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Apresentao
Este documento tem como objetivo apresentar uma agenda de pesquisa e anlise sobre as
causas estruturais da estagnao econmica e da desigualdade de renda no Brasil, assim como
discutir reformas microeconmicas que permitam sua superao nos prximos anos. Sua origem
foi uma conversa com o economista Jos Alexandre Scheinkman, que alguns dias antes aceitara
assessorar um dos candidatos Presidncia da Repblica. Jos Alexandre estava interessado em
obter uma sistematizao da recente produo acadmica emprica sobre diversos aspectos da
economia brasileira. Ao longo de algumas outras rpidas discusses, decidiu-se convidar um
grupo de pesquisadores para se reunir nos dias 6 e 7 deste ms, a fim de sistematizar um diagnstico
dos problemas brasileiros das ltimas dcadas que tem estado ausente do debate econmico, e
detalhar diversas reformas microeconmicas que, no entendimento desse grupo, so necessrias.
A no-vinculao poltico-partidria do documento foi decisiva para a viabilizao do
projeto. A presena de cada um dos participantes teve como condio a divulgao pblica
deste texto e, em particular, sua distribuio para os assessores econmicos dos candidatos
Presidncia. O grupo reunido incluiu eleitores de quase todos os candidatos, e seu objetivo
comum foi contribuir para o atual debate econmico, oferecendo o conjunto de diagnsticos
e propostas discutidos neste documento.
A diversidade poltico-partidria desse grupo de economistas contrabalanada pela
unidade dos mtodos de anlise e pesquisa sobre os problemas da economia brasileira. A utilizao de bases de microdados matria-prima bsica de nossas pesquisas, e a utilizao de
modelos estatsticos que permitam corroborar ou refutar hipteses sobre aspectos especficos
das diversas variveis econmicas, nosso instrumento de trabalho. Somos estudiosos das rvores, como comentam alguns crticos, e este texto coletivo procura sistematizar nossa produo
acadmica fornecendo ao pblico nossas interpretaes e concluses sobre a floresta.
claro que so vrias as interpretaes possveis sobre o atual cenrio econmico, porm o
teste emprico das afirmaes, ainda que no permita a construo de verdades tema inatingvel
nas cincias , no s torna possvel um maior grau de confiana nos diversos argumentos
utilizados, como tambm reduz a possibilidade de diagnsticos e propostas equivocados. Por
isso, o esforo de sistematizar parcela relevante das evidncias empricas utilizadas, assim como
de indicar as referncias dos trabalhos acadmicos em que baseamos nossas concluses.
Na semana anterior reunio, todos os participantes me enviaram seus trabalhos acadmicos, assim como de outros autores que consideravam relevantes para os temas selecionados.
Aps uma primeira leitura dessas contribuies, foram delimitados os pontos controversos e
as reformas propostas, para serem discutidos durante a reunio. Nos dias que se seguiram a
ela, uma verso preliminar do texto foi enviada aos participantes para comentrios adicionais.
Consenso, entretanto, nem sempre possvel, e no necessariamente todos concordam com
todas as concluses aqui apresentadas.
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
Sumrio
O Brasil no cresce h vinte anos. Comparadas s dcadas de 1960 e 1970, as duas ltimas
dcadas se caracterizam pela persistncia de um crescimento quase nulo da renda por habitante.
Uma invarincia ainda mais antiga pode ser observada nos indicadores de desigualdade da
distribuio de renda brasileira. H trinta anos, esses indicadores so essencialmente os
mesmos, com pequena piora nos anos de hiperinflao (fim da dcada de 1980) e retorna aos
nveis da dcada de 1970, aps o Plano Real.
Embora tenham sido propostas e implementadas diversas polticas de gesto macroeconmica nesse perodo, no h evidncias de que a renda por habitante ou a distribuio de
renda tenham sofrido qualquer modificao significativa. Regimes de cmbio, polticas de
salrio mnimo e reajustes salariais, tratamento dos credores e regulamentaes de crdito,
escolhas de poltica monetria, entre outros, no conseguiram retomar os nveis de crescimento
da renda por habitante obtidos em boa parte do sculo XX, nem melhorar a distribuio de
renda da populao brasileira.
Em face da continuidade da ausncia de crescimento sustentvel e da importncia da
desigualdade presente na sociedade brasileira, deve-se investigar as razes estruturais destes
problemas que parecem ser insensveis a polticas de curto prazo. Admitindo que a estabilidade
econmica obtida nos ltimos anos fundamental para resolver os problemas de aumento e
distribuio de renda, este documento procura apresentar polticas adicionais de carter
compensatrio e estrutural que contribuam para a retomada do crescimento econmico e
para a reduo dos nveis de desigualdade social que tm caracterizado o Brasil. Seus objetivos
so abordar e analisar fatores explicativos desse quadro e propor alternativas que levem
retomada do crescimento econmico com maior justia social.
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
Crescimento
do PIB
(A)+(B)+(C)
1931-50
5,1
1,6 a 2,7
0,9 a 1,3
1,6 a 2,3
1951-63
6,9
2,6 a 4,3
1,4 a 2,0
1,1 a 2,3
1964-80
7,8
2,7 a 4,5
1,6 a 2,3
1,7 a 2,8
1981-93
1,6
0,8 a 1,3
1,1 a 1,5
-0,7 a 0,65
1994-00
3,1
0,7 a 1,2
-0,25 a -0,2
2,1 a 2,6
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
desse processo, entre 1950 e 1980, a renda brasileira por habitante passou de 15% para 30%
da renda per capita americana (Grfico 1).
Grfico 1
Renda por habitante Brasil / Renda por habitante Estados Unidos
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
1950
1960
1970
1980
1990
2000
ANO
Fonte: Heston, Summers e Aten (2001).
1965
1975
1985
1995
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
A partir de ento, a economia coreana mantm sua taxa histrica de crescimento da renda
por habitante, enquanto a economia brasileira entra em um perodo de relativa estagnao,
com crescimento do produto por habitante menor que o observado na economia americana e
significativamente inferior ao encontrado na economia coreana.
No perodo 1981-1993, a PTF brasileira teve crescimento nfimo ou negativo (-0,7 a
0,65% ao ano), com pequena queda da contribuio do trabalho e reduo significativa da acumulao de capital. A partir de 1994, retoma-se o crescimento da produtividade, em nveis
superiores aos observados nos anos 1930-1980. Nesse perodo, contudo, o significativo
aumento da produtividade da economia brasileira compensado pelos baixos ndices de
contribuio tanto da fora de trabalho quanto da acumulao de capital.
Tabela 2
Investimento e Poupana no Brasil, 1930-2000
Perodo
Taxa de Investimento
(% PIB)
Custo Relativo
do Investimento
Preos
Correntes
Preos de
1980
1931-50
11,6
11,8
103,4
1951-63
15,4
19,1
81,3
1964-80
19,8
21,7
1981-93
21,2
1994-00
19,7
Poupana (% PIB)
Externa
(1980=100)
Nacional
Total
Pblica
1,4
14,1
2,5
11,5
91,2
2,4
17,5
3,6
13,9
17,0
125,3
1,1
20,0
-1,5*
21,5*
16,5
119,3
3,3
16,4
-5,4
21,8
Privada
Fonte: Pinheiro, Gill, Severn e Thomas (2001), exceto os nmeros marcados com *, que foram calculados utilizando-se o
conceito operacional de dficit pblico.
