A lgica do regionalismo na Amrica Latina e a Comunidade Andina das Naes

Hugo Eduardo Meza Pinto*

Mrcio Bobik Braga**
I - Introduo
A discusso sobre integrao econmica na Amrica Latina no fenmeno recente.
Desde o final da segunda guerra, a temtica da integrao esteve fortemente presente nas
discusses sobre a industrializao e desenvolvimento latino-americano. Alm das
contribuies da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe CEPAL,
importantes resultados a partir de processos de integrao como a criao da Associao
Latino-americana de Livre Comrcio ALALC (1960), Associao Latino-americana de
Integrao ALADI (1980), Comunidade Andina das Naes CAN (1969) e , mais
recentemente, o Mercado Comum do Sul Mercosul (1991) dentre outros.
O insucesso da ALALC, como primeira experincia consolidada de integrao
regional, apontado por muitos como o smbolo do fracasso da idia integracionista latinoamericana naquele momento histrico. Este insucesso, entretanto, no deve ser visto como
um fator que torna irrelevante o estudo da histria da integrao na regio, muito menos
como o final da idia integracionista na Amrica Latina. Alm da importncia das causas
das dificuldades que surgiram com a ALALC, torna-se necessrio entender as implicaes
dessa tentativa e seus desdobramentos. A Comunidade Andina das Naes surge justamente
como decorrncia destas dificuldades e apresenta, pelo menos na tentativa, uma forma mais
sofisticada e homognea de formar um bloco.
Este artigo tem como objetivo entender as motivaes presentes na criao da
Comunidade Andina das Naes, tendo como contexto as discusses sobre integrao e
desenvolvimento na Amrica Latina que derivam de um processo histrico com diversas
motivaes as quais foram mudando medida que os cenrios econmico e poltico
sofreram alteraes e inseriram novos desafios ao processo integrador da regio.
*

Doutorando no PROLAM/USP. Coordenador das Faculdades Integradas Santa Cruz de Curitiba e professor
do Centro Universitrio Positivo - Unicenp.
**
Professor da FEARP/USP E PROLAM/USP

II As motivaes em processos de integrao

No que diz respeito ao estudo dos esquemas ou processos de integrao econmica
regional a literatura econmica destaca duas abordagens distintas 1. A primeira, denominada
de esttica, aproxima-se dos modelos tradicionais de comercio dentro da tradio
neoclssica.2 Nesta abordagem, os ganhos so aqueles relacionados maior eficincia com
o comrcio. No seria nenhum absurdo afirmar que tais ganhos so objetivos perseguidos
por todos os esquemas de integrao econmica regional. A segunda, tambm denominada
de abordagem dinmica, destaca a importncia de determinadas mudanas estruturais na
economia que decorrem do processo de integrao dos mercados.
Uma das motivaes bsicas para que um grupo de pases estabelea um esquema
de integrao a possibilidade de obteno de ganhos com o livre comrcio em nvel
regional a partir do aproveitamento da produtividade e dotao dos fatores de produo; ou
seja, trata-se de uma concepo que decorre da idia de vantagens comparativas e insere-se
no que Viner (1950) denominou de segunda melhor opo: na impossibilidade do
multilateralismo, aceita-se o regionalismo como opo alternativa.
Dentro desta abordagem, existem dois critrios conhecidos e muito utilizados na
avaliao dos custos e benefcios da integrao: os critrios de criao e desvio de
comrcio.3 Haver criao de comrcio se os pases puderem importar do bloco produtos a
um custo menor do que na situao anterior ao acordo. Caso o contrrio prevalecer o
fenmeno de desvio de comrcio. Neste contexto, a integrao somente ser benfica se a
criao de comrcio prevalecer sobre o desvio de comrcio.
A possibilidade de criao de comrcio parece estar em consonncia com o artigo
XXIV do Gatt, que permite a criao de reas de livre comrcio e unies aduaneiras. Por
este artigo o regionalismo, aparentemente uma contradio ao multilateralismo defendido
pela "clusula da nao mais favorecida", se justificaria, nas palavras de Bhagwati (1993):

A diviso proposta a seguir baseia-se principalmente Balassa (1961). Apesar do ano, boa parte das anlises
sobre integrao econmica tem como referncia esta trabalho clssico.
2
Ou seja, o modelo de vantagens comparativas, de equilbrio geral, de concorrncia imperfeita etc.
3
Estes critrios foram inicialmente propostos por Viner (1950) e muitos trabalhos tericos e empricos
recentes ainda utilizam tais conceitos.

"... by requiring that CUs [Customs Union], which must have a

common external tariff, should ensure that this common tariff
shall not on the whole be higher or more restrictive than the
general incidence of the duties and regulations of commerce
applicable ... prior to the formation of such a union. For FTAs
[Free Trade Areas], the rule is that the 'duties and other
regulations of commerce' are not to be 'higher or more
restricitive' than those previously in effect. (Bhagwati, 1993, p.
176).
A idia de segunda melhor alternativa do regionalismo ao multilateralimo que,
conforme destacado no incio, conhecido na literatura como referente a aspectos estticos
do regionalismo, no considera, pela prpria denominao, mudanas nas estruturas
econmicas, na dinmica das inovaes tecnolgicas e no comportamento dos agentes
envolvidos; mas simplesmente destaca as conseqncias de uma realocao mais eficiente
dos recursos produtivos a partir do estabelecimento do comrcio em nvel regional.
Podemos, entretanto, considerar pelo menos trs efeitos dinmicos da integrao: o
aproveitamento de economias de escala, a atrao de investimentos diretos e o progresso
tecnolgico decorrente.
A possibilidade de utilizao de economias de escala decorre da ampliao do
mercado com a integrao. Conforme veremos na prxima seo, esta motivao foi
particularmente importante no debate sobre a industrializao da Amrica Latina. O fato
que a integrao pode beneficiar determinados ramos da indstria que trabalham com
economias de escala, possibilitando uma maior eficincia e melhor desenvolvimento destas
indstrias. Tudo isso pode em muito contribuir para uma poltica de industrializao, no
conjunto das polticas econmicas idealizadas para a Amrica Latina.
Ainda nos aspectos dinmicos, pode-se destacar a importncia dos fluxos de
investimentos diretos motivados pela integrao, seja proveniente de empresas de origem
no mercado integrado ou de firmas externas. Esta motivao decorre de pelo menos dois
fatores que surgem com a integrao (Fernndes, 1997): i) elevao da eficincia produtiva
nos pases, tendo em vista a especializao baseada nas vantagens comparativas de cada

