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INTRODUO
A publicidade resultante da capacidade de criao e desenvolvimento que
caracteriza a espcie humana. Fruto da atividade cerebrina do homem, a publicidade
tem se tornado um dos meios mais eficientes de difuso e de divulgao de fatos,
produtos, servios, ideologias e conhecimentos engendrados pelo homem. Para a sua
compreenso, preciso, alm da anlise objetiva da mensagem divulgada, uma
anlise subjetiva de seus objetivos. Este estudo tem por objetivo analisar a publicidade
oficial. Esta matria era regulada, no mbito federal, pela legislao ordinria, gozando
os agentes pblicos de ampla discricionariedade. Com a promulgao da Constituio
Federal de 1988, entretanto, consagrou-se disposio estabelecendo:
"A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos
rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela
no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo
pessoal de autoridades ou servidores pblicos" (art. 37, 1.).
Seguindo a normatizao federal, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios consagraram em suas Cartas Regionais e Orgnicas, respectivamente,
disposies suplementares. O Congresso Nacional demonstrou, em vrias ocasies,
interesse em regulamentar o assunto. Todavia, infrutferas tm sido suas atividades.
Na rbita federal, o Poder Executivo regulou, autonomamente, o assunto, estando em
vigor o Decreto n. 2.004, de 11 de setembro de 1996, que revogou os Decretos ns.
785/93 e 921/93.
CONSIDERAES
As Constituies Brasileiras, anteriores promulgada em 1988, no
estabeleciam, direta ou indiretamente, nada sobre a matria. Nenhuma restrio
condicionava a publicidade oficial, gozando as autoridades e servidores pblicos de
ampla discricionariedade para utilizao das dotaes oramentrias e dos meios de
propagao das atividades governamentais. Durante o Governo Vargas a publicidade
estatal era empregada na construo e manuteno do mito getulista.
Essa praxis permaneceu no pas, com menor ou maior entusiasmo.
Conscientes dos abusos praticados pelos gestores pblicos, o legislador
constituinte de 1988 estabeleceu, atravs do 1., do art. 37, limitaes aos objetivos
visados pela publicidade dos rgos pblicos. O preceito magnificado visa moralizar a
publicidade pblica e no ved-la. Permite a publicidade calcada no Estado
Democrtico de Direito, institudo pela nova ordem constitucional. Probe a publicidade
totalitria, arbitrria, egosta e a que vise a conquista de outros povos ou territrios.
Veda tambm a publicidade eleitoreira, ou seja, aquela realizada visando a conquista
de cargos, do mesmo nvel ou mais elevados, seja no presente, seja no futuro. Assim,
a publicidade que vise a permanncia no poder, o endeusamento dos governantes e a
expanso do Estado e outros vcios, vetada pela nova ordem constitucional.
O dispositivo fundamental auto-executvel, de aplicao imediata,
prescindindo de lei regulamentadora. A sua aplicao e o seu cumprimento decorrem
De acordo com o 1., art. 37, CR, a publicidade dever ter carter educativo,
informativo ou de orientao social. A veiculao de publicidade institucional com fim
diverso destes configura desvio de finalidade e desrespeito ao princpio da legalidade
administrativa. SCHIMER e GEBRAN NETO(9), verificaram:
"Em funo disto, a propaganda estatal com intuito promocional j era ilegal antes
mesmo da Constituio Federal de 1988, pois o ato administrativo que determina a
veiculao de publicidade com o fim de promover determinada pessoa, a toda
evidncia, no tem qualquer interesse pblico, sendo, portanto, um ato administrativo
impregnado do vcio do desvio de finalidade, e, por conseqncia, um ato
administrativo nulo".
A publicidade oficial sofre diversas restries, algumas inseridas no Texto
Fundamental, como visto anteriormente. Para Judith Martins COSTA(10), a "atuao
da Administrao Pblica na divulgao de suas realizaes subordina-se, pois,
incontestavelmente, aos valores da democracia e da conformao ao direito nos
limites traados pela norma do art. 37, 1.". Entretanto, a maioria das vedaes, a
que esto sujeitas tanto a publicidade pblica quanto a privada, se encontram na
legislao ordinria e constitucional.
A atividade publicitria tem seus princpios gerais, aplicveis a todos as
modalidades de publicidade, especialmente comercial ou mercadolgica. Alguns
destes princpios so aplicveis, tambm, publicidade oficial. De acordo com Jos
Maria Martin OVIEDO(11), "el Estatuto de la Publicidad establece cuatro principios
generales a lo que debe someterse la actividad publicitaria. Son stos, de acuerdo con
la enumeracin general contenida en el artculo 6 del Estatuto: 1) El principio de
legalidad; 2) El principio de veracidad; 3) El principio de autenticidad, y 4) El principio
de libre competencia".
