Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
1. Introduo
As sociedades constroem ao longo de sua histria, a partir da fora do
movimento social e das organizaes polticas, uma srie de mecanismos Estatais que
se destinam a diversos propositos. Esses mecanismos ganham contorno de uma
Poltica Social quando se destinam a proteger e promover socialmente seus membros.
No existe um padro de conjunto de polticas pr-estabelecido para se determinar o
que seja uma Poltica Social. Para isso, importante conhecer que opes foram
escolhidas, porque foram selecionadas e quais caminhos trilhados no seu
desenvolvimento, alm da percepo de quais as conseqncias imediatas e o legado
para o futuro. Tudo isso sem dvida uma agenda central para a gesto pblica, para
a pesquisa acadmica e aplicada e para o controle social.
Nesse sentido, a preocupao com a anlise da Poltica Social objetiva:
interesse ter um conceito organizador do que se est chamando por polticas sociais;
quais as polticas publicas que esto envolvidas; qual o aparato estatal disponivel;
como esto sendo organizado e geridos o repectivo aparato; quais so os beneficirios
e os tipos de benefcios distribudos; quanto so os recursos dispndidos e que
polticas esto sendo gastos; quais os avanos obtidos e os limites e obstculos
vivenciados por tais polticas, em termos da proteo social e das oportunidades
geradas a populao; e quais so as mudanas que esto sendo processadas na
situao social do conjunto da populao. Alm disso, importante tambm
compreender o circulo econmico desencadeado pela poltica social e seu
consequente gasto pblico. Principalmente, seus aspectos voltados a promoo do
crescimento econmico e da melhoria da distribuio de renda e das capacidades.
Para tratar desse assunto este texto est organizado em quatro partes. Primeiro, e
mais extenso mostra a Poltica Social brasileria em seus vrios aspecto: conceito
organizado; aparato estatal e formas de gesto; beneficios e beneficirios; gasto
envolvidos. Em seguida, so apresentados de forma resumida a atual situao social
da populao, a partir de indicadores sociais relevantes. Na sequncia, so discutidos
os efeitos econmicos das polticas sociais sobre o produto nacional e a renda das
familias. Por fim, so apresentadas algumas consideraes gerais sobre a poltica
social.
Este texto produto dos estudos, pesquisas e discusses realizadas nos anos ltimos junto aos
tcnicos/pesquisadores da Diretoria de Estudos e Poltica Social (Disoc) do IPEA, para a qual
agradeo a felicidade da oportunidade vivida. Sua realizao tomou como base e referncia
primordial a seguinte produo editorial da diretoria: Polticas Sociais Acompanhamento e anlise
no 17; Perpectiva da Poltica Social no Brasil; Situao Socia Brasileira 2007; Objetivo do
Desenvolvimento do Milnio 4 Relatrio nacional de acompanhamento; e o texto CF/88 e as
polticas sociais brasileiras.
Prote
Proteo social
(seguridade social)
Tipo da a
ao
Solidariedade e
seguro social
a indiv
indivduos e grupos
em resposta a direitos,
risco, contingncias e
necessidades sociais
Pol
Poltica
Social
despreparo para o trabalho e exerc
exerccio da
cidadania
Promo
Promoo social
(Oportunidades e
Resultados)
Gera
Gerao, utiliza
utilizao e
frui
fruio das capacidades
de indiv
indivduos e grupos
sociais
distor
distores de renda e riqueza material;
distor
distores
coletivos; e
de
aloca
alocao de bens e servi
servios
Marginaliza
Marginalizao de indiv
indivduos e/ou grupos pela
falta de oportunidades no mercado.