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
Grfico 4
Evoluo do preo relativo das construes
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
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Brasil
Chile
Mexico
Coreia
A evidncia emprica de diversos pases em desenvolvimento indica que, para uma taxa
de crescimento da renda nacional de 5% ao ano, seria necessrio que a taxa de investimento
brasileira passasse de 20% para cerca de 25% da renda nacional. A taxa brasileira, entretanto,
no apenas relativamente baixa, como tambm possui parte significativa financiada pela
poupana externa (3 a 4% da renda nacional).
No Brasil, a experincia recente demonstra que a dependncia da poupana externa
fonte de instabilidade e que todo aumento da taxa de investimento deve ser financiado pelo
incremento da poupana domstica. Nas ltimas dcadas, a grande modificao do perfil da
poupana brasileira foi a oscilao da poupana pblica, que era de 2,5% entre 1951 e 1963,
3,6% entre 1964 e 1980, e se tornou negativa: menos 1,5% entre 1981 e 1993 e menos
5,4% entre 1994 e 2000. A partir de 1980, a queda da poupana do setor pblico compensada
pelo aumento da poupana privada, que passa de 20% para 21,5% da renda nacional. Em
1994, inicia-se uma reduo significativa da poupana pblica e um aumento das poupanas
pblica e externa.
A economia brasileira, em resumo, tem se caracterizado por taxas histricas de poupana
menores que a mdia dos pases que tm tido sucesso em suas estratgias de desenvolvimento
e por uma reduo significativa da poupana pblica nas ltimas duas dcadas, parcialmente
compensada por um aumento da poupana domstica.
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
11
3 Infra-estrutura e informalidade
O aumento do custo real do investimento e a dificuldade em manter os atuais nveis de
poupana externa indicam a necessidade tanto de recuperar a poupana pblica, hoje negativa,
quanto de elevar a poupana domstica para os padres observados nos demais pases em
desenvolvimento, a fim de que se torne possvel, ao menos, recuperar a taxa histrica de
investimento da economia brasileira medida a preos constantes.
A reduo da capacidade de investimento pblico influi na taxa de crescimento da oferta
de infra-estrutura, como se pode ver na Tabela 3. Com a exceo significativa do setor de
telecomunicaes, privatizado na dcada de 1990, observa-se queda da expanso da infraestrutura em quase todos os outros setores a partir dos anos 1980.
Tabela 3
Expanso da infra-estrutura
(crescimento em capital fsico, quilmetros ou megawats/hora)
1931-50
1951-63
Ferrovias
0,6
-0,3
Eletricidade
4,5
9,8
Estradas
4,6
5,4
1964-80
1981-93
1994-00
-1,6
1
-1,5
9,8
4,1
3,6
5,6
0,8
0,7
11,2
6,9
24,8
Em comparao com pases com renda por habitante semelhante sua, o Brasil possui,
mesmo se descontados os gastos com os juros da dvida pblica, uma das maiores participaes
do setor pblico na renda nacional. Os gastos pblicos no Brasil apresentam uma tendncia
histrica de aumento e representam hoje cerca de 38% da renda nacional. Nos anos 1980,
parte desse aumento foi financiado pelo imposto inflacionrio. Nos anos 1990, o imposto
inflacionrio foi substitudo por impostos indiretos, entre eles impostos sobre o faturamento,
como o PIS, o Cofins e a CPMF. Ao passo que o elevado imposto inflacionrio dos anos 1980,
como veremos adiante, agravou a desigualdade de renda no Brasil, a atual forma de financiamento dos gastos pblicos conduz informalidade, em particular nas relaes trabalhistas.
Vejamos por qu.
Em alguns setores, como o comrcio de bens no durveis e a construo civil, a margem
de lucro sobre o faturamento oscila entre 3% e 20%. Nesses casos, impostos sobre o faturamento de aproximadamente 3% a 4%, como o Cofins e o PIS, podem influenciar significativamente a lucratividade das firmas e favorecer o aumento da sonegao e das relaes de
trabalho informais.
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
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Como a probabilidade de fiscalizao aumenta com o tamanho das firmas, a atual forma
de cobrana da carga tributria incide mais significativamente sobre a lucratividade das firmas
maiores. As firmas menores, em contrapartida, muitas vezes no conseguem explorar os
ganhos de produtividade decorrentes da escala de produo e apresentam perda de eficincia
econmica. Como ser discutido, possvel preservar a carga tributria brasileira e diminuir
a distoro que privilegia as firmas pequenas que operam margem da lei, incentivando a
formalizao do mercado de trabalho, com ganhos para o sistema previdencirio.
Chile
Cor ea
Israel
Canada
EUA
Alemanha
Fonte: FMI
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
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O reduzido volume de crdito privado no Brasil coexiste com elevadas taxas de juros. So
exemplos a taxa bsica das operaes do Banco Central taxa SELIC e tambm as operaes
privadas de crdito e a diferena entre a taxa de captao dos depositantes e a taxa cobrada
dos tomadores de emprstimo (spread bancrio).
O alto spread bancrio um dos responsveis pelo reduzido nvel de investimento na
economia brasileira. Seus determinantes so de ordem microeconmica e seus principais
componentes so os seguintes: a cunha fiscal (impostos e tributos cobrados sobre as operaes
financeiras), o custo administrativo, a proviso para cobrir a inadimplncia e o lucro da intermediao financeira. Na Tabela 4, so apresentados a taxa SELIC e os diferenciais de juros
cobrados em diversas operaes de crdito em dezembro de 2001.
Tabela 4
Magnitude do diferencial de taxa de juros (% ao ano dezembro de 2001)
Pessoa fsica
Cheque especial
Pessoa jurdica
Taxa geral
51,1% aa
140,1% aa
24,4% aa
39,9% aa
A Tabela 5, parte de um estudo do Banco Central com dados de agosto de 2001, mostra
a decomposio do spread bancrio em seus componentes. importante compreender o que
significam esses valores, pois no cmputo geral de todas as modalidades de emprstimos as
perdas por inadimplncia do sistema bancrio representaram 15,8% da receita de juros
efetivamente pagos acima da taxa SELIC.
Tabela 5
Decomposio do spread bancrio
Inadimplncia
15,80%
Despesas
Impostos
Impostos
Margem
administrativas
indiretos
diretos
do banco
19,20%
8,20%
21%
35,70%
Total
100,00%
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
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muito menor no caso dos veculos, pois nesta modalidade a alienao fiduciria assegura
quele que concede o crdito a retomada do bem. Diante da possibilidade real de perda do
bem, o tomador evita ao mximo permanecer inadimplente. Dito de outro moda, a baixa
inadimplncia nos emprstimos para financiamento de veculos explica o baixo spread bancrio
nesse segmento de operaes de crdito.
Tabela 6
Nveis de atraso das operaes de crdito prefixadas (em %)
Sem atraso
Modalidade de crdito
Total
Dez.
Out.
93,2
90,8
Acima de 90 dias
Dez.
Out.
