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Resumo: O Programa Minha Casa Minha Vida do governo federal tem incentivado
isenes tributrias, alteraes na legislao urbanstica e doaes de imveis pelos
Municpios. Desse modo, vem sendo abandonada a estruturao do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social que declarava buscar aes coordenadas entre os entes
federados, privilegiando o planejamento e a participao popular nas decises sobre as
polticas publicas. Os dois modelos so centralizados e apenas a execuo das polticas
realizada pelos Municpios. O modelo de poltica habitacional federal atual prioriza o
financiamento e a construo, desestimulando o desenvolvimento de polticas urbanas e
polticas habitacionais alternativas locais, prejudicando o acesso universal moradia.
Abstract: Federal government's "Minha Casa Minha Vida" program has encouraged tax
exemptions, changes in urban law and donations of real state by Municipalities.
1.
Os Municpios no Brasil
1Meireles, Hely Lopes; Silva, Edgard Neves da; Reis, Mrcio Schneider. Direito municipal brasileiro.
16 edio. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 94.
2.
Segundo a Munic 20126, apenas 60% deles contavam com pgina na internet, isso sem
mencionar a qualidade e acessibilidade da informao presente nessas pginas.
Soma-se a isso a negativa do Ministrio das Cidades ao pedido de informaes
feito pela autora deste trabalho, declarando no possuir relao das alteraes
legislativas decorrentes do PMCMV e nem possuir notcia sobre algum rgo que esteja
acompanhando essas alteraes.
Deste modo, a extrao de informaes foi feita em consulta aos sites de alguns 7
Municpios, utilizando as expresses minha casa minha vida.
O mtodo bastante
falho, mas serve para dar uma notcia sobre as diversas alteraes que os Municpios
tm feito por conta do programa, ainda que se restrinja aos Municpios com melhores
pesquisas nos sites e que expressamente mencionem a mudana sendo decorrente do
programa.
O Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) foi criado em 2009 por meio da
medida provisria 459/2009, convertida na lei 11.977/2009, alterada por leis posteriores
e regulamentada por decretos e outros atos normativos. Trata-se de uma medida
declaradamente anticclica9 de estmulo economia em resposta ao cenrio de crise
financeira. O programa combina subsdios, financiamento e outros mecanismos, tendo
como objetivo estimular, especialmente, a produo habitacional de novas unidades.
4.
12Apesar dessa previso, as leis municipais consultadas que mencionam o PMCMV no se referem
aplicao desses instrumentos urbansticos.
13Sobre as ZEIS, DI SARNO (2012, p. 153) comenta: Visa, referido instrumento, flexibilizar os ndices
urbansticos em dada rea urbana, permitindo dimenses de construes, estmulos tributrios, entre
outros instrumentos, para realizar o direito cidade da coletividade afetada (ordenar a ocupao),
flexibilizao essa no permitida para outros casos, Cria uma igualdade de oportunidades no
estabelecimento de moradia com critrios mnimos de dignidade.
urbano
baseada
exclusivamente
na
produo
que cada construo dessa categoria corresponda a outra destinada s famlias com
renda at trs salrios mnimos pelo mesmo construtor.
Algumas leis escalonam a iseno de acordo com a faixa para o qual o
empreendimento destinado, como em Campo Grande/MS, onde a lei complementar
137/2009 isentou totalmente de ITBI, ISS e IPTU os empreendimentos destinados
populao com renda de at trs salrios mnimos e concedeu metade dessas isenes
para aqueles destinados populao que tem rendimentos de trs a seis salrios
mnimos.
O Municpio de Ananindeua/PA, por meio do decreto 14.583/2011, concedeu
benefcios fiscais, no caso iseno do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
(ISSQN), diretamente Construtora Effece Ltda e Enaco Empresa Nacional de
Construes.
