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1993
CADERNO
N. 08
NEPP - UNICAMP
Caderno N 08
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INTRODUO
(1)
conjunto, sob a tica analtica do "Welfare State". As noes do Estado de Bem Estar
Social ou de Estado protetor parecem estranhas tanto a realidade quanto s tradies
cientfico-acadmicas no campo da "social policy" ou "public analysis". Mesmo
semnticamente no dispomos de uma traduo destas expresses, tanto assim que a
forma corrente de designao da interveno social do Estado feita no plural - polticas
sociais - e setorialmente referida: a poltica de previdncia, a poltica da sade, a poltica
educacional, etc. So poucos e recentes o estudos que tem tratado o conjunto das polticas
sociais do Estado com categorias mais densas, tais como "perfil de interveno", "padro"
(2)
1. A exceo cabe a Santos, W. G. dos, em "Cidadania e Justia", no qual trata a questo das polticas sociais
no Brasil segundo a tradio da literatura sobre "Welfare State".
2. Cf. Silva, Pedro Lus Barros - Ateno sade como poltica governamental, dissertao de Mestrado,
dept. de Cincias Sociais, IFCH, Unicamp, maio, 1984; Draibe, Sonia M. - "O Padro de Proteo Social
Brasileiro: desafios democratizao", in "Anlise Conjuntural", vol 08, p. 13-19, IPARDES, Curitiba,1986.
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redistributivos, seja finalmente no que diz respeito s relaes com o sistema poltico. Por
isto mesmo aquele forte componente valorativo positivo, que parecia estar embutido no
prprio conceito de "Welfare State" pode ser reavaliado, abrindo a possibilidade de se
pensarem padres progressistas, de um lado, e em formas mais conservadoras de
edificao do Estado Protetor.
Exatamente o que os estudos comparativos tem mostrado que o "Welfare State" pode
ser mais universalista, institucionalizado e estatizado, em alguns casos, ao passo que , em
outros se mostra mais privatista e residual; em uns mais generoso na cobertura e
diversificao dos benefcios, em outros mais seletivo e assitencialista; em alguns pases
mais intenso o mecanismo de dinmica poltico-partidria e eleitoral, enquanto em outros
mais "politizado" e clientelsticamente utilizado. Em determinados casos e padres, foi
capaz de praticamente extirpar a pobreza absoluta, garantindo uma renda mnima (ou o
imposto negativo) a todos quanto no lograram integrar-se via mercado e salrio; em
outros, tem deixado relativamente a descoberto e desprotegidos os bolses ou, as
camadas mais pobres da populao.
No que tange
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Para nossos objetivos, um bom ponto de partida a constatao de que o prprio conceito
de "Welfare State" no unvoco e admite variaes segundo as correntes tericas a que
se filiam seus estudos. Deve mesmo ser anotada, para futuras especulaes, uma
diferena de concepo entre a tradio Anglo-sax de "Welfare State" e a tradio
francesa de solidariedade e de "tat-Providence". Para efeitos de econmia de exposio,
apresentamos de incio algumas definies correntes de Estado do Bem Estar Social para,
posteriormente, examinarmos as variaes que podem contemplar segundo os tipos
histricos em que se cristalizam.
(3)
Para Briggs , o "Welfare State" " um Estado no qual se usa deliberadamente o poder
organizado (atravs da poltica e da administrao) num esforo para modificar o jogo das
foras do mercado em pelo menos trs direes: primeiro, garantindo aos indivduos e s
famlias uma renda mnima independente do valor de mercado do seu trabalho ou de sua
3. Cf Briggs, Anthony - "The Welfare State in Historical Perspective", in "Archives Europeenes de Sociologie, II,
1961, pp 228.
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(4)
beneficincia".
Obviamente, as formas de concretizar e implementar estas polticas variam tambm
segundo
as
diferentes
concepes
conservadoras,
liberais
ou
neo-liberais,
principalmente
ingleses,
as
quais no
ajudariam a
compreender o
4. Cf. Wilenski, H. L. - "The Welfare State and Equality", Berkeley, Univ. of Califrnia Press, 1975, pp XIII.
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(5)
ou
outras concepes mesmo que envolvam, desde o ponto de partida, como na tradio
francesa, a idia de solidariedade nacional, assim como uma concepo extremamente
ampliada de previdncia, providncia e proteo social.
Para os nossos propsitos entretanto basta assinalar, aqui, os elementos comuns que
estas definies, tomadas em conjunto, parecem reter. Primeiramente, a referncia ao
estatal na organizao e implementao das polticas sociais, independente do grau em
que se efetiva a participao do estado em cada uma delas. Em segundo lugar e em
decorrncia, est envolvida na concepo de "Welfare State" uma determinada relao
entre o Estado e o mercado, na qual o primeiro tende a alterar o livre movimento assim
como os resultados socialmente adversos do segundo. Em terceiro lugar est a noo de
substituio de renda, quando esta perdida temporria ou permanentemente, dados os
riscos normais prprios das economias de mercado: a perda da capacidade de trabalho por
condies de velhice, doena, maternidade, ou na situao de desemprego. Mas tambm principalmente na tradio anglo-sax - a manuteno ou integrao da renda tomado
como referncia um patamar mnimo considerado satisfatrio para o atendimento das
necessidades sociais vitais dos indivduos e das famlias. Ou seja, contemplam-se tambm
aqueles que esto fora do mercado ou a ele marginalmente incorporados. Nesta acepo,
as polticas de "Welfare" tem como referncia menos o trabalhador contributivo, antes o
conjunto dos cidados; por sua vez, estes tem nelas a garantia do exerccio de um direito e
no a expresso de uma ao benevolente do Estado. Direito social, no caso, referido s
necessidades vitais social e culturalmente consideradas: a alimentao, a ateno sade,
educao e a habitao; ncleo, na concepo de Titmus
(6),
Bem Estar.