pas (ainda que dentro da concepo de segunda melhor opo); e ii) o crescimento do
mercado potencial decorrente da integrao, permitindo que as empresas obtenham
economias de escala em sua produo. Diversos autores apontam para o resultado positivo
entre integrao e investimento direto, particularmente no que diz respeito Unio
Europia, seja com relao ao incremento dos investimentos dentro deste grande mercado
integrado, seja no que diz respeito aos impactos positivos em pequenas economias a
exemplo de Portugal e Espanha. Tambm se pode destacar o caso do Mxico aps a criao
do Nafta.4 No caso das unies aduaneiras, existe um incentivo adicional: a taxa externa
comum, que serve como instrumento de "proteo" s empresas dentro do mercado
integrado.
Por fim, pode-se pensar nas possibilidades de incremento das inovaes
tecnolgicas decorrentes dos dois efeitos dinmicos anteriores. Ou seja, indstrias mais
eficientes e a existncia de investimentos diretos em setores cujas inovaes so evidentes
tendem a criar maiores incentivos para a produo de tecnologia (os denominados
transbordamentos tecnolgicos.
Cabe destacar que esta breve sntese da teoria baseia-se apenas em questes
estritamente econmicas. Existe, entretanto, um conjunto de estudos que no se limitam
apenas aos ganhos aqui destacados. Pode-se avaliar um processo de integrao como forma
de se obter maior poder de barganha em um mundo cada vez mais caracterizado por blocos
regionais5. Existem tambm anlises que chamam a ateno para questes polticas como
estabilidade nas relaes entre os pases e a democracia. 6 Mas no podemos desprezar as
possibilidades dos ganhos econmicos que podem fazer diferena no conjunto de
incentivos que levam os pases a buscarem acordos regionais.
III - O Debate sobre a integrao na Amrica Latina
As questes econmicas destacadas na seo anterior abrem a possibilidade para
que um processo de integrao possa ser entendido como um instrumento que tem como
objetivo elevar a eficincia das economias. Em outras palavras, o fato dos pases buscarem
4

Para uma discusso terica e emprica destes argumentos, ver Blomstrom (1998), Balasubramanyam e
Greenaway (1992) e Dunning (1997a e b)
5
Sobre este ponto, ver Whalley (1998).
6
Uma excelente sntese destes argumentos pode ser encontrado em Fernandez (1997)

o regionalismo, seja pelos efeitos estticos baseados na idia de vantagens comparativas ou

pelos efeitos dinmicos nos remete a esta idia de eficincia econmica, o que torna
possvel ampliar a discusso para o mbito das estratgias de desenvolvimento econmico;
e sem dvida esta discusso esteve fortemente presente na integrao dos pases Latino
Americanos.
A idia da integrao latino-americana est enraizada na histria dos seus pases
componentes. Segundo Magarios (2005) o desmembramento da Amrica Espanhola em
vrias repblicas foi um processo que iria contra as expectativas e ensejos dos prceres e
pensadores da poca independentista. Na Argentina o prcer republicano Mariano Moreno
j se referia a um Estado Americano no seu Plano de Operaes de 1810. No Chile, na
mesma poca, foi proposta a realizao de um congresso provisional para estabelecer a
ordem e um regime exterior entre as provncias americanas. Para o libertador argentino San
Martin, a Amrica deveria ser uma ptria grande. Nessa mesma tendncia, existia uma
obsesso por parte do libertador maior Simon Bolvar no quesito integrao. A sua proposta
era fazer do continente um pas, independente e nico segundo manifestado em uma carta
escrita em 1818 a Pueyrredn, naquela poca supremo Diretor das Provncias Unidas do
Rio De La Plata. Essa mesma idia foi aprofundada na sua famosa carta da Jamaica escrita
e publicada em 1815. Nessa missiva Bolvar manifestava seu sonho de ver a Amrica unida
em uma s nao que poderia ser chamada de me das repblicas e teria um s governo que
confederasse os diferentes estados da regio.
Porm, os individualismos e ambies pessoais dos caudilhos e prceres, os
interesses opostos das sub-regies, as caractersticas diferenciadas dos seus habitantes, as
grandes distncias, a falta de infra-estrutura e a diversidade climatolgica, dividiram o
subcontinente em estados separados muitas vezes hostis entre si. Tudo isso fez com que
Bolvar desistisse posteriormente do seu projeto integrador maior.
A seguir o quadro 1 mostra as diversas tentativas de integrao na Amrica Latina
at o fim da segunda guerra mundial:

Quadro 1 Tentativas de Integrao Regional na Amrica Latina at o Fim da

Segunda Guerra Mundial
Ao
1.
Tratado de Aliana entre Peru, Colmbia, e
todos os pases Hispano-americanos.

Ano
1821

2.

Ensaio de uma Federao Geral entre os

Estados Hispano-americanos e planejamento de
sua organizao.
3.
Congresso Anfictinico de Panam.

