Reformas do ensino bsico:

tendncias e limites
Alberto de Mello e Souza*
Marly de Abreu Costa**

Resumo
O artigo discute as reformas educacionais de terceira gerao, vistas como necessrias para superar os resultados adversos do ensino bsico. Inicialmente, descreve as reformas de primeira e de segunda geraes, relacionadas, respectivamente, com a qualidade dos insumos e com a questo federativa. As reformas de terceira gerao buscam ampliar os incentivos que favorecem melhores resultados das
escolas e se situam em duas vertentes. A primeira vertente mantm a gesto da
escola e o financiamento pblicos, ao passo que na segunda vertente h alguma
forma de privatizao. O trabalho conclui que existe um leque de mudanas que
evita a privatizao e proporciona resultados desejveis.
Palavras-chave: Reformas educacionais. Ensino bsico. Gesto educacional. Privatizao.

Elementary education reform: trends and

limits
Abstract
The discussion of third generation educational reforms, seen as required to
overcome the poor results of primary education, is the main concern of this
work. Initially, it describes the reforms of the first and second generations,
related, respectively, to the quality of the inputs and to federal matters. The
reforms of the third generation seeks to increase the incentives for the
schoolwork. However, some proposals require some form of privatization. Thus,
emphasis is placed upon the proposal which keeps privatization away and
offers conditions to improve the performance of primary education.
Keywords: Educational reforms. Primary education. School management.
Privatization
*

**

Doutor em Economia, Universidade de Michigan; Professor, Faculdade de Cincias Econmicas, Universidade do Estado do Rio
de Janeiro (UERJ). E-mail: amello@openlink.com.br
Doutora em Educao pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); Professora, Faculdade de Educao, Universidade
do Estado do Rio de Janeiro. E-mail: marlybreu@gmail.com

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Reformas en la enseanza bsica: tendencias y limites

Resumen
Este artculo plantea una discusin sobre las reformas de educacin de tercera
generacin, que se consideran necesarias para superar los resultados adversos
en la enseanza bsica. Comienza con la descripcin de las reformas de
primera y segunda generacin, relacionadas respectivamente con la calidad de
los insumos escolares y con la cuestin federativa. Las reformas de tercera
generacin tienen la finalidad de ampliar los incentivos que favorecen la mejora
de los resultados en las escuelas y se sitan en dos vertientes. La primera de
ellas mantiene la gestin de la escuela y la financiacin pblicas, mientras que
en la segunda existe alguna forma de privatizacin. El trabajo llega a la
conclusin de que existe un abanico de cambios que evitan la privatizacin y
proporcionan resultados deseables.
Palabras clave: Reformas de educacin. Enseanza bsica. Gestin
educacional. Privatizacin

Introduo
O artigo tem como propsito discutir as reformas educacionais que se fazem
necessrias para superar os resultados adversos do ensino bsico, revelados pela
baixa proficincia dos alunos e por outros indicadores educacionais, como a taxa de
repetncia. A discusso aborda a complexidade crescente das reformas para, em
seguida, apresentar as duas vertentes ligadas terceira gerao de reformas.
As reformas educacionais podem ocorrer num plano micro, afetando um pequeno grupo de escolas, ou em sistemas educacionais. Nesta discusso, estamos
interessados em reformas de mbito nacional, geralmente definidas e estimuladas
pelo Governo Federal. Essas reformas visam a alterar a concepo e a organizao
do trabalho escolar, ampliar os recursos educacionais e redefinir regras institucionais e mecanismos de gesto. O processo de reformas desencadeado atravs de
legislao e normas nacionais, acompanhadas pela criao e reformulao de rgos, disponibilidade de novos recursos e a melhoria dos sistemas de informaes,
necessria para a construo de indicadores educacionais, capazes de aferir os resultados conseguidos.
Muitas vezes, a avaliao das reformas fica prejudicada devido s dificuldades de
controlar os fatores intervenientes ou de dispor de medidas capazes de revelar o
impacto dessas reformas em seus beneficirios finais. Alm disso, atrasos e descontinuidades administrativas dificultam a percepo dos acontecimentos e nem sempre possvel dimensionar as aes realizadas. Tambm, existem situaes onde a
resistncia corporativa, o baixo envolvimento das pessoas com as mudanas e a
reduzida capacidade institucional limitam, de forma silenciosa, as suas consequnEnsaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 17, n. 64, p. 477-494, jul./set. 2009

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cias. Finalmente, a difuso e o impacto das reformas sobre as escolas esto longe de
ser uniformes, atingindo primeiro e com mais intensidade, por exemplo, as escolas
urbanas e, posteriormente, as escolas rurais.
A abordagem das reformas educacionais aqui seguida define uma tipologia que
reflete de um lado os aspectos simultneos e interligados de algumas medidas e, do
outro, a sequncia dos eventos que caracteriza as diferentes geraes. As reformas
educacionais do ensino bsico podem ser agrupadas em trs geraes, caracterizadas por objetivos distintos. Alm desta introduo, o trabalho contm cinco sees.
Na seo seguinte so discutidas as reformas de primeira e de segunda geraes. Na
terceira seo, so identificados os problemas crticos da escola pblica. A prxima
seo caracteriza as duas vertentes da terceira gerao de reformas, baseadas em
lgicas distintas: a da competitividade interna que busca superar a inrcia e a burocracia atravs de mecanismos de estmulos dirigidos principalmente aos professores
e a da competitividade externa das escolas, relacionada com a escolha das escolas
pelos alunos e algum tipo de privatizao. Finalmente, a concluso destaca alguns
pontos da discusso.