Definies gerais, entretanto, dificilmente constituem instrumento analtico suficiente para
capacitar-nos a tratar as nossas polticas sociais com a categoria do "Welfare State". Se,
de um lado a referncia substantiva s aes concretas do Estado poderiam conduzir-nos
a afirmar a pertinncia do tratamento, a referncia entretanto s prticas de "income
maintenence" associada a noo de direitos bsicos da cidadania, parece remeter a um
quadro por demais estranho realidade brasileira. Entretanto, essa dimenso do "Welfare
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State" no apenas no esteve presente ao longo de toda sua histria, como parece ser um
componente de um determinado padro de Estado do Bem Estar e no de todos;
finalmente, segundo muitos dos estudos comparados, as prticas mais universalistas de
manuteno de renda mnima estariam caracterizando antes as fases e tendncias mais
recentes da proteo social e no o "Welfare" em sua definio mais abstrata. Mas seria
ento, possvel examinar a interveno social do Estado brasileiro, por mais restrita e
desvirtuada que seja, sob aquelas categorias?
Para examinar esta hiptese, necessrio recuar para um plano mais geral de discusso,
identificando na literatura referida as grandes correntes tericas que trataram de responder
s seguintes questes: Qual a natureza do Estado do Bem Estar Social nos quadros do
Estado e da econmia capitalistas contemporneas ?
Que
(7).
(8).
7.
Cf. Draibe, Sonia M. - "A especificidade do Welfare State no Brasil", in CEPAL - Relatrio de pesquisa "As
polticas sociais na Amrica Latina", verso preliminar, abril 1988; Draibe, Sonia M. e Henriques, Wilnes "Welfare State, Crise e Gesto da Crise: um balano da literatura internacional", in "Revista Brasileira de
Cincias Sociais", ANPOCS, n 6, vol 3, fev.1988.
8. Flora, P.; Heidenheimer, A. - The Development of Welfare States in Europe and America - New Bruswick,
N.J., Transction Books, 1981. Aqui estamos utilizando a traduo italiana: Il Sviluppo de Welfare State in
Europa e in America, Firenza, Il Mulino, 1986.
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democracia de massas.
(9),
9.
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Heidenheimer
(11)
. Ao integrar
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enfrentar a questo das necessidades materiais dos indivduos, ainda que no tenha sido
capaz de atuar na origem destas mesmas necessidades. Foi assim limitado na tentativa de
estabilizar o mercado e institucionalizar as relaes e conflitos industriais. Respondeu
ento muito mais ao problema da insegurana econmica que questo mais geral da
anomia nas sociedades modernas. Enfrentar mais fortemente esta ltima teria
historicamente significado o aprofundamento da regulamentao normativa. Na complexa
tradio cultural ocidental, tal seria possvel sempre que "justa", isto , sempre que
respeitados os ideais de igualdade, na sua dupla e contraditria dimenso de "igualdade
de resultados" e "igualdade de oportunidades".
A igualdade de resultados supe um critrio igualitrio na alocao de recursos, produtos e
servios - uma redistribuio adequada s necessidades e referida segurana
econmica. por responder a este tipo de demanda por igualdade que podemos perceber
o sentido das polticas de "Welfare" de garantia de renda mnima (sob forma de assistncia
aos pobres, salrio mnimo, penso social, instruo obrigatria, servios sociais, etc...),
distintas de esforos redistributivos em sentido estrito (o imposto progressivo sobre a
renda, por exemplo). Responder a demanda por igualdade de oportunidade (o exemplo
mais claro o desenvolvimento da educao secundria compreensiva, mas tambm os
programas de seguros sociais proporcionais a renda) significou, entretanto, implicitamente,
a legitimao da desigualdade: enfatizando o mrito reforam-se as bases de sua definio
- as diferenas de renda e de condies sociais.
As dimenses, ento, de segurana e igualdade constituem objetivos contraditrios do
"Welfare", mas que podem interagir e completarem-se. As respostas s demandas por
segurana reafirmam, na sua face meritocrtica, as posies sociais, contribuindo para a
estabilizao da desigualdade. Mas, ao faz-lo, pode-se estar atenuando a desigualdade,
uma vez que os estratos mais pobres da populao so os mais inseguros e, portanto,
tendencialmente, os que mais demandam por segurana. O esquema que Flora elabora
para aproximar-se dessas variaes o seguinte:
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REDISTRIBUIO
gualdade de resultados
(mnimos nacionais)
Segurana
"social"
I
G
U
A
L
D
A
D
E
SEGURANA
igualdade
de
INSEGURANA
D
E
S
I
G
U
A
L
D
A
D
E
oportunidades
MERITOCRACIA
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formas institucionais que adquirem o Estado do Bem Estar Social: o maior ou menor grau
em
que
se
aproximaro
os
polos
redistribuio/meritocracia,
as
formas
mais
12).
- O MODELO MERITOCRTICO-PARTICULARISTA
Perfomance Model of Social Policy")
("The
Industrial
Achievement
12. Timus, R. - Social Policy - An Introduction, London, Allen & Unwin, 1974: ver tambm Timus, R. - Essays
on the Welfare State, op. cit. e Timus, R. - Commitment to Welfare, London, Allen & Unwin, 1968.
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O modelo MERITOCRTICO-PARTICULARISTA (
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caractersticas que permitissem uma elaborao mais qualitativa do perfil institucional dos
vrios tipos de "Welfare". Dada tal restrio, no to claro, por exemplo, as diferenas
entre os dois primeiros modelos e, ento, no por acaso que os estudos que utilizam esta
classificao tendem a tom-la polarizadamente pelo primeiro e terceiro modelos.
Por outro lado, o modo como dicotomicamente se apresenta nesta tipologia a dupla
RESIDUAL-INSTITUCIONAL (leia-se organizaes institucionais pblicas) no permite
capitar os "mix" histricos que compuseram e compem diferentemente os pesos relativos
do Estado, do Mercado e do que vem sendo chamado o "terceiro setor" na organizao
mais geral da proteo social. Por "terceiro setor" os autores querem designar as
instituies voluntrias e/ou de solidariedade, tanto as tradicionais (a famlia extensa, a
comunidade local, a igreja, as associaes corporativas) quanto as modernas (as formas
contemporneas de associativismo e cooperativismo, envolvendo associaes de bairros,
de moradores, de vizinhana, comunitrias, as ONGs e todos os tipos que se articulam
tanto para a demanda quanto para a intermediao da prestao de servios sociais; alm,
claro, da famlia nuclear, do voluntariado elitista mas tambm do profissional-militante).