1824

4.

5.

Tratado de Unio Liga e Confederao

Perpetua.

Proposta
Previa a constituio de
uma Assemblia Geral dos
Estados Americanos.
Previa
acordos
de
independncia e paz.

Resultado
No se efetivou

1826

Previa uma integrao de

paz entre os pases.

1826

Previa uma integrao

geogrfica comercial e de
paz.

1830

Estreitar laos de amizade e

comrcio
entre
as
repblicas americanas.

Sem efeitos devido

pouca
concorrncia
de
pases.
Teve
pouca
projeo
geogrfica limitada
e
poucos
resultados
polticos.
Sem
efeitos
concretos.

1846

Estreitar laos de comrcio

e de paz com esses pases.

Sem efetivao.

1848

Estreitar laos de amizade e

de comrcio.

Sem efetivao.

1856

Estreitar laos de amizade e

de comrcio.

Sem efetivao.

1864

Negociao de um tratado
de paz e de cooperao.
Proposta de unificao
poltica da Amrica Latina.

No chegou a ser
subscrito.
Proposta
sem
repercusso
palpvel.

1936

Proposta de unificao e de
paz
entre
os
pases
interamericanos.

1938

Proposta
de
Unio
Aduaneira entre os pases
do sul da Amrica Latina.

1942

Proposta de constituir uma

Unio Aduaneira dos pases
do sul da Amrica Latina.

Apresentaram-se
projetos de ligas e
associaes
americanas.
Iniciou a discusso
sobre
a
viabilizao
de
uma
integrao
econmica
regional.
Apesar de ser
aprovada
essa
constituio esta
no se efetivou.

Proposta mexicana de integrao.

6.

Proposta uruguaia de integrao com

Bolvia e Venezuela.

7.

Confederao entre Bolvia, Colmbia,

Chile, Equador e Peru.

8. Tratado Continental entre Chile, Equador e Peru.

9. Conveno de Unio e Aliana Defensiva
1926
10. Proposta de unio poltica do partido poltico
peruano Aliana Popular Revolucionaria
Americana (Apra).
11. Conferncia Interamericana sobre consolidao
da paz celebrada em Buenos Aires.
12. O poltico argentino Alejandro Bunge props a
formao de uma Unio Aduaneira do sul.
13. Conferencia dos Pases de La Plata.

Fonte: Margarios 2005, elaborao dos autores.

Sem
resultados
plausveis.

Fica evidente que, ao longo desses anos, a idia de integrao regional sempre foi
vigente, balizada principalmente pelo ensejo poltico emancipador dos pases latinoamericanos, mas com pouca fora efetiva de unio. Entretanto, somente aps a segunda
guerra que a questo do regionalismo passa a ser menos um ideal poltico para se
constituir, pelo menos como proposta, num importante instrumento complementar ao
processo de desenvolvimento.
Desde o perodo da grande depresso, diversos pases latino-americanos se valeram
de polticas deliberadas de industrializao substitutiva de importaes. 7 A limitao dos
mercados internos bem como a dificuldade em se identificar as indstrias com "vantagens
comparativas dinmicas", entretanto, sempre foram apontadas como obstculos a esta
poltica.8 Estas limitaes, entretanto, foram avaliadas pela Comisso Econmica para a
Amrica Latina e Caribe CEPAL e muitas solues foram construdas a partir dos
resultados esperados pela integrao9. Conforme destaca importante documento oficial da
CEPAL do final da dcada de 50 sobre esta questo:
"... em vez de procurar implantar toda a sorte de indstrias
substitutivas, cada pas poder especializar-se naquelas que
julgar mais convenientes, de acordo com seus recursos naturais,
com as aptides de sua populao e com as possibilidades de seu
prprio mercado; e recorrer a importaes provenientes dos
demais

pases

latino-americanos

para

satisfazer

outras

necessidades de produtos industrializados que no tenham

podido ser atendidas por importaes do resto do mundo"
(CEPAL, 1959, p.362.)
Ou seja, diante do diagnstico geral proposto pela CEPAL acerca da necessidade de
industrializao na Amrica Latina naquele momento histrico, industrializao esta que
deveria ser orientada a partir de um processo de substituio de importaes, a integrao
econmica regional, cujo objetivo era proporcionar o aproveitamento de vantagens
7

Para uma discusso sobre as motivaes do incio da industrializao latino-americana, ver Furtado (1970).
A idia da industrializao substitutiva de importaes insere-se, segundo vrios autores, na idia cepalina
de vantagens comparativas dinmicas. Sobre este ponto, ver Braga (2002).
9
Um resumo de toda esta discusso pode ser encontrado Oman (1994) e Braga (2002).
8

comparativas e os ganhos de escala com a ampliao do mercado em nvel regional, seria

uma pea fundamental na poltica proposta. Curioso notar que, apesar da CEPAL estar
associada idia do protecionismo uma vez que a substituio de importaes requer tal
prtica, as propostas por ela formuladas para a industrializao no desprezaram os riscos
de se implantar indstrias numa economia fechada; pelo contrrio, este processo deveria
ocorrer junto com um processo de integrao latino-americano. A este respeito, podemos
destacar as palavras de Raul Prebisch, primeiro diretor geral da CEPAL e autor do
documento de 1959 anteriormente citado:
"Como por demais sabido, essa proliferao de toda a espcie
de indstrias num mercado fechado, privou os pases latinoamericanos das vantagens da especializao e das economias de
escala e, graas a tarifas e restries exageradas, no se
desenvolveu antes um tipo saudvel de competio, tudo isso
em detrimento da eficincia produtiva." (Prebisch, 1964, p. 89.).
Esta idia integracionista da CEPAL acabou por influenciar a criao, em 1960, da
Associao Latino-Americana de Livre Comercio - ALALC 10. Inmeros problemas, dentre
os quais podemos destacar as instabilidades macroeconmicas e polticas que atingiram
negativamente a regio a partir dos anos 70, frustraram o esquema desenvolvimentista da
integrao proposto pela CEPAL11. Esta frustrao, entretanto, no pode ser entendida
como o fim do pensamento e da prtica integracionista na Amrica Latina. A partir da
ALALC surgiram outros esquemas de integrao como o Pacto Andino que mais tarde se
desdobraria na Comunidade Andina das Naes; e tambm na Associao Latina
Americana de Integrao ALADI12, que surgiria como proposta de integrao
continuadora da ALALC, s que com metas mais flexveis 13 e cuja institucionalidade se
mantm at os dias atuais. Alm disso, guardados os diferentes contextos, manteve viva a
10