Reformas de primeira e segunda geraes

O trao dominante da primeira gerao de reformas o de buscar suprir a
escola com os recursos indispensveis ao seu funcionamento e de assegurar um
padro de qualidade capaz de propiciar o domnio da escrita, da leitura e da aritmtica nas sries iniciais. Esses recursos referem-se principalmente ao professor qualificado, produo e distribuio do livro didtico aos alunos e existncia de
prdios confortveis e de equipamentos escolares. Deveramos tambm mencionar
a merenda escolar e o transporte escolar, acessrios importantes para a escola. A
merenda escolar beneficia, h anos, praticamente todos os alunos necessitados. A
oferta de transporte escolar est crescendo, principalmente na zona rural; na zona
urbana, comum haver o passe escolar.
fcil verificar a execuo dessas reformas. Basta ver se a proporo dos professores leigos est caindo, se os livros didticos chegam em nmero adequado escola e se
os programas que asseguram escola um padro mnimo de seus equipamentos escolares esto sendo implementados. A lgica simples: dotar a escola com recursos adequados, tudo o mais constante, leva a uma melhoria da aprendizagem nas sries iniciais.
Mas constata-se, entre outros, que: a) o professor no faz o melhor uso do tempo
em sala de aula por limitaes metodolgicas; b) os pais dos alunos no participam,
como devem, nas atividades escolares; e c) o processo decisrio da escola afetado pelas
restries burocrticas. Ou seja, percebe-se logo que existem outros impedimentos ao
bom funcionamento das escolas e que melhores resultados frequentemente esto associados a uma gesto mais efetiva e ao nvel socioeconmico dos alunos.
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O importante a assinalar que as reformas da primeira gerao podem

mudar drasticamente as condies de ensino, como sugere Heyneman (2005),
ao passarem do nvel A para o nvel C, penltimo nvel na escala de qualidade da
educao. Neste nvel, correspondem gastos nosalariais quarenta vezes maiores do que no primeiro nvel, o que se reflete na maior disponibilidade e variedade do livro didtico, com repercusses importantes sobre o trabalho do professor na sala de aula.
Essas reformas no so polmicas. s vezes, vm acompanhadas de maior
autonomia da escola. E, buscam tambm reduzir a heterogeneidade das escolas
pblicas. O que se questiona a falta de capilaridade, evidenciada pela lentido
para beneficiar as escolas rurais, especialmente no Nordeste. Outro exemplo de
fracasso, que perdurou por muito tempo, a falta de livros didticos no ensino
mdio. Mas a reduo do nmero de professores leigos e a oferta de livro
didtico no ensino fundamental so aspectos positivos. Resta a questo dos
prdios e instalaes escolares. Frequentemente usados de forma intensiva e
partilhada pelas redes municipal e estadual e abrigando nveis de ensino diferentes, a soluo desses problemas, por envolver o dualismo das redes, caberia
segunda gerao de reformas.
Estas reformas lidam com o impacto educacional da questo federativa em duas
linhas principais: uma maior equidade na distribuio dos recursos entre as redes
estadual e municipais e a definio dos papis e responsabilidades educacionais dos
entes federativos relativos aos nveis do ensino bsico. O Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF),
desde 1998, redistribui os recursos de um fundo constitudo por uma cesta de
impostos. O sucesso do FUNDEF devido a duas caractersticas. Primeira, sua natureza automtica, devido ao uso de regras bem definidas sobre as fontes de recursos
que constituem o fundo. Segunda, sua finalidade redistributiva, assegurada pela
distribuio dos recursos do fundo entre o estado e os municpios de maneira
proporcional ao nmero das matrculas no ensino fundamental e complementada
pelo papel compensatrio da Unio1.
Os impactos do padro de gastos do FUNDEF podem ser assim descritos: a)
favorecimento da expanso das matrculas do ensino fundamental; b) melhoria
salarial de professores nos municpios mais pobres; e c) redefinio progressiva das
redes, com a municipalizao crescente do ensino fundamental. Essa redefinio
ainda enfrenta muitos desafios e merece maior ateno2.

1 As maiores crticas ao FUNDEF so relativas a aspectos operacionais: matrculas inexistentes e dificuldades e controle dos gastos
educacionais.
2 Uma discusso dos problemas da descentralizao educacional no incio da dcada de 90 apresentada em Mello e Souza
(1995).

