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A influncia das polticas pblicas federais nos Municpios: uma anlise do

Programa Minha Casa, Minha Vida e do Sistema Nacional de Habitao de


Interesse Social

Renata Gomes da Silva


Graduada em Direito pela USP. Mestra em Direito Administrativo pela USP.
Especialista em Polticas Pblicas do Estado de So Paulo.

1. Os Municpios no Brasil. 2. Dificuldades no acesso informao. 3. O


Programa Minha Casa, Minha Vida. 4. As leis municipais alteradas em
razo do PMCMV. 4.1. Doao de bens. 4.2. Iseno de tributos. 4.3.
Mudanas na legislao urbanstica. 5. Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social. 6. Concluso. 7. Referncias bibliogrficas.

Palavras-chave: polticas pblicas, moradia, municpios, legislao municipal


Key-words: public policy, housing, municipalities, municipal legislation

Resumo: O Programa Minha Casa Minha Vida do governo federal tem incentivado
isenes tributrias, alteraes na legislao urbanstica e doaes de imveis pelos
Municpios. Desse modo, vem sendo abandonada a estruturao do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social que declarava buscar aes coordenadas entre os entes
federados, privilegiando o planejamento e a participao popular nas decises sobre as
polticas publicas. Os dois modelos so centralizados e apenas a execuo das polticas
realizada pelos Municpios. O modelo de poltica habitacional federal atual prioriza o
financiamento e a construo, desestimulando o desenvolvimento de polticas urbanas e
polticas habitacionais alternativas locais, prejudicando o acesso universal moradia.

Abstract: Federal government's "Minha Casa Minha Vida" program has encouraged tax
exemptions, changes in urban law and donations of real state by Municipalities.

Therefore, the goal of a structured National System of Social Housing ("Sistema


Nacional de Habitao de Interesse Social") has been neglected. That system aimed at
coordinated actions among federal entities, favoring planning and popular participation
in public policies decision making. Both models are centralized and only the
implementation of policies is carried out by Municipalities. The current model of
federal housing policy prioritizes funding and construction, discouraging the
development of urban policies and alternative local housing policies, and so is
detrimental to universal access to housing.

1.

Os Municpios no Brasil

A autonomia municipal temtica relevante na doutrina e tem presena nas


constituies brasileiras desde 1891. Essa autonomia mencionada mesmo em
constituies como a de 1937, que impunha a nomeao dos prefeitos pelo governador.
Na Constituio de 1988, os Municpios foram declarados como entes federados, apesar
de algumas diferenas relevantes em relao aos Estados, ao Distrito Federal e Unio.
Atualmente, todos os Municpios so responsveis por suas leis orgnicas e tm
eleies peridicas, que haviam sido limitadas durante a ditadura1:
A atual Constituio da Repblica, alm de inscrever a
autonomia como prerrogativa intangvel do Municpio, capaz de
autorizar at a interveno federal, para mant-la ou restaur-la,
quando postergada pelo Estado-membro (art. 34, VII, c),
enumera, dentre outros, os seguintes princpios asseguradores
dessa mesma autonomia: a) poder de auto-organizao
(elaborao de lei orgnica prpria); b) poder de autogoverno,
pela eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores;
c) poder normativo prprio, ou de autolegislao, mediante a
elaborao de leis municipais na rea de sua competncia
exclusiva e suplementar; d) poder de auto-administrao:
administrao prpria para criar, manter e prestar os servios de

1Meireles, Hely Lopes; Silva, Edgard Neves da; Reis, Mrcio Schneider. Direito municipal brasileiro.
16 edio. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 94.

