Racial e avaliar a atuao da SEPPIR na promoo da igualdade racial. A 2a
Conferncia, realizada em 2009, deu continuidade aos trabalhos iniciados no encontro
anterior e procurou consolidar e avaliar a implementao do Plano Nacional proposto em
2005.
A 1a CONAPIR foi precedida por um total de 1.332 encontros municipais, 26
estaduais e 1 no Distrito Federal. Durante as etapas que antecederam a Conferncia houve a
participao de 92.750 pessoas de todos os estados da federao. Do total de participantes
foram eleitos 850 delegados para representar entidades da sociedade civil e governos locais
na Conferncia. Ao todo, 1.019 delegados participaram da CONAPIR, dos quais 501 (49,2%)
eram representantes da sociedade civil, 168 (16,5%) de governos municipais, 106 (10,4%) do
governo federal, 75 (7,4%) de governos estaduais, 73 (7,1%) da CNPIR, 48 (4,7%) de
comunidades indgenas e outros 48 de comunidades quilombolas (Brasil, 2005).
Os trabalhos da 1a CONAPIR foram divididos em 12 GTs (Grupos de Trabalho), a
saber: 1) Trabalho/Desenvolvimento; 2) Educao; 3) Sade; 4) Diversidade Cultural; 5)
Direitos Humanos e Segurana Pblica; 6) Comunidades Quilombolas; 7) Povos Indgenas;

12

8) Juventude; 9) Mulheres; 10) Poltica Internacional; 11) Religies e; 12) Fortalecimento de

ONGs antirracismo.
Para a II CONAPIR houve uma alterao no que tange s etapas anteriores
realizao da Conferncia Nacional. Por conta de dificuldades oramentrias foram realizados
apenas encontros estaduais. Em sua etapa nacional, a Conferncia contou com a participao
de aproximadamente 1.500 delegados representando entidades da sociedade civil e esferas
governamentais. Houve tambm uma reduo de eixos temticos na segunda edio da
CONAPIR, com a diviso dos trabalhos em nove GTs: 1) Educao; 2) Cultura; 3) Controle
Social; 4) Sade; 5) Terra; 6) Segurana e Justia; 7) Trabalho; 8) Poltica Nacional e; 9)
Poltica Internacional (Brasil, 2009).
Em ambas as Conferncias houve uma prevalncia de temas sociais, voltados
fortemente para a melhoria das condies socioeconmicas das populaes negras e
indgenas. Na 1a CONAPIR, 10 dos 12 GTs se referiam a esses temas e, na 2a, seis de nove
(BRASIL, 2005, 2009). Outro fato relevante a ser ressaltado que, de acordo com
Pogrebinschi (2010), as diretrizes aprovadas nas conferncias nacionais de minorias tendem a
ser predominantemente de natureza administrativa (quelas cujas reivindicaes se dirigem ao
poder executivo), deixando de lado as de natureza legislativa (dirigidas ao poder legislativo).
Em sua primeira edio a CONAPIR produziu 1.048 deliberaes e na segunda, 761, sendo
que 77.2% dessas deliberaes foram de natureza administrativa (Pogrebinschi, 2010).
Para Pogrebinschi (2010) a prevalncia de deliberaes administrativas sobre
legislativas pode ser explicada por trs motivos. Primeiro, os participantes das Conferncias
parecem considerar que o executivo responde de forma mais efetiva e rpida s suas
demandas. Segundo, uma parte significativa das deliberaes administrativas requerem a
implementao de medidas j estabelecidas em lei. Por fim, lideranas de organizaes
negros esto presentes no Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial, que conta
com a participao paritria de representantes da sociedade civil e do executivo. E os
conselhos de polticas pblicas tm, por sua vez, papel determinante nas conferncias de
minorias.
Aps as deliberaes serem aprovadas pelos delegados das Conferncias um
documento oficial elaborado e encaminhado para que possa ser executado pelo poder
executivo e legislativo. O executivo tem respondido s demandas vocalizadas nas
conferncias atravs de uma srie de decretos presidenciais e da aprovao do

Plano

Nacional de Promoo da Igualdade Racial em 2009. J no legislativo, 18,3% de todas as leis

e emendas constitucionais implementadas entre 1988 e 2009 contemplavam medidas de
interesses de grupos minoritrios expressas atravs de Conferncias. (Santos & Pogrebinschi,
2009).