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Existem redes municipais com escolas de ensino mdio, assim como matrculas
estaduais no ensino fundamental3. Essa situao vista como anmala e temporria; a falta de um amplo esforo de racionalizao a torna permanente. Os efeitos
so um nmero maior de turnos nas escolas que deveriam abrigar apenas uma rede
e, preferencialmente, um nico turno, e uma sobrecarga na gesto de alunos e
professores que deveriam estar em outra rede.
A definio dos sistemas educacionais de estados e municpios pela Lei n. 9.394
(BRASIL, 1996), Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), encontra
muitas dificuldades para ser atendida. O segundo segmento do ensino fundamental
assemelha-se mais organizao do ensino mdio, por disciplinas, do que do
primeiro segmento, onde um professor atua em cada turma. Isto cria uma resistncia dos municpios em assumi-lo. E em numerosos casos, os municpios tm uma
reduzida capacidade de gesto, relacionada com o baixo ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) e agravada pela baixa densidade populacional.
Deve-se reconhecer que a rpida expanso recente das matrculas dificultou os
esforos para reordenar os sistemas educacionais e, desta forma, permitir que usufrussem as vantagens da especializao. As escolas passaram a conviver com mais
turnos e muitas serviam s duas redes, estadual e municipal, para atender s presses da demanda. A oferta de vagas no ensino mdio noturno, por exemplo, pode
refletir a falta de vagas no turno diurno. Neste caso, muitos alunos que poderiam
cursar o turno diurno, onde a qualidade do ensino maior, so forados a cursar o
perodo noturno4.
O fato de as escolas atenderem a alunos das duas redes gera uma indefinio das
responsabilidades de cada rede pela manuteno e construo de novas escolas5.
Nestas circunstncias, fica difcil reduzir o nmero de turnos das escolas e ampliar
a carga horria para um mnimo de cinco horas dirias. Essa reduo, ao separar o
ensino mdio do fundamental, assegura que os equipamentos escolares sejam mais
adequados ao bitipo dos alunos e que os laboratrios de informtica e cincias,
bem como a biblioteca, sejam voltados para atender a um nvel de ensino especfico.
Sabe-se que as novas coortes nas faixas etrias de 7-14 anos e 15-17 anos so
menores, refletindo uma queda da populao jovem. A correo do fluxo em consequncia da reduo prevista na taxa de repetncia tambm atua na direo de
reduzir o nmero de vagas necessrio. Como, atualmente, a taxa de escolarizao
3 A questo dos contratos de trabalho dos professores tambm merece ateno, por haver discrepncia do tratamento em redes
diferentes. Mas seus efeitos sobre a qualidade do ensino parecem ser menores do que o congestionamento das escolas e no
sero discutidos aqui.
4 Ver a respeito, Mello e Souza e outros (2007).
5 O FUNDEF desconsidera o nmero de horas que o aluno passa na escola, o que estimula o uso intensivo das escolas. Os sistemas
educacionais que investem em melhores escolas e na reduo do nmero de turnos nada recebem a mais do FUNDEF, criando
uma distoro.

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lquida no ensino fundamental est prxima de 100%, pode-se afirmar que, em

muitos casos, no haver necessidade de construir escolas. J no ensino mdio a
expanso da demanda deve pressionar por algum tempo a expanso da rede, pois a
taxa lquida de escolarizao inferior a 50%.
Portanto, a maioria dos investimentos em novas escolas do ensino fundamental ser para descongestionar as escolas existentes. No ensino mdio, a essas necessidades se soma a expanso das matrculas, exigindo investimentos
pesados em prdios escolares e equipamentos. No entanto, a convergncia das
taxas de escolarizao lquida e bruta atua no sentido oposto, reduzindo a necessidade de expandir as matrculas.
Uma questo merecedora de ateno diz respeito atrofia do papel dos estados
no desenvolvimento de polticas voltadas para a qualidade do ensino, ligada ao
nmero insuficiente de profissionais especializados. Existem trs funes que cabem ao estado executar e que devem beneficiar indistintamente as escolas pblicas.
Estas funes so interligadas, gerando uma sinergia que aumenta as repercusses
desejveis sobre a qualidade do ensino.
A primeira funo a de interpretar e disseminar os resultados das avaliaes de
escolas, como o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) e a Prova Brasil.
Esta avaliao leva a constataes em, pelo menos, duas reas importantes: as deficincias de aprendizagem de temas especficos dos currculos e a identificao de
escolas com uma proficincia mdia baixa. No primeiro caso, as medidas corretivas
abrangem a capacitao de professores e o ajuste nos currculos que considere
formas de raciocnio adequadas ao desenvolvimento mental dos alunos.
No segundo caso, a funo de superviso escolar, entendida como o apoio do
estado s necessidades da escola, percebidas atravs de visitas e de diagnsticos,
particularmente til. Esta funo j foi exercida pelo governo federal, mas acabou
relegada a uma virtual extino pelo estado. Atualmente, a maior autonomia da
escola convive com o distanciamento da secretaria estadual de educao, o que
prejudica especialmente as piores escolas.
A terceira funo refere-se formao inicial e continuada do professor. Os
estados so os maiores empregadores de professores provenientes das licenciaturas
e, como tal, deveriam exercer uma influncia sobre, principalmente, as universidades pblicas, buscando atualizar os contedos curriculares. Igualmente, deveriam
oferecer estgios em escolas pblicas aos licenciandos, com o objetivo de adaptlos s condies de trabalho existentes nestas escolas. J a formao continuada do
professor seria focada nos aspectos curriculares identificados na avaliao de escolas como os mais necessitados de ateno.
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Os estados devem oferecer assistncia tcnica aos municpios, especialmente os