interesse local, bem como legislar sobre seus tributos e aplicar


suas rendas.
Por outro lado, essa autonomia bastante limitada devido fragilidade de fato
desses entes, especialmente sob os aspectos administrativo e financeiro, conforme
aborda Dalmo Dallari2: [...] na atribuio das competncias e na distribuio das rendas
pblicas, os Municpios sempre recebem muito pouco e, por isso, vivem em situao de
constante dependncia, ficando assim anulada a autonomia poltica formal.
Segundo o censo de 2010, o Brasil constitudo por 5.565 Municpios, sendo
que mais de 70% tm menos de 20.000 habitantes. A estrutura tributria, que destina aos
Municpios impostos como o IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano - e o ISS
Impostos sobre Servios -, que exigem dinmica econmica e estruturao
administrativa, limita o acesso a recursos para o desenvolvimento de polticas pblicas.
Em estudo realizado pelo Ministrio das Cidades3, constatou-se uma grande
quantidade de Municpios com baixa arrecadao prpria:
Nada menos que 85% dos municpios do Norte e 93% do
Nordeste so fortemente dependentes das transferncias
constitucionais, pois arrecadam menos de 10% de suas receitas.
Sul, Sudeste e Centro-Oeste apresentam percentual ainda
importante de seus municpios com essa caracterstica: 67,6%,
63,8% e 66,2%, respectivamente.
A mesma pesquisa indica que as limitaes na arrecadao prpria no se
resolveriam com maior esforo tributrio 4:
Nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, maior esforo
tributrio, particularmente dos municpios de mdio porte,
poderia ter impacto tributrio relevante, dado seu alto potencial
de arrecadao. Nas regies Norte e Nordeste, incentivos
elevao da arrecadao tributria municipal no teriam
2 Dallari, Dalmo de Abreu. O estado federal. So Paulo: tica, 1990, pp.62-63.
3Arretche, Marta; Vazquez, Daniel; Fusaro, Edgard. Capacidades Administrativas, Dficit e Efetividade
na Poltica Habitacional. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007, p. 136.
4Arretche, Marta; Vazquez, Daniel; Fusaro, Edgard. Capacidades Administrativas, Dficit e Efetividade
na Poltica Habitacional. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007, p. 146.

significativo impacto nos nveis de arrecadao, dada sua base


de tributao comparativamente menos dinmica.
A busca por recursos tem pautado a atuao dos Municpios no sentido de
firmarem acordos com a Unio e os Estados. Isso j aconteceu em outros momentos da
histria do pas, como no desenvolvimento do Plano Nacional de Saneamento (Planasa)
durante a ditadura militar, quando Unio vinculava a concesso de recursos ao
Municpio contratao destes com os Estados, e na estruturao do Banco Nacional da
Habitao5:
O governo federal, para conceder um emprstimo e no um
recurso a fundo perdido -, com o dinheiro que no era seu mas
do trabalhador, que teria de ser devolvido com juros e correo
monetria e que estava garantido pela intermediao de um
agente financeiro (intermediao pela qual tambm se devia
pagar), impunha normas de racionalidade. O que subjaz o
pressuposto j anteriormente apontado de ser o dono da
racionalidade o proprietrio de um saber especfico sobre como
se deve e como no se deve promover o desenvolvimento
urbano e, a partir da, usando dinheiro que no era seu, impor
condies de controle poltico ao prefeito.
Nos dias atuais, diversos Municpios tm aderido s polticas federais e estaduais
a fim de garantir recursos para a execuo de polticas pblicas em seus territrios. Essa
adeso muitas vezes subordina a atuao das prefeituras, que limitam sua autonomia em
diversos aspectos como na autolegislao e na auto-administrao.

2.

Dificuldades no acesso informao

Infelizmente, a fragilidade da estrutura administrativa e a falta de transparncia


de diversos Municpios limita bastante a pesquisa acerca da legislao municipal.

5Serra, Geraldo. Urbanizao e centralismo autoritrio. So Paulo: Nobel, Editora da Universidade de


So Paulo, 1991, p. 108.

Segundo a Munic 20126, apenas 60% deles contavam com pgina na internet, isso sem
mencionar a qualidade e acessibilidade da informao presente nessas pginas.
Soma-se a isso a negativa do Ministrio das Cidades ao pedido de informaes
feito pela autora deste trabalho, declarando no possuir relao das alteraes
legislativas decorrentes do PMCMV e nem possuir notcia sobre algum rgo que esteja
acompanhando essas alteraes.
Deste modo, a extrao de informaes foi feita em consulta aos sites de alguns 7
Municpios, utilizando as expresses minha casa minha vida.

O mtodo bastante

falho, mas serve para dar uma notcia sobre as diversas alteraes que os Municpios
tm feito por conta do programa, ainda que se restrinja aos Municpios com melhores
pesquisas nos sites e que expressamente mencionem a mudana sendo decorrente do
programa.

3. O Programa Minha Casa, Minha Vida

O Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) foi criado em 2009 por meio da
medida provisria 459/2009, convertida na lei 11.977/2009, alterada por leis posteriores
e regulamentada por decretos e outros atos normativos. Trata-se de uma medida
declaradamente anticclica9 de estmulo economia em resposta ao cenrio de crise
financeira. O programa combina subsdios, financiamento e outros mecanismos, tendo
como objetivo estimular, especialmente, a produo habitacional de novas unidades.

6Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica


IBGE. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, 2012, p. 53.
7Infelizmente, no foi possvel a pesquisa nos 5.565 Municpios brasileiros. Ela foi realizada para leis de
2009 (incio do programa) a leis de 2013 em sites de prefeituras e cmara dos vereadores.
8No foi utilizada a expresso sistema nacional de habitao de interesse social, pois a adeso ao
sistema pode se dar sem que seja necessria a promulgao de leis. possvel realizar a adaptao de
conselhos e fundos existentes e a construo de um plano sem base legal.
9De fato, diante do cenrio de crise financeira mundial com o recrudescimento de seus impactos
negativos sobre a atividade econmica, renda e nvel de emprego do Pas premente a necessidade de
adoo de medidas de natureza anticclicas no curto prazo, principalmente aquelas que possam garantir a
melhoria da qualidade de vida da populao de baixa renda e a manuteno do nvel de atividade
econmica. Exposio de motivos da MP 459/2009.

O modelo do PMCMV priorizou a atuao dos empresrios, conforme observa


Dias10:
Com o lanamento do PMCMV, em 2009, a linha de frente da
poltica habitacional passa a ser a construo de moradia social a
partir de projetos propostos, viabilizados e executados por
construtoras, com subsdios diretos na prestao decrescentes de
acordo com as faixas de renda.
Deste modo, a habitao usada mais como discurso legitimador do que como
objetivo da poltica pblica, segundo Fix11:
O programa articula um problema social real e importante, a
falta de moradias dignas, mobilizao conformista do
imaginrio popular e aos interesses capitalistas. Responde, a um
s tempo, a problemas de acumulao, por meio da injeo de
recursos no circuito imobilirio (construo de edificaes e
construo pesada, indstria de materiais e componentes,
mercado de terras) e legitimao, ao responder presso das
lutas sociais do ponto de vista da demanda por habitao e por
emprego.
O descolamento entre o discurso e a prtica da poltica habitacional fica claro
com a distribuio das metas de produo: a faixa que concentra mais de 80% do dficit
famlias com renda at trs salrios mnimos - tem somente 40% das unidades a serem
construdas na primeira fase do programa.
O PMCMV implantado nos Municpios baseado num modelo de construo de
novas unidades, pois foi uma resposta crise econmica e visou dinamizao da
economia por meio da construo civil. A centralizao das decises sobre poltica
habitacional pode limitar o surgimento de solues inovadoras, o que seria um dos
benefcios de realizar polticas pblicas dentro de uma federao e pode trazer
problemas de inadequao das solues padronizadas realidade local.
10DIAS, Edney Cielici. Do Plano Real ao Programa Minha Casa, Minha Vida: negcios, votos e as
reformas da habitao, 2012. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) Faculdade de Filosofia, Letras
e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2012, p. 87.
11FIX, Mariana de Azevedo Barretto. Financeirizao e Transformaes Recentes no Circuito
Imobilirio no Brasil. Tese (Doutorado em Desenvolvimento Econmico). Instituto de Economia,
Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2011, p. 141.

No h controle social, nem planejamento estruturado no desenvolvimento das


aes do PMCMV, alm de haver limitao autonomia de forma uniforme em todos os
Municpios, sem incentivos para aqueles que melhor desenvolverem sua poltica
habitacional. O modelo ainda ignora a condio urbana das habitaes construdas.
A lei do programa traz, no 1 do artigo 3, critrios para a priorizao do
atendimento nas reas urbanas: terrenos doados pelos Estados, pelo Distrito Federal e
pelos Municpios para implantao de empreendimentos vinculados ao programa; a
implementao pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios de medidas de
desonerao tributria para as construes destinadas habitao de interesse social; e a
implementao pelos Municpios dos instrumentos do Estatuto da Cidade, voltados ao
controle da reteno das reas urbanas em ociosidade. 12
Alm dessa priorizao, outros instrumentos preveem a atuao dos entes no
programa, como a portaria 465/2011 do Ministrio das Cidades, que trata da
apresentao de propostas legislativas que disponham sobre os critrios e a forma de
reconhecimento dos empreendimentos como Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS).13

4.

As leis municipais alteradas em razo do PMCMV

A seguir, sero destacadas algumas mudanas na legislao municipal


declaradamente resultantes do PMCMV, focalizando as doaes de imveis, isenes
tributrias e alteraes na regulao urbanstica decorrentes do programa.

4.1. Doao de bens

12Apesar dessa previso, as leis municipais consultadas que mencionam o PMCMV no se referem
aplicao desses instrumentos urbansticos.
13Sobre as ZEIS, DI SARNO (2012, p. 153) comenta: Visa, referido instrumento, flexibilizar os ndices
urbansticos em dada rea urbana, permitindo dimenses de construes, estmulos tributrios, entre
outros instrumentos, para realizar o direito cidade da coletividade afetada (ordenar a ocupao),
flexibilizao essa no permitida para outros casos, Cria uma igualdade de oportunidades no
estabelecimento de moradia com critrios mnimos de dignidade.