2,9
4,3
Pessoa jurdica
95,7
94,7
2,1
2,9
Conta garantida pr
Capital de giro
Aquisio de bens
Desconto de duplicatas
97,7
94,6
93,9
91,8
96,5
91,8
92,9
94,9
1,2
3,3
2,9
2,1
2,0
4,7
2,2
3,1
Pessoa fsica
Cheque especial
Crdito pessoal
Aquisio de bens veculos
Aquisio de bens outros
91,1
93,0
90,2
92,6
84,5
88,4
90,0
86,6
89,8
87,0
3,7
4,3
4,7
1,8
6,6
5,1
6,8
7,0
2,5
6,2
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
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Tabela 7
Evoluo temporal dos indicadores de desigualdade de renda
Razo entre a renda mdia Razo entre a renda mdia
Ano Coeficiente de gini ndice de theil dos 20% mais ricos e a dos dos 10% mais ricos e a dos
20% mais pobres
40% mais pobres
1977
0,62
0,91
27,50
26,80
1978
0,60
0,74
31,30
25,00
1979
0,60
0,74
32,90
25,20
1981
0,59
0,69
24,00
21,80
1982
0,59
0,71
25,60
23,00
1983
0,60
0,73
25,70
23,50
1984
0,59
0,71
23,60
22,40
1985
0,60
0,76
25,50
23,60
1986
0,59
0,72
24,00
22,10
1987
0,60
0,75
27,60
24,40
1988
0,62
0,78
30,90
27,20
1989
0,64
0,89
34,30
30,40
1990
0,62
0,78
31,20
26,90
1992
0,58
0,70
26,70
21,80
1993
0,60
0,77
28,80
24,50
1995
0,60
0,73
28,00
24,10
1996
0,60
0,73
29,80
24,60
1997
0,60
0,74
29,20
24,50
1998
0,60
0,74
28,60
24,20
1999
0,60
0,72
27,20
23,30
Fonte: Barros, Henriques e Mendona (2000).
Notas: Os ndices de Gini e Theil medem o grau de desigualdade na distribuio de renda.
A distribuio utilizada foi a de domiclios segundo a renda domiciliar per capita.
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
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Tabela 8
Evoluo temporal da indigncia e da pobreza no Brasil*
Ano
1977
1978
1979
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
Percentual
de
indigentes
17,0
21,8
23,9
18,8
19,4
25,0
23,6
19,3
9,8
18,5
22,1
20,7
21,4
19,3
19,5
14,6
15,0
14,8
14,1
14,5
Indigncia
Hiato
mdio da
renda
6,1
10,2
11,6
7,2
7,4
9,8
8,8
7,1
3,4
7,2
9,1
8,5
8,8
8,6
8,5
6,0
6,6
6,3
6,0
6,1
Nmero de
indigentes
(em milhes)
17,4
23,2
26,0
22,1
23,4
30,7
29,8
25,1
13,1
25,1
30,6
29,3
30,8
27,1
27,8
21,6
22,4
22,5
21,7
22,6
Percentual
de
pobres
39,6
42,6
38,8
43,2
43,2
51,1
50,5
43,6
28,2
40,9
45,3
42,9
43,8
40,8
41,7
33,9
33,5
33,9
32,8
34,1
Pobreza
Hiato
mdio da
renda
17,2
21,0
16,9
19,5
19,8
24,5
23,5
19,7
11,3
18,7
21,8
20,6
21,1
19,7
19,8
15,3
15,6
15,4
14,7
15,4
Nmero de
pobres
(em milhes)
40,7
45,2
42,0
50,7
52,0
62,8
63,6
56,9
37,6
55,4
62,6
60,7
63,2
57,3
59,4
50,2
50,1
51,5
50,3
53,1
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
17
Contudo, apesar dos elevados retornos do investimento em educao, a taxa de escolaridade mdia brasileira ainda extremamente baixa, mesmo em comparao com pases com
renda por habitante inferior brasileira, como se ver na prxima seo. Alm disso, o reduzido
investimento em capital humano no Brasil concomitante elevada participao de crianas
e adolescentes no mercado de trabalho. Na faixa etria entre 14 e 15 anos, por exemplo,
cerca de 25% dos jovens trabalham. J na faixa entre 10 e 14 anos, a percentagem de crianas
economicamente ativas, segundo dados da PNAD, oscilou, na dcada de 1990, de 15 a 25%
(Kassouf 2001).
6 Educao
A evidncia emprica internacional indica que a escolaridade tem influncia no apenas no
salrio de mercado do trabalhador, como tambm na renda nacional. Segundo dados internacionais, cada ano a mais de escolaridade aumenta o salrio em 9%, sendo o ganho maior para
os nveis de escolaridade mais baixos (Psacharopoulos 1994). No caso do Brasil, considerado
o histrico de baixos ndices de escolaridade, essa influncia chega a 12% (Menezes-Filho
2001). Alm disso, evidncias recentes indicam que a influncia social da escolaridade equivale
influncia privada sobre o salrio (Krueger & Lindahl, 2000). Dessa forma, caso a participao
dos salrios na renda seja de 2/3, cada ano a mais de escolaridade eleva a renda do pas em
6%. H evidncias, porm, de que, no Brasil, a deciso de se educar bem mais distorcida
que a deciso de acumular capital fsico, e de que isso tem impactos significativos na renda
nacional (Ferreira e Pessa 2002).
At a dcada passada a evoluo da educao no Brasil em comparao com os demais
pases do mundo, sobretudo os pases em desenvolvimento, foi decepcionante. As Figuras 1
e 2 ilustram isso, ao mostrar a evoluo da mdia de anos de estudo ao longo das geraes em
alguns pases. Nos Estados Unidos, essa mdia de 12 anos na gerao de 1930. Nas novas
geraes, aumentou de 12 para 14 anos. Pases como Coria e Taiwan tm escolaridade
mdia pouco menor que seis anos de estudo entre os nascidos em 1930, porm evoluram
rapidamente (aumento de mais de seis anos de estudo em quatro geraes), atingindo, para a
gerao nascida em 1970, padro prximo ao dos Estados Unidos.
Na Amrica Latina, a evoluo do nvel educacional, em mdia, foi bem mais lenta. Entre
a gerao nascida em 1930 e aquela nascida em 1970, a escolaridade mdia aumentou em
torno de cinco anos. Embora o Brasil tenha evoludo a uma taxa bastante prxima da mdia
da Amrica Latina, o nvel educacional dos brasileiros permaneceu inferior ao de seus parceiros
regionais.
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
18
Figura 1
Evoluo educacional entre pases
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
19
Desde o fim dos anos 1980, os indicadores de educao, sobretudo entre os jovens, apresentaram reduo significativa dos ndices de evaso escolar no ensino fundamental e mdio.
O Grfico 7 a seguir mostra a evoluo do grau de desigualdade de educao para os jovens
com 13 anos de idade em diversas geraes. O indicador construdo anlogo ao ndice de
Gini utilizado na anlise da desigualdade de renda: quanto mais prximo de 1, mais desigual
o nvel de escolaridade entre os indivduos da gerao examinada; quanto mais prximo de 0,
menos desigual. No grfico, a linha reta indica a tendncia de reduo do grau de desigualdade
segundo a permanncia da tendncia observada entre 1988 e 1994. Como se pode notar, o
nvel observado em 1999 cerca de 20% inferior ao que teria sido observado, caso no
tivesse melhorado o nvel de escolaridade dos jovens que nasceram a partir de 1982.
Deve-se enfatizar, ainda, que a adoo de polticas sociais agressivas de educao pode
resultar em um aumento temporrio da desigualdade de renda, em decorrncia do choque de
geraes. As geraes mais velhas, com menos educao, tero suas rendas relativas reduzidas em
relao s novas geraes, mais educadas e com salrios maiores. No curto prazo, portanto, o
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20
sucesso de uma poltica social agressiva de educao pode significar, se consideradas todas as geraes
que coexistem no mercado de trabalho, o aumento da desigualdade de renda. No mdio prazo,
tendo as geraes mais velhas sado do mercado de trabalho, a desigualdade de renda tende a cair.