Ora, este setor, ao longo da construo e transformao do "Welfare State", mostrou-se
sempre presente, transformando-se ele prprio em natureza e em relao as instituies
econmicas e pblicas de prestao de servios sociais. Voltaremos a este ponto mais
adiante; por ora, basta assinalar a recuperao analtica do soi-disant, terceiro setor, que
vem sendo feita pela literatura, principalmente a que tem se dedicado crise do Estado
(14)
Protetor
Um outro plano de discusso desta tipologia diz respeito a sua baixa capacidade para
apreender as relaes entre o perfil da proteo social e a dinmica do sistema de
interesses e do sistema poltico. Ora, a literatura tem dado grande destaque para a
compreenso do "Welfare", tanto s caractersticas corporativistas que, mesmo em
sistemas mais universalistas, marcam o movimento de definio e conquista dos direitos
sociais, quanto importncia do sistema partidrio e dos ciclos eleitorais na dinmica da
expanso dos sistemas de proteo social, aqueles fenmenos deixando sua "marca" no
perfil do sistema.
14. Ver, por exemplo, Rosanvallon, P. - La crise de l'tat Providence, Seuil, Paris, 1981.
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B1- corporativo
B- "Welfare" Meritocrtico-Particularista
B2- Clientelista
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Essa classificao modificada a que lhe permite afirmar e verificar a hiptese de ser o
sistema italiano de "Welfare" do tipo particularista-clientalista, assim como de examinar
(15)
interessante notar que esta tipologia, inclusive com a modificao introduzida por Ascoli,
foi por algum tempo utilizada em termos de um evolucionismo linear: nos estudos de caso,
pareceria que o terceiro modelo, universalista, institucionalizado, com fortes contedos
igualitrios, constituiria, na trejetria dos pases, a fase mais avanada de um processo de
desenvolvimento do "Welfare" que, em princpio, teve incio atravs do modelo
meritocrtico-particularista. Interpretao linear, que nos estudos mais recentes tem sido
alterada, seja por no corresponder muito precisamente aos movimentos identificados em
diferentes pases, seja porque, sob o impacto da crise dos anos 80 e principalmente sob a
direo conservadora de alguns governos, muitas das caractersticas universalistas e
igualitrias de sistema marcadamente institucional-redistributivos parecem estar sendo
modificadas
numa
assistencialista.
direo
mais
seletiva,
residual,
portanto,
particularista
(16)
redistribuio/
critrios
meritocrticos,
universalismo/particularismo
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Oportunidade
Sade
Educao
Objetivos
Habitao/
Educao Secundria
e Universitria
Garantia de Renda
Contingncia
Especfica
Transferncias
Sociais
Contribuies
Sociais
Seguro-
e Penses
Desemprego Famlia
Doena
Salrio-
Auxlio-
Salrio-
Natalidade
Maternidade
trabalho
Penso Mensal
Vitalcia
Ampliao
da Estrutura
de Oportunidade ao Acesso a Bens
Pblicos e
Privados
Bens e Servios Privados
acidentes de
Formao do Patrimnio/
Participao nos Lucros das
Empresas FGTS/PIS-PASEP
Trabalhadores urbanos
trabalhadores rurais
Trabalhadores urbanos
Trabalhadores rurais
Reabilitao
FORMAO PROFISSIONAL
(INAMPS/INPS/LBA)
SISTEMA SENAI/SENAC
Ateno hospitalar
Ensino Secundrio
(contratados)
(contratados)
Construo civil
Estado/Mercado
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Entre
os
anos
trinta
dcada
de
setenta,
constituiu-se
consolidou-se
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(17).
interessa fazer. antes, parece-nos importante examinar at que ponto estes dois perodos
se assemelham, na sua natureza, ou expressam momentos distintos daquele movimento
geral que queremos periodizar.
A produo legislativa a que se refere o perodo 30/43 fundamentalmente a que diz
respeito criao dos Institutos de Aposentadorias e Penses, de um lado, e de outro, a
relativa legislao trabalhista, consolidada em 43. Se essa de fato a inovao mais
importante, o perodo tambm frtil em alteraes nas reas de poltica de sade e de
educao, onde se manifestam elevados graus de centralizao, no executivo federal, de
recursos e instrumentos institucionais e administrativos.
Mais tarde, nos quadros limitados do regime democrtico que tem vigncia entre 45 e 64,
simultaneamente segue o movimento de inovao legal-institucional (nos campos da
educao, sade, assistncia social e, mais tenuamente, na habitao popular) e expandese o sistema de proteo social nos moldes e parmetros definidos pelas inovaes do
perodo 30/43. Isto , ao mesmo tempo h avanos nos processos de centralizao
institucional e no de incorporao de novos grupos sociais no esquema de proteo, sob
um padro, entretanto, seletivo (no plano dos beneficirios), hetergeneo (no plano dos
benefcios) e fragmentrio (nos planos institucional e financeiro) de interveno social do
Estado.
Muito diferente pela sua natureza, contedo e impacto social, o perodo que vai de
meados da dcada seguinte, quando o conjunto de medidas legislativos compe, em
relao ao perodo anterior, um quadro de radical transformao da armao institucional e
financeira do sistema de poltica social. Transformao radical porque esse o momento
em que efetivamente se organizam os sistemas nacionais pblicos ou estatalmente
regulados na rea de bens e servios sociais bsicos (educao, sade, assistncia social,
previdncia e habitao), superando a forma fragmentada e socialmente seletiva anterior,
abrindo espao para certas tendncias universalizantes, mas principalmente para a
implementao de polticas de massa, de relativamente ampla cobertura. Alm disso, uma
vez que s a se confirma a interveno estatal na rea de habitao, que se introduzem
17. A historiografia da constituio do Welfare State brasileiro, que reconstitui o processo geral de montagem
do aparelho social centralizado e os movimentos particulares de formao das polticas de educao,
sade, previdncia, assistncia social e habitao foi por ns realizada em "A especificidade do Welfare
State no Brasil", in: As Polticas Sociais na Amrica Latina, cepal, op. cit.
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Vrias observaes devem ser feitas em relao aos critrios utilizados nessa proposta de
periodizao. Em primeiro lugar, os trs grandes cortes (1930, 1964, 1985) levam em conta
antes as mudanas no plano do regime poltico e, para 1930 e 1964, as mudanas na
forma do Estado, do que as ocorrncias especficas ao nvel das prprias instituies do
"Welfare". Esse critrio nos parece indispensvel, seja pelo fato de as caractersticas do
regime poltico marcarem fortemente a concepo, a moldagem e o perfil da proteo
social, principalmente no que se refere a seus aspectos mais ou menos universalistas, mais
ou menos assistencialistas; ou, enfim, redistributivistas. Alm, claro, da definio das
relaes entre a poltica social e apoltica econmica (tanto no nvel mais estrutural da
regulao econmica e social, quanto no plano dos modelos de desenvolvimento ou de
ajustamentos da economia).