Diversos Municpios se desfizeram de bens pblicos para participar do


programa, tendo como objetivo diminuir os custos da produo de unidades
habitacionais. Mesmo Municpios com mais recursos financeiros realizaram doaes de
seu patrimnio para garantir a produo habitacional em seus territrios, como
exemplos: So Paulo/SP (lei 15.863/2011) e Campinas/SP (lei 13.580/2009).
Ananindeua/PA (lei 2.627/2013), Porto Velho/RO (lei 1.831/2009), Vitria/ES (leis
7.785/2009 e 8.565/2013), Porto Alegre/RS (lei complementar 699/2012), Teresina/PI
(lei 3.822/2009), Cuiab/MT (lei 5.613/2012) e Florianpolis/SC (leis 9.237/2013 e
9.230/2013) so outros Municpios com leis de doao de imveis destinados ao
programa.
Belo Horizonte/MG alienou bens, objetivando arrecadar recursos para aplicao
no programa (lei 9.984/2010). Caador/SC decretou de utilidade pblica (decreto
4.428/2010) para desapropriao terreno a ser destinado ao PMCMV.
Com a priorizao de terrenos doados, que permitem a produo para a
populao de mais baixa renda, e tendo o modelo do programa se baseado no interesse
de agentes privados, possvel haver a concentrao de empreendimentos em
determinados Municpios e regies, mesmo que descolados da necessidade habitacional
da localidade, conforme observa pesquisa do IPEA14:
Assim, o MCMV-HIS, ao privilegiar a execuo em
determinadas reas que guardam maior interesse ou facilidade
para produo de UHs, parece responder mais fortemente
necessidade de dinamizao econmica por meio da execuo
exclusiva de metas fsicas, no necessariamente providas dos
demais critrios relacionados s necessidades habitacionais, ou
mesmo critrios urbansticos, arquitetnicos, sociais, culturais e
demogrficos citados e utilizados pelo PlanHab. Neste sentido o
MCMV pode estar agudizando problemas migratrios e
urbansticos, em especial de mobilidade, de acesso a
equipamentos e servios e, em ltima anlise, de expanso do
permetro

urbano

baseada

exclusivamente

na

produo

habitacional, e no num projeto de cidade.


14BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA). Texto para discusso n1853. Minha Casa, Minha Vida, Nosso
Crescimento: onde fica a poltica habitacional, 2013, p. 29.

Por outro lado, o preo e a disponibilidade da terra em alguns Municpios


limitaram a oferta de terrenos para o programa para a populao de renda mais baixa,
conforme analisa o IPEA15:
O exame comparado da distribuio da produo de
empreendimentos do MCMV com distintas fontes de recursos e
faixas de renda denota a agudizao de problemas de ordem
fundiria nas maiores cidades do pas, uma vez que so vrios os
casos em que pequena a produo de UHs de menor custo pelo
FAR em municpios-ncleo de metrpoles, dispondo-se nesses
municpios as unidades de maior valor financiadas pelo FGTS e
fazendo com que as demais tendam a ser deslocadas para
municpios perifricos.

4.2. Iseno de tributos

Mais uma forma de garantir a produo de unidades habitacionais por meio da


iseno do pagamento de tributos, entre impostos e taxas. So exemplos de Municpios
que alteraram suas leis So Paulo/SP (lei 15.360/2011) e Campinas/SP (lei
13.580/2009), que isentou de taxas e emolumentos sobre a expedio de diretrizes
urbansticas, de anlises, aprovaes e certificados de concluso, do Imposto sobre
Transmisso Inter Vivos de Bens Imveis (ITBI) sobre a primeira transmisso do
imvel produzido e do Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN).
Florianpolis/SC criou isenes para o IPTU e o ITBI (leis 9.237/2013 e 9.230/2013).
Teresina/PI isentou o ITBI e as taxas (lei 3.922/2009). Salvador/BA isentou ITBI, IPTU
e ISS (lei 7.719/2009), assim como Manaus/AM (lei 1.441/2010).
Belo Horizonte/MG isentou de ITBI, IPTU e ISS (lei 9.814/2010). A iseno do
ISS foi aplicada ao servio de execuo de obra de construo civil vinculada ao
PMCMV do Governo Federal, para a implantao de moradias destinadas a famlias
com renda de at 3 (trs) salrios mnimos. Foi aplicada tambm s obras para a
implantao de moradias para famlias com renda de trs a seis salrios mnimos, desde
15BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA). Texto para discusso n1853. Minha Casa, Minha Vida, Nosso
Crescimento: onde fica a poltica habitacional, 2013, p. 47.

