i

ii

iii

AGRADECIMENTO
Aos meus pais, Francisco Motta e Maria Tereza Ribeiro Motta, pelo apoio, incentivo e
por me proporcionar os primeiros contatos com a administrao pblica.
Ao Prof. Dr. Francisco Luiz Cazeiro Lopreato, pela pacincia, convvio,
amizade e o decisivo trabalho de orientao. Sem o amigo, a presente
dissertao no existiria.
Ao

Prof.

Dr.

Valdemir Aparecido

Pires,

pela

amizade

e incentivo

constante.
Ao Companheiro Jos Machado, pelo honroso convite para a funo de
Secretrio Municipal de Finanas do Municpio de Piracicaba. Foi l, na linha
de frente da administrao pblica, que percebi a dimenso e a relevncia da
questo do gasto pblico no Brasil.
Ao Companheiro Nelson Machado, pelas diversas oportunidades que me
proporcionou ao levar-me para o Ministrio do Planejamento. Esta dissertao
est indissociavelmente ligada aos anos que trabalhamos juntos em Braslia.
Ao Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas, minha
segunda

casa,

aos

seus

professores

funcionrios,

pela

ateno

inestimvel auxilio.
Aos companheiros, amigos e colaboradores da Secretaria Municipal de
Finanas de Piracicaba, do Departamento de Logstica e Servios Gerais, da
Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao do Ministrio do
Planejamento, do Frum de SPOAs, do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social da Presidncia da Repblica e da Companhia Docas do Par, pelo contnuo
apoio. Foi um enorme privilgio ter podido trabalhar ao lado de todos vocs.
Aos meus Amigos e Companheiros de luta: Marcos Marcelo de Moraes e
Matos, Marcos Damasceno, Arthur Emlio Dianin, Paulo Borges e Waldemar Fischer
Filho. Somente quem j desempenhou alguma funo de responsabilidade na

vi
administrao pblica sabe dos riscos envolvidos no cotidiano de um servidor.
Carssimos, por mais difceis que tenham sido alguns momentos, certamente
teriam sido muito piores sem vocs. Muito obrigado por tudo.
Por fim, gostaria de agradecer todas as demais pessoas que direta ou
indiretamente contriburam com a feitura deste trabalho.

vii
O que tradicionalmente temos visto no Brasil que cada governo novo,
cada ministro novo, cada diretor novo, cada chefe de servio novo, assume o
cargo convencido de que o que est faltando um novo plano, uma nova e
brilhante concepo, uma frmula mgica que a ningum ocorreu antes. E o que
realmente surge, na maioria dos casos, a criao de um novo rgo, uma nova
autarquia, uma nova empresa pblica. Ora, quem conhece Administrao Pblica
sabe que, quase sempre, o que preciso apurar a razo do insucesso dos
planos existentes, o que implica o esforo humilde de descer aos fatos e
examinar a mquina.
Mas infelizmente, h no Brasil muito pouca gente com pacincia de
mecnico e gente demais querendo descobrir a plvora.
A rigor, o que precisamos fazer so trs coisas muito simples de
enunciar e muito difceis de levar a cabo:
1) fazer funcionar com eficincia aquilo que j existe;
2) obter um mnimo de coordenao entre os vrios rgos do governo;
3) executar, com nimo determinado, as solues que esto no consenso
geral.
Hlio Beltro, julho de 1967*.

* Extrado de Beltro (2002, pp. 54 e 55).

ix

RESUMO

A presente dissertao discute a questo das compras pblicas no mbito da

Administrao Direta do Poder Executivo Federal Brasileiro. Seu principal objetivo analisar a
contribuio deste sistema de compras na busca de maior eficincia do gasto pblico federal. So
utilizados como referncias comparativas, o conhecimento acumulado pela iniciativa privada no
campo das aquisies de produtos e servios, e ainda o sistema de compras pblicas federais
norte-americano. A estratgia adotada foi estabelecer uma matriz conceitual para a anlise dos
captulos do trabalho. Tal matriz compem-se de trs dimenses: Estrutura e Sistemas,
Legislao, Normatizao e Processos e Recursos Humanos Especializados. Estes elementos
servem como eixos fundamentais e fio condutor na discusso de cada um dos captulos. No
campo metodolgico, o trabalho utilizou uma combinao de mtodos qualitativos, tais como
pesquisa bibliogrfica e estudo de casos. Em relao ao terceiro captulo, as informaes foram
tambm obtidas por meio de entrevistas semi-estruturadas. O tratamento de tais informaes foi
procedido via anlise de contedo temtico. As reflexes apresentadas ao longo da dissertao
indicam que o sistema federal brasileiro de compras pblicas poderia ser classificado como
Corruptocntrico, por conta da centralidade do Combate Corrupo, elemento em torno do
qual gravitam, em rbitas hierarquizadas por ordem de importncia, a Legislao, os Sistemas, as
Pessoas e por ltimo, quando passvel de clara identificao, o Resultado. Neste sentido, a
concluso do trabalho a de que o sistema brasileiro de compras no contribui substancialmente
para a melhora da eficincia do gasto pblico federal. Como subsdio ao debate, a dissertao
tambm apresenta sugestes para a superaes do quadro apontado.