Acordo formado pelos seguintes pases: Brasil, Argentina, Chile, Uruguai, Paraguai, Peru e Bolvia. Depois
foram inseridos mais quatro pases: Colmbia, Equador, Mxico e Venezuela.
11
Sobre os motivos do fracasso do esquema da ALALC, ver Versiani (1987) e Braga (2002).
12
Os 11 pases que constituam a ALALC so os mesmos que conformam a ALADI.
13
O Tratado de Montevidu de 1980 que deu origem ALADI, abandonava definitivamente o objetivo
concreto de estabelecer uma Zona de Livre Comercio assim como tambm a necessidade de cumprir com
compromissos estipulados por metas ou datas especficas.

idia do integracionismo Latino Americano que contribuiu para a aproximao dos pases
do denominado Cone Sul e que mais tarde influenciaria a criao do Mercado Comum do
Sul - Mercosul. Por fim, as dificuldades prticas do esquema da ALALC puderam ser teis
para uma avaliao mais completa acerca dos ganhos e dificuldades da integrao
econmica regional em paises de baixo desenvolvimento. Ocupar-nos-emos agora do caso
da Comunidade Andina das Naes.
III A integrao dos pases andinos
O Pacto Andino se formou em 26 de maio de 1969, a partir da assinatura do Acordo
de Cartagena. Esse Acordo teve como motivao a insatisfao de alguns dos participantes
da ALALC, principalmente paises mdios e pequenos, pela percepo da distribuio
desigual dos benefcios do Tratado maior. O principal argumento dessa insatisfao recaia
na natureza dos mecanismos reguladores utilizados e a falta de polticas compensatrias de
perdas para pases com infra-estrutura menos desenvolvida como afirma Gonzles (1979):
Los pases medianos y pequeos que se encontraban abocados
a formar sus propias estructuras continuaron desarrollando
principalmente sus polticas de sustitucin de importaciones
para sus propios mercados, ya que su potencialidad para
aprovechar el mercado ampliado requera una acumulacin
inicial de infraestructura que no posean. Este elemento cre el
descontento de los pases medianos y pequeos que en 1969
promovieron el acuerdo sub-regional andino. (Gonzales, 1979,
p. 14)
O Acordo de Cartagena propunha a integrao regional entre os pases membros.
Esse documento foi revisado e atualizado sucessivamente at ser, definitivamente,
estabelecido em junho de 1997. Inicialmente o bloco era composto pela Bolvia, Colmbia,
Chile, Equador e Peru, porm sofreu mudanas com a incorporao da Venezuela em 1974
e a sada do Chile em 1976.

10

O marco poltico e econmico dos pases envolvidos na constituio do Acordo de

Cartagena foi pautado pelas polticas de Substituio de Importaes desses pases.
Segundo Pereira (2000), naquele perodo, os acordos regionais eram entendidos como
veculos de promoo do desenvolvimento dos pases, mediante polticas comuns de
incentivos setoriais.
Desde sua criao at a atualidade, o acordo passou por uma srie de fases derivadas
das situaes polticas e econmicas experimentadas pelos seus pases membros. Em 1969,
o Acordo de Cartagena continha propostas especficas para a implementao de um
programa comum de comrcio, tratamento de investimentos estrangeiros e uma
programao agrcola, dentre outras. Reconhecendo a vulnerabilidade das economias
menores (Bolvia e Equador) e a existncia de produtos sensveis, o programa de
liberalizao intra-regional proposto se caracterizava por um complexo quadro de iseno
tarifria, assim como a adoo de uma Taxa Externa Comum (TEC), sendo sujeita a sua
adoo a critrios associados aos programas setoriais de desenvolvimento industrial14.
Alm da insatisfao pelos resultados da ALALC, a motivao para a formao do
Pacto Andino era o vislumbramento da integrao regional seguindo os padres
internacionais e tendo na sua composio certa uniformidade econmica entre os pasesmembros.
Para Germnico (1995) existiam cinco critrios que caracterizariam a formao do
Pacto Andino, esses critrios diferenciar-se-iam da lgica integracionista padro imposta
pela ALALC.
O primeiro critrio estaria ligado necessidade de integrao para desenvolver o
setor industrial dos pases membros. Porm, esse processo no seria inerente simples
ampliao e liberao de mercados e sim conformao de polticas de desenvolvimento
industrial. Como disse Germnico (1995):
No se trataba solamente de dar prioridad a la industria de
escala, sino de poner en marcha una poltica industrial conjunta,
cuyo instrumento principal eran los llamados Programas
Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSDI). Aparte de las
14