que cada construo dessa categoria corresponda a outra destinada s famlias com
renda at trs salrios mnimos pelo mesmo construtor.
Algumas leis escalonam a iseno de acordo com a faixa para o qual o
empreendimento destinado, como em Campo Grande/MS, onde a lei complementar
137/2009 isentou totalmente de ITBI, ISS e IPTU os empreendimentos destinados
populao com renda de at trs salrios mnimos e concedeu metade dessas isenes
para aqueles destinados populao que tem rendimentos de trs a seis salrios
mnimos.
O Municpio de Ananindeua/PA, por meio do decreto 14.583/2011, concedeu
benefcios fiscais, no caso iseno do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
(ISSQN), diretamente Construtora Effece Ltda e Enaco Empresa Nacional de
Construes.
Mesmo que o objetivo seja a reduo de custos das construes, importante
destacar a fragilidade dos oramentos municipais e o quanto essas isenes podem
comprometer a parcela j pequena de arrecadao prpria. Os Municpios abrem mo de
aspectos da auto-administrao, limitando seus tributos, tendo como incentivo o acesso
aos recursos para a poltica habitacional, que so mais interessantes justamente devido
aos oramentos municipais restritos.

4.3. Mudanas na legislao urbanstica

Os Municpios tm alterado suas leis urbansticas visando se adequar s


diretrizes do programa federal, limitando sua capacidade de autolegislao e sua
competncia de regulao do territrio.
Ainda que a competncia para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano
seja da Unio e a competncia para legislar sobre direito urbanstico seja dos Estados,
Distrito Federal e Unio, o Municpio responsvel pela promoo do adequado
ordenamento territorial por meio do planejamento e controle do uso, do parcelamento e
da ocupao do solo urbano e pela elaborao do plano diretor, instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e de expanso urbanos que tambm define o cumprimento
da funo social da propriedade urbana. A legislao urbanstica, especialmente por sua

ligao com o territrio, deve ser adequada s especificidades locais, constituindo


importante instrumento de autonormatizao dos Municpios e expresso de sua
autonomia dentro da federao brasileira.
O Municpio de Cascavel/PR, por meio da lei 5.990/2012 (que imputa a
condio de ZEIS s reas para implantao de empreendimentos habitacionais do
PMCMV), definiu como ZEIS: os imveis de propriedade do Municpio ou que
venham ser adquiridos pelo Poder Pblico Municipal e COHAVEL e que sejam
destinados construo de novos empreendimentos habitacionais de Interesse Social.
claro que as cidades passam por processos dinmicos e revises do planejamento so
esperadas, mas, neste caso, h um zoneamento extremamente pontual, permitindo
critrios diferenciados de construo em qualquer imvel que venha a ser destinado ao
programa, independente do entorno, do plano diretor ou do zoneamento previamente
determinado.
Considerando ainda que, no PMCMV, o papel dos agentes privados
determinante na definio da localizao dos empreendimentos, corre-se o risco de que
as ZEIS se concentrem em reas mais perifricas e desvalorizadas, impondo maiores
nus (transporte, dificuldade de acesso aos servios pblicos etc.) justamente
populao de menor renda. O Estado perde a funo de indutor, criando um zoneamento
adaptvel aos interesses do mercado.
Outro relevante aspecto relacionado ao preo da terra a transformao de reas
rurais em urbanas, a fim de respeitar a exigncia de que o terreno esteja na malha
urbana ou rea de expanso que atenda aos requisitos do Poder Executivo federal (art.
5-A da lei 11.977/2009). O Municpio de Londrina/PR, por meio da lei 11.116/2010,
inclui glebas no permetro urbano, ressalvando que voltaro condio original as reas
que no forem utilizadas para a implantao do programa. O mesmo Municpio
excepcionou por meio de duas leis 11.533/2012 e 10.838/2009 determinaes sobre
distncia mnima das reas vizinhas a fundo de vale ou de preservao permanente para
edificaes verticais, desde que estejam vinculadas ao programa.
O Municpio de Ponta Grossa/PR (lei 10.156/2009) excepcionou da lei, que
tratava de reas mnimas para edificaes comerciais ou de servio nos loteamentos de
interesse social, os casos de empreendimentos do PMCMV.