Mesmo que o objetivo seja a reduo de custos das construes, importante
destacar a fragilidade dos oramentos municipais e o quanto essas isenes podem
comprometer a parcela j pequena de arrecadao prpria. Os Municpios abrem mo de
aspectos da auto-administrao, limitando seus tributos, tendo como incentivo o acesso
aos recursos para a poltica habitacional, que so mais interessantes justamente devido
aos oramentos municipais restritos.
Em Porto Velho/RO, a lei 1.947/2011 alterou a lei 1.828/2009, que trata das
condies para aprovao de empreendimentos habitacionais de interesse social,
remetendo os padres de empreendimentos do Minha Casa, Minha Vida 2 aos
parmetros de instruo normativa da Caixa Econmica Federal (CEF).
Belo Horizonte/MG alterou seu plano diretor (por meio da lei 10.716/2014) para
permitir que os empreendimentos a serem instalados em AEIS-1 e vinculados ao
PMCMV ficassem dispensados do atendimento aos parmetros de dimensionamento
mnimos previstos no cdigo de edificaes do Municpio (lei 9.725/2009), desde que
estejam de acordo com os parmetros mnimos estipulados pela Caixa Econmica
Federal. A lei 10.628/2013 traz a mesma previso para os empreendimentos implantados
em terrenos de propriedade pblica.
Jaragu do Sul/SC (lei 5.422/2009) adotou as dimenses e os padres mnimos
construtivos estabelecidos pela CEF, revogando as disposies em contrrio de seu
Cdigo de Obras apenas para o programa.
A referncia direta aos parmetros da CEF remete os padres urbansticos, que
caberia aos Municpios decidirem, a uma empresa pblica ligada ao Ministrio da
Fazenda do governo federal. Disso resulta que, de acordo com as decises do banco, os
padres de edificao e ocupao do solo sero definidos em mbito federal, sem
considerao pelas especificidades dos Municpios e, mais especificamente, da rea em
que os empreendimentos esto inseridos. Isto, alm de ferir a autonomia, pode trazer
solues inadequadas s especificidades municipais, tornando a poltica menos efetiva e
inadequada s necessidades dos cidados.
definidas em mbito federal, passando por uma seleo realizada pelo Ministrio das
Cidades.
No entanto, o sistema no se tornou o estruturador da poltica habitacional,
perdendo ainda mais espao depois da criao do PMCMV. Alguns Municpios, como
Campo Largo/PR (lei 2.174/2010), conseguiram utilizar os conselhos criados no SNHIS
na fiscalizao do PMCMV, mas, em geral, houve falta de articulao entre os modelos.
O SNHIS ainda no havia se estabilizado quando o Programa Minha Casa,
Minha Vida foi criado e priorizado pelo governo federal. As mudanas que deveriam
incentivar o planejamento, a participao social e a integrao dos entes foram
abandonadas antes mesmo de se consolidarem e resultarem em polticas mais efetivas
ou coordenadas.
Porm, essa mudana de prioridades no foi assumida, esvaziando o sistema de
recursos e sentido estruturador, ao mesmo tempo em que no o extinguiu, prosseguindo
com a adeso dos entes e com a criao de conselhos e fundos de forma paralela,
conforme abordagem de Klintowitz16:
Uma regresso linear realizada com os dados de contratao da
primeira fase do PMCMV indicou que no existe nenhuma
correlao entre a adeso dos municpios ao SNHIS, sua
regularidade e implementao dos itens exigidos com o nmero
de contrataes nos mesmos municpios. [] Neste cenrio, por
um lado o Governo Federal retira a capacidade financeira, e
consequentemente, decisria e de atuao do SNHIS, em
consequncia os municpios tambm se desmobilizam no
atendimento s regras do Sistema e direcionam suas energias
para a obteno do maior nmero possvel de unidades
habitacionais por meio do PMCMV que reproduz o modus
operandis
das
polticas
habitacionais
combatidas
pelo
Movimento de Reforma Urbana. Desta forma decoupling tornase mais eficiente, pois as novas sistemticas esvaziam as
anteriores sem, contudo, se precisar ter o nus poltico de
16KLINTOWITZ, Danielle Cavalcanti. O Movimento Nacional de Reforma Urbana e a construo de
uma nacional poltica de desenvolvimento urbano ps-redemocratizao: da cooptao estruturao de
um funcionamento de decoupling. In XV ENANPUR. Recife, 2013, p. 13-14.