xi

ABSTRACT

This thesis discusses the issue of public procurements by the Executive Branch of
Brazilian Federal Government. Its main objective is to analyze the contribution of this
procurement system looking foward to having a greater and efficient public spending. The
knowledge accumulated by the private sector and by the U.S. federal procurement system on the
acquisiton activities are used as comparative references. The strategy adopted was to establish a
conceptual framework to analyze the chapters of the thesis. This framework consists of three
dimensions: "Structures and Systems", "Legislation, Standards and Processes" and "Skilled
Human Resources". These elements serve as the bases and conduct the discussion of each
chapter. In the methodological field, the study used a combination of qualitative methods such as
literature review and case studies. In the third chapter, the information was also obtained through
semi-structured interviews. The evaluation of such information was carried out via thematic
content analysis. The reflections presented throughout the dissertation indicate that the Brazilian
federal procurement system could be classified as "Corruptocentric", once it strives for the
extinguishment of corruption, idea around which it gravitates, in hierarchical orbits by
importance order: the Legislation, the Systems, the People and finally, when the identification is
neat, the results. Taking this into consideration, the conclusion is that the Brazilian Federal
procurement system does not contribute substantially to improve the efficiency of public
spending. As a support to the debate, the thesis also presents suggestions to overcome the issues
raised.

xiii

SUMRIO

AGRADECIMENTO

(v)

EPGRAFE

(vii)

RESUMO

(ix)

ABSTRACT

(xi)

SUMRIO

(xiii)

LISTA DE FIGURAS

(xvii)

LISTA DE QUADROS

(xix)

INTRODUO

(01)

CAPTULO I - A FUNO DE COMPRAS: ELEMENTOS BSICOS

(09)

1.

Consideraes Iniciais

(09)

2.

Custos: uma questo central

(12)

2.1.

Alguns Conceitos Bsicos

(12)

2.2.

Custos Logsticos

(14)

2.3.

Custos no Setor Pblico

(18)

3.

Suprimento e a Funo de Compras: Estrutura e Sistemas

(22)

3.1.

A Funo de Compras

(22)

xiv
3.1.1. Os Fundamentos

(23)

3.1.2. A Organizao de Compras

(26)

3.2.

Consideraes sobre Gesto da Cadeia de Suprimentos (GCS)

(31)

3.3.

Os Sistemas de Informao na Cadeia de Suprimentos

(36)

4.

A Funo de Compras: Processos e Estratgias

(37)

4.1.

O Processo de Aquisio

(37)

4.2.

Compras numa Perspectiva Estratgica

(41)

4.2.1. Strategic Sourcing

(41)

4.2.2. Total Cost of Ownership (TCO)

(44)

5.

O Quadro de Pessoal para a rea de Compras e Suprimentos

(47)

6.

Reflexes sobre a Funo de Compras e Setor Pblico

(50)

CAPTULO II - AS COMPRAS PBLICAS FEDERAIS NOS ESTADOS

UNIDOS DA AMRICA

(53)

1.

Consideraes Iniciais

(53)

2.

Transformaes Recentes: Absoro do Padro Empresarial

(55)

3.

Elementos da Estrutura Organizacional

(61)

3.1.

O General Services Administration

(64)

3.2.

A Organizao de Compras nas Agncias Norte-americanas

(67)

4.

Processo de Aquisio e Gesto de Contratos

(70)

4.1.

Foco no Resultado: Performance-Based Acquisiton (PBA)

(76)

4.2.

Competitive Sourcing: A Competio como Instrumento de

Aperfeioamento da Gesto

(79)

xv
4.3.

Controlando a Qualidade do Gasto Pblico: Strategic Sourcing

(85)

5.

A Fora de Trabalho de Compras

(87)

6.

O Presente e o Futuro das Aquisies Norte-americanas

(90)

CAPTULO III - AS COMPRAS PBLICAS FEDERAIS

BRASILEIRAS

(93)

1.

Consideraes Iniciais

(93)

2.

Compras Pblicas Federais Brasileiras: Elementos Estruturais

(97)

2.1.

O Sistema de Servios Gerais (SISG)

(99)

2.2.

Os Dirigentes Envolvidos na Funo de Compras

e seus Conceitos Norteadores

(105)

O Sistema Integrado de Servios Gerais (SIASG) e seu

Mdulo Comprasnet

(109)

3.

Processo de Aquisio e Gesto de Contratos

(113)

3.1.

Caractersticas Gerais da Licitao

(117)

2.3.

3.1.1. Dispensa e Inexigibilidade de Licitao

(130)

3.2.