A princpio foi acordada uma taxa externa comum, que variava de 0 a 120%

11

especificaciones econmicas y tcnicas necesarias, estos

programas deban incluir las decisiones sobre la localizacin de
las actividades productivas, lo que convena particularmente
para velar por la equidad del proceso (Germanico, 1995, p. 3)
O segundo critrio referia-se distribuio dos benefcios e custos da integrao.
Em contraponto com os resultados da ALALC, o Acordo de Cartagena pretendia irradiar de
forma uniforme os benefcios e custos do processo de integrao. Esses benefcios seriam
conseguidos a partir do processo de industrializao conjunto respeitando a realidade
diferenciada da capacidade produtiva dos pases membros. Nesse contexto, o Acordo
estabelecia um tratamento preferencial, em quase todos os mecanismos impostos de
integrao, para o Equador e a Bolvia, por serem consideradas economias com menor
desenvolvimento. Sob esse critrio, os mecanismos mais importantes para efetuar essa
diferenciao seriam os Programas Setoriais de Desenvolvimento Industrial (PSDI) os
quais tinham como meta conseguir o chamado desenvolvimento harmnico e equilibrado
do bloco.
O terceiro critrio estaria ligado ao processo de planejamento estruturado.
Fundamentado, principalmente, na percepo de que o livre-mercado poderia ser atingido
por etapas e em um determinado prazo (10 anos para a liberao de mercadorias e para a
obteno da Taxa Externa Comum - TEC). Com tratamento diferenciado para as duas
economias menos desenvolvidas.
O quarto critrio visava atrair as empresas multinacionais, que na dcada de 1960 j
manifestavam interesses de insero macia na Amrica Latina. A proposta do Acordo era
usufruir os benefcios tecnolgicos destas e irradia-los no mbito das empresas nacionais15.
O quinto critrio estava atrelado necessidade do cumprimento e irradiao
eqitativa dos efeitos positivos da integrao. Partia-se do conceito de que haveria a
necessidade de contar com elementos institucionais de ordem supranacional para verificar,
normatizar e alocar os resultados do Acordo. Nesse sentido, o Pacto Andino diferencia-se
de outros processos de integrao na Amrica Latina, por inserir elementos institucionais
15

Essas foram as razes que induziram os criadores do Acordo a estabelecer desde o princpio (Declarao de
Bogot, 1966) a necessidade de um regime comum sobre o investimento estrangeiro. No final de 1970, o
Acordo adotou a Deciso 24 que cumpria essa finalidade.

12

avanados inexistentes, nesse nvel, na ALALC, por exemplo. A Junta do Acordo de

Cartagena e a Comisso de Representantes de Governos so dois elementos institucionais
importantes para manter os objetivos iniciais do Acordo.
Embora esses critrios tenham pautado as motivaes do Acordo de Cartagena, as
dificuldades de manter a diferenciao no tratamento dos pases membros e o cumprimento
de metas pautadas foi uma caracterstica que por muitas vezes emperrou o normal
funcionamento do Acordo e que somado s mudanas da conjuntura internacional e aos
problemas estruturais de endividamento dos pases latino-americanos afetaram diretamente
os resultados do bloco.
Assim, a mltipla complexidade da negociao proposta, a situao poltica dos
pases e fatores internos podem ser apontados como principais limitantes ao cumprimento
das metas do Acordo. Esse cenrio marcou a sada do Chile em 1976 (tambm influenciado
pelo golpe de Estado de 1973 o qual mudaria o rumo das polticas comerciais desse pas).
Essa problemtica deflagrou tambm um processo de crise da integrao o qual se alastrou
at 1984, quando se iniciou um perodo de negociaes, que terminou em 1987, com a
assinatura do Protocolo de Quito, flexibilizando os acordos no cumpridos.
Dentro de um plano temporal a vida do Grupo Andino pode ser dividida em quatro
etapas: (i) a primeira vai da formao (1969) at o fim da pujana inicial (1976); (ii) a
segunda se caracteriza por um perodo de crescente questionamento e perda de dinamismo
(de 1976 a 1982); (iii) a terceira etapa foi caracterizada pela profunda crise financeira e
regresso do processo integrador (de 1983 a 1988); (iv) e finalmente, o perodo de
reativao entendido como o da "integrao e a abertura externa", compreendido a partir do
ano de 1989 at a atualidade. Esta ltima etapa caracteriza-se principalmente pela
modificao estrutural da modalidade de integrao estabelecida inicialmente pelo Acordo
de Cartagena.
A primeira etapa caracterizou-se pela tentativa de cumprimento das metas fixadas
pelo Acordo. Iniciou-se a retirada de restries e barreiras ao comrcio interno dos pases e
se adotou a Taxa Externa Comum mnima. O efeito sobre o comercio foi evidenciado pelo
aumento significativo das exportaes intragrupo as quais aumentaram de 111 milhes de
dlares em 1970 para 613 milhes de dlares em 1976 (Intal, 1985). No geral o aumento
maior do comercio foi em produtos manufaturados no tradicionais, como estipulado nos

13

objetivos do Acordo. Do total de exportaes intraregionais (excluindo combustveis) em