Grfico 7
Evoluo da desigualdade de educao aos 13 anos de idade
0,350
0,300
0,250
0,200
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
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audincia, prope um acordo entre as partes. Cabe ao empregador fazer uma proposta ao
trabalhador, e se o fizer, o trabalhador pode ou no aceit-la. Caso no haja acordo, o Juiz
recolhe o processo para anlise, e profere sentena assim que chega a uma concluso quanto
legitimidade do pedido do trabalhador.
Em mdia, um processo na Justia do Trabalho dura de trs e quatro anos, dependendo
do estado do pas em que est correndo. Se o empregador recorre da sentena do Juiz de
primeira instncia ao Tribunal Regional do Trabalho, sero necessrios cerca de quatro anos
mais, em mdia, para a sentena final. Em outras palavras, caso no ocorra acordo em primeira
instncia, o trabalhador pode ter de esperar at oito anos para receber o que lhe devido.
Nessas condies, 80% dos processos so resolvidos em primeira instncia e os trabalhadores
recebem, em mdia, 40% do que demandam.
Vrios aspectos desse mecanismo devem ser considerados. Em primeiro lugar, ao
contrrio do que se imagina, os trabalhadores negociam seus direitos legais. A negociao se
d na Justia do Trabalho e, em geral, aps a relao de trabalho ter sido rompida. Nesse
sentido, os contratos de trabalho no Brasil so inteiramente passveis de negociao a posteriori. Segundo, quanto mais importante for para o trabalhador a renda obtida no processo de
negociao, maior ser o desconto a ser obtido pelo empregador nesse processo. Terceiro, a
melhor estratgia para o empregador seria no pagar os direitos trabalhistas ao longo da
relao de trabalho, deixando para faz-lo apenas quando o trabalhador os demandasse na
Justia, aps ser demitido. O empregador ganha tempo e paga apenas uma parte do que
deve. Por fim, o trabalhador tem todos os incentivos para recorrer sempre Justia do Trabalho
e para maximizar o valor de sua demanda, independentemente de o empregador ter pago ou
no seus direitos, j que o custo de faz-lo se resume ao tempo que tem de dedicar audincia
em primeira instncia.
De forma anloga, para a maioria dos empregados que ganham em torno de um salrio
mnimo, no h benefcio em contribuir para a Previdncia. Duas razes podem ser destacadas
para esse comportamento tpico. A primeira que a universalizao da seguridade social
implementada pela Constituio de 1988 no distingue aqueles que contribuem para a Previdncia
daqueles que so atendidos sem ter contribudo para seus servios. A segunda o fato de que os
contribuintes que ganham em torno de um salrio mnimo mudam vrias vezes de emprego e,
em geral, demoram muito ou no conseguem obter a aposentadoria por tempo de contribuio.
Quando demitidos, no raro permanecem bom tempo desempregados ou no setor informal,
interrompendo sua contribuio previdenciria. Como todos podem se aposentar com um salrio
mnimo ao alcanar uma determinada idade, dificilmente o trabalhador que ganha em torno de
um salrio v vantagens em contribuir regularmente para receber a aposentadoria por tempo de
contribuio em um prazo mais curto. Alm disso, o trabalhador, em caso de demisso, pode
demandar Justia do Trabalho o que julga ter direito.
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22
8 Violncia
A violncia urbana tem sido continuamente identificada como um dos principais problemas
pblicos na maioria dos pases da Amrica Latina. Embora sejam grandes as diferenas entre
os pases da regio, principalmente no que diz respeito ao momento em que ela aumenta,
constatamos que, no Brasil, o perodo crtico ocorreu na segunda metade da dcada de 1980.
Ainda que as polticas de reduo da criminalidade sejam principalmente de competncia
dos estados da Federao, evidente a importncia do Executivo Federal nessa rea. No
obstante a clareza do arranjo federativo brasileiro que d autonomia aos estados, cabe ao
Executivo, em primeiro lugar, o papel de agente articulador, secundariamente a participao
nas atividades de represso ao crime, por meio da Polcia Federal e de outras agncias
encarregadas da fiscalizao de portos, aeroportos e rodovias, e ainda a influncia na arena
legislativa, na qual pode contribuir para a reforma da legislao criminal.
Os instrumentos de coordenao disposio do governo federal so, no entanto, precrios
e no h perspectiva de que tais mecanismos sejam construdos sem grande esforo legislativo,
vivel apenas no mdio ou longo prazo. Em outras palavras, com os recursos institucionais de
que dispe no momento, o governo federal pode propor leis mais duras para quem comete
roubo com uma arma de fogo, mas no alterar a probabilidade de que criminosos sejam
presos aps cometer delitos, o que depende essencialmente das estratgias locais de policiamento.
Embora sejam observados esforos importantes dedicados implementao de polticas
de preveno da violncia nos planos federal e estadual, deve-se reconhecer que as iniciativas
nesse sentido, tanto do Executivo quanto do Legislativo e do Judicirio, utilizam de forma
precria os dados, informaes e anlises relevantes j disponveis.
Uma evidncia da magnitude do problema da violncia nas cidades brasileiras pode ser
observada na Tabela 9. Cidades das regies metropolitanas do Rio de Janeiro e de So Paulo
figuram entre as mais violentas da Amrica Latina. Em 1997, Diadema e Belford Roxo tiveram
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taxas de homicdios por cem mil habitantes to elevadas quanto cidades de pases que recentemente passaram (El Salvador e Guatemala) ou ainda enfrentam (Colmbia) situaes de
conflito militar interno com grupos polticos organizados.
Tabela 9
Taxa de homicdios por cem mil habitantes em cidades da Amrica Latina
Cidade
Medellin
Diadema
Cal
Ciudad Guatemala
San Salvador
Belford Roxo
Caracas
So Paulo
Rio de Janeiro
Lima
Ciudad de Mxico
Santiago
Buenos Aires
Pas
Colmbia
Brasil
Colmbia
Guatemala
El Salvador
Brasil
Venezuela
Brasil
Brasil
Peru
Mxico
Chile
Argentina
Ano
1995
1997
1995
1996
1995
1997
1995
1998
1998
1995
1995
1995
1998
Taxa de homicdios
248,0
146,1
112,0
101,5
95,4
76,5
76,0
55,8
52,8
25,0
19,6
8,0
6,4
Fontes: no Brasil, Sistema de Informao da Mortalidade; na Argentina, Division Nacional de Poltica Criminal,
Ministrio de la Justicia; no Chile, Cruz (1999); nos demais pases, Buvinic & Morrison (1999).
Entre 1979 e 1998, houve crescimento de 35% da taxa de homicdios por grupos de cem
mil habitantes na regio metropolitana do Rio de Janeiro e de 103% na regio metropolitana
de So Paulo, tendo, no mesmo perodo, a populao do Rio de Janeiro crescido 9%, e a de
So Paulo, 25%. Os dados disponveis indicam ainda que essas regies metropolitanas no
apresentam a mesma tendncia longitudinal em suas taxas de homicdio. No Rio de Janeiro,
o perodo crtico de crescimento dessa taxa ocorreu entre 1983 e 1994. Na primeira metade
da dcada de 1980, era 41,8 por cem mil, passando 11 anos depois para 78,1, ou seja, um
crescimento de 88%. Em So Paulo, o perodo de crescimento mais acentuado foi a dcada
de 1990. Entre 1992 e 1998, a taxa cresceu 46%, passando de 43 para 63 por cem mil.