POL
POLTICAS TRANSVERSAIS
Previdncia Social
Geral e
Servidor p
pblico
Igualdade de Gnero
Prote
Proteo social
Sa
Sade
(seguridade social)
Igualdade Racial
Assistncia Social
Habita
Habitao e Urbanismo
Crian
Crianas e adolescentes
POL
POLTICA
SOCIAL
Saneamento B
Bsico
Trabalho e Renda
Educa
Educao
Juventude
Idosos
Promo
Promoo social
(Oportunidades e
Resultados)
Desenvolvimento
Agr
Agrrio
Cultura
Prote
Proteo social
Sa
Sade
(seguridade social)
GESTO/ORGANIZA
GESTO/ORGANIZAO
Sistema Previdenci
Previdencirio
RGPS (Centralizado)
RPPS (descentralizado)
Sistema nico de Sa
Sade
SUS
Assistncia Social
Sistema nico de
Assistncia Social
SUAS
Habita
Habitao e Urbanismo
No tem sistema
Saneamento B
Bsico
Pol
Poltica
Social
Trabalho e Renda
No tem sistema
Sistema P
Pblico
de Empregos (SPE)
(fr
(frgil e centralizado/descentralizado)
Promo
Promoo social
Educa
Educao
Sistema Federativo
de Educa
Educao
(Descentralizado)
(Oportunidades e
Resultados)
Desenvolvimento
Agr
Agrrio
Cultura
No tem sistema
(estrat
(estratgia dos Territ
Territrios
da cidadania)
No tem sistema
(Sistema em processo de
discusso)
APARATO DISPON
DISPONVEL
Minist
Ministrio da Previdncia Social
2.320 Agncias da Previdncia
193 Prev cidades
agencias do RPPS
Minist
Ministrio da Sa
Sade
Secretarias de estados e munic
municpios
63.267 ambulat
ambulatrios
6.101 interna
internaes
7.162 urgncias
21.357 diagnose e terapia
Minist
Ministrio do Desenvolvimento Social
Secretarias de estados e munic
municpios
5.142 Cras cadastrados
4.244 Cras c/cofinanciamento
cofinanciamento
fed.
c/
3.635 Cras C/cofinanciamento
C/cofinanciamento PAIF
Minist
Ministrio das Cidades
Agncias da Caixa Econmica Federal
Secretarias de estados e munic
municpios
Minist
Ministrio das Cidades
Secretarias de estados e munic
municpios
Companhias de Saneamento estaduais
Companhias de Saneamento municipais
Minist
Ministrio do Trabalho
Secretarias de estados e munic
municpios
1.266 postos do Sine
Rede de qualifica
qualificao
Agencias de microcr
microcrdito
Minist
Ministrio da Educa
Educao
Secretarias de estados e munic
municpios
244 escolas federal
39.833 escolas Estadual
133.844 escolas municipais
Minist
Ministrio do Desenvolvimento Agr
Agrrio
23 agncias do incra
Territ
Territrios da cidadania
Minist
Ministrio da Cultura
Secretarias de estados e munic
municpios
252 funda
fundaes de cultura
7.048 bibliotecas p
pblicas
milho na rede pblica. No ensino superior, so quase 340 mil docentes 120 mil em
instituies pblicas e 220 mil em instituies privadas. Este aparato fsico e humano
se fazem acompanhar da distribuio de alimentos, livros e materiais didticos,
transporte escolar e do acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet para
alunos de alguns nveis educacionais.
A trajetria da organizao e gesto do sistema educacional tambm muito
particular pois se constitui como um sistema federativo compostos por trs
subsistemas: federal, estadual e municipal, cada um com responsabilidades diferentes
e que toricamente deveriam cooperar. A gesto do sistema atualmente
descentralizada com grande importancia dada ao governo federal. A rede municipal
absolutamente hegemnica na educao infantil; no ensino fundamental, as redes
municipais lideram a oferta, mas as redes estaduais ainda respondem por mais de um
tero das vagas sendo de fato maiores do as redes municipais em algumas
localidades. As redes estaduais se direcionaram cada vez mais para o ensino mdio, e
o ensino superior est a cargo fundamentalmente do governo federal e de alguns
estados da federao. Mas mesmo no sendo responsvel pela oferta direta de vagas
na educao bsica, a liderana do governo federal imprescindvel para a
configurao de um federalismo mais cooperativo que fundamental para uma
poltica to descentralizada quanto a Educao e que no caso brasileiro tem deixado
muito a desejar.