13

Para alm das hipteses aventadas por Pogrebinschi (2010), h que se ressaltar
tambm o carter transversal das conferncias de minorias. Por lidarem com temas de
reconhecimento e redistribuio, essas conferncias tendem a priorizar a confeco de
deliberaes interseccionais, que precisam, para se efetivar, de maior entrosamento poltico
entre diferentes setores do estado e dotaes oramentrias mais vultosas. Por essa razo, faz
sentido que as resolues da CONAPIR se dirijam prioritariamente para o poder executivo,
cuja capacidade de mediao poltica entre diferentes esferas estatais e influncia sobre a
alocao de recursos financeiros maior do que a do poder legislativo.
O grau de influncia que as conferncias exercem sobre o poder pblico tambm
precisa ser escrutinada. A maioria das conferncias nacionais de polticas pblicas tem carter
consultivo, ou seja, embora convocadas e financiadas pelo governo federal, suas decises no
precisam ser obrigatoriamente acolhidas pelo estado. Nesse sentido, o alcance da CONAPIR
em certa media limitado, como afirma Dryzek (1996) pelo monoplio estatal, a quem cabe a
ltima deciso sobre a implementao ou no de medidas vocalizadas na conferncia. Assim,
apesar de se constiturem em importantes fruns de participao democrtica, a capacidade
que tais conferncias tem de influenciar a agenda poltica governamental varia enormemente,
a depender do contexto sociopoltico em que elas ocorrem.
As duas edies da CONAPIR, por exemplo, lograram incluir 43% de suas
deliberaes na agenda do governo federal. Embora faltem dados comparativos que permitam
uma anlise mais aprofundada, possvel levantar algumas hipteses sobre a capacidade
inclusiva de conferncias consultivas. O grau de coeso ou disperso dos coletivos envolvidos
na conferncia est estritamente relacionado sua capacidade inclusiva. A finalidade poltica
da conferncia tambm exerce um peso importante, sobretudo quando suas resolues
apontam para provveis ganhos eleitorais para o governo. O tipo de organizao social e o
alinhamento desta com as instituies estatais um outro fator a ser considerado para o grau
de inclusividade da conferncia.
Polticas de Sade da Populao Negra

O debate pblico sobre as articulaes entre sade, raa e gnero fruto da militncia
de mulheres negras participantes de diversas organizaes negras e feministas, que vm se
dedicando temtica desde a dcada de 1980 (Rodrigues & Prado, 2013). Graas a esse
trnsito, marcado por uma dupla militncia no movimento de mulheres e no movimento
negro, as ativistas negras se empenharam em articular os debates internos de cada movimento
para embasar suas reivindicaes sobre polticas especficas de sade para a populao negra,
com particular ateno para questes referentes sade sexual e reprodutiva de mulheres
negras.