A magnitude desse problema pode ser avaliada ainda levando-se em conta os anos perdidos
em decorrncia de mortes prematuras. Como indica a Tabela 10, o homicdio a principal
causa de mortalidade para os homens no Rio de Janeiro, com uma reduo de 3,4 anos na
expectativa de vida ao nascer.
Outro aspecto importante sobre a criminalidade, estudado em Andrade e Lisboa (2000),
refere-se influncia das variveis econmicas sobre a taxa de homicdio dos jovens e,
conseqentemente, sobre a violncia ao longo das geraes. Piores condies no mercado de
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trabalho entre os mais jovens, assim como aumento combinado da renda mdia das regies
com indicadores de desigualdade parecem ter impacto positivo sobre a taxa de homicdio
desse grupo etrio. Uma possvel explicao para esse fenmeno o fato de que a frao dos
jovens que entra na criminalidade se correlaciona tanto com o comportamento do mercado
de trabalho quanto com os indicadores de renda e desigualdade mdia de cada regio. Jovens
envolvidos na criminalidade, no entanto, apresentam maior probabilidade de serem assassinados na juventude. Dessa forma, desigualdade de renda em comunidades ricas combinadas
com um fraco desempenho do mercado de trabalho para os jovens aumenta a frao desse
grupo que entra na criminalidade e, portanto, sua taxa de homicdios. Mais importante, uma
vez que uma gerao comea com taxa de homicdio maior, essa taxa permanece elevada ao
longo de todo o seu ciclo de vida, perpetuando seus efeitos negativos por vrios anos (inrcia
geracional do homicdio)
Tabela 10
Anos de vida perdidos por causa de mortalidade
(homens, Rio de Janeiro, 1995)
Homicdios
3.42
Tumores
3.07
Doenas respiratrias
2.84
2.59
Doenas crebro-vasculares
2.58
Doenas do corao
2.55
1.96
Doenas circulatrias
1.84
1.42
1.29
Por fim, informaes disponveis sobre crimes contra o patrimnio indicam outras
dimenses importantes do problema da violncia. Apenas no municpio do Rio de Janeiro,
no ano de 1995, foram registrados 33 mil casos de roubo mo armada e 16 mil furtos de
veculos, o que corresponde, respectivamente, a taxas de 584 e 276 por cem mil habitantes.
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autoridades tributrias. Alm disso, a prpria ineficincia causada pela informalidade impede
que as firmas menores cresam e ganhem escala, realimentando o processo de ineficinciainformalidade.
Um importante incentivo para a reduo da informalidade pode ser obtido por meio de
polticas dirigidas aos trabalhadores com menores salrios. Poder-se-ia, por exemplo, isentlos da contribuio previdenciria, que hoje de 8%. A iseno para todos os trabalhadores
da contribuio de 8% sobre o primeiro salrio mnimo ganho totalizaria menos de R$ 5,3
bilhes, que corresponderiam a uma taxa adicional de IVA de cerca de 1%, desde que no
houvesse qualquer iseno a produtos especficos. Esse nmero, alis, poderia ser menor em
caso de no-benefcio para os trabalhadores de maior renda.
O aumento da formalizao leva tambm melhora da qualidade dos empregos. Relaes
formais tendem a ser mais estveis, permitindo a reduo da rotatividade da mo-de-obra,
sobretudo em decorrncia da reduo dos incentivos distorcivos hoje existentes. Relaes estveis
permitem s firmas o investimento em capital humano especfico e o conseqente aumento de
sua produtividade. Esse ponto particularmente importante, pois, aps mais de um sculo de
pouca ateno ao sistema educacional, o Estado brasileiro, na dcada passada, comeou a aumentar
a educao de seus jovens, sobretudo os mais pobres. Com isso, a oferta de trabalhadores educados
tem se aproximado daquela de pases com nvel de renda semelhante ao brasileiro. Para realizar
seu potencial, as novas levas de trabalhadores precisam encontrar uma oferta de empregos que
aproveite sua educao, isto , precisam trabalhar para firmas que utilizem novos formatos de
produo e dem a seus funcionrios treinamento que permita elevar sua produtividade.
Nas ltimas dcadas, foram criados muitos empregos no setor informal, caracterizados
por baixos salrios, processos de produo distantes da fronteira tecnolgica e alta rotatividade.
Se essa tendncia no for revertida, haver muitos jovens educados e poucas perspectivas de
trabalho adequadas sua formao. A informalidade tambm pode gerar custos sociais adicionais em razo de seu possvel impacto sobre o nvel de criminalidade, sobretudo no que se
refere aos direitos de propriedade, aos direitos autorais e ao comrcio de bens adquiridos ou
produzidos ilegalmente, incluindo-se aqui a aquisio de bens roubados ou produzidos sem
autorizao legal, como no caso da indstria fonogrfica.
O Brasil dispe de uma classe empresarial dotada de esprito empreendedor, entretanto
o alto custo da formalizao leva boa parte desse talento para a informalidade. H necessidade,
portanto, de polticas que no incentivem as vantagens que a informalidade usufrui em comparao com o setor formal. preciso, em particular, diminuir o custo de abrir firmas formais.
Alm disso, como frao considervel das novas firmas no sobrevive ao seu primeiro ano de
vida, importante diminuir tambm o custo de fech-las. No caso da cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, o prazo normal hoje de trinta a 45 dias para abri-las, e de aproximadamente seis meses para fech-las.
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Grfico 8
Volume de comrcio como frao da renda nacional (em paridade do poder de compra)
80
60
40
20
0
1950
1960
1970
Brasil
1980
Chile
1990
2000
Mxico
100
80
60
40
20
0
1950
1960
Brasil
1970
USA
1980
Italia
1990
2000
Coria
Diversas possibilidades tericas de falhas de mercado que justifiquem polticas industriais especficas no tm, no
entanto, encontrado suporte nas evidncias empricas. Ver, por exemplo, Glaser, Kallal, Scheinkman & Sheifer (1992).
Alm disso, mudanas ocorridas nas ltimas dcadas, como a diminuio dos custos de transporte e alteraes na
escala tima das firmas, parecem ter reduzido a importncia dessas falhas de mercado. Ver tambm Rauch (1993).
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30
Outro estudo recente (Gonzaga, Menezes-Filho & Terra 2002) mostra que a liberalizao comercial beneficiou os
trabalhadores no qualificados. Essa diminuio da remunerao relativa do trabalho qualificado teve efeito positivo
para a diminuio da desigualdade no pas. Em outras palavras, a redistribuio de renda entre fatores provocada
pela abertura comercial contribuiu para que, ao longo da dcada de 1990, as altas taxas de desigualdade de renda,
dado o baixo crescimento do produto, no aumentassem ainda mais.
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fiscais e ao recolhimento de compulsrios por parte dos bancos. Para simplificar a anlise,
supomos que a taxa de lucro da atividade bancria seja igual a zero. Todo o spread existente, portanto,
deve-se apenas ao provimento para inadimplncia, cunha fiscal e aos demais custos de
intermediao financeira.
