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OMISSIVA1
Amanda Torres Hollerbach
RESUMO
Artigo extrado do Trabalho de Concluso de Curso apresentado como requisito parcial obteno do
Grau de Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande
do Sul, aprovado, com grau mximo pela banca examinadora composta pelo orientador Prof. Dr. Luis
Renato Ferreira da Silva, Prof Lcia Isabel Godoy Junqueira dAzevedo, e Prof. Srgio Incio Bernardes
Coelho Silva, em 12 de junho de 2008.
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. 2 ed. So Paulo: Malheiros Editores,1995, p.
09.
3
BRUNINI, Weida Zancaner. Da responsabilidade extracontratual da administrao pblica. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1981, p. 39-74.
na poca. O Estado soberano gozava de imunidade total, sustentada pelo fato de que
por ser o rgo gerador do Direito, no atentaria contra a ordem jurdica. 7
A fase de irresponsabilidade do Estado, portanto, foi marcada pela injustia por
parte do Estado que, como responsvel pela tutela do Direito, violava-o impunemente.
A idia de responsabilidade, como assinala Oswaldo Aranha Bandeira de Mello
surgiu na Frana, por volta da metade do sculo XIX, quando comearam a ser
admitidas aes propostas contra o Estado, fundamentadas no texto do Cdigo Civil e
baseadas na responsabilidade da preponente por atos de seu preposto. 8
Nessa fase de evoluo ideolgica se comeou a estabelecer diferena entre
atos de gesto (jure gestionis) e atos de imprio (jure imperii). Quando identificado o ato
como de imprio, restaria isento de qualquer julgamento, mesmo sendo danoso para
terceiro. No caso de identificado ato de gesto seria verificado se com culpa agiu o
funcionrio, situao em que o lesado seria indenizado.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 23 ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2007, p. 965.
5
BHRING, Mrcia Andra. Responsabilidade civil extracontratual do Estado. So Paulo: Thomson
IOB, 2004, p.86.
6
O rei no erra.
7
CAHALI, Y.S. Obra citada, p.18.
8
BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princpios gerais de direito administrativo. Volume II. Rio de
Janeiro: Forense, 1974, p. 479.
Carlos Edison do Rgo Monteiro Filho conceitua atos de imprio como os que
ocorrem quando o Estado estivesse no exerccio de sua soberania, em condio
hierarquicamente superior aos demais. 9
Atos de gesto, por sua vez, seriam aqueles que se aproximavam e se
identificavam com os atos do direito comum, do chamado direito privado. 10
Bacellar Filho diferencia:
Atos iure imperi seriam os atos praticados sob o manto de Potestade Pblica,
no exerccio da soberania do Estado, praticados por ele na qualidade de poder
supremo, supra-individual, impostos unilateralmente e de forma coercitiva e,
portanto, insuscetveis de gerar direito indenizao
Atos iure gestiones seriam aqueles exercidos pelo Estado em situao de
igualdade, de equiparao ao particular, no intuito da conservao e
desenvolvimento do patrimnio pblico e para gesto de seus servios, o que
levava ao reconhecimento da responsabilidade civil nas mesmas condies e
11
propores a que se submetem os cidados.
Nesse contexto, o Estado deixou de ser considerado como ente supremo para
ser responsvel por alguns atos. O problema foi que apesar da distino entre atos de
imprio e de gesto ser clara na teoria, na prtica, o que ocorreu foi a impossibilidade
de diferenci-los na maioria dos casos.12
Aps esse perodo, evoluiu-se fase da responsabilidade subjetiva do agente.
Para receber a indenizao do Estado, a vtima teria de apontar o agente causador do
dano e demonstrar sua culpa.13
Essa teoria deu ensejo criao do artigo 15 do Cdigo Civil de 191614,
consagrando a teoria da responsabilidade do Estado por culpa, apesar de
posteriormente interpretado no sentindo da teoria da culpa annima.15
MONTEIRO FILHO, Carlos Edison do Rgo. Problemas de responsabilidade civil do Estado. In:
FREITAS, Juarez (coord.). Responsabilidade civil do Estado. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p.175.
10
Idem. Ibidem.
11
BACELLAR FILHO. Romeu Felipe. Responsabilidade civil extracontratual das pessoas jurdicas de
direito privado prestadoras de servio pblico. Interesse Pblico, Sapucaia do Sul, n. 6, 2000, p. 11-47.
12
MONTEIRO FILHO, C. E DO R. Obra citada, p. 42.
13
Idem, p. 43.
14
Art. 15. As pessoas jurdicas de direito pblico so civilmente responsveis por atos dos seus
representante que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrrio ao direito
ou faltando a dever prescrito por lei, salvo direito regressivo contra os causadores do dano.
15
MONTEIRO FILHO, C. E. do R. Obra citada, p. 42.