14

Reivindicaes pelo fim da esterilizao cirrgica feminina, promovida pelo governo

brasileiro em larga escala nos anos 1970 e 1980, estiveram no centro das atenes para as
ativistas negras. Segundo dados oficiais, em meados dos anos 1980, a prtica de esterilizao
cirrgica era responsvel por 27% de todas as medidas contraceptivas utilizadas pelas
mulheres brasileiras, sendo que no estado de So Paulo tal ndice atingia 39% (Ibge, 1986;
Berqu, 1994). Se comparado com pases como Frana (6%), Inglaterra (7%) e Itlia (4%),
verifica-se o grau excessivamente elevado de esterilizaes no Brasil.
Nesse contexto, Elza Berqu, Alicia Bercovichi e Estela Tamburo desenvolvem, em
1986, a pesquisa Dinmica Demogrfica da Populao Negra Brasileira que buscava, a partir
da produo de dados quantitativos acerca das desigualdades raciais brasileiras, estudar os
padres de fecundidade e nupcialidade entre mulheres brancas, pretas e pardas (seguindo a
terminologia oficial do IBGE). Os resultados da pesquisa apontaram para uma taxa
relativamente menor de fecundidade entre as mulheres pretas em relao as mulheres pardas e
brancas para as dcadas de 1960, 1970 e 1980. Para as autoras, a prevalncia de doenas que
afetavam a sade sexual e reprodutiva, em conjunto com uma taxa menor de nupcialidade
entre as mulheres pretas, explicavam a diferena em termos de fecundidade para este grupo
populacional (Bercovichi, 1987; Berqu, 1987).
Essas pesquisas subsidiaram a mobilizao das ativistas negras em prol de polticas
de sade para a populao negra, de modo geral, e para as mulheres negras de modo
especfico (Roland, 2001a). As ativistas do Geleds que, ao fundar a ONG j designaram um
corpo de militantes para compor o seu Programa de Sade. Este grupo responsvel por
organizar, entre os dias 21 e 22 de agosto de 1993, o Seminrio Nacional de Polticas e
Direitos Reprodutivos, que fazia parte da srie de eventos preparatrios para a Conferncia
Internacional de Populao e Desenvolvimento, realizada no Cairo, em 1994 (Rodrigues,
2006; Rodrigues & Prado, 2013).
O seminrio contou com a participao de 55 lideranas ligadas a organizaes de
mulheres, organizaes negras, organizaes feministas, universidade e servios pblicos de
sade. Desse seminrio saiu a emblemtica Declarao de Itapecerica da Serra, acusando o
Estado de se exercer basicamente no sentido de tratar a reproduo como questo pblica e os
meios de manuteno da vida como questo privada (Ribeiro, 1995; Roland, 2000).
A afirmao de que liberdade reprodutiva fundamental para as mulheres negras
representa uma grande ruptura poltica com o pensamento hegemnico sobre a questo dos
direitos reprodutivos e em relao aos procedimentos de esterilizao cirrgica patrocinados
pelo estado quele momento. As atividades desenvolvidas por ONGs de mulheres negras com
o respaldo de instituies acadmicas, bem como o suporte financeiro de instituies como a
Fundaes Ford e a Fundao MacArthur, tambm foram essenciais para o delineamento de

15

uma agenda de direitos sexuais e direitos reprodutivos (Roland, 2001b). nesse contexto, que
conecta acadmicos, militantes e agentes estatais que surge o debate, patrocinado pelo
Ministrio da Sade em 1996, sobre sade da populao negra. No entanto, no houve
consenso sobre a necessidade de criao de programas de sade focalizados. O Programa de
Anemia Falciforme (PAF) foi considerado uma exceo, por se tratar de uma doena com
maior incidncia sobre a populao negra e cujos dados estatsticos eram suficientemente
convincentes para justificar sua prioridade como problema de sade pblica (Maio &
Monteiro, 2005; Rodrigues, 2010). Em 1997, o governo federal estabeleceu o Programa para
Sade da Populao Negra. No entanto, segundo Roland (2001a), o mesmo acabou no
saindo do papel, pois no houve alocao de recursos nem tampouco definio de um
conjunto de diretrizes.
H, segundo Lima (2010), trs argumentos principais, aventados por ativistas negros,
para justificar aes especficas no mbito da sade da populao negra.
Num primeiro momento, as reivindicaes se referiam maior vulnerabilidade
socioeconmica da populao negra e, nesse sentido:
Apesar da proposta universalista que rege o Sistema nico de Sade, notava-se uma
reproduo, na rea da sade, do racismo que estrutura a sociedade brasileira. O
grande desafio para alargar e adensar a percepo das desigualdades nessa rea foi a
produo e o acesso a dados acerca da situao da sade dos negros, em particular da
mulher negra. Portanto, era preciso disponibilizar os dados existentes desagregados
por cor e introduzir esse quesito nos principais formulrios de sade pblica,
particularmente naqueles referentes mortalidade e morbidade (Lima, 2010: 90).