municpios pequenos e pobres, com dificuldades de assumir, alm da educao
infantil, o primeiro segmento do ensino fundamental. Nestes casos, duas solues
merecem ateno. Primeira, a organizao de um consrcio de municpios vizinhos
para administrar, de forma integrada, as redes municipais sob a superviso do estado. Segunda, uma poltica redistributiva dentro do estado, permitindo que municpios de baixo IDH recebam uma quota maior do FUNDEF, capaz de compensar a sua
maior precariedade institucional6.
Houve uma importante recentralizao em favor da Unio em aspectos que
dizem respeito definio dos currculos, expressa pelos Parmetros Curriculares
Nacionais (PCN) (1998), e avaliao educacional realizada pelo SAEB, que permitiu
o desenho de um quadro insatisfatrio sobre o desempenho dos alunos, mostrando
o despreparo das escolas para enfrentar a massificao ocorrida. Esforos tambm
foram feitos na produo de indicadores educacionais dotados de maior preciso,
que mostravam a expanso do acesso ao ensino fundamental, combinada com a
elevada reteno do fluxo de estudantes.
Pode-se concluir que a realizao das principais reformas de segunda gerao
mostra resultados desiguais. As iniciativas por parte do MEC foram bem sucedidas,
como exemplificadas pelo FUNDEF e pelo SAEB, embora tenha havido reas negligenciadas, como a da formao inicial dos professores, especialmente nas universidades federais, e reas de sucesso limitado, como a compreenso e disseminao
dos PCN. J os estados, confrontados pela demanda do ensino mdio, tiveram resultados modestos tanto na definio das responsabilidades dos sistemas educacionais, que continuam confusas, como no desenvolvimento de funes voltadas para
a qualidade do ensino, ainda incipientes.

Desafios atuais da escola pblica

Duas constataes sobre a escola pblica podem ser feitas. Primeira, que
alguns problemas nodais da educao, embora possam apresentar diferenas
regionais, so comuns a praticamente todos os estados. Segunda, que a escola
pblica no tem mecanismos autocorretivos, capazes de atacar esses problemas. Da a importncia de formular e implantar reformas educacionais que
possibilitem superar este estado de coisas. Pode-se reconhecer como estratgico o problema do fluxo escolar por duas razes. Primeira, porque o atraso
escolar reduz significativamente a aprendizagem do aluno7. Segunda, porque a
reduo do atraso escolar permite liberar vagas e outros recursos, que podem
beneficiar o processo educacional.
6 A penalizao de municpios pobres, expressa pela contribuio lquida de recursos ao FUNDEF, foi constatada por Esteves (2005).
7 Os elevados efeitos do atraso no ingresso e da repetncia foram constatados por Mello e Souza (2005).

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No passado, para atacar o problema do fluxo, foram concebidas intervenes,

como a promoo automtica e a acelerao de aprendizagem. Essas intervenes
se mostraram inadequadas ou insuficientes. Existe uma frouxido no uso dos recursos destinados pela escola para a aprendizagem de seus alunos. Ou seja, independente do nvel de recursos de que a escola dispe, existe uma ineficincia sistmica
no seu uso, ligada a regras inadequadas e gesto burocrtica exercida pelas secretarias de educao.
Os desafios so grandes. No perodo entre 1999 e 2004, os indicadores de fluxo,
como as taxas de repetncia e evaso, revelam, para praticamente todo o pas, uma
surpreendente piora. Assim, por exemplo, a taxa de repetncia para o ensino mdio
regular aumentou de 17,2% em 1998 para 22,5% em 2004. A taxa de evaso aumentou, no mesmo perodo, de 5,7% para 9,6%. Este aumento inesperado e inaceitvel destas taxas acentua a urgncia da discusso de reformas.
Comparaes entre o ensino mdio (3 srie) pblico e o ensino particular, com
base no SAEB 2003, mostram resultados muito superiores para este ltimo. Assim
que a proficincia mdia nacional em matemtica de 265,9 no caso da escola
pblica, e de 340,5 para a escola particular. Esta diferena significa que a distncia
da proficincia mdia entre a escola particular e a pblica superior a um desviopadro desta ltima (MELLO E SOUZA, 2007, p. 44).
Embora uma causa destes resultados possa estar na origem social mais elevada das famlias dos alunos da escola particular, a contribuio dos fatores
escolares inegvel. Esta contribuio se d por trs canais principais: a) as
diferentes legislaes e regras a que esto submetidas as escolas pblica e particular, em especial as diferentes legislaes trabalhistas; b) a maior importncia da aprendizagem como objetivo central da escola particular, contrastando
com objetivos mais dispersos da escola pblica; e c) a quase inexistncia de
mecanismos corretivos na escola pblica.
Nas escolas particulares existe uma constante avaliao do trabalho dos professores, bem como a possibilidade de estimular os que tenham tido uma atuao
meritria e substituir professores que tenham mostrado desempenho insuficiente.
Estas condies de trabalho contrastam com a autonomia restrita da escola pblica
e as regras mais complacentes a que esto submetidas.
Aspectos ligados ao comportamento, como assiduidade e participao, so devidamente considerados pelas escolas particulares. De grande relevo a questo
disciplinar em sala de aula, motivo de diferenas notrias entre escolas pblicas e
particulares. Essas diferenas resultam da diluio de responsabilidades nas escolas
pblicas, com repercusses indesejveis sobre a aprendizagem de seus alunos.
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Uma das causas principais da ineficincia da escola pblica reside na legislao