1976, 69% provinha de produtos no tradicionais industriais. Uma das caractersticas
importantes dessa poca que no existiu nenhum tipo de retraso no processo de
harmonizao das polticas de liberalizao impostas para os primeiros anos do Acordo. Em
1972 aprovou-se o primeiro programa setorial (da indstria metalmecnica), porm com a
adeso tardia da Venezuela em 1973 houve a necessidade de reformular e renegociar tal
programa. Somente em 1975 aprovou-se um segundo programa (da indstria petroqumica).
Isto quer dizer que nesse perodo quase nenhum programa foi posto em marcha plenamente.
Durante esses anos iniciais tambm comeou-se a negociar a Taxa Externa Comum do
Grupo, a qual esbarrou de imediato nas diferenas explicitas entre a posio do Chile e dos
outros quatro pases. Com o golpe militar de 1973 nesse pas as polticas externas foram
alteradas fazendo com que o consenso nas negociaes do bloco nunca fosse atingido. Isto
obrigou ao Chile a abandonar o grupo marcando definitivamente este perodo caracterizado
pelo dinamismo inicial estabelecendo certa incerteza no que se refere negociao da TEC
e das metas fixadas pelo Acordo.
Outra caracterstica evidente desse perodo foi a inconsistncia jurdica no que tange
ao cumprimento das decises da Comisso de Representantes do Governo. Embora tenha
sido raro no inicio, este descumprimento foi tornando-se cada vez mais freqente
evidenciando ser um empecilho para o avano da integrao.
A segunda fase do Acordo foi marcada pela juno de complexos problemas
tcnicos e polticos a serem resolvidos. As exportaes continuaram crescendo, porm a
ritmos decrescentes, Em 1979 superaram o 1 050 milhes de dlares e em 1981 chegaram
aos 1 238 milhes de dlares. Esta fase caracterizada pela perda de dinamismo na
integrao encontrava na inrcia dos paises membros a principal explicao para o
aprofundamento do Acordo. Foi necessrio ampliar vrios prazos que j tinham expirado e
estavam prximos a fenecer. Por exemplo, ampliou-se o prazo para a apresentao de
Programas Industriais entre 1975 e 1979; assim como tambm para a adoo da TEC,
sendo adiada at 1984 para os pases maiores e at 1989 para a Bolvia e Equador. Inclusive
o programa de liberao, ou seja, a constituio da Zona de Livre Comercio, foi tambm
objeto de prorrogao16.
16

Para Colmbia, Peru e Venezuela, a meta foi final de 1983 (antes tinha sido estipulada para 1980) e 1989
para Bolvia e Equador.

14

O resultado do processo foi uma resistncia por parte dos pases de menor
desenvolvimento relativo para a abertura dos seus mercados e um desrespeito generalizado
no

cumprimento

de

prazos

originalmente

acordados.

Tudo

isso

deteriorou

consideravelmente o ambiente de negociao. O Grupo Andino iniciaria a dcada de 1980

com um instrumento vital no definido (a TEC) e uma programao industrial
desacreditada. A pesar de nessa mesma poca o Grupo inseriu iniciativas valiosas como os
Programas Andinos de Desenvolvimento Tecnolgico (PADT) e o trabalho da Corporao
Andina de Fomento e do Fundo Andino de Reservas, espcies de financiadores de projetos.
Porm, apesar disso, a frustrao no processo de negociao nos temas considerados
prioritrios desestabilizaram o Acordo. A esta problemtica somaram-se ainda, as
hostilidades fronteirias entre o Peru e o Equador em 1981 e o golpe de estado na Bolvia
que excluiu temporalmente a representao desse pas no bloco. Tudo isto provocaria um
crescente processo de desestabilizao poltica e econmica e um estancamento no
processo de integrao regional.
Este panorama foi o preldio para a regresso definitiva da integrao no Pacto
Andino na terceira poca que vai de 1983 a 1988. Perodo caracterizado pela exploso da
dvida externa e do desequilbrio do balano de pagamentos dos pases latino-americanos.
As conseqncias poderiam ter sido mais severas para a integrao se o Protocolo de Quito
assinado em 1987 no tivesse flexibilizado, sobremaneira, as propostas originais do Acordo
de Cartagena.
A crise do endividamento e o desequilbrio do balano de pagamentos provocaram
uma queda significativa nas exportaes. Em 1983 elas caram 40% em relao ao ano
anterior passando de 1 183 milhes de dlares em 1982 a 753 milhes em 1983. Nos anos
seguintes essa tendncia de queda foi mantida.
De fato, a conseqncia da crise foi a suspenso do programa de liberalizao e sua
substituio por um sistema de restries que se denominou "comercio administrado".
Prescindindo totalmente das regras do Acordo de Cartagena, negociaram-se
convnios e Acordos bilaterais entre os pases membros. Isto significaria uma reduo
drstica do mbito do comrcio, especialmente, com respeito s incipientes exportaes de
produtos manufaturados, consideradas o objetivo mais prezado do Acordo de Cartagena

15

original. Este perodo foi encerrado com a subscrio do Protocolo de Quito em 1987 que
sepultaria definitivamente os preceitos do Acordo de Cartagena original.
Porm, o Protocolo de Quito teve a virtude de resgatar a ilegalidade flagrante no
qual o Pacto Andino tinha se inserido. Nesse sentido, qui tenha evitado a ruptura
definitiva do processo integrador j que conseguiu recuperar, de alguma forma, as
motivaes integradoras dos pases membros. A reforma instaurada pelo Protocolo de Quito
pode ser entendida em quatro elementos, a saber:
a. A reduo das exigncias do Acordo de Cartagena. Nesse sentido, a adoo da
TEC ficou sem prazo e admitia-se a continuao das restries para os produtos
denominados sensveis incorporados ao comrcio administrado;
b. Pela primeira vez, admitia-se o estabelecimento de Acordos bilaterais e de
complementao industrial entre dois ou mais membros. Nesse ponto, o Pacto
Andino seguiu a ALADI;
c. Subtrairam-se da programao industrial seus instrumentos mais valiosos como
a instaurao de projetos permitindo a insero de vrios tipos de programas.
Esse fato provocou o enfraquecimento dessa poltica at chegar a sua
inocuidade;
d. Eliminou-se a exclusividade proposta pela Junta de Cartagena e sua capacidade
de poder interferir realmente nas negociaes.
A quarta e ltima etapa do Pacto Andino pode ser entendida como a retomada da
integrao e da abertura externa. A partir de 1989, sob auspcios do chamado regionalismo
aberto17 da Cepal e o intensivo processo de internacionalizao do capital, inicia-se a
retomada do processo integrador, facilitado, principalmente, pelo incremento do comercio
mundial e a tendncia de abertura dos mercados dos pases membros.
A dcada de 1990 foi caracterizada pela necessidade de fortalecer a Comunidade
Andina como elemento fundamental para a insero no comrcio internacional. Ao mesmo
tempo, o palco econmico e poltico dos pases envolvidos se caracterizou pela instaurao
17

Segundo a CEPAL (2000), o regionalismo aberto o processo que surge ao serem conciliados dois
fenmenos: a interdependncia nascida de acordos especiais de carter preferencial e a que basicamente
impulsionada pelos sinais do mercado, resultantes da liberalizao comercial, em geral. O que se persegue
com esse processo que as polticas explcitas de integrao sejam compatveis com as polticas necessrias
para elevar a competitividade internacional e que estas se complementem.