Em segundo lugar, os critrios considerados para especificar os sub-perodos so bastante
heterogneos, o que, naturalmente, introduz algumas dificuldades. Entretanto, no estgio
atual do trabalho historiogrfico no campo das polticas sociais brasileiras, no foi possvel
superar plenamente este risco. Exemplo de dificuldade o fato de que o sub-perodo
1930/1943 (Introduo) remete basicamente legislao previdenciria e trabalhista,
enquanto que outros sub-perodos, principalmente o da Consolidao Institucional, tm
como referncia o quadro mais geral da ao social do Estado (incluindo, portanto,
educao, sade, habitao, etc...). Como no so estritamente contemporneas as
inovaes ou modificaes de monta das vrias reas ou sub-reas de ao social do
Estado, a opo tende a enfatizar as que parecem mais importantes na organizao e
complementao do ncleo base do "Welfare State".
Tambm as expresses "expanso fragmentada e seletiva" e "expanso massiva",
utilizadas para denominar o modo de crescimento, avano e cobertura da proteo social,
so insuficientes para dar conta da especificidade do movimento em cada uma das subfases. A primeira, obviamente, pensada como fragmentada e seletiva seja porque nem
todas as reas de interveno social do Estado operam plenamente, seja porque a poltica
se dirige a grupos sociais que vo passo a passo sendo incorporados ao sistema
(previdencirio mas tambm a outros equipamentos de consumo coletivo). A segunda expanso massiva - diz respeito a um momento de crescimento com caractersticas de
poltica de massas, na qual o acesso amplia-se enormemente, resolvendo pelo primeiro
polo o binmio quantidade x qualidade. O problema de expresses descritivas como essas
que no permitem captar diferenas particulares, quando se sabe que fragmentao,
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Nas suas relaes com os grupos de interesse e com o sistema poltico, o "Welfare State"
brasileiro tendeu a adquirir, desde a fase de Introduo, conotao corporativista,
meritocrtica - particularista. Mas talvez seja o carter clientelista aquele que mais
fortemente afeta sua dinmica. E isso por vrias e complexas razes. Desde a fase da
introduo, por exemplo, sabe-se das relaes privilegiadas e de condies corporativistas
18. Para maiores informaes examinar NEPP-UNICAMP Brasil 1985 - Relatrio sobre a situao social do
pas, Ed Unicamp, 1986, 1987. cf.tambm volume referente a 1986.
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2.1. A Extrema Centralizao Poltica e Financeira no Nvel Federal das Aes Sociais
do Governo
19. Albert, Jens - "Politiche Sociale e Benessere nella Republica Federale Tedesca: un Bilancio", in: Ferreira, M.
- "Lo Stato del Benessere: Una crisi senza uscita ?", Le Monnier, Firenze, 1981.
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Esse princpio, alm de ter significado a criao de fundos financeiros especficos para
cada setor, representou tambm a submisso do gasto social a critrios econmicos e
financeiros de rentabilidade privada para a alocao de recursos. Exemplo disso foram as
"prioridades" do BNH, privilegiando habitao em detrimento de saneamento e a habitao
para a classe mdia em prejuzo da habitao popular.
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20. Cf. Banco Mundial - "Brasil, Report of the Social Expenditure Review Mission", October 20, 1987, mimeo.
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O processo social assume, portanto, a forma de mobilidade com misria absoluta de ampla
parcela da populao, de mobilidade com desigualdade extrema. O progresso social entre
ns realiza-se quase que preenchendo integralmente os requisitos da "forma ideal" de
desenvolvimento social do capitalismo, a concorrncia sem travas entre homens livres, que
seleciona os "mais capazes" e inibe a integrao e incorporao de amplas camadas da
populao.
Ora, essa situao inteiramente distinta do quadro histrico do "Welfare State" dos
pases desenvolvidos. Como se sabe, as polticas sociais de bem-estar social surgem
simultaneamente a uma situao de pleno emprego que, acompanhava de uma subida
persistente do salrio real, eleva os nveis de vida da esmagadora maioria da populao.
Aqui no, para a grande maioria, os salrios so baixos e para uma parte expressiva no
h empregos regulares. Vrias so as conseqncias dessas nossas especificidades:
- a prpria base contributiva (o salrio) "per capita" relativamente estreita, se tomarmos a
rea da seguridade social. Conseqentemente, a qualidade dos servios afetada e os
benefcios so necessariamente insuficientes para as finalidades a que se destinam;
- a poltica tende a se "assistencializar" e os programas assistenciais voltados para o
combate misria ficam "sobrecarregados" por terem de enfrentar as carncias de
praticamente um tero da populao;
- os outros teros, mesmo empregados e recebendo regularmente salrios, necessitam da
assistncia do Estado para assegurar uma vida digna. Por isto mesmo a prpria definio
da poltica assistencial fica ento prejudicada, exigindo outra base conceitual.
- nesse quadro, recorrentemente os recursos tornam-se parcos para suportar as tarefas
ampliadas da poltica assistencial e para complementar os benefcios de base contributiva
(previdncia, sade, etc )
O capitalismo brasileiro assinala um caminho conservador de edificao do "Welfare State"
e, atravs de todas as distores que examinamos, especifica-o praticamente negando o
bem-estar prometido pelo progresso econmico.
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bastante
conhecidas,
tais
inovaes
que
aqui
valorizamos
se
processam
22. A respeito do projeto de estratgia e reestruturao do sistema de polticas sociais da nova repblica, do
seu escopo, planos, sucessos e insucessos, ver Draibe, Snia M. "Notas (desanimadas) sobre a poltica
social da Nova Repblica", 1986, mimeo, trabalho apresentado a X Reunio Anual da ANPOCS, Campos
do Jordo.
