Esclarecimento sobre a Autarquia COFEN/CORENS

ESCLARECIMENTOS SOBRE A LEGISLAO INSTITUIDORA DOS

CONSELHOS FEDERAL E REGIONAIS DE ENFERMAGEM E O RELEVANTE
PAPEL DOS CONSELHEIROS PERANTE A SOCIEDADE CIVIL
Natureza Jurdica dos Conselhos de Enfermagem.
Estrutura. Objetivos gerais e especficos.
Mandato Honorfico.
Numerosas so as profisses que possuem seus rgos reguladores, cada qual com
caractersticas prprias; entre elas est a Enfermagem, que tem nos Conselhos Federal
(COFEN) e Regionais (CORENs) os seus rgos devidamente sistematizados pela Lei
Federal n 5.905, de 12 de julho de 1973.
Entretanto, nem todas as profisses demandam um controle ou regulamentao, mas to
somente aqueles que no seu exerccio, envolvam a preservao de certos valores
elementares como a vida, a integridade, a segurana fsica e social das pessoas.
O exerccio do PODER DE DISCIPLINAR se verifica frequentemente, em nosso
Direito, atravs de entidades especiais, criadas por autorizao legislativa do Congresso
Nacional por lei especfica, que estabelecem as diretrizes gerais sobre a disciplina e
fiscalizao das categorias tcnico-profissionais jurisdicionadas.
Por sua natureza e as funes relevantes que desempenham, essas entidades representam
um sistema especificamente destinado a verificar as condies de capacidade para o
exerccio profissional tendo, inclusive, auto-excecutoriedade para aplicar sanes
disciplinares e administrativas Pessoas Fsicas e Jurdicas que sejam consideradas
faltosas aos zelosos deveres da atividade profissional, aps concluso de um processo
especfico.
A respeito, RUBENS REQUIO [i] assinala com percuciente observao:
A punio do companheiro que
falta aos seus deveres constitui um direito
inerente a qualquer grupamento social.
um direito da corporao profissional,
capaz de por si s assegurar, pela
disciplina imposta e por todos os membros
aceita, a sua manuteno e sobrevivncia.
Por isso, qualquer membro do grupo
profissional que viole os deveres de
disciplina est sujeito a sanes.
A misso dos Conselhos Profissionais nem sempre tem sido esclarecida com
objetividade para a Sociedade, nem bem, inclusive, compreendida por muitos
segmentos das prprias categorias profissionais.

 importante entender que no so os Conselhos, associaes de classe no sentido

sindical, nem sociedades de carter cultural ou recreativo. So, isto sim, entidades de
Direito Pblico, com destinao especfica de zelar pelo interesse social, fiscalizando o
exerccio profissional das categorias que lhe so vinculadas.
A ao dos Conselhos dos Profissionais se desenvolve no sentido da valorizao do
Diploma, moralizao profissional, proteo dos interesses sociais, da legalidade e,
principalmente, no resguardo dos princpios ticos.
Registre-se, entretanto, que o disciplinamento das atividades de fiscalizao do
exerccio profissional, por essas entidades, no abrange diretamente todos os aspectos
do exerccio dessas atividades, mas to somente aquelas revestidas de contedo tico.
Por exemplo, a fiscalizao das condies sanitrias do exerccio da enfermagem, assim
como das demais profisses da rea de sade, encargo cometido ao Ministrio da
Sade, bem como as Secretarias Estaduais de Sade, atravs das atividades
denominadas de vigilncia sanitria.
Quanto natureza jurdica dos Conselhos Profissionais, o tema tem inspirado grandes
juristas, principalmente especialistas em Direito Administrativo, os quais so unnimes
em destacar o papel das entidades fiscalizadoras de atividades profissionais como
autarquias.
Define-se autarquia no Direito Brasileiro como um servio pblico descentralizado da
Unio, dos Estados, dos Municpios ou do Distrito Federal, dotado de personalidade de
Direito Pblico, institudo por Lei, com autonomia administrativa e financeira, sujeita
ao controle (tutela) do Estado.
Exemplo mais recente deste entendimento ocorreu quando o Supremo Tribunal Federal
concedeu liminar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1717, proposta pelos
partidos polticos PT, PCB e PDT, suspendendo a aplicao do art.58 da Lei n
9.649/98, resultante da tramitao da MP n 1.549-36 no Congresso Nacional, que
objetivava esta em transformar os Conselhos de Fiscalizao de Exerccio Profissional
em entidades de direito privado.
Para os Ministros do STF, no h possibilidade de que os servios de fiscalizao de
profisses regulamentadas venham a ser exercidos em carter privado. O interesse
social, da coletividade, como bem asseveram os Ministros do Pretrio excelso:
Moreira Alves e Sidney Sanches. Diz o primeiro, ao se referir aos Conselhos de
Fiscalizao do Exerccio Profissional:
Esses Conselhos o Federal e os Regionais foram portanto, criados por lei, tendo
cada um deles personalidade jurdica de direito pblico, com autonomia administrativa e
financeira. Ademais, exercem eles as atividades de fiscalizao de exerccio profissional
que, como decorre do disposto nos artigos 5, XIII, 21, XXIV, e 22, XI, da
Constituio Federal, atividade tipicamente pblica.
Em seu voto o Ministro Sidney Sanches afirma:
Os rgos criados por lei federal,