Uma segunda linha de argumentao assenta-se na ideia de que determinadas

doenas, quer por decorrncia de determinantes genticos, quer por condies sociais
desfavorveis, acometem desproporcionalmente pessoas negras. Desnutrio, morte violenta,
mortalidade infantil elevada, abortos spticos, anemia ferropnica, DST/Aids, doenas
relacionadas ao trabalho, transtornos mentais resultantes da experincia de racismo e
transtornos relacionados ao alcoolismo e toxicomania esto includos nesse quadro
argumentativo (Lima, 2010).
A terceira via de argumentao em prol de polticas de sade para a populao negra
se detm mais sobre o enfrentamento do racismo institucional. Para Lima (2010:91):
So considerados racismo institucional ou discriminao indireta os mecanismos
discriminatrios que operam nas instituies sociais, dissimulados por meio de
procedimentos corriqueiros instaurados no cotidiano organizacional e irredutveis
prtica individual. Percebe-se um deslocamento da nfase na especificidade da
populao negra para determinados conjuntos de doenas e sua maior
vulnerabilidade Aids, para uma nfase nas questes relativas discriminao no
acesso sade e no atendimento. Os programas e as aes passaram a priorizar o
treinamento dos agentes de sade para lidar com os programas especficos que vo
sendo criados.

16

 sobretudo dentro desse cenrio, cujos argumentos giram em torno do conceito de

racismo institucional, que as demandas do movimento negro por polticas pblicas de sade
tm sido incorporadas pelo estado, desde o incio do governo Lula. Assim, em 2003, o
Ministrio de Sade e a SEPPIR assinaram um termo de compromisso com o intuito de
implementar uma Poltica Nacional de Sade da Populao Negra. Como parte deste
convnio foi criado o Comit Tcnico de Sade da Populao Negra, cuja principal funo
sistematizar propostas que visem promoo da equidade racial na ateno sade
(Rodrigues & Prado, 2013).
A criao do Comit acompanhada da realizao do I Seminrio de Sade da
Populao Negra, que teve como um de seus resultados o documento Poltica Nacional de
Sade da Populao Negra: uma questo de equidade (Pnud & Opas, 2001). O documento
ressalta a necessidade de se expandir o acesso da populao negra ao sistema pblico de
sade, a importncia da implantao do quesito raa/cor nos formulrios oficiais de
Declarao de Nascidos Vivos e de Declarao de bitos e a necessidade de se desenvolver
polticas que atendam as especificidades de sade dos grupos tnico-raciais.
Em 2006, o Conselho Nacional de Sade aprova a Poltica Nacional de Sade
Integral da Populao Negra (PNSIPN), que sintetiza todo esse processo de reivindicaes
capitaneado por ativistas negras. Constam das diretrizes do programa a necessidade de se ater
a fatores intrnsecos de determinadas doenas prevalentes na populao negra; ampliao e
fortalecimento do controle social; desenvolvimento de aes e estratgias de identificao,
abordagem, combate e preveno do racismo institucional no ambiente de trabalho; processos
de formao e educao permanente de profissionais; e implementao de aes afirmativas
para alcanar a equidade em sade e promover a igualdade racial (LIMA, 2010). O
documento afirma tambm que, devido ao racismo institucional dentro do sistema pblico de
sade, o atendimento prestado populao negra negativamente afetado (Brasil, 2007;
2009).
A aprovao do PNSIPN foi objeto crticas no que se refere : a) impossibilidade de
se estabelecer vnculos acurados entre raa e doenas especficas, dado o carter miscigenado
da populao brasileira; b) falta de clareza na juno entre as categorias preto e pardo para
fins de anlise de processos de adoecimento, uma vez que tais categorias so, por vezes,
divergentes e; c) a possibilidade se aumentar a estigmatizao de grupos de indivduos
associados uma determinada doena (Rodrigues, 2010; Lima, 2010; Maio & Monteiro,
2005).
Apesar das crticas, as polticas pblicas de sade tm trilhado um caminho parecido
com o das polticas de ao afirmativa no campo da educao superior. H um entendimento,
cada vez mais arraigado dentro de uma gama de esferas estatais, de que promover equidade,