Em Porto Velho/RO, a lei 1.947/2011 alterou a lei 1.828/2009, que trata das
condies para aprovao de empreendimentos habitacionais de interesse social,
remetendo os padres de empreendimentos do Minha Casa, Minha Vida 2 aos
parmetros de instruo normativa da Caixa Econmica Federal (CEF).
Belo Horizonte/MG alterou seu plano diretor (por meio da lei 10.716/2014) para
permitir que os empreendimentos a serem instalados em AEIS-1 e vinculados ao
PMCMV ficassem dispensados do atendimento aos parmetros de dimensionamento
mnimos previstos no cdigo de edificaes do Municpio (lei 9.725/2009), desde que
estejam de acordo com os parmetros mnimos estipulados pela Caixa Econmica
Federal. A lei 10.628/2013 traz a mesma previso para os empreendimentos implantados
em terrenos de propriedade pblica.
Jaragu do Sul/SC (lei 5.422/2009) adotou as dimenses e os padres mnimos
construtivos estabelecidos pela CEF, revogando as disposies em contrrio de seu
Cdigo de Obras apenas para o programa.
A referncia direta aos parmetros da CEF remete os padres urbansticos, que
caberia aos Municpios decidirem, a uma empresa pblica ligada ao Ministrio da
Fazenda do governo federal. Disso resulta que, de acordo com as decises do banco, os
padres de edificao e ocupao do solo sero definidos em mbito federal, sem
considerao pelas especificidades dos Municpios e, mais especificamente, da rea em
que os empreendimentos esto inseridos. Isto, alm de ferir a autonomia, pode trazer
solues inadequadas s especificidades municipais, tornando a poltica menos efetiva e
inadequada s necessidades dos cidados.

5. Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

Por meio da lei 11.124/2005, foi criado o Sistema Nacional de Habitao de


Interesse Social (SNHIS) visando coordenar a atuao dos entes federados nessa rea. O
sistema previu que os entes que aderissem deveriam constituir fundos com oramento
prprio para habitao, conselhos com participao de movimentos populares e planos
para direcionar as aes no setor. Houve ainda a estruturao desses mecanismos em
nvel nacional (Conselho Gestor, Fundo Nacional e Plano Nacional). Depois da adeso,
os entes federados deveriam apresentar projetos, dentro das diretrizes e modalidades j

definidas em mbito federal, passando por uma seleo realizada pelo Ministrio das
Cidades.
No entanto, o sistema no se tornou o estruturador da poltica habitacional,
perdendo ainda mais espao depois da criao do PMCMV. Alguns Municpios, como
Campo Largo/PR (lei 2.174/2010), conseguiram utilizar os conselhos criados no SNHIS
na fiscalizao do PMCMV, mas, em geral, houve falta de articulao entre os modelos.
O SNHIS ainda no havia se estabilizado quando o Programa Minha Casa,
Minha Vida foi criado e priorizado pelo governo federal. As mudanas que deveriam
incentivar o planejamento, a participao social e a integrao dos entes foram
abandonadas antes mesmo de se consolidarem e resultarem em polticas mais efetivas
ou coordenadas.
Porm, essa mudana de prioridades no foi assumida, esvaziando o sistema de
recursos e sentido estruturador, ao mesmo tempo em que no o extinguiu, prosseguindo
com a adeso dos entes e com a criao de conselhos e fundos de forma paralela,
conforme abordagem de Klintowitz16:
Uma regresso linear realizada com os dados de contratao da
primeira fase do PMCMV indicou que no existe nenhuma
correlao entre a adeso dos municpios ao SNHIS, sua
regularidade e implementao dos itens exigidos com o nmero
de contrataes nos mesmos municpios. [] Neste cenrio, por
um lado o Governo Federal retira a capacidade financeira, e
consequentemente, decisria e de atuao do SNHIS, em
consequncia os municpios tambm se desmobilizam no
atendimento s regras do Sistema e direcionam suas energias
para a obteno do maior nmero possvel de unidades
habitacionais por meio do PMCMV que reproduz o modus
operandis

das

polticas

habitacionais

combatidas

pelo

Movimento de Reforma Urbana. Desta forma decoupling tornase mais eficiente, pois as novas sistemticas esvaziam as
anteriores sem, contudo, se precisar ter o nus poltico de
16KLINTOWITZ, Danielle Cavalcanti. O Movimento Nacional de Reforma Urbana e a construo de
uma nacional poltica de desenvolvimento urbano ps-redemocratizao: da cooptao estruturao de
um funcionamento de decoupling. In XV ENANPUR. Recife, 2013, p. 13-14.

desmontar o Sistema institudo a partir da luta de um importante


movimento social.
Mesmo com esse cenrio, diversos dos Municpios acima referidos esto
regulares no SNHIS, por terem constitudos seus conselhos, fundos e planos, sendo
possvel, teoricamente, o acesso a recursos futuros, como: Campinas/SP, Belo
Horizonte/MG, Palmas/TO e Vitria/ES17. No entanto, possvel perceber que as duas
polticas no se relacionam, exigindo requisitos diversos, que tm atendimento
independente. No houve um esforo para que os Municpios buscassem o sistema para
acessar os recursos do PMCMV, ao contrrio do que aconteceu com o Bolsa Famlia e
seu respectivo sistema, o Sistema nico de Assistncia Social18:
Alm da qualidade do cadastro, o controle das condicionalidades
de sade e educao e, mais recentemente, a prpria adeso
municipal ao SUAS, fazem parte do IGD19, o ndice que controla
os repasses federais de recursos municipais. Pode-se afirmar que
este mecanismo de repasse de recursos um importantssimo
indutor de convergncia das aes municipais voltadas para o
PBF, uma vez que o descumprimento das regras pactuadas com
o governo federal implica, no limite, o no repasse de recursos
adicionais para operao do programa.