16

de polticas de liberalizao econmica e a adoo de polticas amparadas pelo Consenso

de Washington. Dessa maneira, em 1991, foi assinada a Ata de Barahona, a qual
implementou uma rea de Livre Comrcio na regio. Em 1992, foi definida uma nova
TEC, com a iseno do Peru do Acordo 18. Em 1996, com a volta desse pas ao bloco, o
Protocolo de Trujillo modificou o Acordo de Cartagena, criando a Comunidade Andina das
Naes e estabelecendo o compromisso de criar um mercado comum at 2005 (fato no
consumado).
A dcada de 1990 foi caracterizada tambm pela tentativa de insero mundial dos
pases da Amrica Latina. Os pases membros da CAN se inseriram por meio de polticas
de liberalizao e estabilidade econmica, reformas do Estado e incrementos de fluxos
financeiros que foram fundamentais para segurar os altos ndices inflacionrios nos quais os
pases Andinos estavam submersos.
Em contrapartida, as tentativas de insero das economias do bloco no contexto da
globalizao demandaram a necessidade de modernizar o aparelho produtivo desses pases.
Nesse contexto, os pases realizaram a abertura comercial e polticas de insero de novas
tecnologias para o aumento de competitividade e produtividade. Essas polticas, junto aos
processos de privatizaes e de restrio macroeconmica, ocasionaram o aumento
significativo dos ndices de desemprego.
Analisando a composio da balana comercial do bloco, observa-se que, no
perodo de 1992 a 2005, houve uma notria variao do comrcio de bens, isto devido a
fatores como vulnerabilidade cambial e crises financeiras mundiais 19, as quais atingiram as
economias perifricas dependentes de capitais de curto prazo. A seguir, o grfico 1 mostra
que, no perodo estipulado, a balana comercial da CAN foi deficitria nos anos de 1995 (421 milhes de dlares) e em 1998 (-6.812 milhes de dlares). Nesse contexto,
importante apontar que Venezuela foi o nico pas do bloco a no ter dficits, isto devido ao
peso que as exportaes de petrleo constituem dentro do seu comrcio exterior.
GRFICO 1 EVOLUO DA BALANA COMERCIAL DA CAN E DE SEUS
PASES 1992-2005 (MILHES DE US$)
18

O ento Governo Fujimori estabelece a sada do Peru por motivos polticos e pela no aceitao da TEC
proposta. No entanto, esse pas mantinha os Acordos Bilaterais com os pases membros da CAN.
19
As crises financeiras iniciaram nos seguintes pases: Mxico (1994), Turquia (1994), Venezuela (1994),
Argentina (1995), o sudeste asitico (1997), Rssia (1998) e o Brasil (1999).

17

FONTE: INDICADORES DE LA COMUNIDAD ANDINA, MERCOSUR Y CHILE

1992-2002

Outro elemento fundamental a ser analisado a insero do volume de Investimento

Direto Estrangeiro (IDE) na Amrica Latina. Segundo a CEPAL (2003), a CAN absorveu,
durante o perodo de 1990 a 2001, 13% do IDE que foi direcionado para a Amrica Latina e
o Caribe (ver grfico 2).

18

GRFICO 2 ABSORO DO INVESTIMENTO DIRETO ESTRANGEIRO NA

AMRICA LATINA E O CARIBE 1990-2001 (%)

FONTE: LA INVERSIN EXTRANJERA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

CEPAL (2003)
Em ordem de importncia, o Mercosul foi o bloco regional que mais absorveu IDE
(40%), seguido pelo Mxico (20%) e o Caribe e os centros financeiros (17%). Observa-se
que, entre 1995 e 2002, a CAN triplicou os investimentos obtidos no perodo 1900-1995,
porm a concentrao dos IDE se deu nas atividades vinculadas s privatizaes.
Em contrapartida, as manufaturas captaram parcelas mnimas do IDE, o que sinaliza
que as Empresas Multinacionais (EM) no se sentiram atradas pelos benefcios propostos
pela integrao regional, sobretudo quando as economias desses pases atravessaram graves
crises polticas e econmicas. Outros pontos importantes a serem enunciados para explicar
o baixo investimento na regio so o baixo nvel de renda da populao e o reduzido
tamanho dos mercados dos pases da CAN.
Embora esta ltima etapa de vigncia tenha significado um incremento do comercio
intra-bloco, o mesmo no pode ser creditado ao esforo emanado por parte dos pases
membros e sim influencia dos processos de abertura de mercado, de liberalizao do
comercio exterior, do aumento do fluxo de comrcio internacional e da flexibilizao de
polticas externas dos pases no mundo como um todo.
Mesmo que se possa considerar esta ltima etapa como da retomada da integrao
certo tambm que a estrutura jurdica, normativa e institucional do bloco amparado pelo

19

Acordo de Cartagena de 1969 no existe mais. O que existe sim a flexibilizao (ou
afrouxamento) total das metas originais assim como a inexistncia das polticas industriais
propostas no Acordo base.
Atualmente, a CAN vive o dilema latente entre incentivo integrao regional 20 e a
adoo de Acordos Bilaterais (Tratados de Livre Comrcio TLC) hoje existentes entre a
maioria dos pases (Peru, Colmbia e Equador) e os grandes mercados (Estados Unidos e a
Unio Europia).
Nesse contexto, como mostra o grfico 3, a maior parte das exportaes da CAN
para o mundo absorvida pelos pases do NAFTA (47%) e da Unio Europia (12%). Isso
demonstra a grande importncia para a CAN dos mercados externos Amrica do Sul e, ao
mesmo tempo, a pouca representatividade dos mercados internos da regio.