17

por via do reconhecimento de determinadas especificidades, uma tarefa crucial para a

garantia de direitos de cidadania a grupos socialmente marginalizados.

Programas de Ao afirmativa no Ensino Superior Pblico

O debate sobre polticas de ao afirmativa para negros ganha visibilidade dentro das
instituies estatais brasileiras como resultado da Marcha Zumbi dos Palmares, em 1995, que
levou 30 mil pessoas a protestarem contra o racismo em Braslia. Na ocasio, o ento
presidente Fernando Henrique Cardoso, aps receber a direo executiva da Marcha criou o
Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da Populao Negra (GTI). O tema se
torna central, contudo, a partir da 3a CMR.
A posse de Luiz Incio Lula da Silva, que, ainda no primeiro ano de governo,
implementou uma srie de medidas reconhecendo as disparidades socioeconmicas entre
negros e brancos, criou uma grande expectativa no movimento negro de que as demandas por
aes afirmativas no ensino superior pblico fossem rapidamente atendidas pelo estado
(Silvrio, 2009). No se pode, contudo, responsabilizar o executivo pela morosidade em
apresentar uma poltica nacional unificada de ao afirmativa.
O contexto poltico, embora mais aberto discusso sobre a temtica racial,
permanecia resistente implementao de polticas pblicas racialmente focalizadas. O
estatuto da igualdade racial, que tramitava no congresso desde 2001, previa a adoo de cotas
para negros em universidades, entre outras medidas de carter impositivo. Porm, durante as
negociaes no congresso, o estatuto foi transformado em mera carta propositiva, cujo
principal benefcio o reconhecimento da existncia do racismo no Brasil (o que, inclusive, j
consta da constituio federal).
As universidades federais, por seu turno, tm sua autonomia garantida por lei, o que
dificultaria uma proposta de lei com validade nacional. No obstante essa dificuldade, foi
aprovada, em 29 de agosto de 2012, a Lei n. 12.711, que trata da poltica de reserva de vagas
para egressos de escola pblica, pretos, pardos e indenas em todo o sistema de educao
superior e ensino mdio federal.
Como resultado, o governo federal acabou optando por evitar um confronto direto
com os opositores das aes afirmativas sem, todavia, abrir mo de oferecer incentivos para
que as universidades federais, voluntariamente, adotassem tais medidas. Ao mesmo tempo,
coube aos ativistas do movimento negro a tarefa de, localmente, convencer representantes
das universidades a adotar medidas de incluso (Daflon, Feres & Campos, 2013).
Nesse cenrio, at a promulgao da lei n. 12.711, cerca de 70 universidades pblicas
estaduais e federais implantaram algum programa de ao afirmativa. Deste total, 56% so

18

federais e 44% estaduais. A implantao, em 2007, do Reuni Programa de Apoio ao Plano