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institucional das polticas sociais talvez constitua uma das mais fortes posies do iderio
ideolgico progressista e tem sido, na maior parte das vezes, associadas aos processos de
democratizao. Principalmente no Brasil e em muitos pases da regio latino-americana
recm egressos de regimes autoritrios centralizadores. Por natureza, a tese da
descentralizao parece ter amalgamado densas e variadas expectativas, desde os
tradicionais argumentos da democratizao da vida poltica at, no caso das polticas
sociais, a de maior aproximao entre decises, demandas e demandantes. A verdade
que estas teses e tendncias de descentralizao tem se apresentado em quase todo o
mundo, provocando mesmo um questionamento particular sobre o futuro do Estado social:
de fato, estaria ocorrendo uma "municipalizao" do "Welfare State".
certo que nem sempre descentralizar, municipalizar ou "localizar" significa imediatamente
democratizar: no apenas a descentralizao no constitui monoplio dos processos
democratizantes, como processos descentralizados podem abrir espao a outras formas de
arbitrariedade, ou de comportamentos polticos autoritrios. Tambm sabido que a
descentralizao de responsabilidades e encargos sem os correspondentes recursos to
somente mais uma forma arbitrria de reduzir o gasto, mesmo quando apresentada sob o
eufemismo do desmonte. Por outro lado, at a combinao do forte centralismo poltico x
alto grau de democracia, rara, no contudo inexistente, como confirma a Frana, e ento
a descentralizao, nestes casos, dever estar respondendo a outras demandas alm de
mais democracia. inegvel, entretanto, que no plano poltico - institucional, a
descentralizao constituiu talvez a mais forte tendncia de reordenamento das polticas
sociais. No Brasil, alm de ter sido forte bandeira de luta dos reformadores (radicais ou
moderados), assinala tambm o sentido do movimento de mudanas que j vem se
verificando, por exemplo, na poltica de sade, nos programas de merenda escolar, em
programas assistenciais, etc; recentemente referendado pela constituinte.
B - Pensando no que chamamos a sociabilidade bsica das polticas sociais, a inovao a
descartar a da elevao do grau de participao popular a diferentes nveis do processo
de deciso, elaborao e implementao das polticas. Caractersticas "conselhistas" e
comunitrias vem, assim, marcando no apenas o processo decisrio e de controle, mas
sobretudo algumas formas de operao da produo e distribuio de bens e servios
sociais, aos quais nos referimos logo a seguir. Fartamente j se estudou o carter e o
papel dos movimentos sociais, sob este aspecto. Aqui basta chamar a ateno para o fato
de que, ideologizados ou no, tm constitudo no Brasil e em toda parte a expresso de
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novas formas de sociabilidade cujo sentido mais geral queremos ressaltar nesse trabalho.
Obviamente - nunca demais insistir - nem o poder se deslocou das formas centralizadas
de deciso para formas locais e populares, nem muito menos as formas de participao
populares correram parte e ao lado do Estado. Entretanto a intensificao da ao e da
participao dos clientes nas polticas de "Welfare" parece estar constituindo tendncia a
diminuir o grau de passividade com que anteriormente eram aquelas recebidas, e, mais do
que dinamizar os direitos sociais, rearticular o espao, a trama social na qual se processam
as polticas: associaes de vizinhana, de moradia, os organismos comunitrios, as
organizaes voluntrias de todo tipo que se formam e, para as polticas sociais,
expressam aquele movimento social mais profundo de contnua reorganizao do tecido
social, mesmo quando este foi esgarado e estilhaado pelas formas polticas e
econmicas vigentes, principalmente na crise atual.
C - Reflitamos por ltimo nas alteraes que vem reordenando as relaes de equilbrio
entre o Estado, o setor privado lucrativo e o setor privado no lucrativo no campo das
polticas sociais. Se examinarmos, em conjunto uma srie de inovaes que se vem
processando a este nvel, o que encontramos , na verdade, uma tendncia de mudana
nos modos de produzir e distribuir os bens e servios sociais. Isto , esto em curso,
processos sociais que tendem a alterar as relaes entre o Estado e o Mercado; o pblico
e o privado; os sistemas de produo, de um lado, e os de consumo, de outro, dos
equipamentos sociais. As chamadas "foras alternativas" - mutires e auto-construo, as
diversas experincias de ajuda mtua, prticas comunitrias e de vizinhana (na guarda
de crianas, no setor de alimentao, na coleta e processamento do lixo) - estes so, no
Brasil, exemplos que se multiplicam e que correspodem a tantos outros, verificados em
todo o mundo, de participao dos prprios beneficirios e de envolvimento de
associaes voluntrias, de beneficirios e de envolvimento de associaes voluntrias e
de redes de ONGs - organizaes no governamentais - no encaminhamento das polticas
sociais. Ora, este aspecto que, como vimos, expressa formas novas de sociabilidade,
mostra tambm um reordenamento das relaes destas partes da sociedade com o Estado
e a Economia: ali onde antes predominavam o Estado ou o Mercado (ou os seus vrios
"mix"), um espao passa a ser ocupado por estas novas formas da "solidariedade social".
Isto de um lado, de outro, vem persistentemente ocorrendo ainda que de forma lenta,
alteraes no modo como se concretiza e se faz presente o Estado: a incontestvel
predominncia dos equipamentos
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educao, sade, transportes urbanos, vem sendo menos abalada pela introduo de
outros mecanismos. Referimo-nos aqui aos tickets, aos cupons, s transferncias em
dinheiro - mecanismos nos quais, ainda permanecendo a responsabilidade do Estado na
dispensa dos servios sociais, diminui o grau em que ele mesmo, sob suas formas tpicas
centralizadas e burocratizadas opera as polticas. Essas formas que foram, no passado
monoplio da concepo liberal, tem sido incorporadas, defendidas e disseminadas nas
mais diversas situaes poltico-ideolgicas, inclusive socialistas e social-democratas. E
tem sido justificadas tanto pela vontade de desburocratizar e desestatizar a poltica, quanto
pelo fato de ampliar o grau de individualizao e liberdade do usurio quanto, finalmente,
por razes econmicas: a monetizao de tais relaes ampliaria o grau de demanda
solvvel das famlias, introduzindo mais energia s famlias e a economia. No Brasil, os
tickets-refeio, vale-transporte, o cupom do leite, os auxlios em dinheiro para as famlias
(por exemplo: para responderem no domiclio pela guarda de seus filhos antes internados
em instituies pblicas - as FEBEM), as subvenes a associaes filantrpicas
prestadoras de servios sociais so todos exemplos, ainda que bastante diferentes entre
si, daquelas tendncias; justificativas que os acompanham so praticamente da mesma
ordem.