trabalhista vigente para os professores, caracterizada por custos elevados para os
estados e municpios, decorrentes da aposentadoria precoce, das licenas e faltas
permitidas e de um sistema de promoes que pouco considera o desempenho do
professor. Em funo desses custos elevados, comum recorrer a contratos de
trabalho temporrios ou deixar alunos sem professor.
A insatisfao com o exerccio da profisso (ambiente de trabalho penoso e
salrios baixos) refletida no apenas na atuao dos professores em sala de aula,
mas na vlvula de escape das faltas, que chegam a cerca de 10% dos dias de trabalho em So Paulo (O ESTADO..., 2007). Essas faltas acarretam um elevado prejuzo
em funo da necessidade da contratao de professores substitutos. Outro problema notrio a insuficincia de professores. Os dados so eloquentes: no Rio de
Janeiro, so 20 mil alunos sem aula. Em Pernambuco, so 100 mil crianas de 7 a 14
anos sem aula (O GLOBO, 2007).
Deve haver clareza quanto aos objetivos centrais da escola e uma definio de
responsabilidades e de cobranas. A escola pblica persegue vrios objetivos simultaneamente, que expressam vontades de seus constituintes, como professores, pais
e alunos ou que esto definidos nas regras e orientaes fixadas pela secretaria de
educao. Com isto, grande o tempo dos diretores gasto em tarefas administrativas e objetivos secundrios, que no esto focados na melhoria do ensino. Na
escola particular predomina o dilogo entre os pais dos alunos e a direo da escola,
pouco sujeito interferncia de outros grupos e de interesses corporativos.
Outras influncias positivas sobre a escola particular decorrem do ambiente de
competitividade existente entre elas. Esta competitividade por prestgio, no caso
das escolas que disputam os melhores alunos atravs de processo seletivo, e por
preenchimento das vagas, no caso das demais. claro que a competitividade pode
apresentar menor intensidade em vrios casos, como o da ausncia de escolas prximas. Mas sempre existe a disputa por clientela, s vezes acirrada pela queda da
renda familiar. E esta competio que assegura a existncia dos mecanismos autocorretivos na escola particular. Na escola pblica, a falta de clareza quanto aos
objetivos e metas, aliada ao reduzido papel dos incentivos, sinaliza uma displicncia
quanto aos resultados, acentuada pela baixa autonomia.
A ineficincia da escola pblica acaba por se projetar sobre a questo de recursos, toldando a viso que se tem do problema. Inicialmente, deve ficar claro que
existe um deficit de recursos no ensino bsico, como revelado pela relao entre o
custo unitrio do ensino superior e o custo unitrio do ensino mdio. Enquanto esta
relao em pases da Organisation for Economic Co-operation and Development
(OECD), raramente superior a trs (sendo 1,0 na Frana e 2,4 nos Estados Unidos),
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no Brasil igual a dez (TAFNER, 2006). Ou seja, a duplicao dos recursos para o
ensino bsico apenas reduziria o hiato de recursos neste nvel de ensino, comparativamente situao existente em pases da OECD.
Esses recursos no incluem aqueles destinados aos investimentos na expanso
dos prdios escolares e na compra de equipamentos e laboratrios, indispensveis
para a reduo do nmero de turnos e a ampliao da carga horria para, pelo
menos, cinco horas dirias. Quando se discute eficincia, a preocupao com o
aumento de gastos correntes ao longo do tempo, devido a fatores como a reduo
do tamanho da turma e os maiores salrios dos professores, cujos reflexos na proficincia dos alunos so duvidosos8.
A criao de um mecanismo autocorretivo para as escolas pblicas pode ocorrer
atravs da fixao de metas para objetivos como a reduo da taxa de repetncia.
Essas metas podem ser definidas para cada escola, nvel de ensino e, at mesmo,
srie. As escolas que atingirem as metas devem receber recursos adicionais. Uma
fonte desses recursos poder estar ligada aos ganhos de eficincia proporcionados
pela menor repetncia. Mais difcil estabelecer punies para as escolas incapazes
de atingirem um patamar mnimo. Uma possibilidade a substituio da diretoria
por medida administrativa.
Outras reformas devem lidar com os problemas da legislao de pessoal, que
hoje produz uma entropia considervel. Salrios mais elevados tero de ser combinados, entre outros, com a avaliao dos professores e a obteno das metas pela
escola. Ou seja, haver estmulos e prmios associados ideia de excelncia.

Vertentes da terceira gerao de reformas

A terceira gerao de reformas enfrenta os fracassos de um sistema de educao de massas, acreditando que, por mais complexos que sejam os problemas, podem ser enfrentados por comportamentos favorecidos por estmulos corretos. A
atuao da escola pblica vista como contraproducente, principalmente porque a
gesto escolar no consegue induzir e motivar as pessoas a executarem as tarefas
necessrias na forma desejvel.
E a razo deste fracasso est na burocratizao das relaes, que valoriza a
aderncia a regras escritas, e na diversidade dos interesses atuantes, que resulta do
controle democrtico da escola pblica9. Essas regras so herdadas da administrao pblica e impostas ao ambiente escolar, sem considerar que o trabalho do
professor est pouco sujeito aos controles e, portanto, hierarquia existente.
8 Ver, por exemplo, o debate entre Hanushek (1996), e Hedges e Greenwald (1996).
9 Sobre o contraste entre o controle democrtico das escolas e a atuao do mercado, ver Chubb e Moe (1990).