de Reestrurao e Expanso das Universidades Federais exerceu grande influncia para que
mais universidades iniciassem programas de incluso. Assim, em 2008, 53 instituies
federais de ensino aderiram ao Reuni e, uma parte significativa dessas instituies,
propuseram programas de ao afirmativa (Daflon, Feres & Campos, 2013).
77% dos programas de ao afirmativa em curso at 2012 partiram de iniciativas dos
prprios conselhos universitrios, os 23% restantes foram implementados por fora de leis
estaduais. H, do ponto de vista da execuo dos programas e dos seus beneficirios, uma
grande pluralidade. Em algumas universidades tais polticas foram adotadas por via de
negociaes com movimentos negros locais; em outras, a atuao docente foi o fator decisivo;
houve ainda universidades em que os ncleos de estudo afro-brasileiros tiverem maior peso
sobre a deciso (Daflon, Feres & Campos, 2013). Em relao aos beneficirios, o
levantamento de Daflon et all (2013) demonstra que os egressos de escola pblica tm sido os
maiores alvos dessas polticas (em 85% das universidades que tm aes afirmativas),
seguidos pelos pretos e pardos (em 51% das universidades).
A predominncia de programas de ao afirmativa voltados para alunos de escolas
pblicas pode ser creditado a dois fatores. Por um lado, denota um reconhecimento, por parte
da sociedade, de um modo geral, e dos gestores de universidades, de modo particular, de que
a competio na hora do vestibular no se d em condies de igualdade, em decorrncia de
disparidades de classe que reservam a uns uma educao bsica de qualidade e a outros um
sistema precrio e ineficaz de ensino. Por outro lado, revela o ainda elevado grau de
resistncia da populao brasileira em reconhecer o peso que desigualdades raciais exercem
nas experincias de vida, inclusive educacionais, de indivduos pertencentes a grupos
desprivilegiados (Daflon, Feres & Campos, 2013). A implementao, escalonada ao longo de
quatro anos, da lei 12.711 pode vir a equacionar esse quadro, alm de homogeneizar os
programas desenvolvidos no interior das universidades e, de forma correlata, permitir o
desenvolvimento de pesquisas avaliativas sobre essa poltica pblica (Daflon, Feres &
Campos, 2013).

Avanos, dilemas e perspectivas na articulao entre movimento negro e estado

Os tericos deliberativos, ao conferirem relevo aos processos democratizantes que se

do no interior da sociedade civil e problematizar os riscos da institucionalizao, enriquecem
o debate sobre movimentos sociais no cenrio brasileiro contemporneo. Sem discordar dessa
anlise acredito, contudo, que o caso em tela, da incluso de reivindicaes do movimento
nego ao aparato estatal brasileiro tem algumas particularidades que precisam ser escrutinadas.

19

Os ganhos polticos alcanados pelos atores do movimento negro em sua incurso

pelo estado, embora marcada por dilemas de cooptao e perda de sua face transformadora
em prol de sua face reformadora, no poderiam ter sido obtidos fora do estado, ou pelo menos
no, dentro do ritmo em que ocorreram.

Isso no significa, porm, que as aes do

movimento negro em outras esferas deva ser negligenciada. Como a insero estatal deste
ator poltico contingente e precria, faz-se mister manter viva a ao dentro da sociedade
civil, posto que a tenso entre interesses vocalizados na sociedade civil e aqueles
reconhecidos pelo estado possa consolidar uma ampliao dos sentidos da democracia.
No entanto, apesar das inmeras conquistas alcanadas pelo movimento negro a partir
de sua articulao com agentes estatais, h um risco real de que, a depender do contexto
poltico, haja um retrocesso em termos de adoo de polticas pblicas, ou manuteno das
existentes. Tome-se, por exemplo, o caso das polticas de ao afirmativa em curso. Com a
aprovao de lei 12.711, um grande contingente de estudantes negros ser admitido para
universidades federais nos prximos anos. Porm, poucas instituies contam com aportes
financeiros que as habilite a garantir a permanncia destes estudantes, em sua maioria de
classes baixas, em cursos de graduao, sobretudo naqueles que exigem dedicao integral
e/ou a compra de materiais de alto custo.
Os remanescentes de quilombo, figura jurdica criada pela constituio, mesmo
dentro de uma conjuntura poltica favorvel, tm encontrado certa dificuldade em terem seus
direitos territoriais reconhecidos. Em 2008, vinte anos aps a garantia constitucional de
direitos territoriais s comunidades remanescentes de quilombos, a SEPPIR havia
reconhecido 3.250 comunidades quilombolas, com aproximadamente 2,5 milhes de pessoas.
At 2008 foram titulados, contudo, apenas 81 territrios, perfazendo um total de 136
comunidades e 8.742 famlias. Dos territrios titulados, somente 27 foram titulados pelo
governo federal, sendo 20 no governo de Fernando Henrique Cardoso e sete no governo Lula.
Alm da morosidade do governo em garantir a titularidade de terras s comunidades
quilombolas, as mesmas tem sido objeto de projetos de lei tentando anular os seus efeitos no
todo ou em parte. Essa disputa