20
16
Idem, p. 45.
PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil. Volume I. Rio, Forense, 1966, p. 393.
18
CAVALIERI FILHO, S. Obra citada, p. 223.
19
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p.
435.
20
CAVALIERI FILHO, S. Obra citada, p. 223.
21
Fernando Noronha entende que o nexo de imputao pressuposto tambm da responsabilidade
objetiva, sendo fundamentado, nesse caso, pelo risco.
17
Existe ainda, dentro da teoria do risco, a teoria do risco integral teoria radical
onde o Estado responde at em casos em que h rompimento do nexo causal, como
atividades de terceiros ou da prpria vtima. Essa teoria foi abandonada na prtica,
dando lugar teoria do risco administrativo, eis que o Estado no pode ser segurador
universal 22, respondendo por todo e qualquer dano sofrido pelo administrado. 23
Por outro lado, reforando o j dito, a teoria do risco administrativo,
diferentemente da do risco integral, permite averiguar se o dano vtima se deu por
causa do mau funcionamento, ou no funcionamento de um servio pblico.24
Ressalta Yussef Cahali que a distino entre risco administrativo e risco
integral que o risco administrativo qualificado pelo seu efeito de permitir a
contraprova de excludente de responsabilidade, efeito que se pretende seria
inadmissvel se qualificado como risco integral, sem que nada seja enunciado quanto
base ou natureza da distino. 25
J no Brasil, a primeira Constituio, de 1824 (Constituio do Imprio) j
previa a tese de responsabilidade do Poder Pblico, nunca tendo passado por uma fase
de irresponsabilidade do Estado.
A Constituio de 1824 em seu artigo 178, n 2926 citava a responsabilidade
dos empregados pblicos praticados no exerccio de suas funes e na mesma linha
seguiu a Constituio Republicana de 1891. Havia o entendimento de que esses
dispositivos, de ambas as Constituies, previam a idia de que o Estado respondia
solidariamente aos atos de seus funcionrios, fundando-se, destarte, na teoria civilista
(da culpa civil). 27
O artigo 15 do Cdigo Civil de 1916, posteriormente, tornou explcita a teoria
da responsabilidade civil do Estado consagrando a teoria subjetiva como fundamento
da responsabilidade civil
22
32
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2003,
p. 627.
33
MEDAUAR, O. Obra citada, p. 436.
34
DI PIETRO, M.S.Z. Obra citada, p.414.
1.3 EXCLUDENTES
35
10
43
CRUZ, Gisela Sampaio da. O problema do nexo causal na responsabilidade civil. Rio de Janeiro:
Renovar, 2005, p. 180.
44
CRETELLA JUNIOR, Jos. O Estado e a obrigao de indenizar. 2 ed. So Paulo:Forense, 2002, p.
145.
11
45
12
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13
Por outro lado, outro brilhante doutrinador, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello
afirma, em sua obra, que a responsabilidade fundada na teoria do risco sempre
pressupe uma ao positiva do Estado, jamais uma omisso, j que essa s poder
ocorrer na hiptese de culpa annima da administrao.52
Celso Antnio Bandeira de Mello complementa esse pensamento ao defender
a teoria da responsabilidade subjetiva quando o dano for em decorrncia de omisso do
Estado, afirmando que se o ente pblico no agiu, s pode ser responsabilizado no
caso de estar obrigado a impedir o dano, ou seja, se descumpriu dever legal de evitar o
evento danoso.53
Explica o autor:
Deveras, caso o Poder Pblico no estivesse obrigado a impedir o
acontecimento danoso, faltaria razo para impor-lhe o encargo de suportar
patrimonialmente as conseqncias da leso. Logo, a responsabilidade estatal
por ato omissivo sempre responsabilidade por comportamento ilcito. E, sendo
responsabilidade por ilcito, necessariamente responsabilidade subjetiva, pois
no h conduta ilcita do Estado (embora do particular possa haver) que no
seja proveniente de negligncia, imprudncia ou impercia (culpa) ou, ento,
deliberando propsito de violar a norma que o constitua em dada obrigao
(dolo). Culpa e dolo so justamente as modalidades de responsabilidade
54
subjetiva.
52
14
Note-se que a hiptese ilustrada por Sergio Cavalieri Filho como sendo
responsabilidade objetiva do Estado se assemelha com a que Bandeira de Mello chama
de situao produzida pelo Estado diretamente propiciatria. Ocorre que o segundo
autor no entende que esta seja modalidade de omisso, visto que decorrente de uma
conduta anterior por parte do ente estatal.
Percebe-se, portanto, que ambos os autores entendem que somente nessa
circunstncia (omisso especfica ou situao produzida pelo Estado diretamente
propiciatria) a responsabilidade do ente objetiva, divergindo apenas com relao ao
termo utilizado para descrev-la.