6. Concluso
17Informaes
extradas
de:
<https://www.cidades.gov.br/situacao_snhis/src/situacaoSnhis/formSituacoes?view=site> Atualizado at
07.07.2014.
18BICHIR, Renata Mirandola. Mecanismos federais de coordenao de polticas sociais e capacidades
institucionais locais: o caso do Programa Bolsa Famlia. Tese de doutoramento. Universidade do Estado
do Rio de Janeiro. Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP). Rio de Janeiro, 2011, p. 239.

19O ndice de Gesto Descentralizada (IGD) um indicador que mostra a qualidade da gesto
descentralizada do Programa Bolsa Famlia (PBF), alm de refletir os compromissos assumidos pelos
estados e municpios na sua adeso ao Programa, como a gesto do Cadastro nico e das
condicionalidades. O ndice varia entre zero e 1. Quanto mais prximo de 1, melhor a avaliao da
gesto desses processos. Com base nesse indicador, o MDS repassa recursos a estados e municpios para
a realizao da gesto do Bolsa Famlia. Quanto maior o valor do IGD, maior ser tambm o valor dos
recursos
a
serem
repassados.
Disponvel
em:
<http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/gestaodescentralizada/indice-de-gestao-descentralizada-igd>.
Acesso em 20.10.2013.

A produo dos empreendimentos ligados ao Programa Minha Casa, Minha Vida


impacta na estrutura das cidades brasileiras, assim como o desenho institucional do
programa e a forma como ele implementado influenciam nas relaes entre os entes
federados.
Nem o modelo desenhado no SNHIS, nem a estrutura instituda pelo PMCMV
permitem a participao dos Municpios na formulao das polticas pblicas, mas a
induo que o SNHIS trazia parece mais adequada a uma ao coordenada, perene e
voltada ao desenvolvimento institucional dos Municpios, ainda que as modalidades de
aes financiadas e a seleo destas sejam limitadas s escolhas do governo federal.
Cabe destacar que a mudana na direo da poltica pblica no foi
exclusivamente jurdica. As duas leis, a que criou o sistema e a que criou o PMCMV,
so perfeitamente vlidas, vigentes, eficazes. No entanto, o direcionamento dos
recursos, o foco das aes e a produo de normas infralegais passaram a ser voltados
ao segundo programa. Desse modo, apesar de no destruir o arcabouo legal
constitudo, h uma clara mudana de rumos na poltica habitacional com o
esvaziamento paulatino do sistema. Essa mudana do governo federal levou a alteraes
dos demais governos, j que passou a incentivar outro tipo de ao e criao legislativa
por parte dos entes subnacionais.
O que essas modificaes na legislao demonstram que se o esforo do
governo federal se desse no sentido de fortalecer a regulao e os instrumentos
urbansticos, elevando a qualidade e a efetividade dos planos diretores e planos locais de
habitao de interesse social, as obras e os recursos poderiam incentivar aes dos entes
federados nesse sentido, j que so indutores de polticas.
Por concentrar recursos e decises, a Unio capaz de suscitar comportamentos
dos entes federados. Suas escolhas no PMCMV, porm, tm favorecido aes que
normalmente no contam com participao popular, zoneamentos pontuais, doaes de
terrenos e renncia fiscal, fazendo com que os entes federados abram mo de suas
receitas e de seu patrimnio, em vez de incentivar o planejamento participativo e
continuado das aes e a aplicao dos instrumentos urbansticos, especialmente os de
combate aos imveis vazios urbanos e especulao imobiliria.