As demais polticas voltadas a promoo social, como apresentado no esquema
da Figura 3, esto bastantes atrasadas na instituio de sistemas para organizao e
gesto de suas aes e programas. A rea de Habitao e Saneamento atualmente vem
fortalecendo seu aparato institucional, com a criao de um ministrio que tem a
responsabilidade de tocar as aes e programas e um agente de fianciamento das
aes como a Caixa Economica federal, alm de ter programa de grande prioridade
que est em implantao. J rea do desenvolvimento agrrio, apesar de no se
constituir em sistema, est desenvolvendo um esquema de gesto e organizao da
poltica voltada para seu pblico alvo que intitulado territorios da cidadania, mas
que ainda se encontra em processo de experimentao.
A ao privada na organizao da oferta de bens e servios sociais
No caso brasileiro, sempre foi permitida a participao das foras de mercado na
prestao de bens e servios sociais. Essa participao vai ser maior ou menor
dependendo das condies de mercado e da oferta pblica em quantidade e qualidade
desejada pela populao. Em relao aos projetos de incorporao da iniciativa
privada empresarial, verificam-se desempenhos variados, dependendo das polticas
sociais envolvidas.
Estas configuraes exigem que o Estado atue de maneira na regulao desses
setores, para proteger o pblico usurio, garantir a estabilidade e manuteno dos
servios, e cuidar para que a coexistncia dos setores pblico, filantrpico e
empresarial em reas sociais no seja catico ou entrpico. Estes objetivos no vm
sendo alcanados adequadamente nos ltimos tempos. O setor privado prestador de
servios sociais assumiu, certamente, um tamanho muito maior e muito mais
complexo do que se poderia prever no momento em que a Constituio de 88 manteve
a rea social disponvel atuao privada lucrativa e no-lucrativa.
polticas pblicas de proteo e promoo social. Destaque-se ainda que tais polticas
no se apresentam fragmentadas em aes emergenciais ou descontnuas, mas, ao
contrrio, operam de modo estvel e sustentado no tempo, com regras e instituies
estabelecidas. Boa parte dos benefcios e servios tm estatuto de direitos e
capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e
financeiros na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na
qualidade desejados.
Na parte relativa a Proteo Social, destaca-se a previdncia social que cobre
uma srie de contigncias e riscos de trabalhadores inseridos no mercado formal
urbano, na forma de um seguro social contributivo, garantindo benefcios tais como:
aposentadorias (por tempo de servio/contribuio, por idade, por invalidez e
especial), penses (por morte), auxlios (por doena, por acidente e por recluso),
salrios (famlia e maternidade) e servios (percia e reabilitao profissional).
Alm disso, o sistema previdencirio incorpora aos esquemas de distribuio de
beneficios os trabalhadores rurais, em regime de economia familiar, na condio de
segurado especial. Pode-se, dizer que em tipos de beneficios oferecidos o Brasil j
oferta um cardapio bastante diversificado se aproximando dos pases desenvolvidos.
Apesar de ter que se reconhecer que a qualidade dos beneficos ainda estar bem
distante deste mesmos pases.
Em termos quantitativos a Figura 4 mostra que o conjunto de beneficios
distribuidos mensalmente pelo RGPS chega atualmente a cerca de 28 milhes. Deste
valor cerca de 18 milhes se destinam a beneficios cujo valor o do Salrio Minimo.
J o RPPS distribui cerca de 4,3 milhes de beneficios, sendo em grande parte deles
bem superiores ao Salario Minimo.