tem reverberado tambm na grande impressa que,

frequentemente, veicula matrias e reportagens contrrias regularizao das terras

quilombolas, acusando tais comunidades de falsificao identitria (Arruti, 2008).
Um dos impasses do movimento negro, dentro do cenrio poltico atual, consiste em
sua baixa capacidade de converter em ganhos de representao poltica suas conquistas no
campo da mobilizao social, pois:
A despeito do aumento da participaco nos pleitos eleitorais, esse movimento ainda
no consegue o apoio da massa de afrodescendentes para eleger seus candidatos a
cargos a nivel municipal, estadual e federal, mesmo quando as campanhas polticas
de tais candidatos tm como eixo central o combate ao racismo na sociedade
brasileira. O desafio colocado, portanto, quebrar as barreiras que impedem a

20

identificao dos eleitores negros com os candidatos do movimento que, em tese, so

seus legtimos representantes (DOMINGUES, 2008: 117).

Na atual legislatura, cerca de 30 deputados, do total de 513, so negros. Dos 81

senadores, apenas dois so negros. O mesmo fato se repete no primeiro escalo do governo
federal que, embora conte com 39 ministrios (incluindo as secretarias e rgos com status de
ministrio), tem apenas uma ministra negra, responsvel pela SEPPIR. Procurando modificar
esse quadro, o deputado federal Luiz Alberto (PT-BA) apresentou a Proposta de Emenda
Constituio (PEC) 116/11, que prev a reserva de vagas na Cmara, nas assembleias
legislativas e na Cmara Legislativa do Distrito Federal, por cinco legislaturas, para
parlamentares negros. Segundo a proposta, o nmero de vagas deve ser definido com base no
percentual de pessoas que se declaram pretas ou paradas no censo do IBGE. Sendo que esse
nmero no poder ser menor que 1/5 do total das vagas no Parlamento. Em maio de 2013, a
PEC recebeu voto favorvel da Comisso de Constituio e Justia da Cmara para que fosse
levada a votao.
Nesse cenrio, com avanos e retrocesso prprios de um contexto poltico
democrtico, algumas tendncias de ao para o movimento negro podem ser bastante
promissoras se o arco de alianas entre agentes estatais e ativistas no for rompido. No campo
das aes afirmativas, uma perspectiva de curto prazo diz respeito ao incremento de
reivindicaes, por parte do movimento negro, para maior incluso de afrodescendentes em
cursos de ps-graduao stricto sensu. Pioneiros nesse quesito, os Programas de PsGraduao

em Antropologia do Museu Nacional da UFRJ e em Sociologia da UnB

aprovaram em 2012 e 2013, respectivamente, polticas de reserva de vagas para negros e

indgenas em seus processos seletivos. J para o mdio e longo prazo surgiro tambm
demandas por aumento de representao negra junto ao corpo docente das universidades
pblicas e proposio de polticas que viabilizem maior insero de negros em determinados
setores do mercado de trabalho.
O futuro mais promissor para o movimento negro passa, necessariamente, pela
articulao de demandas e construo de alianas com outros movimentos sociais e atores da
sociedade civil comprometidos com a luta pelo fim das desigualdades estruturais

na

sociedade brasileira (DOMINGUES, 2008). A formao de uma coalizo arco-ris entre

atores dos movimentos negros, de mulheres, gays, de trabalhadores, entre outros, mas sem
abandonar a participao no estado, ter um efeito renovador na vida poltica brasileira.
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