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Uma diferena essencial entre a escola particular e a escola pblica a atribuio das responsabilidades e das decises. A ambiguidade e o escapismo das regras
burocrticas, bem como as dificuldades de punio, solapam o exerccio da autoridade no caso das escolas pblicas. A consequncia que os comportamentos tendem para a mediocridade, resultando em uma baixa inovao pedaggica, j que os
incentivos predominantes favorecem a preservao do status quo. O surgimento
de um etos da escola pblica mais compatvel com o sucesso dos alunos parece ser
o avano que a competitividade deve trazer.
Vista desse ngulo, a questo ampliar os incentivos que produzem os resultados
desejveis, tais como, o pagamento dos professores por mrito e sanes a comportamentos indisciplinados. Deve-se reconhecer que o trabalho na escola limitado por
vrios fatores. A atuao dos professores afetada, por exemplo, pela precariedade
dos equipamentos e condies fsicas da escola, por deficincias na formao inicial e
por alunos com baixo nvel socioeconmico. Mesmo com a presena desses fatores, o
desempenho da escola seria muito superior se existisse um conjunto de incentivos que
focasse o trabalho do professor na aprendizagem dos alunos.
Existem duas vertentes para atacar o problema. A primeira vertente busca uma
maior competitividade interna ou dentro da escola ao atribuir a falta de estmulos
a regras que podem ser alteradas, mesmo mantendo os recursos e a gesto na
esfera pblica. A lgica das reformas de: a) conceder maior autonomia direo,
especialmente na gesto dos professores, para que a escola possa premiar e punir
seus docentes; b) oferecer incentivos salariais aos professores e exigir a contrapartida da avaliao dos professores a cada quadrinio; c) estabelecer metas, que expressem a viabilidade de melhorar o ensino, criando obrigaes a serem partilhadas
por todos e d) ampliar as possibilidades de participao da comunidade, assegurando a transparncia dos resultados dos alunos e o acesso ao processo decisrio.
A segunda vertente acredita que a hierarquia e a burocracia reinantes na escola
pblica, o principal problema existente, so inerentes ao seu sistema poltico e controle democrtico. Neste caso, a lgica das reformas a de substituir essa organizao da escola por outra, baseada na competitividade externa, ou seja, entre as
escolas. A competitividade externa resulta do exerccio pelos pais dos alunos do
direito de escolher a escola para seus filhos. Este exerccio gera presses sobre as
escolas, j que aquelas julgadas piores pelas famlias acabaro por perder alunos e
receita. Como resposta s decises das famlias, a direo das escolas ser compelida a tomar medidas necessrias para evitar perda significativa de alunos.
Estas mudanas requerem regras mais flexveis e maior autonomia da escola
para tomar decises em reas como a contratao de pessoal, a escolha da metodologia do ensino e a organizao curricular. A escola deixa de ser burocrtica para ser
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regulamentada por regras que facilitam os ajustes necessrios ao cumprimento das

metas. Para tal, preciso adotar alguma forma de privatizao, seja a gesto privada, como nas escolas charter, sejam as mudanas no mecanismo do financiamento
pblico, que passa a beneficiar indistintamente as escolas pblicas e particulares,
que participam do sistema de vouchers. O que se quer ampliar a influncia das
famlias sobre as decises da escola.

Competitividade interna e incentivos

A competitividade interna diz respeito principalmente a melhores resultados na
sala de aula atravs de maiores incentivos aos professores. Neste sentido, a implantao de salrios competitivos, que estimulem a formao de professores mais
qualificados, ser inevitvel. No perodo de ajuste s novas regras, a carncia de
profissionais em algumas reas de conhecimento, como fsica e qumica, pode ser
aliviada por pagamento de bnus e, at mesmo, por regras salariais distintas. Ao
mesmo tempo, a direo da escola deve ter menor grau de tolerncia com comportamentos inaceitveis de professores e alunos.
Os atrativos atuais da carreira docente, como aposentadoria para as professoras
aos vinte e cinco anos, estabilidade no emprego, sistema generoso de licenas e
facilidade no abono de faltas, no esto ligados atuao em sala de aula e tero de
ser revistos. O mesmo se d com as regras de promoo, baseadas no tempo de
servio e em diplomas de cursos universitrios. Nem os anos de experincia do
professor, nem seus diplomas resultam necessariamente em um melhor trabalho,
expresso pela aprendizagem de seus alunos.
Uma alternativa superior seria a de premiar a atuao do professor em sala de aula,
medida atravs dos resultados de seus alunos. A remunerao vinculada a essa atuao
caracterizaria um sistema meritrio. Entretanto, difcil separar, metodologicamente,
a atuao dos professores dos demais fatores que contribuem para esses resultados
(HANUSHEK; RAYMOND, 2003). Ganhos salariais poderiam estar vinculados ao desempenho do professor em avaliaes realizadas a cada quadrinio. Esta avaliao de professores, embora preconizada pela LDB n. 9.394 (BRASIL, 1996), ainda no foi implantada.
As escolas deveriam ter metas de desempenho, definidas por ganhos de proficincia dos alunos e por correes no fluxo escolar. Essas metas poderiam ser quadrienais, para obedecer periodicidade bienal dos testes de proficincia. As metas
seriam fixadas pela superviso escolar, dentro de parmetros definidos pela secretaria estadual de educao. Para a consecuo dessas metas, elas devem ser desdobradas em uma srie de aes executadas no dia a dia da escola, nas quais indispensvel a participao de pais e da comunidade. Os mecanismos de cobrana,
tanto na esfera pedaggica como na esfera disciplinar, surgem da necessidade de
atingir as metas e revelam como a competitividade interna atua.
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Devido s ideias e hbitos arraigados, haver resistncias s mudanas propostas. Algumas resistncias so de natureza corporativa, pois os sindicatos podem
sentir-se ameaados por uma perda de representatividade. Outras expressam a dificuldade de mudar rotinas pessoais e de aceitar novas exigncias. Mudanas na
legislao tambm podem enfrentar dificuldades no poder legislativo. Entretanto,
os custos da inao se traduzem em expectativas diminudas, cidadania enfraquecida e baixa coeso social. Estudo recente no deixa dvidas que as escolas que adotam procedimentos como os sugeridos acima atingem melhores resultados do que
as escolas tradicionais (HANUSHEK; RAYMOND, 2003).