Figura 4 Polticas Sociais e seus beneficios e beneficirios
POL
POLTICAS SETORIAIS
Previdncia Social
Geral (RGPS) e
Servidor p
pblico (RPPS)
Prote
Proteo social
(seguridade social)
PROGRAMAS/A
PROGRAMAS/AES
24 milhes de benefici
beneficirios (RGPS)
Aposentadorias e Penses
Agentes Comunit
Comunitrios de Sa
Sade
61% da popula
populao coberta(1)
(115,4 milhes de pessoas)
51% da popula
populao coberta(1)
(96,1 milhes de pessoas)
48% da popula
populao coberta(1)
(91,3 milhes de pessoas)
2,5 consultas per capita/ano(2)
Equipes de Sa
Sade da Fam
Famlia
Sa
Sade
Equipes de Sa
Sade Bucal
Consultas M
Mdicas
Programa BolsaBolsa-Fam
Famlia
Assistncia Social
POL
POLTICA
SOCIAL
PRODUTOS/RESULTADOS
Benefici
Beneficirios de Presta
Prestao
Continuada
Trabalho e Renda
(Seguro desemprego)
Trabalho e Renda
Promo
Promoo social
(Oportunidades e
Resultados)
Educa
Educao
Desenvolvimento
Agr
Agrrio
Seguro desemprego
Proger
Intermedia
Intermediao SINE
Valoriza
Valorizao do Salario Minimo
3 milhes de Opera
Operaes de cr
crdito
realizada (2007)
981 mil trabalhadores
(re)colocados (2007)
Educa
Educao Infantil
Educa
Educao B
Bsica
(Ensino Fundamental e M
Mdio)
Gradua
Graduao
Distribui
Distribuio de livros did
didticos
Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf
(Pronaf))
Reforma Agr
Agrria
(1) Departamento de Ateno Bsica, Ministrio da Sade. Ano: 2009
(2) RIPSA. IDB (2008)
(3) MDS. Ano: 2009
(4) Em 2009, de acordo com o MEC, foram adquiridos 103,5 milhes de livros para o Ensino Fundamental, 11,2 milhes para o Ensino Mdio e 2,8 milhes para alfabetizao de jovens e adultos
10
11
O Gasto Pblico Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor
pblico no atendimento de demandas sociais e que corresponde ao custo de bens e servios - inclusive
bens de capital - e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao - depreciao e amortizao dos
investimentos em estoque, ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos.
12
25%
21,9%
% do PIB
% do PIB
19,2%
13,5%
11,4%
4,6%
0%
4,8%
3,2%
3,6%
0%
GPS_Total
1995
Federal
2005
Estadual
1995
Municipal
2005
Fonte: DISOC/IPEA
% do PIB
7,00
4,98
5,00
4,31 4,30
3,96 4,05
3,08 3,33
0,41
1,70
1,04
0,43 0,63
1,10
0,33 0,45
Previdncia Previdncia
Social Geral Servidores
Pblicos
Sade
Assistncia
Social
Gasto em 1995
Educao
Trabalho e Habitao e
Renda
Saneamento
Outros
Gasto em 2005
Fonte: DISOC/IPEA
14
Indicadores
Anos 1990
72,8 (1995)
Anos 2000
64,9 (2008)
93,3 (2008)
2,0 (2007)
42,0 (2007)
73 (2007)
27,3 (1995)
13,7 (2009)
10,7 (1995)
4,8 (2009)
47,1 (1990)
53,7 (1990)
68,5 (1995)
65,9 (1995)
50,9 (1995)
19,0 (2008)
22,8 (2008)
72,1 (2007)
62,9 (2007)
68,3 (2007)
39,2 (1995)
1,5 (1995)
7,5 (1995)
53,4 (1995)
86,6 (1992)
59,7 (1992)
22,6 (1992)
17,2 (1992)
5,2 (1992)
0,838 (1998)
47,5 (2007)
6,8 (2007)
18,2 (2009)
81,3 (2009)
98,0 (2009)
85,2 (2009)
30,3 (2009)
9,7 (2009)
7,5 (2009)
0,816 (2003)
82,3 (1992)
66,1(1992)
79,8 (1992)
50,7 (1992)
n.d.