Aps essas consideraes, passa-se anlise das duas teorias que envolvem
os casos de omisso.
2.2 FUNDAMENTOS DA DEFESA DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO
EM CASO DE OMISSO
O jurista Toshio Mukai afirma que improcede o raciocnio de que somente o ato
comissivo seria causa, sendo o ato omissivo somente condio do dano.58
56
Idem. Ibidem.
Idem. Ibidem.
58
MUKAI, Toshio apud LAZZARINI, lvaro. Responsabilidade civil (IV): responsabilidade do Estado por
atos omissivos dos seus agentes. Revista Jurdica. Porto Alegre, sntese, 1991. v. 162, p.136.
57
15
59
Idem. Ibidem.
MEDAUAR, O. Obra citada, p. 435.
61
Idem. Ibidem.
62
Idem. Ibidem.
60
16
TEPEDINO, Gustavo Mendes. Temas de direito civil. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 1999. pp.
192/193
64
TEPEDINO, G.M. Obra citada, p. 192/193
65
Idem. Ibidem.
66
FREITAS, Juarez. Responsabilidade civil do Estado e o princpio da proporcionalidade: vedao de
excesso e de inoperncia In: FREITAS, Juarez (coord.). Responsabilidade civil do Estado. So Paulo:
Malheiros Editores, 2006, p.171.
67
17
que tanto as condutas comissivas quanto as omissivas, presente o nexo causal, sero
ilcitas em sentido amplo, por agredirem os direitos fundamentais.68
Complementa aduzindo que a violao torna antijurdica, indiscriminadamente,
a ao ou a omisso causadora de danos injustos e que no h nada de substancial,
no sistema brasileiro, que justifique um tratamento radicalmente distinto entre aes e
omisses: a responsabilidade proporcional.69
Sustenta ainda a aplicao do liame causal proporcional, que leva o Poder
Pblico a cumprir as suas indeclinveis tarefas positivas e negativas, hoje
negligenciadas. 70
Cretella Junior defende a teoria de que no s a ao produz danos, j que se
omitindo o agente pblico tambm pode causar prejuzos ao administrado e
Administrao.71
Percebe-se que Yussef Said Cahali, ao dizer que no parece haver dvida de
que a responsabilidade civil do Estado pode estar vinculada a uma conduta ativa ou
omissiva da Administrao, como causa do dano reclamado pelo ofendido, tambm
adere teoria objetiva.72
68
Idem. Ibidem.
Idem. Ibidem.
70
Idem. Ibidem.
71
CRETELLA JNIOR, Jos. Tratado de direito administrativo. VIII/210. Rio: Forense, p. 161.
72
CAHALI, Y.S. Obra citada, p. 282.
73
GANDINI, Joo Agnaldo Donizeti ; SALOMO, Diana Paola da Silva. A responsabilidade civil do
Estado por conduta omissiva. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 232, 2003, p. 219.
74
Idem. Ibidem.
69
18
75
Idem. Ibidem.
BANDEIRA DE MELLO, C.A. Obra citada, p. 984.
77
Idem, p. 981.
78
Idem. Ibidem.
79
BANDEIRA DE MELLO, C.A. Obra citada, p. 982.
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19
Explica:
Ante qualquer evento lesivo causado por terceiro, como um assalto em via
pblica, uma enchente qualquer, uma agresso sofrida em local pblico, o
lesado poderia sempre argir que o servio no funcionou. A admitir-se a
responsabilidade objetiva nestas hipteses, o Estado estaria erigido em
segurador universal! Razovel que responda pela leso patrimonial da vtima de
um assalto se agentes policiais relapsos assistiram ocorrncia inertes e
desinteressados ou se, alertados a tempo de evit-lo, omitiram-se na adoo de
providncias cautelares. Razovel que o Estado responda por danos oriundos
de uma enchente se as galerias pluviais e os bueiros de escoamento das guas
estavam entupidos ou sujos, propiciando o acmulo de gua. Nestas situaes,
sim, ter havido descumprimento do dever legal na adoo de providncias
obrigatrias. Faltando, entretanto, este cunho de injuricidade, que advm do
dolo, ou da culpa tipificada na negligncia, na imprudncia ou na impercia, no
84
h cogitar de responsabilidade pblica.
80
ZOCKUN, Carolina Zancaner. A responsabilidade do Estado na omisso. In: FREITAS, Juarez (coord.).
Responsabilidade civil do Estado. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p.78.
81
Idem. Ibidem.
82
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo, 9 ed., So Paulo, Saraiva, 2004, p.886.
83
Idem, p. 983.
84
Idem. Ibidem.