No novidade que entes federados abram mo de aspectos de sua autonomia


para que tenham acesso a recursos. Isso se deve em grande parte concentrao de
recursos humanos, financeiros e administrativos no governo federal, bem como devido
ao controle de fontes importantes de recursos, mas necessrio refletir sobre a
continuidade desse modelo em que os Municpios apenas aderem, mas no decidem.
Outra discusso relevante : admitindo-se que a Unio deva concentrar recursos,
que tipo de induo ela deve realizar? Ela deve fortalecer os Municpios ou obter as
mudanas desejadas condicionando recursos em limites bem estabelecidos?
O modelo do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social j demonstrava
a concentrao de poder no governo federal com os atores-chave e o domnio das
decises centralizados. Sua utilizao no necessariamente garantiria melhores
resultados para a poltica, mas seu abandono prematuro, antes mesmo de seu
funcionamento efetivo, impediu a estruturao de um sistema coordenado de polticas
pblicas de habitao.
A criao de programas federais PAC e PMCMV , ao desconsiderar ou
subordinar a estrutura que vinha sendo desenhada para a habitao de interesse social,
demonstra o descasamento entre a poltica econmica e de desenvolvimento e a poltica
de habitao para a populao de baixa renda.
H pouca diversidade de polticas pblicas sendo produzidas com recursos
federais: a concentrao de recursos pblicos e regulados pela Unio direcionados
produo e ao financiamento de propriedades privadas individuais no incentiva o
desenvolvimento da poltica urbana e de alternativas locais de polticas habitacionais. A
escolha por um modelo de poltica pblica prioriza atores e gera consequncias diversas
em sua efetividade e na construo do espao: no caso do financiamento para a
construo de novos imveis, priorizou-se a atuao das construtoras e da CEF,
independentemente das competncias constitucionais estabelecidas para a habitao e
dos resultados que podem ser gerados no espao urbano e na qualidade de vida.
Poderia ser reativada a estrutura j criada no sistema, com a ampliao dos
recursos aportados e com o aperfeioamento dos instrumentos j institudos. A
destinao de verbas para o desenvolvimento institucional era uma tentativa importante
de incentivo auto-organizao e melhoria da capacidade administrativa, a qual
poderia ser retomada e aprimorada. Dentro do sistema, possvel ainda incentivar

iniciativas locais com a destinao de recursos federais para esse fim, garantindo a
liberdade de financiamento de modalidades eleitas localmente, induzindo os entes
federados a desenhar medidas mais adequadas a suas realidades. Na reforma do sistema
poderia se pensar tambm em um tratamento mais desigual dos entes federados e no
incentivo queles que conseguirem progressiva melhora na capacidade administrativa,
no planejamento urbano e bons resultados nas polticas de habitao, alm de priorizar
reas com maiores dficits e com mais pessoas em situao de risco.
A outra perspectiva a ser considerada a de modificao das estruturas da
federao brasileira, criando-se a possibilidade de acesso aos recursos de maneira
autnoma pelos entes federados, o que poderia se dar com uma reforma total das
instituies federativas, incluindo a redistribuio dos tributos, das responsabilidades e
dos meios necessrios, ou com transferncias menos condicionadas, que possibilitem
maior liberdade nas escolhas de polticas pblicas.
No se trata aqui de traar uma crtica aos Municpios que modificaram suas leis
por conta do programa federal: a busca por polticas pblicas, considerando seus
recursos limitados de interesse poltico e popular. Dentro das condies oferecidas,
resta pouco aos Municpios a no ser buscarem recursos e parcerias para desenvolverem
polticas.
Cabe Unio buscar caminhos para induzir polticas, alcanar resultados, sem
ferir a autonomia e a inovao por parte dos Municpios e a esses evitarem polticas
inadequadas em seus contextos e buscarem maior liberdade e melhores resultados.
Deveria ser priorizado o desenvolvimento de maior diversidade de polticas como, por
exemplo, a locao social, a utilizao de imveis pblicos, o uso da legislao sobre
abandono e o emprego mais racional do espao urbano com o combate ociosidade
especulativa dos imveis.
Em um pas to desigual, pensar em solues habitacionais homogneas
contraproducente. claro que a descoordenao, os problemas e atrasos no so fruto
apenas de erros no desenho das polticas, mas so resultados de processos muito mais
amplos de apropriao do pblico pelo privado, como na construo do PMCMV, que
precisariam de reformas muito mais radicais para serem amenizados. A ideologia da
casa prpria, que afeta no apenas os beneficirios das polticas, mas aqueles que as
desenham, tambm fruto de uma sociedade e de um sistema jurdico que valoriza a

propriedade individual, desconsiderando outras formas de obteno da moradia como a


concesso de imveis pblicos, a posse e a locao.
O cenrio parece ser de poucos avanos: depois de dcadas de crticas ao BNH,
seu modelo continua influenciando as polticas pblicas de habitao; depois de os
Municpios serem declarados entes, continuam tendo de limitar sua autonomia por conta
das polticas federais em busca de recursos.
Deve-se pressionar por polticas habitacionais diversificadas e mais efetivas, que
possam produzir moradia digna bem localizada, com a garantia do direito cidade a
todos. Alm disso, necessrio se pensar se uma poltica que impe tantas limitaes
aos Municpios a maneira mais adequada de distribuir recursos e se essa dependncia
salutar ao federalismo e aos resultados das polticas pblicas.

7. Referncias bibliogrficas

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