O Decreto n. 2.004, de 11 de setembro de 1996, que revogou os Decretos ns.
785/93 e 921/93, exige o procedimento licitatrio, determinando, no art. 14, que a
contratao de agncia de propaganda obedecer a legislao em vigor,
especialmente, quanto licitao.
Os gastos com publicidade devem estar previstos no oramento do rgo
pblico, sob pena de desrespeito ao princpio da legalidade. A falta de verbas pblicas
enseja em restrio econmica para veiculao publicitria. Vultosas quantias so
gastas anualmente pela Administrao Direta e Indireta para divulgao das obras,
servios, campanhas, projetos, etc. Para Judith Martins COSTA(12),
"tal prtica, alm de afrontar o art. 37, 1. da Constituio atinge, igualmente, os
princpios da moralidade e razoabilidade administrativas, ferindo ainda
a economicidade, de forma a ensejar plenamente a responsabilidade do
administrador ou do agente poltico".
Nos anos eleitorais h um substancial acrscimo da publicidade veiculada,
demonstrando que os interesses pessoais e eleitorais esto acima dos interesse
sociais.
Os smbolos oficiais podem ser veiculados na publicidade pblica. at
recomendvel, pois facilitam a identificao e distino, quase sempre necessria para
o alcance de seus fins. Os smbolos oficiais devem ser escolhidos mediante
procedimento administrativo de licitao, da modalidade concurso.
...............
"Art. 73 So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou no, as seguintes
condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos
eleitorais:
(omissis)
II - usar materiais ou servios, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas,
que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos rgos que
integram;
(omissis)
VI - nos trs meses que antecedem o pleito:
(omissis)
b) com exceo da propaganda de produtos e servios que tenham concorrncia
no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, servios e
campanhas dos rgos pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas
entidades da administrao indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade
pblica, assim reconhecida pela Justia Eleitoral;
c) fazer pronunciamento em cadeia de rdio e televiso, fora do horrio eleitoral
gratuito, salvo quando, a critrio da Justia Eleitoral, tratar-se de matria urgente,
relevante e caracterstica das funes de governo;
VII - realizar, em ano de eleio, antes do prazo fixado no inciso anterior,
despesas com publicidade dos rgos pblicos federais, estaduais ou municipais, ou
das respectivas entidades da administrao indireta, que excedam a mdia dos gastos
nos trs ltimos anos que antecedem o pleito ou do ltimo ano imediatamente anterior
eleio;
(omissis)
" 1 Reputa-se agente pblico, para os efeitos deste artigo, quem exerce, ainda
que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao,
contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo,
emprego ou funo nos rgos ou entidades da administrao pblica direta, indireta,
ou fundacional.
(omissis)
CONSIDERAES FINAIS
Os Poderes Pblicos devem utilizar, na publicidade oficial, somente smbolos
oficiais (bandeira, braso, armas e hino), de modo correto e impessoal, e o nome do
ente e/ou rgo pblico (Governo Federal ou Estadual ou Municipal, Prefeitura ou
Cmara Municipal, Ministrio ou Secretaria de Educao, de Sade, do Trabalho, etc)
na veiculao de suas atividades.
Os servidores pblicos, as autoridades e/ou candidatos a cargos eletivos
devem observar as disposies constitucionais (art. 37, 1, CF/88) e legais (arts. 36,
40, 73, 78, da Lei n 9.504, de 30.09.97), esforando-se no cumprimento da legislao,
sob pena de serem responsabilizados administrativa, civil, eleitoral, penal e
politicamente.
A jurisprudncia dos Tribunais de Justia dos Estados e do Distrito Federal,
bem como dos Tribunais Regionais Eleitorais tem se consolidado no sentido da fiel
observncia dos dispositivos constitucionais e legais citados. Atualmente o Tribunal
8. DALLARI, Adilson Abreu. op. cit., in RDP 98, Ano 24, So Paulo, p.
247.
9. SCHIMER e GEBRAN NETO. op. cit., in RDP 97, Ano 24, So Paulo,
p. 203.
10. COSTA, Judith Martins. op. cit., in RDP 97, Ano 24, So Paulo, p.
168.
11. OVIEDO, Jose Maria Martin. Curso de Derecho Publicitario
Espaol, Madrid, Aldus, 1975, p. 32 e ss..
12. COSTA, Judith Martins. op. cit., in RDP 97, Ano 24, So Paulo, p.
169.