Outra alterao a destacar o j referido crescimento mais que proporcional dos
programas assistenciais do governo; isto , sem base contributiva - em particular os de
distribuio gratuita de bens "in natura" populao pobre, alm dos incontveis
programas de assistncia e promoo social em praticamente todas as reas. O
assistencialismo que vem marcando o crescimento do nosso "Welfare" no , entretanto,
exclusivo da situao brasileira, fazendo-se presente, hoje, em toda parte.
Finalmente interessante refletir sobre uma outra tendncia que vem se manifestando - e
que comea a emergir no Brasil - a de garantir a todos os cidados uma renda mnima, um
salrio social. Como vimos na primeira parte deste trabalho, a idia de mnimos sociais, sob
a justificativa da igualdade de resultados no nova, antes constituiu a marca de alguns
"Welfare State" seja sob a forma de imposto negativo de renda, naqueles de corte residualseletivo, seja como renda em dinheiro, em padres do tipo residual-redistributivo. Hoje, as
justificativas mais correntes da introduo do mnimo social remetem, verdade, tese
geral da garantia dos direitos sociais bsicos a todos os cidados. Mas remetem muito
particularmente ao reconhecimento de que h formas de pobreza, marginalidade, nointegrao (tradicional, mas tambm a nova pobreza, o contemporneo "estar fora do
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reforaria,
segundo
uma
argumetao
de
corte
Keynesiano,
aqueles
profundo
de
transformaes
que
vm
afetando
as
sociedades
capitalistas
contemporneas, o Brasil inclusive. Isto porque, como j foi apontado por tantos, um dos
aspectos que mais chama a ateno, na crise atual, diz respeito s profundas alteraes
que vem se dando no mundo do trabalho, tornando-o cada vez mais redundante. Ora, a
redundncia do trabalho, transmutada, verdade, em desemprego e pobreza no negativo
cenrio que vivemos, significa, entretanto, a alterao da base sob a qual ergueram-se os
"Welfare States" inclusive o nosso, ou seja, a relao emprego x salrio x contribuies x
benefcios sociais. E ao ser esta alterada, modificam-se tambm tanto as condies
materiais quanto as concepes e justificativas ideolgicas do peso ou do papel do Estado
na dispensa da garantia da segurana social. Mas se esta, ento, a tendncia profunda
de transformao com que vimos convivendo neste final de sculo, ser exatamente sobre
sua base que deveremos tratar de construir os cenrios alternativos com os quais
haveremos de conviver no futuro. esta a argumentao que desenvolveremos a seguir.
23. Cf. Dain, Sulamis - "Crise Fiscal e Dilema Redistributivo", tese de titulao, mimeo, UFRJ, Dep. Economia,
1988.
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emancipao e na felicidade. Mas tambm, no plano material, criam as condies para que
se alterem as relaes vigentes de equilbrio entre as formas do trabalho: o trabalho com
objetivo econmico, o trabalho domstico e o trabalho para si. No mundo capitalista,
trabalhamos tendo em vista um pagamento; trabalhamos tambm na esfera domstica
tendo em vista resultados concretos, a reproduo de ns mesmos e dos nossos (trabalho
predominantemente imposto s mulheres) e, finalmente, uma terceira forma de trabalho, de
esforo, realizamos atividades autnomas, que constituem fim em si mesmas, as quais
desenvolvemos livremente, pelo prazer, pelo enriquecimento pessoal. Ora, exatamente o
espao do trabalho com objetivo econmico que vem se encurtando.
A revoluo tecnolgica vem, segundo alguns clculos, operando uma revoluo do
trabalho na ordem de 30 a 40%. Um estudo citado por Gorz afirma que, a continuar a
tendncia presente de evoluo, daqui a uma quinzena de anos a populao ativa estaria
segmentada nas seguintes propores: 25% de trabalhadores permanentes, qualificados e
protegidos por convenes coletivas nas grandes empresas; 25% de trabalhadores
perifricos, localizados precariamente em empresas de sub-contratao ou "informais",
pouco
qualificados,
desprotegidos;
finalmente,
50%
de
trabalhadores
marginais,
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concebeu o tempo livre como o tempo do lazer, do cio, das atividades de enriquecimento
pessoal.
Mas alguns impactos desta nova forma de distribuio do tempo social j vem,
dinamicamente, se fazendo sentir. No que nos interessa mais diretamente, os trs grupos
de caractersticas anteriormente citados aparentemente mostram que parte do tempo livre
j vem sendo apropriado pela sociedade sob as novas formas de solidariedade, de um lado
e que, de outro, no caso dos benefcios sociais, h um progressivo distanciamento entre
aqueles e o tempo de trabalho, ou melhor, parece estar tendencialmente ocorrendo uma
ruptura na relao emprego x contribuies x benefcios sociais, base sobre a qual
estruturam-se os "Welfare States". Vejamos mais concretamente estes "indcios".
O que significa, de fato, nos termos da economia capitalista, a reduo do tempo de
trabalho necessrio produo da riqueza social? Positivamente como enfatiza Gorz,
significa que pela primeira vez na histria moderna o trabalho pago poder cessar de
ocupar o lugar mais importante do tempo social e da vida dos indivduos. Tem tambm
outro significado: indica estar em alterao a atual fonte bsica de identidade, de insero
social, de sociabilizao - o trabalho remunerado. Finalmente, significa que a economia
capitalista, dentro de seus limites, no esta mais em condies de garantir a cada um o
direito ao trabalho til e remunerado, coisa alis, que garantiu to somente em uma curta
fase de sua j longa histria e apenas no centro do sistema internacional por ela
organizado.
Hoje, para assegurar trabalho a todos ou pelo menos a muitos, no basta crescer a taxas
compatveis. Para que aquela garantia seja cumprida , requer-se em primeiro lugar, que a
durao do trabalho seja fortemente reduzida e, em segundo lugar, que se desenvolvam
possibilidades de trabalho fora da economia, em atividades sem, fim econmico, de acesso
bastante generalizado. "Ora, tudo isso exige um conjunto de polticas especficas e em
particular, uma poltica social que faa defender o poder de compra no da quantidade de
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28. Na Europa, a jornada de 30 horas semanais ou 6 dirias vem j caracterizando inmeros setores
econmicos. Clculos citados por Gorz indicam a necessidade de reduo para 1.000 horas anuais, em vez
das 1.600 mdias atuais, para a manuteno do nvel atual de emprego. cf. Gorz, A. - op cit. pp 17-19.