Competitividade externa, escolha de escola e privatizao

Em face de uma situao onde a escola pesadamente burocrtica e h poucas
presses para realizar um trabalho mais exigente, uma sada oferecer aos pais dos
alunos a possibilidade de escolha entre escolas. Os pais so os principais interessados
(stakeholders) pela educao dos filhos, mas no sistema tradicional so poucas as
oportunidades de expressar esse interesse e influenciar decises. A escolha da escola
pelos pais premia as boas escolas e coloca a necessidade das que perderam alunos de
identificar e atacar os problemas. Estas presses dependem da informao a que
tm acesso os pais sobre o desempenho das escolas na vizinhana.
Deve-se entender que a possibilidade de escolha da escola est sempre ligada a
uma forma de privatizao. O conceito de privatizao, quando aplicado esfera da
educao, tem duas acepes: de recursos e de gesto. Esta definio deixa de lado
certas nuanas e interpretaes legais, que podem ser vistas em Kemerer (2001).
No primeiro caso, existe uma utilizao de recursos pblicos que favorece a expanso da educao particular. So exemplos bolsas de estudo e outras formas de
subveno, como a transferncia de recursos pblicos s escolas e os vouchers.
O voucher recebido pelas famlias e utilizado como pagamento em escolas
pblicas e particulares que participam do programa. Ao mudar o canal de distribuio de recursos pblicos, estimula a competio entre escolas e amplia a escolha
dos alunos (MOE, 2001). Escolas pblicas e particulares podem participar, desde que
sujeitas regulamentao especfica formulada pelo Estado. Essas escolas buscam
um ambiente capaz de estimular decises adequadas soluo dos problemas defrontados pelos alunos. Desta forma, possvel focar a ateno nas aes prioritrias, ainda que resguardando princpios inegociveis, como igualdade de acesso e
gratuidade da escola pblica. Uma das experincias mais antigas com o voucher a
do Chile, iniciada em 1980 (CARNOY; MCEWAN, 2001).
Outra modalidade de transferncia de recursos pblicos se d atravs de vantagens fiscais. No caso brasileiro, pode-se mencionar a deduo do imposto de renda
de uma parcela dos gastos educacionais de famlias e o abatimento de tributos
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devidos pelas universidades particulares que participam do Programa Universidade

para Todos (PROUNI). Nestes casos, os recursos pblicos favorecem a expanso de
instituies de ensino privado na medida em que os alunos tomam decises em
funo dessas vantagens fiscais.
A privatizao da gesto ocorre com a sua transferncia para o setor privado,
seja atravs de uma empresa, seja atravs de uma cooperativa ou grupo de pessoas,
embora os prdios escolares e os recursos continuem pblicos10. So firmados contratos, estabelecendo metas e condies a serem obedecidas pelo gestor privado.
Um exemplo desse tipo de privatizao so as escolas charter, que podem tomar maiores iniciativas no campo pedaggico e na escolha dos professores, dispondo de grande autonomia em relao s autoridades locais. Essas escolas esto sujeitas competitividade externa e devem obedecer a conceitos da educao pblica,
como o acesso igual para todos, sem a realizao de testes, e a gratuidade plena. Na
prtica, as condies de adoo das escolas charter em quatro estados americanos
variaram bastante em funo da situao do legislativo, da liderana do governador
e da fora do sindicato dos professores (HASSEL, 1999).
Outra possibilidade, descrita na proposta de Chubb e Moe (1990), consiste na
introduo do princpio da escolha em apenas escolas pblicas. Neste caso, os recursos so repassados diretamente s escolas em funo do nmero de alunos e
existe uma autonomia da escola, equivalente ao que aqui foi definido como privatizao da gesto (CHUBB; MOE, 1990).
A privatizao substitui, em parte, o governo pelo mercado, ao assegurar o poder
de escolha aos alunos e tornar a escola, financeiramente, dependente desta escolha. .
A competitividade sofre restries porque cabe ao governo, atravs da regulamentao das escolas e dos contratos, definir padres de comportamento aceitveis. No
caso dos vouchers, existem regras que definem as escolas pblicas e privadas que
podero ser escolhidas, como exemplificadas nos casos do Chile e de Milwaukee11. No
Brasil, o PROUNI beneficia o setor privado, sob os argumentos de vagas ociosas nas
universidades particulares, custos unitrios baixos e abertura de oportunidades.
A importncia crescente do papel da regulamentao em privatizaes pode ser
vista pelo voucher, concebido como uma transferncia de renda modesta para ajudar as famlias a escolher e pagar as escolas de sua preferncia. Nesta concepo, a
proposta do voucher, formulada por Milton Friedman destinava-se a favorecer o
ensino particular, numa viso libertria. Posteriormente, revista por Christopher
10 Um exemplo de privatizao de gesto no Brasil o de Maring (Paran), cuja experincia parece ter sido positiva, embora
curta. (CORRA, 1993).
11 Ver, respectivamente, Carnoy e Mcewan (2001), e Hess (2002).