20
Finaliza dizendo que, nos casos de falta se servio, deve haver uma
presuno de culpa do Estado, sem o que o lesado ficaria numa posio desvantajosa
e frgil por ter que demonstrar que o servio no funcionou como deveria. Para ser
justo, deveria ser reconhecida uma presuno juris tantum de culpa do Poder Pblico,
devendo haver, portanto, a inverso do nus da prova.85
Tal presuno de culpa, no elidiria o carter subjetivo da responsabilidade,
vez que, se o Estado provar que agiu com diligncia, percia e prudncia, estar isento
da obrigao de indenizar.86
3.4 O POSICIONAMENTO DA JURISPRUDNCIA
Em razo da controvrsia do tema, que inspira diferentes interpretaes da
norma
constitucional,
jurisprudncia
acaba
tambm
adotando
diferentes
entendimentos.
H, destarte, uma forte tendncia dos Tribunais de Justia dos Estados em
adotar a teoria da responsabilidade subjetiva nos casos de omisso.
Isso se d em razo do atual entendimento do Supremo Tribunal Federal que
se firmou nesse sentido, como segue:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL
DAS PESSOAS PBLICAS. ATO OMISSIVO DO PODER PBLICO:
LATROCNIO PRATICADO POR APENADO FUGITIVO. RESPONSABILIDADE
SUBJETIVA: CULPA PUBLICIZADA: FALTA DO SERVIO. C.F., art. 37, 6.
I. - Tratando-se de ato omissivo do poder pblico, a responsabilidade civil por
tal ato subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, esta numa de suas trs
vertentes, a negligncia, a impercia ou a imprudncia, no sendo, entretanto,
necessrio individualiz-la, dado que pode ser atribuda ao servio pblico, de
forma genrica, a falta do servio. II. - A falta do servio - faute du service dos
franceses - no dispensa o requisito da causalidade, vale dizer, do nexo de
causalidade entre a ao omissiva atribuda ao poder pblico e o dano causado
a terceiro. III. - Latrocnio praticado por quadrilha da qual participava um
apenado que fugira da priso tempos antes: neste caso, no h falar em nexo
de causalidade entre a fuga do apenado e o latrocnio. Precedentes do STF: RE
172.025/RJ, Ministro Ilmar Galvo, "D.J." de 19.12.96; RE 130.764/PR, Relator
Ministro Moreira Alves, RTJ 143/270. IV. - RE conhecido e provido.
(RE 369820 / RS - RIO GRANDE DO SUL RECURSO EXTRAORDINRIO
Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO Julgamento: 04/11/2003 rgo
Julgador: Segunda Turma)
85
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21
22
23
24
O autor dessa ao teve sua Kombi e seu celular furtados. Alegou que o
Estado tem a responsabilidade de oferecer e manter a segurana da populao. O
Desembargador relator afastou a responsabilidade do Estado, por entender que
subjetiva e que os danos no foram causados por agentes pblicos. Fundamentou
afirmando que o Estado no segurador universal e nem deve ser onipresente a evitar
a ocorrncia de todo e qualquer mal ao cidado.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DANO MORAL E MATERIAL. Para
a caracterizao da responsabilidade objetiva do Estado, insculpida no art. 37,
6, da Constituio Federal, necessrio que o dano seja causado por seus
agentes e nessa qualidade. Alegada a omisso dos agentes do Estado, a
responsabilidade de ordem subjetiva, fundada no art. 186 do CC de 2002,
exigindo prova da culpa. Situao em que sequer se mostra necessrio
perquirir a concorrncia de culpa do Estado, tendo em vista a ausncia de nexo
de causalidade entre os danos e o excesso de trabalho alegado pelo apenado.
Apelo desprovido. (Apelao Cvel N 70022615793, Quinta Cmara Cvel,
Tribunal de Justia do RS, Relator: Leo Lima, Julgado em 12/03/2008).
25
26
objetiva
baseou-se
no
pensamento
de
diversos
autores
que
defendem
condies de suportar o nus de responder por tudo que acontece de errado com a
sociedade, tendo em vista que na responsabilidade objetiva o Estado s seria isento do
dever de indenizar quando provasse o rompimento do nexo de causalidade.
em razo disso que a Suprema Corte se posiciona de forma a aplicar a teoria
subjetiva. Levando em considerao que o STF um rgo poltico, dificilmente teria
posicionamento que comprometesse tanto as finanas do Estado. A exigncia da culpa,
destarte, um filtro criado para que o Estado no arque com prejuzos que no
proporcionou diretamente.
Apesar disso, sabe-se que o cargo de Ministro do Supremo Tribunal Federal
no vitalcio, nada impedindo que sobrevenha outros juristas que discordem do atual
posicionamento e apliquem a teoria do risco tambm s omisses.
O entendimento desse rgo pode ter, portanto, modificao constante, ao
menos que sobrevenha um dispositivo constitucional que regule expressamente o
assunto.
28
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