com a finalidade de proceder o encargo

constitucional da Unio de fiscalizar o
exerccio das profisses tem inegvel
natureza pblica, na medida em que
exercem tpica atividade estatal.
So, assim, os Conselhos de Enfermagem, como outros rgos congneres, entidades
administrativas autnomas, criadas por lei, com Personalidade Jurdica de Direito
Pblico, patrimnio prprio e atribuies especficas, quais sejam a disciplina e a
fiscalizao, na rea tica, do exerccio das profisses e ocupaes tcnicos e auxiliares
da Enfermagem, mediante a autorizao legislativa ex vi Lei n 5.905/73, artigos 2 e
15, inciso II.
Cada Conselho de Enfermagem se constitui em autarquia, cada uma com sua
personalidade jurdica prpria sob a coordenao do Conselho Federal, autarquia vrtice
do Sistema COFEN/CORENs.
Por isso, CELSO BANDEIRA DE MELO [ii] d destaque a seguinte colocao para
melhor explicitar a matria:
H ainda a possibilidade de existir
o que se chama s vezes autarquia dentro
da autarquia. Isto sucede quando uma
pessoa poltica, Unio, Estado ou
Municpio, cria entidade autrquica que
mantm ligaes com Administrao
Central atravs de outra entidade
autrquica de objetivos mais latos e da qual
a primeira parte componente, sem
prejuzo da prpria personalidade.
A conceituao de que os Conselhos Regionais (CORENs), so integrados em outra de
mbito maior, (COFEN), no novidade para os que perlustram o assunto; existindo
atualmente, no Pas, 27 CORENs, com vrias subsees nas mais longnquas regies
interioranas, fiscalizando e controlando o exerccio profissional da enfermagem, sem
alarde, mas, com competncia legal, objetividade e honestidade de propsitos de
valorizar os verdadeiros profissionais perante a Sociedade, conforme a autorizao
legislativa.
Questo que enseja inmeras discusses a da competncia dos prprios Conselhos
Profissionais para a fixao das anuidades.
Por delegao ex vi Lei n 5.905/73, artigo 15, inciso XI, cabe aos Conselhos
Regionais de Enfermagem, dentro das respectivas competncias legais, a fixao de
contribuies anuais para as pessoas fsicas e jurdicas inscritas, de natureza parafiscal,
bem como o valor das multas e preos de seus servios administrativos internos, cujas
tabelas destes valores so publicadas na Imprensa Oficial da Entidade, tendo validade a
partir desta publicao.
Necessrio destacar que os dbitos oriundos do no pagamento das anuidades, dos