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Jencks, tornou-se uma proposta para enfrentar as deficincias da escola pblica e,

com forte regulamentao, beneficiar os estudantes mais necessitados. A introduo do voucher nos Estados Unidos foi em Milwaukee, em 1990. Neste caso, apenas
crianas de famlias com baixa renda tinham acesso ao programa, predominantemente desenvolvido em escolas pblicas12. As experincias de Milwaukee e de outras
duas localidades que adotaram o voucher revelam que o impacto sobre o sistema de
escolas foi amortecido por restries de ordem prtica (HESS, 2002).
Existem dois aspectos da regulamentao que merecem ateno. Para evitar a
concentrao de bons alunos nas melhores escolas, definido um percentual de
alunos que ingressa por sorteio ou por mtodo semelhante. Desta forma, a qualidade da escola deixa de ser fortemente influenciada pela autosseleo de seus alunos. Outro aspecto diz respeito gratuidade. Normalmente, as escolas particulares
no podem cobrar de seus alunos. E para estimular a aceitao de alunos com
algum deficit de aprendizagem, o valor pago escola aumentado.

Concluses
Podemos distinguir trs geraes de reformas. A primeira refere-se dotao
dos recursos mnimos para a escola. A segunda diz respeito influncia da federao sobre os sistemas educacionais. Ainda falta completar as reformas de segunda
gerao, favorecendo as funes de qualidade no mbito dos estados, abrindo espao para uma carga horria mnima de cinco horas dirias, definindo com clareza
as responsabilidades do estado e dos municpios e melhorando a formao dos
professores. O atraso destas reformas coloca em questo a capacidade institucional
dos estados de exercerem sua liderana na soluo de problemas, devido falta de
pessoal especializado e s dificuldades de negociao com os municpios. A terceira
gerao aborda a questo dos estmulos corretos em suas duas vertentes.
Para nossos propsitos, basta-nos reconhecer trs tipos de escolas pblicas ligados a
polticas educacionais distintas. Primeira, a escola pblica tradicional, com gesto e financiamento pblicos, obedecendo a uma estrutura burocrtica emanada das leis do servio
pblico. Segunda, a escola pblica, com gesto e financiamento pblicos, mas com regras
flexveis e maior autonomia na gesto. Terceira, a escola na qual o financiamento continua
pblico, mas a distribuio desses recursos est ligada escolha da escola pelos pais. Neste
caso, a gesto pode-se tornar privada, como nas escolas charter ou os recursos pblicos
podem beneficiar, atravs dos vouchers, as escolas pblicas particulares.
A defesa da escola pblica tradicional utiliza, de forma predominante, a ideia de
que o ensino pblico uma fora a favor da maior homogeneidade social e cuja
responsabilidade essencial pertence ao Estado. Desta forma, tambm assegurada a
12 Para uma descrio da evoluo da ideia do voucher, ver Moe (2001).

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laicidade das escolas. A primeira parte deste argumento no contempla a expanso

recente do ensino bsico que, ao atingir o estgio da massificao, caracterizado pelo
acesso universal, deixou de oferecer nveis de proficincia e de concluso aceitveis.
A segunda parte do argumento afirma que a escola pblica deve ficar no mbito
do Estado, obedecendo ao seu ordenamento legal, que abrange a carreira do professor, as relaes entre as instncias administrativas, as regras para a gesto no
mbito escolar e os mecanismos de alocao dos recursos. A questo que se coloca
como superar os efeitos negativos, em um sistema massificado, da hierarquia e da
burocracia, que causam decises lentas e incapazes de atuar sobre os problemas
defrontados pelas escolas.
Cabe entender que o papel essencial do Estado no est ligado a um tipo especfico de regras burocrticas. Ao contrrio, deve-se reconhecer que as mesmas
regras da administrao pblica, quando aplicadas escola, esto fadadas ao insucesso, posto que a aula no comparvel a uma tarefa administrativa, qual se
aplicam controles burocrticos.
Uma comparao entre as solues que ampliam a competitividade favorece, a
nosso ver, aquela aqui chamada de competitividade interna. Primeiro, a resistncia s
solues que envolvem alguma forma de privatizao ser grande, como visto nos
conflitos histricos ocorridos no contexto da discusso das reformas educacionais.
Segundo, a existncia da dualidade das escolas, onde convivem as redes estadual e
municipais, dificulta a introduo do direito de escolha da escola, pois as duas redes
podem no adotar a mesma poltica. Terceiro, a competitividade externa pressupe
que as escolas pblicas tenham infraestrutura satisfatria e apenas um turno. No
Brasil, os investimentos para recuperao e expanso da rede escolar sero elevados.
Quarto, para que a escolha de escolas gerem as presses a serem transformadas em
aes preciso que os pais tenham ampla informao sobre as escolas e que as escolas
sejam capazes de adotar os padres desejados pelos alunos. Existe uma assimetria de
informaes, ou seja, quanto maior a classe social, maiores as informaes disponveis.
Pode-se concluir que as melhores escolas tero os melhores alunos e as maiores presses. Neste caso, as piores escolas de uma vizinhana no tero como competir.
No Brasil, existem possibilidades de escolha da escola, pois no h a obrigao de a
escola ficar na mesma vizinhana onde reside o aluno. O que faltam so os incentivos para
a escola responder s presses, relacionados carreira e aos salrios dos professores, ao
estabelecimento de metas e maior autonomia de gesto. Estas reformas parecem ser
mais fceis de serem introduzidas diretamente nas redes estaduais e municipais do que
atravs da criao de novas instituies ou de mudanas nos canais de financiamento.

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O desafio das reformas grande e seu sucesso estar ligado aceitao pela
opinio pblica e pelas famlias. A questo : se at agora pouco mudou, por que
mais ir mudar no futuro? O cerne do problema mudar o comportamento de
alunos e professores, atravs de estmulos adequados. Esta a preocupao das
reformas de terceira gerao.

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