5,5 (1990)
0,601 (1990)
25,6 (1990)
91,6 (2008)
81 (2007)
97,6 (2007)
65,7 (2008)
5,7 milhes (2008)
12,1 (2008)
0,538 (2009)
4,8 (2008)
Populao total vivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia
(situao de extrema pobreza) - critrio ONU/ODM
% da renda nacional detida pelos 20% mais pobres
Salrio mnimo em US$ PPC por dia
2,2 (1990)
3,1 (2008)
Previdncia Social
Assistncia Social
Sade
Trabalho e Renda
(Proteo)
Trabalho e Renda
(Promoo)
Educao
Questo Agrria
Saneamento e
Habitao
Renda e Desigualdade
Resultados/valores
4,0 (1990)
Fonte: IPEA (Acompanhamento e anlise 17, 2009) e IPEA (ODM - Relatrio Nacional de acompanhamento, 2010)
8,4 (2008)
15
45,6
45,5
45,3
44,9
45,8
45,4
46,6
44,5
44,1
1/2 SM = 232
40,6
40,0
PBF 50 = 66
36,2
35,1
32,0
29,2
30,0
27,3
27,1
27,3
25,0
26,1
26,1
25,3
25,9
23,6
21,2
17,4
20,0
10,0
10,7
11,5
11,4
10,0
10,2
10,3
0,0
9,1
9,9
8,1
7,1
5,9
16,3
5,7
14,6
4,9
13,7
4,8
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
16
17
18
0,538
0,544
0,553
0,560
0,566
0,569
0,581
0,587
0,594
0,592
0,600
0,600
0,598
0,580
0,599
0,602
0,612
(A)
Evoluo do coeficiente de Gini
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
(B)
Porcentagem da renda nacional detida por estratos de renda
20% mais ricos
20-80% intermedirios
20% mais pobres
65 64
62
64
64
64
64
64
64
63
63
64
63
62
61
61
61
60 59
33 34
36
33
34
34
34
34
34
34
34
34
35
35
36
36
37
38 38
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
19
4. Efeitos econmicos das polticas sociais sobre o PIB e a renda das famlias
Reconhecendo a importancia de todos resultados que foram apresentados
antteriormente e que os objetivos da poltica social em grande parte est relacionada a
diversos aspectos sociais e polticos.. , tambm relevante verificar quais as relaes
entre o gasto com as polticas sociais e o benefcio de carter estritamente econmico
das mesmas: seu resultado em termos de crescimento do PIB e da renda das famlias.
Pouco se discute que grande parte da poltica social e de seu correspondente
gasto pblico tem um duplo benefcio, ele promove o crescimento junto com uma
melhor distribuio de renda e de capacidades. Alis, como recente trabalho do IPEA
demonstra seu efeito sobre o Produto Interno Bruto (PIB) e a renda das famlias
maior do que o efeito do investimento, da exportao de commodities agrcolas ou do
pagamento de juros justamente porque o gasto social feito, em sua grande maioria,
em benefcio dos estratos mais pobres e mdios da distribuio de renda.
Isto ocorre porque a maioria dos gastos sociais do governo beneficia os mais
pobres - como no caso do PBF, do BPC e dos benefcios subsidiados da Previdncia
Social (rurais em regime de economia familiar, empregado domstico, micro
empreendedor individual, dentre outros) e a classe mdia como no caso dos
salrios dos professores da educao bsica, ou da grande maioria dos benefcios
urbanos da previdncia social no Brasil (85% destes so de at 3 salrios mnimos).