6. Concluso
17Informaes
extradas
de:
<https://www.cidades.gov.br/situacao_snhis/src/situacaoSnhis/formSituacoes?view=site> Atualizado at
07.07.2014.
18BICHIR, Renata Mirandola. Mecanismos federais de coordenao de polticas sociais e capacidades
institucionais locais: o caso do Programa Bolsa Famlia. Tese de doutoramento. Universidade do Estado
do Rio de Janeiro. Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP). Rio de Janeiro, 2011, p. 239.
19O ndice de Gesto Descentralizada (IGD) um indicador que mostra a qualidade da gesto
descentralizada do Programa Bolsa Famlia (PBF), alm de refletir os compromissos assumidos pelos
estados e municpios na sua adeso ao Programa, como a gesto do Cadastro nico e das
condicionalidades. O ndice varia entre zero e 1. Quanto mais prximo de 1, melhor a avaliao da
gesto desses processos. Com base nesse indicador, o MDS repassa recursos a estados e municpios para
a realizao da gesto do Bolsa Famlia. Quanto maior o valor do IGD, maior ser tambm o valor dos
recursos
a
serem
repassados.
Disponvel
em:
<http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/gestaodescentralizada/indice-de-gestao-descentralizada-igd>.
Acesso em 20.10.2013.
iniciativas locais com a destinao de recursos federais para esse fim, garantindo a
liberdade de financiamento de modalidades eleitas localmente, induzindo os entes
federados a desenhar medidas mais adequadas a suas realidades. Na reforma do sistema
poderia se pensar tambm em um tratamento mais desigual dos entes federados e no
incentivo queles que conseguirem progressiva melhora na capacidade administrativa,
no planejamento urbano e bons resultados nas polticas de habitao, alm de priorizar
reas com maiores dficits e com mais pessoas em situao de risco.
A outra perspectiva a ser considerada a de modificao das estruturas da
federao brasileira, criando-se a possibilidade de acesso aos recursos de maneira
autnoma pelos entes federados, o que poderia se dar com uma reforma total das
instituies federativas, incluindo a redistribuio dos tributos, das responsabilidades e
dos meios necessrios, ou com transferncias menos condicionadas, que possibilitem
maior liberdade nas escolhas de polticas pblicas.
No se trata aqui de traar uma crtica aos Municpios que modificaram suas leis
por conta do programa federal: a busca por polticas pblicas, considerando seus
recursos limitados de interesse poltico e popular. Dentro das condies oferecidas,
resta pouco aos Municpios a no ser buscarem recursos e parcerias para desenvolverem
polticas.
Cabe Unio buscar caminhos para induzir polticas, alcanar resultados, sem
ferir a autonomia e a inovao por parte dos Municpios e a esses evitarem polticas
inadequadas em seus contextos e buscarem maior liberdade e melhores resultados.
Deveria ser priorizado o desenvolvimento de maior diversidade de polticas como, por
exemplo, a locao social, a utilizao de imveis pblicos, o uso da legislao sobre
abandono e o emprego mais racional do espao urbano com o combate ociosidade
especulativa dos imveis.
Em um pas to desigual, pensar em solues habitacionais homogneas
contraproducente. claro que a descoordenao, os problemas e atrasos no so fruto
apenas de erros no desenho das polticas, mas so resultados de processos muito mais
amplos de apropriao do pblico pelo privado, como na construo do PMCMV, que
precisariam de reformas muito mais radicais para serem amenizados. A ideologia da
casa prpria, que afeta no apenas os beneficirios das polticas, mas aqueles que as
desenham, tambm fruto de uma sociedade e de um sistema jurdico que valoriza a
7. Referncias bibliogrficas