GRFICO 3 CAN: DESTINO DAS EXPORTAES EM 2001

CAN
12%

OUTROS
24%

MERCOSUL
4%
Unio Europia
12%

ASEAN
1%

NAFTA
47%

FONTE: Comunidad Andina, Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Sicext) 2003. In

http://www.comunidadandina.org

20

Inclusive h a possibilidade de juno de blocos econmicos entre a CAN e o Mercosul

20

Assim, importante ressaltar que Unio Europia e os Estados Unidos concedem

CAN acordos preferenciais decorrentes do Regime de Preferncias Tarifrias (RPT), o qual
forma parte do Sistema Geral de Preferncias (SGP). Esse sistema preferencial dado para
fortalecer a poltica de luta contra as drogas.
Nesse sentido, os principais produtos que penetram o mercado da Unio Europia e
dos Estados Unidos, exonerados de pagamentos de tarifas, so produtos industriais, txteis
e agrcolas, como caf, cacau, frutos do mar e flores.
Reinoso (2000) analisa essa relao contratual da CAN, especialmente com a Unio
Europia. O autor afirma que no deveria estar atrelada unicamente ao Sistema
Generalizado de Preferncias da Droga. Esta relao cria uma dependncia perigosa entre
os pases envolvidos, j que o benefcio temporrio e, uma vez retirado, causaria
desequilbrios nas balanas comerciais21. Assim, seria necessria a desnarcotizao da
relao comercial da CAN e a UE, alm de constituir uma poderosa arma de
desestabilizao do bloco22.
Nesse contexto, dentro de uma anlise mais atualizada, pode-se afirmar que os
desafios do bloco, dentro da sua proposta desenvolvimentista inicial, tomam conotaes
mais complexas e desafiadoras, na medida em que o processo de bilateralizao avana a
ritmos acelerados e, na medida em que, o poder de barganha (poltico e, principalmente,
econmico) das grandes economias influencia diretamente as motivaes integracionistas.
Talvez o exemplo mais palpvel seja que no presente ano (2006) o governo da Venezuela,
movido por uma motivao poltica, tenha decidido abandonar a Comunidade Andina das
Naes em desacordo pela execuo de acordos bilaterais (Tratados de Livre Comrcio TLC) entre seu scio Colmbia e os Estados Unidos. De confirmar essa tendncia, esperase uma ruptura da integrao dentro do bloco que poderia levar a uma corrida pela
bilateralizao como opo ao complexo processo de integrao regional.

21

De acordo com um informe sobre o impacto do Sistema Generalizado de Preferncias da Droga, elaborado
pelas Representaes Diplomticas Andinas em Bruxelas, estima-se que a Bolvia realizou 94% das suas
exportaes para a UE sob esse acordo, assim como 83% das exportaes colombianas, 95% das exportaes
equatorianas, 82% das peruanas e 87% das venezuelanas se deram sob esse benefcio (Reinoso, 2000).
22
Precisamente, pela adoo de Acordos bilaterais por parte de alguns pases membros a Venezuela est
ameaando sair do Bloco sob pretexto de polarizao da integrao regional e perda de barganha
internacional.

21

IV Consideraes Finais
A experincia da integrao latino-americana por demais rica e seu resgate
constitui-se numa condio necessria para o entendimento das reais dificuldades na
cooperao econmica e poltica entre os pases do continente. Seria leviano afirmar que as
diversas tentativas de integrao regional realizadas na regio no contriburam para a
procura do desenvolvimento econmico dos pases membros.
Este artigo teve como objetivo resgatar parte desta experincia a partir do estudo do
contexto e das motivaes envolvendo a Comunidade Andina das Naes. Entende-se que o
Acordo de Cartagena, que deu origem a este processo integrador, trouxe uma maneira mais
sofisticada e homognea de estabelecer a integrao, pois procurou, a partir da juno de
problemticas (polticas e econmicas) similares, estabelecer esforos conjuntos para
superar problemas estruturais dos pases membros que, de alguma forma, acabaram
relegando as possibilidades de desenvolvimento.
Porm, apesar de ter constitudo um processo avanado no que diz respeito
maturidade institucional, de polticas industriais de desenvolvimento, e de contar com certa
homogeneidade nas estruturas econmicas dos pases membros, a CAN esbarra na falta de
resultados positivos dos demais processos de integrao regional da Amrica Latina.
inegvel o esforo inicial instaurado pelos pases membros os quais foram motivados pela
insatisfao de resultados plausveis de blocos maiores como da ALALC e da atual ALADI.
Porm, tambm inegvel a falta de resultados integradores plausveis. A falta destes
resultados reflete a inoperncia das instituies normativas do bloco e a falta de
comprometimento dos seus pases membros. Assim como a procura pela bilateralidade
econmica com pases dominantes.
O desafio do Bloco reside em retomar de maneira consolidada o esforo integrador
inicial com anuncia e comprometimento das economias envolvidas e a percepo de que a
consolidao do bloco pode significar no desenvolvimento dos paises membros.

22

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