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. Em
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formas de trabalho que so, teoricamente, socialmente teis, ainda que economicamente
improdutivas. Deformadamente, porque comporta hoje alternativas que j vem se
esboando aqui e ali, qual seja, a de que certas necessidades sociais bsicas, tais como a
assistncia s crianas ou aos idosos, por exemplo, possam ser realizadas em casa, pelas
famlias, ou na comunidade, sob forma de cooperao voluntria, pelos prprios pais ou
parentes que teriam, em contrapartida, renda garantida seja porque a recebem diretamente
do Estado, seja porque tiveram reduzida sua jornada de trabalho sem perda de renda. Ora,
mas esta forma de dizer no ao Estado teria ento um sentido todo diferente do que
querem os liberais: estaria significando no a pobreza ou o descaso pblico com as
condies de vida, antes o repatriamento a sociedade ( as suas bases comunitrias, locais,
de vizinhana, isto , s suas formas modernas de agregao ) das atividades que tem
sido realizadas sob forma ineficiente em todos os sentidos e, mais ainda, sob corte
tecnocrtico, profissionalizante e burocratizado. Como quer Gorz, "no se trata de
desmantelar o Estado Providencia, mas de alivi-lo, medida em que a durao do
trabalho com fins econmicos diminui, de tarefas que, alm de seu custo, vm
acompanhadas de pesada tutela sobre seus destinatrios"
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Estado pela sociedade - porque disto que se trata - somente poder realizar-se se
simultaneamente conservar seus contedos de justia social se fortemente coordenada
pelo Estado, assegurada por instituies democrticas que assegurem os direitos sociais e
inibam os particularismos, isto , o florescimento dos estreitos interesses privados e
corporativos.
Finalmente, um outro mecanismo que refora o anterior em vrios aspectos so as
subvenes estatais associaes voluntrias que executam polticas sociais. Nada nova,
uma vez que o velho assistencialismo nutriu-se atravs dos sculos por esta frmula; hoje
as subvenes podem ganhar um carter distinto, o de manter a responsabilidade do
Estado na garantia dos direitos sociais sem que isto signifique reproduzir "ad eternum" as
formas estatizadas e burocrticas de produo e distribuio de servios sociais. Carter
distinto que adquirem somente quando publicamente controladas por instituies capazes
de inibir os desvirtuamentos de todo o tipo que sabidamente podem ocorrer no mbito de
ao das entidades filantrpicas ou comunitrias. Por isso mesmo e mais uma vez, a forte
coordenao, o planejamento e o controle estatais se fazem necessrios.
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. Entretanto, to
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Parte-se, em geral, da tese de que a crise atual no apenas mostra sua face positiva, a de
liberao do trabalho, tal como j a descrevemos e que pode ter como conseqncia,
ainda que no automtica, a ampliao do tempo social dedicado as atividades de
solidariedade. A crise abalou tambm as formas e mecanismos da gesto estatal tal como
as conhecemos, tornando-as falidas e caducas. Em outras palavras, trata-se de uma crise
da forma contempornea do Estado capitalista, e uma das suas dimenses a reiterada
restrio que vem se manifestando no funcionamento dos "Welfare States", seja a
conhecida insuficincia financeira, seja no que se refere ao seu formato centralizado,
burocratizado, etc. Ora, no um privilgio do pensamento liberal e neo-liberal reconhecer
tal situao. O pensamento progressista pode no apenas reconhec-la como apontar
superaes que no significam restaurao, isto , formas utpicas de retrocesso s
(mgicas) virtudes do mercado ou conservao, isto a impossvel continuidade da forma
atual de interveno e regulao estatal. A proposta a de que a sociedade se reforce, a
de que se adense a capacidade de ao coletiva da Sociedade, mais forte em alguns
pases, mais fraca em outros, em todos enfraquecida pela crise atual. Mas isso, nos termos
atuais da sociedade capitalista, no se faz sem e contra o Estado. Ao contrrio, tanto para
o florescimento das foras centrpetas e de aglutinao a partir de instncias
necessariamente mltiplas e descentralizadas, quanto para restringir o esgaramento das
polticas pela insero de interesses particulares e paroquiais, a decidida coordenao
estatal, atravs de formas democraticamente planejadas, passa a ser condio de
possibilidade de que, sob este novo modo, a sociedade apodere-se do seu prprio destino.
Agentes sociais e governo, redefinidos seus papis no campo da poltica social, podem
assim agir contra as atuais foras centrfugas que foram to reforadas pela crise e que
enfraqueceram ou obstaculizaram a construo histrica da capacidade de ao coletiva
organizada.
32
32. Ver a este respeito os documentos da Cepal: "Desarollo Eqitativo - algumas sugerencias para la accion",
LC/R. 628, 22/12/87, Div de desarollo social; "Restriciones al Desarollo Sostenido en America Latina y el
Caribe y Requisitos para su Superacin", LC/G.1488, 8/2/88; "La Situacin del Bien Estar Social para el
Desarollo en America Latina", LC/L.426, 13/08/87.
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especfico pases como o nosso. Mas so obviamente insuficientes para dar conta de toda
a nossa especificidade
No
limite,
auxiliam-nos
compor
os
quadros
alternativos
mais
provveis
de
encaminhamento do nosso "Welfare State" no futuro prximo. Sobre eles nos deteremos a
partir de agora.
Sem nenhuma pretenso de aplicar e desenvolver, nos termos deste trabalho, a
metodologia clssica dos cenrios, nos limitaremos aqui a descrever trs situaes limite;
trs contornos possveis para a equao desenvolvimento econmico x eqidade social,
levando em considerao os vigentes parmetros demogrficos, o atual padro de
proteo social, as tendncias gerais de transformao j assinaladas e as variveis que
mais proximamente podem afetar as polticas sociais: no plano econmico, as taxas de
crescimento da economia, de emprego e de salrios; no plano institucional, o grau de
eficcia dos mecanismos de poltica econmica e social, o perfil de funcionamento do setor
pblico, o desempenho em geral do aparelho de Estado. Finalmente, no plano poltico, a
orientao poltico-ideolgica e a definio de estratgias e prioridades de governo vis-avis a pobreza, a misria, a excluso social.