servios e das multas, quando transformadas em certides passadas pelas Diretorias dos
Conselhos Profissionais, valem como ttulo executivo extrajudicial de Dvida Ativa.
Mandamento legal de igual teor se acha consignado no art. 46 e seu pargrafo nico do
Estatuto da OAB.
RUY BARBOSA NOGUEIRA preleciona em sua obra [iii] , que as chamadas
contribuies parafiscais, so exemplo as arrecadaes de entidades de categorias
profissionais, com funes de interesse pblico, podem arrecadar essas finanas
paralelas, complementando:
Estas contribuies parafiscais, so, pois, tributos, mas nada tm que ver com a
contribuio de melhoria.
Defendendo essa prerrogativa, encontra-se fundamentao exposta pelo Juiz Federal
Substituto da 6 Vara do Distrito Federal Dr. ANTNIO OSWALDO SCARPA, em
sentena proferida nos autos do Mandado de Segurana 1998.34.0007137-2, onde se l:
Seria inconstitucional essa outorga de competncia aos prprios conselhos de fixarem
as anuidades?
Penso que no. Cada entidade de classe tem suas peculiaridades, bem assim varivel o
nvel; de renda dos diversos profissionais existentes no mercado, o que justifica e torna
razovel a fixao dos valores em comento por cada conselho, sopesados os aspectos
ora mencionados.
Assim, quando o art. 149, caput, da Constituio Federal, diz que as contribuies de
interesse das categorias profissionais ou econmicas devem observar o princpio da
legalidade de que cuida o art. 150, I, isto no significa que o valor de tais contribuies
deva, necessariamente, ser fixado em lei. Basta, a meu sentir, a existncia de lei
disciplinando o tema, em apreo..."
O STF, no julgamento da ADIn-1717, reafirma que as contribuies cobradas pelos
Conselhos de Fiscalizao das Profisses tm carter tributrio, porque so
contribuies de interesse de categorias profissionais, assim, contribuies corporativas.
As contribuies (anuidades) devidas pelos profissionais inscritos so, portanto,
obrigatrias, sob pena de inscrio na Divida Ativa e execuo fiscal. Reafirma, com a
Liminar, que os Conselhos esto sujeitos fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), por sua natureza autrquica, e pelo fato de que o patrimnio das autarquias so
bem pblico e de que as contribuies tm carter tributrio.
H que se acrescentar que ao contrrio do interesse corporativo, as autarquias
corporativas investidas do poder de fiscalizar o exerccio profissional so dotadas do
PODER DE POLCIA, para defender os interesses pblicos e a coletividade e do
cidado que usa dos servidos dos profissionais submetidos profisso regulamentada.
Os Conselhos Profissionais alm do poder processante e punitivo dos infratores, detm
a prerrogativa de s permitir o exerccio da profisso pelo habilitado portador de
registro no rgo.
Dessa sorte, os Conselhos Profissionais no perderam a natureza de Autarquia Federal,

como reconhece o Pretrio Excelso em M. Segurana 22.643-9 SC, em que foi parte o
CFM, de ementa seguinte:
EMENTA: Mandado de Segurana.
- Os Conselhos Regionais de Medicina, como sucede com o Conselho Federal, so
autarquias federais sujeitas prestao de contas ao Tribunal de Contas da Unio por
fora do disposto no inciso II do art. 71 da atual Constituio.
- Improcedncia das alegaes de ilegalidade quanto imposio, pelo TCU, de multa e
de afastamento temporrio do exerccio da Presidncia ao Presidente do Conselho
Regional de Medicina causa.
Mandado de segurana indeferido.
A obrigatoriedade de prestao de contas ao TCU evidente, no s pelo fato de que os
Conselhos arrecadam contribuies, ditas parafiscais, de natureza tributria, vale
ressaltar que, com a edio da Deciso 70/98-TCU, in DOU de 19.10.98, aquela Corte
de Contas, tornou sem efeito as disposies que afastavam a sua jurisdio sobre os
Conselhos Profissionais; obrigando-os a prestao de contas face ao disposto nos arts.
5, 6, 7 e 8 da Lei 8.443/92.
Quanto ao caracter pblico dos Conselhos Federais e Regionais de controle das
atividades profissionais, h o exemplo da expedio das carteiras de identificao que,
por fora da Lei n 6.206/75, possuem valor de documento de identidade em nosso pas.
Os Conselhos de Enfermagem, alm de no serem entidades com fins lucrativos,
exercem funes pblicas e possuem atribuies claras e importantes de fiscalizar o
exerccio de profisses e realizar o controle tico dos profissionais jurisdicionados, por
isso, a lei os isentou de qualquer contribuio tributria relativa aos seus bens, rendas e
servios; os termos da isonomia doutrinria exposta no 5 do art. 45 da j aludida Lei
8.906/94, ou Estatuto da Ordem.
Na composio dos Conselhos Regionais de Enfermagem, os seus Conselheiros so
eleitos por uma Assemblia Geral, cada uma constituda pela totalidade dos
profissionais inscritos no Regional e este, simultaneamente, com a eleio de seus
dirigentes, elege seu representante (Delegado Regional) Assemblia dos Delegados
Regionais, ex vi art.6 da Lei 5.905/73, tambm legalmente instituda, integrada por
esses Delegados, de constituio permanente e reunio episdica, convocada pela
Presidncia do Conselho Federal para eleio dos Conselheiros Federais, tudo isso
firmado juridicamente dentro da explanao efetuada pelo ex-Consultor Carlos Mrio
M. Nunes [iv] .
Das inmeras atribuies legais do COREN, podem ser destacadas as seguintes:
deliberar sobre inscries e seu cancelamento; disciplinar e fiscalizar o exerccio
profissional, observadas as diretrizes gerais do Conselho Federal; executar as instrues
e provimentos do Conselho Federal; manter o registro dos profissionais com exerccio
na respectiva jurisdio; conhecer e decidir os assuntos atinentes tica profissional,
impondo as penalidades cabveis; elaborar a sua proposta oramentria anual e o projeto
de seu regimento interno e submet-los aprovao do Conselho Federal; expedir a