Tabela 11
Simulao do spread bancrio
Inadimplncia
1%
semanal
97%
quinzenal
60%
mensal
30%
5%
10%
540%
1160%
330%
710%
140%
292%
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Tabela 12
Perguntou-se aos magistrados: Afirma-se que muitas pessoas, empresas e grupos de interesse recorrem
Justia no para reclamar seus direitos, mas para explorar a morosidade do Judicirio. Na sua opinio, em que
tipos de causa essa prtica mais freqente?.
reas
Muito
Algo
Pouco
Nunca ou
freqente freqente freqente quase nunca
No
sabe
No
respondeu
Tributria
45,4
25,7
8,7
1,8
12,5
5,9
Operaes de crdito
32,7
27,5
13,8
3,8
15,9
6,3
Trabalhista
25,4
18,6
20,0
18,8
12,0
5,3
Comercial/Economia em geral
24,8
34,5
16,5
3,1
14,2
6,9
Inquilinato
20,2
30,8
22,4
8,0
11,7
6,9
Direitos do consumidor
8,6
17,5
33,5
21,3
13,4
5,7
Meio-ambiente
8,1
17,9
29,8
20,0
17,9
6,2
Propriedade intelectual
8,1
17,5
29,3
9,2
27,8
8,1
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
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aplicar por um ano e reaplicar o total pelo mesmo perodo de tempo, obtm R$ 21,00 de
juros, o que significa uma taxa de juros de 21% por dois anos. Se a remunerao do emprstimo
por dois anos fosse calculada com base em uma taxa de juros simples (10%+10%=20%), o
mesmo poupador receberia um real a menos de juros. Provavelmente, o poupador preferir
uma aplicao de apenas um ano, ao fim da qual poder reaplicar os recursos. Dessa forma, o
aplicador dificilmente investir por prazos longos, ocorrendo o mesmo com as instituies
financeiras. A proibio de cobrana de juros compostos tem como conseqncia, portanto,
a reduo dos emprstimos para operaes de longo prazo.
Evidncias recentes levam a crer que a qualidade do Poder Judicirio to importante
quanto a renda per capita na determinao da razo volume de crdito/PIB entre os estados
brasileiros. Estados com judicirio mais eficiente tm maior volume de operaes de crdito
a taxa de juros menores (Pinheiro 2002). A politizao da Justia, ao contrrio, manifesta-se
muitas vezes na tendncia de alguns magistrados em proteger grupos considerados a parte
mais fraca nas disputas levadas aos tribunais, de tal modo que, levados a optar entre o respeito
aos contratos, independentemente de sua repercusso social, e sentenas que, violando os
contratos, buscam justia social, escolhem a segunda alternativa. Pesquisa realizada por
Pinheiro (2001) mostrou que 73% dos juzes escolheriam a segunda alternativa.
A dificuldade em executar as garantias e a impossibilidade de prosseguir a ao de execuo
do principal concomitantemente discusso sobre a taxa de juros utilizada contribuem para
a elevao do spread praticado no mercado de crdito. importante enfatizar que isso atinge
de maneira indistinta os credores, independentemente de seu histrico e do risco que apresentam, denotando que aqueles que emprestam tm dificuldade em selecionar os devedores
menos arriscados e lhes oferecer contratos mais vantajosos (taxas de juros menores e prazos
maiores).
Por fim, deve-se lembrar a necessidade de reformular a lei de falncia. Em primeiro
lugar, a incerteza sobre o passivo trabalhista e fiscal das firmas leva dvida por parte dos
credores sobre a possibilidade de reaver seus crditos em casos de no pagamento. Mais
agilidade nas cobranas fiscais e trabalhistas podem reduzir essa incerteza. Em segundo, o
prazo usualmente longo do processo de falncia implica, na melhor das hipteses, o
recebimento dos crditos concedidos em valores depreciados. Em terceiro, o no-controle
dos ativos de firmas em processo de concordata pelos credores aumenta a possibilidade de
risco moral. Firmas em dificuldades financeiras, sobretudo durante processos de concordata,
podem utilizar prticas predatrias de concorrncia, criando dificuldades financeiras para
seus concorrentes.
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d) Instabilidade macroeconmica
Apesar da estabilidade da taxa de inflao nos ltimos anos, diversas variveis macroeconmicas ainda apresentam grande volatilidade, como a taxa de cmbio e as taxas de juros
de mdio e longo prazos. O Grfico 9 a seguir apresenta a flutuao dos juros longos sobre os
curtos nos ltimos trs anos. Note-se que esse prmio oscila, em menos de um ano, entre
8% e 1% ao ano.
10
Grfico 9
Prmios dos juros longos sobre os curtos
1999
2000
-2
Sw ap 360-SELIC
2001
2002
Como mostram Pastore e Pinotti (2002), essa oscilao do prmio ocorre mesmo em
ttulos sem risco cambial, refletindo o risco de crdito no Brasil. A instabilidade das taxas de
cmbio e juros aumenta a incerteza sobre a deciso de investir e reduz a demanda por crdito,
sobretudo de longo prazo. Dessa forma, um aspecto importante da poltica econmica em
relao ao crdito buscar mecanismos que reduzam a volatilidade dessas taxas, procurando
estender a conquista da estabilidade s demais variveis macroeconmicas.
Considerando os pontos analisados, sugerimos:
a) incentivar os esforos de aperfeioamento das centrais de informao de crdito, tais
como Serasa e Central de Risco do Banco Central, permitindo que os tomadores de
emprstimos sejam distingidos por seus histricos positivo e negativo.
b) agilizar a cobrana de passivos trabalhista e fiscal, a fim de reduzir a incerteza sobre o
valor das firmas.
c) implementar uma reforma da Lei de Falncias e Concordatas que, nessas situaes,
permita o controle das firmas pelos credores e evite a adoo de prticas predatrias.
d)forar o Superior Tribunal Federal a estabelecer jurisprudncia quanto legalidade do
anatocismo e da utilizao da alienao fiduciria para bens imveis.
e) reformar o Cdigo de Processo Civil, de forma que a execuo do principal seja desvinculada de
questes sobre o clculo e a aplicao dos juros, e que o julgamento das operaes com garantia
tenha prioridade. Alm disso, as aes de reconhecimento de dvida e de execuo devem ser
unificadas no mesmo procedimento jurdico, e os processos iniciados revelia, ter sua continuidade garantida do ponto em que estiverem nos casos de comparecimento da outra parte.
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Simulaes indicam que caso a taxa de juros real passe para 11% em 2003, e para 8% no ano
seguinte, permanecendo nesse patamar at 2006, a relao dvida/PIB, mesmo que a economia
retome sua taxa de crescimento para 3,5% ao ano a partir de 2003, cair apenas cerca de trs
pontos percentuais ao fim desse perodo. Dessa forma, qualquer choque externo que force
momentaneamente uma elevao da taxa de juros ou leve a uma desvalorizao cambial pode
resultar em novo aumento significativo da relao dvida/PIB.
Em contrapartida, uma reduo do risco-Brasil para oitocentos pontos, cerca do dobro
do risco-Mxico, permitiria, mantidos os atuais nveis de supervit primrio, uma rpida
reduo da relao dvida/PIB. Precisamente por isso, torna-se importante a realizao de
reformas microeconmicas que melhorem as expectativas de crescimento econmico, o que,
por sua vez, deve diminuir a incerteza com relao ao futuro da economia brasileira e, conseqentemente, o risco-Brasil. De forma anloga, o aumento da integrao com o comrcio
mundial pode reduzir a volatilidade da economia brasileira em face de choques externos,
fortalecendo as condies necessrias para a diminuio desses indicadores.