Ao distribuir melhor a renda, os salrios e os servios, uma parte importante do gasto
social permanece no pas e fortalece o circuito de multiplicao de renda, pois estes
estratos tendem a consumir menos importados e poupar menos, o que implica em
maior propenso a consumir produtos nacionais, mais vendas, mais produo nacional
e mais emprego gerado no pas.
Estudo realizados pelo Ipea,5 utilizando a Matriz de Contabilidade Social do ano
de 2006 e as informaes do Sistema de Contas Nacionais e da Matriz InsumoProduto e pesquisas domiciliares, chegaram importante concluso da existncia de
um multiplicador do PIB, decorrente de um aumento nas variveis exgenas da
demanda agregada provenientes do gasto socialv de 1,37. Isso significa que, a cada
R$100 gastos pelo governo na rea social, foram gerados R$137 de produto interno
bruto. O multiplicador do gasto social, em termos de PIB, consideravelmente maior
que o multiplicador dos gastos com os juros da dvida pblica, 0,71 e quase identido
ao das exportaes de commodities, de 1,40%, mas inferior aos do investimento em
construo civil, 1,54%.
Ver Perspectiva da poltica social no Brasil. IPEA, 2010. Artigo Efeitos econmicos dos gastos
sociais no Brasil.
20
Multiplicador
Transferncias monetrias
RGPS 24 milhes de beneficios
(18 milhes = SM)
43,2 milhes de
= 1,37% de
crescimento no PIB
SM)
Incremento de
1,0% de PIB no
GPS
Consumo - Pessoal
Tcnicos/profissionais da rea social
( > ou = SM)
Consumo intermedirio
Bens e materiais de consumo necessrios
aos servios sociais
= 1,85% de
117 milhes de livros/ano; 7,3 bilhes
de merendas/ano; 10,6 milhes de
cestas bsicas; remdios; material de
escritorio, de atendimento hospitalar e
outros, etc.
crescimento da renda
das familias.
Sistema Tribut
Tributrio Nacional:
Nacional
56% do incremento inicial do GPS volta ao Estado em impostos e contribuies
Fonte: IPEA
Elaborao prpria
Este trabalho tambm mostra que aps o impulso original do gasto autonomo e
quando percorrido todo o circuito economico, voltam ao Estado 0,56% do valor que
deu origem ao impulso inicial na forma de impostos recolhidos. Ou seja, de cada
R$ 100 gastos inicialmente voltam R$56 pela arrecadao tributria nacional.
Quanto ao que ocorre com a renda das familias as simulaes mostram que um
incremento de 1% do PIB nos programas e polticas sociais detalhados eleva a renda
das famlias em 1,85%, em mdia sabe-se que a renda das famlias constituiu cerca
de 81% do PIB em 2006. O multiplicador do gasto social sobre a renda das famlias
consideravelmente maior que o multiplicador do investimento em construo civil, de
1,14%, das exportaes de commodities, de 1,04%.
Ou seja, esses resultados demonstram que a idia de que o gasto social
economicamente intil no verdade. Sendo ele sim um elemento muito importante
para dinmica da economia nacional, principal daquele voltada para o mercado
interno.
No caso das transferncias monetrias, o maior multiplicador do PIB e da renda
das famlias pertence ao Programa Bolsa Famlia (PBF). Para cada R$1,00 gasto no
programa, o PIB aumentar em R$1,44 e a renda das famlias em 2,25%, aps
percorrido todo o circuito de multiplicao de renda na economia. A ttulo de
comparao, o gasto de R$1,00 com juros sobre a dvida pblica gerar apenas
R$0,71 de PIB e 1,34% de acrscimo na renda das famlias. Ou seja, pelo menos em
termos de gerao de PIB, o pagamento de juros tem maiores custos que benefcios.
J o Programa Bolsa Famlia gera mais benefcios econmicos do que custa e este
benefcio 2 (duas) vezes maior que o benefcio gerado pelo pagamento de juros
sobre a dvida pblica..
21
22
23