carteira profissional indispensvel ao exerccio da profisso, que tem validade como

registro de identidade ex vi Lei 6.206, de 07 de maio de 1975; zelar pelo bom conceito
da profisso e dos que a exeram; propor ao Conselho Federal medidas visando
melhoria do exerccio profissional; eleger sua Diretoria e seus Delegados Regionais, e
etc...
O Conselho Federal, por seu turno, caracteriza-se como instncia superior, uma vez que
a sua misso precpua ordenar e coordenar, atravs de seu poder normativo, no s as
atividades dos profissionais como tambm de todo o SISTEMA COFEN/CORENs.
Conforme o dizer de HELY LOPES MEIRELLES [v] , o COFEN e os CORENs so
entidades sui generis, porque alm das funes administrativas comuns a quaisquer
entidades, dispem do poder normativo, para regulamentar e suprir a legislao federal
no que concerne s atividades tcnicas das profisses compreendidas nos servios de
enfermagem, sujeitas ao seu controle, sejam em instituies/entidades pblicas ou
privadas.
A estrutura do Plenrio do COFEN obedece ao seguinte esquema: O Conselho Federal
ter nove membros efetivos e igual nmero de suplentes, de nacionalidade brasileira, e
portadores de diploma de curso de enfermagem de nvel superior, ex vi Lei n
5.905/73, art. 5.
Dentre as inmeras atribuies do COFEN, podemos destacar: aprovar seu regimento
interno e os dos Conselhos Regionais; instalar os Conselhos Regionais; elaborar o
Cdigo de Deontologia de Enfermagem e alter-lo quando necessrio, ouvidos os
Conselhos Regionais; baixar provimentos e expedir instrues, para uniformidade de
procedimento e bom funcionamento dos Conselhos Regionais; dirimir dvidas
suscitadas pelos Conselhos Regionais; apreciar, em grau de recursos, as decises
Profissionais de identidade e as insgnias da profisso; homologar, suprir ou anular atos
dos Conselhos Regionais; aprovar anualmente suas contas e a proposta oramentria,
remetendo-as aos rgos competentes; publicar relatrios anuais de seus trabalhos;
convocar e realizar eleies para sua diretoria e exercer as demais atribuies que lhe
forem conferidas por lei.
O mandato dos membros dos Conselhos Federal e Regionais sero honorficos, isto ,
no remunerado, com durao de 3 (trs) anos, admitida uma reeleio conforme o
disposto nos arts. 9 e 14 da Lei n 5.905/73.
Os profissionais da enfermagem eleitos pelos seus pares, para represent-los nos
Conselhos, recebem a designao de Conselheiros Federais ou Regionais, conforme
estejam desempenhando suas atividades no COFEN ou nos CORENs respectivamente.
importante entender sobre os encargos de ser Conselheiro.
O Conselheiro, durante o exerccio de seu mandato, no recebe qualquer remunerao
pelos relevantes servios prestados Sociedade.
Nos estudos sobre funo pblica, encontramos a noo geral dos chamados encargos
pblicos, que abrange o seu exerccio temporrio por pessoas estranhas aos quadros do
funcionalismo pblico.