As sugestes diretrizes de uma poltica macroeconmica favorvel ao crescimento so as
seguintes:
a) manuteno do supervit primrio ao menos enquanto no houver reduo substancial
e duradoura do risco-Brasil.
b) institucionalizao das regras e dos procedimentos da poltica fiscal, a fim de reduzir a
incerteza sobre a conduo da poltica macroeconmica e, portanto, o risco-Brasil.
c) reduo dos gastos correntes e aumento da poupana pblica, de modo a retomar o
investimento estatal, em especial em infra-estrutura bsica.
d)manuteno do regime de cmbio flutuante, para que a taxa cambial possa se acomodar
no nvel real, produzindo um dficit sustentvel nas contas correntes.
e) reduo do passivo mobilirio do governo com correo cambial.
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bem-estar social. Mensura-se, muitas vezes, a quantidade de bens pblicos produzidos, mas
no a melhoria das condies de vida da populao.
Essa forma de mensurar a produo de bens e servios pblicos tem como conseqncia
a dificuldade de redirecionar os gastos para os programas de maior eficcia social. Alm
disso, no h uma anlise sistemtica dos programas, em particular, da proporo de recursos
gastos com atividades-meio em relao s atividades-fim da ao pblica. No h mesmo uma
sistematizao de critrios de avaliao da gesto das polticas pblicas que permita controle
peridico. Deve-se destacar, como ser discutido na seo seguinte, que o volume dos gastos
pblicos em polticas sociais no Brasil parece ser suficiente para resolver grande nmero dos
problemas associados pobreza. Sua persistncia parece decorrer essencialmente do fato de
que boa parte dos recursos no atinge os objetivos estabelecidos.
Um dos fatores responsveis pelo aumento do gasto pblico nas ltimas dcadas a
Previdncia Social. A Previdncia um importante ativo do pas e sua contribuio para a
reduo da pobreza extremamente significativa, diminuindo o nmero de pessoas abaixo da
linha de pobreza em mais de 12 pontos percentuais. Em particular, a aposentadoria rural beneficiou mais de seis milhes de pessoas e alterou de maneira significativa a dinmica econmica
de inmeras comunidades no interior do pas.
Na discusso sobre a tributao e seus efeitos na informalidade, discutimos um modo de
financiamento da Previdncia Social que minimiza esses efeitos. Abordaremos agora outras
mudanas.
A reforma de 1998-2000 reforou o sistema previdencirio, ao criar mecanismos que
buscam preservar seu equilbrio financeiro no mdio e longo prazo. Em particular, o
mecanismo do fator previdencirio e a introduo de frmulas de clculo que levam em conta
um maior nmero de anos de contribuio, a idade e a expectativa de vida no momento da
aposentadoria permitem, quando necessrio, ajustes graduais dos benefcios que garantam a
preservao do poder de compra de cada aposentadoria outorgada.
Um elemento fundamental da discusso corrente o estabelecimento de contas individuais.
preciso distinguir as contas individuais da capitalizao da Previdncia. A capitalizao visa
a aumentar a poupana interna e a resolver os problemas de redistribuio entre as geraes.
As contas individuais, por sua vez, podem melhorar os incentivos por exemplo, incentivos
postergao da aposentadoria. Embora as contas individuais tenham a grande vantagem de
associar de maneira transparente contribuio e benefcio, importante lembrar que vrios
dos incentivos que elas geram podem ser reproduzidos no atual sistema de pay as you go.
Dois aspectos devem ser ressaltados na transio para um sistema de contas individuais.
O primeiro contbil (esqueleto). O governo j deve a aposentadoria para os que ainda
trabalham e o estabelecimento de contas individuais exigiria a emisso de ativos, por exemplo
ttulos de longo prazo ou participao nas companhias estatais, que correspondessem sua
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divida implcita. Alm disso, as contribuies dos trabalhadores no poderiam ser utilizadas
para pagar os aposentados, pois migrariam para as contas individuais. Em compensao, o
governo no adquiriria obrigaes de pagamento para os futuros aposentados. Dessa forma,
as contas individuais no criam novos gastos para o governo, apenas explicitam as obrigaes
j existentes.
As contas individuais, contudo, criam o seguinte problema. Os trabalhadores que
contribuem atualmente pagam a aposentadoria dos que j se aposentaram, a fim de, em troca,
receber sua aposentadoria no futuro. Sua taxa de retorno ser relativamente baixa, a menos
que as atuais hipteses demogrficas e de crescimento de renda se provem muito pessimistas.
Com o sistema de contas individuais, essa taxao se torna invivel. Assim, a mudana para o
sistema de contas individuais transfere renda para a gerao que contribui no presente, tendo
o Estado de, necessariamente, pagar a diferena. O reconhecimento dessa diferena apenas
uma parcela dos 6% do PIB ao ano que so freqentemente mencionados como o custo da
transio para um regime de contas individuais, sendo o resto um esqueleto. Dado o atual
estado de nossas finanas pblicas, porm, no se pode enfrentar nem mesmo essa parcela.
Se o sistema em vigor permanecer, por volta de 2020, teremos de escolher entre aumentar
a idade de aposentadoria, cortar benefcios, elevar as contribuies ou financiar ainda mais o
programa com impostos cobrados de toda a sociedade. A mudana para um plano de
capitalizao taxa a sociedade como um todo, o que melhor, porm difcil de ser realizado
de imediato em face do atual estado das contas pblicas.
O fortalecimento do regime de previdncia do servidor pblico federal (Regime Jurdico
nico, RJU), que hoje gera um dficit de quase R$ 30 bilhes por ano (2,5% do PIB), o
segundo aspecto a merecer ateno. O dficit gerado anualmente pelo RJU equivale ao volume de transferncias diretas para as camadas mais pobres da populao (Bolsa Escola, Bolsa
Alimentao, Aposentadoria Rural etc.). Suas principais razes so a migrao dos antigos
contratados do governo permitida pela Constituio de 1988 e o fato de a aposentadoria
corresponder ao ltimo salrio. No RJU, o valor mdio por aposentadoria de R$ 2.000,00
por ms, chegando a R$ 6.000,00 no Poder Judicirio. No regime em vigor, na verdade, as
aposentadorias so mais altas que o salrio lquido dos ativos, porque, com o incio da
aposentadoria, cessa o pagamento das contribuies. H uma emenda no Congresso que
permite que essas contribuies continuem a ser cobradas no caso dos salrios mais altos, o
que estabeleceria uma verdadeira isonomia entre ativos e inativos. Esse mecanismo vantajoso
porque permaneceria em operao mesmo que o nmero de funcionrios estatutrios ativos
continue a diminuir, como tem ocorrido nos ltimos oito anos, e ajudaria a diminuir o dficit
do regime.
Mesmo com essas mudanas, o regime de aposentadoria pblica precisa de reformas mais
amplas, que se beneficiem da reforma da Administrao votada pelo Congresso; por exemplo,
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o fato de que apenas carreiras essenciais ao Estado requerero funcionrios estatutrios, passando
as demais a ser supridas por empregados pblicos, cujo regime previdencirio ser o do INSS.
Uma reforma da Previdncia deve englobar, portanto, as seguintes sugestes:
a) a unificao, tanto quanto possvel e sem ferir os direitos adquiridos, dos sistemas
previdencirios para os empregados do setor pblico e privado. Numa primeira etapa,
por meio da contratao de funcionrios pblicos pelo regime do INSS, exceto os de
carreiras essenciais ao Estado. Para estes novos estatutrios, o governo complementaria
o sistema unificado com contas individuais capitalizadas. Eventualmente, o sistema
seria facultado aos funcionrios ativos antes da reforma.
b) a mdio prazo, a transio para um sistema unificado que envolva, ao menos parcialmente, contas individuais e garanta uma renda mnima para os aposentados mais pobres.
c) isonomia entre funcionrios pblicos ativos e inativos, garantindo-se, ao menos, que o
valor da aposentadoria no ultrapasse o salrio recebido pelo funcionrio em atividade.