Obviamente, as taxas de crescimento da economia, e em particular do emprego e dos
salrios jogaro papel crucial no desempenho futuro da proteo social no pas. A crer nas
previses dos analistas econmicos, dificilmente reproduziremos entre ns as altas taxas
de crescimento verificadas at a dcada passada. Mas uma poltica econmica que se
comprometa com o desenvolvimento poder apresentar, sem dvida, realizaes menos
medocres que as atuais e elevar mais ou menos as taxas de emprego na medida em que
elas estiverem tambm vinculadas a correntes polticas setoriais alm das de emprego e de
formao da mo-de-obra, conduzindo a uma diminuio das taxas de desemprego, subemprego e de atividades no mercado informal de trabalho, tudo isso tendendo a reduzir as
presses sobre as polticas sociais. Entretanto. a reduo efetiva de tais presses somente
podem se manifestar se de fato se verificar uma significativa elevao dos salrios,
situao possvel a partir de um patamar elevado de crescimento econmico, mas no
automaticamente resultante deste. No h dvida de que qualquer perspectiva mais
otimista em relao proteo social no Brasil tem como premissa tal elevao de salrios,
para que se rompa de vez com o frreo crculo que faz com que tambm os assalariados
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programas, agora sob sua forma "descentralizada" (e sem recursos), e tambm dados os
limites observados, da privatizao de muitos esquemas e benefcios (o que, na verdade
refora tambm tendncias em curso na sade, educao e at mesmo nas
aposentadorias complementares). Por isso mesmo, torna-se difcil e problemtica a
verdadeira manuteno do quadro atual, face fora das presses desagregadoras. Com
efeito, o quadro descrito aponta mais para a evoluo, a mdio prazo, da situao atual em
direo ao padro conservador que descrevemos abaixo.
II- A Reverso Conservadora (de orientao liberal)
As premissas so, obviamente, as baixas taxas de crescimento econmico, do emprego e
dos salrios e a manuteno da atual jornada de trabalho. A mdio prazo, tendem a se
reforar no somente as taxas de desemprego, mas as de marginalizao de contingentes
crescentes da populao face aos focos de desenvolvimento, aprofundando a dualidade,
na economia, entre os que trabalham, e portanto, esto desprotegidos, e a massa no
empregada, introduzindo assim rupturas nos atualmente j frgeis liames de solidariedade
social entre trabalhadores ativos, inativos e no-trabalhadores. Na ausncia de reformas
institucionais de monta e face s inevitveis restries financeiras com que h de se
enfrentar o Estado aos trs nveis da Federao, a poltica social cada vez mais passa a
ser concebida em primeiro lugar como responsabilidade de uma terica "comunidade" que,
sem recursos adequados, pode no mximo impulsionar programas assistencialistas junto
aos pobres, num quadro crescente de privatizao, principalmente junto classe mdia,
dos esquemas de proteo social. A poltica social ganha ento, perfil cada vez mais
seletivo e residual, voltada crescentemente para os "grupos de risco" individualizados, aos
quais se distribui arbitrariamente dinheiro e benefcios "in natura", fragilizando-se enquanto
poltica que cada vez menos se assenta sobre direitos sociais claramente definidos e
universalmente respeitados
III- A Nova Proteo Social (ou a sociedade que protege) - Neste cenrio positivo, claro
que se supe um comportamento altamente adequado das variveis de crescimento
econmico, emprego, salrios e reduo progressiva da jornada de trabalho. Assim,
mesmo com restries, j que no so previstas altssimas taxas de crescimento, o prprio
comportamento da economia responde positivamente pela manuteno da solidariedade
bsica entre trabalhadores, de um lado, e pela capacidade de um Estado institucionalmente transformado e descentralizado nas suas decises e operaes - de
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arcar com as tarefas de planejar, fazer executar e controlar uma poltica ampla de proteo
social cada vez mais assentada sobre a capacidade organizada e de ao coletiva da
sociedade. Isto , nestas condies prefigura-se uma situao, no Brasil, em que ao
mesmo tempo em que reforam-se certos ncleos estatizados e nacionalmente articulados
do Bem Estar Social - previdncia, sade, educao - definem-se e reforam-se tambm
as formas descentralizadas e realizadas basicamente por organizaes voluntrias, nogovernamentais, de implementao de programas assistenciais, de cuidados com crianas
e idosos, de meio-ambiente, de habitao popular; sob forma econmica cooperativa ou
monetariamente referida ao mercado (isto , sob formas tais como as do cheque-educao
para a pr-escola, ou cheque medicamentos, etc). Ou seja, numa fase de reforo da
solidariedade, uma ponta do sistema evolui para o
adensamento dos mnimos sociais universalmente garantidos e oferecidos sob forma
preponderante de equipamentos coletivos pblico, enquanto a outra avana para formas
modernas de programas no-contributivos seletivamente oferecidos, assegurados por
instituies e recursos pblicos, mas controlados e executados basicamente por redes
comunitrias de solidariedade, incluindo os empregados ou no empregados e suas
famlias, (isto , os prprios beneficirios) que, para este "trabalho", fazem jus a uma renda
mnima. A busca de maior grau de eficincia e de menores custos dos programas sociais,
de um lado, e de novas formas de socializao, solidariedade e controle por parte dos
beneficirios, de outro, devem integrar os objetivos deste novo padro de polticas.
Dados os limites deste trabalho, no h como nos estendermos, at mesmo para no
tangenciarmos em demasia a especulao sobre estas situaes - limites que vimos se
esboar. Parece-nos interessante, para finalizarmos, tecer algumas observaes adicionais
sobre a especificidade do "Welfare State" no Brasil e de seu futuro. Os cenrios to
rapidamente enunciados acima levam-nos a sublinhar a ausncia de um verdadeiro futuro
social democrata no pas, quando visto pelo prisma do padro de poltica social com que
poderemos e haveremos de conviver. A idia de que continuaremos a seguir
indefinidamente pela trilha da construo de um "Welfare State" altamente centralizado,
estatizado, institucionalizado nos moldes do perfil institucional-redistributivo a que fizemos
referncia, tal idia parece distante de nossas possibilidades; seja porque contradiz, no
geral, a tendncia mais profunda de transformao do tempo de trabalho, seja porque
defronta-se com as fortes e contemporneas demandas por descentralizao, participao,
desburocratizao, individualizao, no-massificao, seja finalmente pelas previstas
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