Encargo, conforme ensina ZANOBINI [vi] a designao de um particular para o

exerccio de uma funo que no pertence por direito a determinada pessoa, por fora
do cargo, mas quem for designado de acordo com a lei. De um modo geral, na lio de
THEMSTOCLES CAVALCANTE [vii] a atribuio dada a um estranho ao servio
para exercer funo pblica.
Esses encargos pessoais, so portanto, comuns a todos os cidados em geral,
independentemente de qualquer obrigao especial do Estado para com eles.
Naturalmente que entre eles devem ser feitas distines entre encargos obrigatrios, os
quais no dependem do assentimento do cidado, tais como: jurados dos Tribunais de
juri, membros de mesas eleitorais, servio militar etc..., enquanto outros, principalmente
de carter honorfico ou representativo, no podem ser impostos como obrigao, mas
se aceitos devem ser cumpridos sob os ditames da legislao.
Este ltimo tipo de encargo identificado nas atividades profissionais, tais como entre
enfermeiros, advogados, mdicos, engenheiros, etc..., e obedecem a um regime
disciplinar, fundada no interesse pblico que representam.
Assim, o Conselheiro que faltar, durante um ano, sem licena prvia do respectivo
Plenrio, a 5 (cinco) reunies, perder o mandato ex vi pargrafo nico art. 17 da Lei
7.905/73.
Como o aspecto tico o mais relevante na espcie, deixamos para o final a abordagem
sobre o Cdigo de tica dos Profissionais de Enfermagem, que contm os princpios
fundamentais, direitos, deveres e responsabilidades, proibies, infraes, penalidades e
sua aplicao, cujos efeitos foram estendidos aos Atendentes de Enfermagem e
assemelhados, no previstos no art. 2, pargrafo nico da Lei n 7.498/86.
Os infratores dos preceitos do Cdigo de tica incorrem nas seguintes penalidades: 1)
advertncia verbal; 2) multa; 3) censura; 4) suspenso do exerccio profissional e 5)
cassao do direito ao exerccio profissional.
A advertncia penalidade aplicada sem publicidade, uma admoestao, aviso,
conselho. A autoridade, no caso o Conselho, adverte o faltoso, admoesta-o,
repreendendo-o, para que no mais venha incorrer na falta. Tem ela um fundo
educativo, no importa, como preleciona Rubens Requio [viii] , que a infrao seja de
natureza leve, sem gravidade, tenha sido cometida com ausncia de malcia ou m f.
Tem um sentido ntimo, sem publicidade. Pode ser aplicada por escrito ou verbalmente
ao faltoso convocado para esse fim, ficando anotada no pronturio do profissional e nos
arquivos do Conselho.
A multa pecuniria se destina, a punir as infraes disciplinares com o pagamento de
valores indexados a anuidade. Ela aplicada como medida de intimidao.
A censura que consiste em repreenso, ser divulgada nas publicaes oficiais dos
Conselhos Federal e Regionais de Enfermagem.
A suspenso do exerccio profissional, constitui penalidade de interdio de direito de

carter transitrio. Tanto no Direito Penal, como no Direito Disciplinar, consiste na