No que se refere gesto do Estado, as principais sugestes so:
a) Reforma administrativa com a criao de critrios de desempenho das polticas pblicas
e realizao de avaliaes peridicas dos programas em curso. Deve-se evitar, em particular, a mensurao das polticas pblicas por critrios de oferta adicionada,
substituindo-os pela mensurao de seus impactos sociais e econmicos.
b) Reviso e uniformizao dos processos de servios na administrao pblica, visando
tanto melhora dos servios pblicos quanto reduo das despesas em gastos correntes.
c) Diminuio dos gastos correntes a fim de permitir o aumento da poupana pblica, a
retomada do investimento do governo, em especial em infra-estrutura bsica, e a
melhoria da educao pblica.
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Grfico 10
Grau de pobreza ao longo do ciclo de vida
80
70
Porcentagem de pobres
60
50
40
30
20
10
0
0
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95
100
I d a d e (e m a n o s )
Tod as as rendas excluindo aposentadoria e pen so p blica
Tod as as rendas
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Brasil, com renda per capita relativamente elevada e cuja pobreza deriva fundamentalmente
do elevado grau de desigualdade, o crescimento se torna, isoladamente, um instrumento
ineficaz de combate pobreza.
No caso brasileiro, uma estratgia baseada apenas no crescimento no conseguiria nem
mesmo reduzir em uma dcada a extrema pobreza metade. Tal meta demandaria um
crescimento anual de 4,5% na renda per capita. Com o auxlio de dois pontos percentuais de
reduo no grau de desigualdade (gini), todavia, o crescimento requerido para eliminar metade
da pobreza brasileira no mesmo perodo passa a ser de apenas 2,5% ao ano. Em conjunto,
esses nmeros revelam que o declnio da pobreza metade no pas ao longo da prxima
dcada vivel, sendo indispensvel, contudo, contar com alguma reduo na desigualdade.
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preos. Em geral, a regulamentao de preos ineficiente. De fato, esse tipo de regulamentao pode gerar ineficincia econmica e prejudicar os pobres em vez de ajud-los. As
polticas de transferncias diretas, por sua vez, possuem a desvantagem de aumentar o gasto
pblico e, em geral, necessitam de um aumento da tributao.
Considerada a alta capacidade de taxao e arrecadao do governo brasileiro, as polticas
compensatrias devem se basear mais em transferncias diretas que em intervenes no sistema
de preos.
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tais polticas que permitem aos setores mais pobres se beneficiar de um crescimento econmico
originado nos segmentos mais modernos da economia. Alm disso, elevao no nvel de
escolaridade dos grupos mais pobres, na oferta de crdito e na oferta de bens pblicos permitem
que esses grupos expandam a produo de pequeno porte, nas reas tanto rurais quanto
urbanas.
O apoio produo popular, garantindo melhores condies de comercializao dos
produtos e maior acesso a mercados como o de crdito, alternativa importante s
transferncias diretas de renda. Embora as intervenes reguladoras no mercado possam ter
efeito sobre a pobreza, fundamental implementar polticas que visem a um melhor acesso
dos pobres aos mercados de trabalho, produtos e insumos.
g) descentralizao
As dificuldades da gesto centralizada de programas sociais outro aspecto ligado eficincia
da poltica social. importante estimular a participao local como forma de aumentar tanto a
eficincia quanto a flexibilidade no desenho das polticas sociais. A transferncia de poder decisrio
para instncias menos centralizadas no pode, contudo, prescindir do monitoramento e da
assistncia tcnica do rgo centralizador. evidente que as comunidades sabem o que melhor
para elas, porm a implementao do que melhor muitas vezes requer certo grau de
conhecimento tcnico. importante ainda distingir descentralizao e abandono. Embora
parea indispensvel que a gesto da poltica social brasileira seja descentralizada, fundamental
que os agentes locais recebam suporte tcnico contnuo dos organismos centrais e que um
sistema de avaliao do desempenho local seja desenvolvido e utilizado.
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O conceito de estilo de vida no estudo da vitimizao foi utilizado de forma sistemtica pela primeira vez por
Hindelang, Gottfredson e Garofalo (1978). Cohen, Kluegel e Land (1981) introduziram novos conceitos no modelo
original, desenvolvendo o que denominaram modelo de oportunidades [opportunity model].
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citada como um srio entrave eficincia das iniciativas de controle do crime. Embora seja
possvel constatar convergncia na opinio dos especialistas quanto necessidade de unificao
das polcias, melhorias operacionais significativas podem ser obtidas com a adoo de medidas
que favoream a coordenao entre ambas. So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul
adotaram medidas simples que reduziram o conflito entre as corporaes policiais e
aumentaram a eficincia do sistema, como a adoo de uma mesma base geogrfica para as
atividades de policiamento civil e militar e uma melhor alocao dos recursos disponveis.
Isso permitiu, por exemplo, a definio de metas de reduo da criminalidade em uma
determinada rea que devem ser buscadas conjuntamente.
Alm disso, uma agenda poltica nacional de controle da criminalidade deve privilegiar o
problema do mercado ilegal de armas. O relatrio Global Report on Crime and Justice, da ONU,
publicado em 1999, relaciona de forma direta a expanso do mercado ilegal de drogas com o
aumento generalizado da criminalidade violenta. A participao do Brasil no trfico internacional de armas um tema sobre o qual dispomos de avaliaes ainda muito precrias. Estudos
recentes realizados no Rio de Janeiro indicam a existncia de conexes entre os mercados
ilegais e a indstria brasileira de armas. H ao menos trs aes prioritrias que devem ser
mencionadas. A primeira diz respeito a necessidade de ampliar a capacidade operacional das
agncias encarregadas da fiscalizao dos mercados legal e ilegal de armas de fogo, com a
adoo de medidas que melhorem a capacidade de investigao dos rgos federais na rea e
permitam o desenvolvimento de bancos de dados com os quais se torne possvel estabelecer
o trajeto das armas, desde sua produo at os atos criminais em que foram utilizadas. Em
segundo lugar, preciso adotar medidas legislativas que restrinjam ao mximo o comrcio
legal de armas de fogo. Por fim, fazem-se necessrios esforos legislativo e de regulao
sobre o mercado de segurana privada e sobre o exerccio de outras atividades profissionais
por policiais. H lacunas na legislao e falhas nas atividades de regulao que permitem a
transferncia de armas de fogo produzidas e comercializadas legalmente no Brasil e no exterior para atividades criminais.
Como vimos na seo de diagnstico sobre a criminalidade, a adoo de polticas pblicas
que previnam a entrada dos jovens na criminalidade um aspecto importante do combate
violncia. Entre as diversas polticas que podem ser adotadas nesse sentido, esto:
a) a extenso do Programa Bolsa Escola para adolescentes, sobretudo nos grandes centros
urbanos.
b) a melhoria dos servios pblicos nessas regies, em particular a educao de ensino
mdio.
c) a especial ateno aos grupos de jovens desocupados nas comunidades carentes dos
grandes centros urbanos.
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