inabilitao temporria para o exerccio profissional, isto , o profissional faltoso fica
proibido de exercer atividades profissionais no intercurso estipulado pelo Tribunal de
tica.
Por derradeiro, a cassao do direito ao exerccio profissional, que se nos afigura como
pena capital da atividade profissional, consiste no afastamento do infrator ao convvio
de sua corporao e do exerccio profissional. Representa a inabilitao para o exerccio
profissional. Ela aplicada pelo Tribunal Superior de tica que o Plenrio do COFEN
ex vi 1 do art. 18 da Lei 5.905/73 combinado com o disposto na Resoluo COFEN181/95 que aprova o Cdigo de Processo tico.
Para a aplicao de qualquer penalidade prevista na legislao profissional da
enfermagem h que se submeter o infrator s normas do Cdigo de Processamento
tico, assegurando-se-lhe ampla defesa. A acusao deve ser formalizada de forma clara
e precisa, para que possa ser contestada. No processo disciplinar sero coligidas as
provas necessrias, ouvidas as testemunhas e apreciadas as razes de defesa
apresentadas pelo acusado, para to somente, aps tais procedimentos, proceder-se ao
julgamento, tudo nos termos dos preceitos e procedimentos consignados na Resoluo
COFEN-181/95.
Por tudo isso, pode afirmar que o sistema de fiscalizao do exerccio profissional da
enfermagem se alicera no elevado esprito pblico e na dedicao de todos aqueles
profissionais na condio de Conselheiros, e que oferecem uma demonstrao de
trabalho fecundo em prol da Sociedade de modo geral.
O Conselheiro seja Federal ou Regional, o profissional habilitado e qualificado de
acordo com a legislao em vigor, representante da categoria e da comunidade, com a
incumbncia de julgar e apreciar os assuntos relacionados com a fiscalizao e
aprimoramento do exerccio profissional da Enfermagem Brasileira.
No mbito do SISTEMA COFEN/CORENs, a participao dos Conselheiros se faz
necessria de diversas formas e em vrias ocasies, na Diretoria, nas Comisses, no
Plenrio, Cmaras Tcnicas, apreciao de processos ticos, organizao e coordenao
de diversos eventos, Seminrios, Congressos, etc. Assim, torna-se evidente que quanto
ao objetivo geral, se situa na promoo da defesa da sociedade, e quanto ao objetivo
especfico, os Conselhos de Enfermagem, alm dos aspectos preventivo e corretivo,
abrange o aperfeioamento profissional atravs da competente fiscalizao do exerccio
profissional com nfase no aspecto tico da profisso, desde a informao at a
conscientizao de direitos e deveres.
Encerrando esta apreciao sobre o papel do SISTEMA COFEN/CORENs, no pode-se
deixar de registrar, que em 25 de junho de 1986, foi sancionada a Lei do exerccio
profissional da enfermagem, regulamentada posteriormente pelo Decreto n 94.406, de
8 de junho de 1987, sendo um avano em relao a legislao anterior, parte ainda
vigente.
Tratam esses diplomas legais de estabelecer as atividade privativas dos profissionais de
enfermagem, demarcando o campo de atuao dos mesmos, a insero da enfermagem
no planejamento, execuo e avaliao da programao de sade e nos planos

assistenciais; insero do rgo de enfermagem na estrutura bsica das instituies de

sade; obrigatoriedade da habilitao legal e registro nos Conselhos como condio
essencial para o exerccio profissional, entre outras, cuja implementao se torna
conditio sine qua non para o exerccio regular da enfermagem.
No que concerne a esse trabalho desenvolvido pelos Conselheiros investidos nos
respectivos mandatos, de Norte a Sul do Pas, destacamos o desprendimento pessoal, a
conscincia dos requisitos como mandatrio e a defesa do interesse pblico, como
apangio do servio honorfico prestado Enfermagem e a Sociedade Brasileira.
Pedro Paulo C. Pinheiro, Enf. Nelson da S. Parreiras
Adv. OAB 6212-RJ COREN-GO 19.377
[i] O Representante Comercial - Ed. Forense pg. 195 1977.
[ii] Natureza e Regime Jurdico das Autarquias - Ed. Revista dos Tribunais-SP,1968,
pg. 398.
[iii] Curso de Direito Tributrio, 14 Edio Atualizada, Ed. Saraiva, 1995, pg. 177.
[iv] Documentos Bsicos do COFEN - Ed. 1983.
[v] A Construo Civil e a Regulamentao de seus Profissionais - Ed. Escola de
Engenharia de So Carlos - SP,1990, pg. 33.
[vi] Primo Tratatto di Diritto Administrativo de Orlando - Vol. II parte 3.
[vii] Direito e Processo Disciplinar - Ed. Fundao Getlio Vargas - pg. 22.
[viii] Obra citada pg. 348.

Fonte: Cofen