(134)

Tentativas Recentes de Aperfeioamento das Compras Federais

3.2.1. Prego Eletrnico: todo problema prego

(135)

3.2.2. Registro de Preos: uma antiga novidade

(140)

3.2.3. O Carto Corporativo

(141)

4.

Recursos Humanos: Problemas da Base ao Topo

(144)

4.1.

Origem, Dimenso e Composio dos Quadros de Compras

(144)

4.2.

Motivao e Qualificao

(146)

xvi
5.

Guisa de Concluso: reflexes e expectativas acerca

das Aquisies Pblicas Federais Brasileiras

(150)

CONSIDERAES FINAIS

(153)

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

(165)

ANEXOS

(179)

xvii

LISTA DE FIGURAS
Figura 1.1 Representao da Classificao do Custeio Baseado em
Atividades (ABC)

(13)

Figura 1.2 Representao Grfica da Logstica Inserida da GSC

(15)

Figura 1.3 Influncias da logstica sobre o Balano Patrimonial

(16)

Figura 1.4 Integrao entre plano, oramento, execuo e avaliao

(18)

Figura 1.5 Desdobramento dos programas em aes e dotaes oramentrias

(20)

Figura 1.6 Estrutura Organizacional Tpica de Compras

(27)

Figura 1.7 Vantagens dos Modelos de Processo de Compras

(27)

Figura 1.8 Representao Grfica dos Tipos de Relacionamento em Cadeia

(33)

Figura 1.9 Processo de Compras

(38)

Figura 1.10 Strategic Sourcing

(42)

Figura 1.11 Habilidades Necessrias ao Strategic Sourcing

(44)

Figura 1.12 Ciclo de Vida de um Produto

(46)

Figura 2.1 Estrutura Federal de Compras Pblicas dos EUA

(63)

Figura 2.2 Estrutura Organizacional do faz

(67)

Figura 2.3 Atividades de Planejamento de um Competitive Sourcing

Desenvolvidas no Departament of Energy (DOE)

(82)

Figura 3.1 Estrutura Organizacional do MPOG

(102)

Figura 3.2 Estrutura Organizacional da SPOA/MP

(103)

Figura 3.3 Estrutura do SIASG

(109)

Figura 3.4 Integraes do SIASG com Outros Sistemas Corporativos Federais

(111)

xviii

Figura 3.5 Fluxo de Compras Seguido no SIASG

(112)

Figura 3.6 Evoluo do peso das aquisies por Dispensa e Inexigibilidade

em relao ao total SISG

(133)

Figura 4.1 Sistema Corruptocntrico

(161)

Figura 4.2 Sistema Focado no Resultado

(162)

xix

LISTA DE QUADROS
Quadro 1.1 Resumo das Despesas Nominais Realizadas pela Unio 2003/2007

(21)

Quadro 1.2 As Mega-tendncias da GCS

(32)

Quadro 1.3 Comprativo dos custos tericos dos fornos SCC 61 e ES 61

(47)

Quadro 1.4 A atuao do comprador em retrospectiva: alguns aspectos

(48)

Quadro 2.1 Legislaes Implementadas nos Anos 90

(56)

Quadro 2.2 Processo de Aquisio Federal Norte-americano

(72)

Quadro 2.3 Fora de Trabalho de Aquisio Federal dos EUA em 2007

(88)

Quadro 3.1 Compras Pblicas Federais Brasileiras por Modalidade de

Licitao (2008)

(97)

Quadro 3.2 Estrutura da Lei de Licitaes

(115)

Quadro 3.3 Etapas e Procedimentos da Fase Externa da Licitao

(123)

Quadro 3.4 Evoluo das Dispensas de Licitao Por Inciso (2003/2005)

(130)

Quadro 3.5 Evoluo das Inexigibilidades de Licitao (2003/2005)

(132)

Quadro 3.6 Evoluo do Uso dos Preges Presenciais e Eletrnicos (2002/2008)

(136)

Quadro 3.7 Evoluo da Economia Proporcionada pelo Prego

Eletrnico (2002/2008)

(138)

Quadro 4.1 Sntese da Matriz Conceitual

(160)

INTRODUO
O debate em torno do volume e da qualidade dos gastos pblicos no recente no Brasil.
Entretanto, nos ltimos anos, com o contnuo e substancial aumento da carga tributria 1,
identifica-se uma tendncia natural de que tal tema assuma certo destaque. Neste sentido, uma
das interpretaes mais disseminadas, associa a carga tributria atual necessidade de
financiamento de um Estado [c]aro, ineficiente e corrupto (GUEDES, 2006, p. 22).
Analisando o caso brasileiro, Werneck (2005, p. 4) aponta a existncia de pelo menos
quatro agendas fiscais superpostas na atualidade:
A primeira aponta para a importncia de se reduzir o dispndio pblico. Vislumbra
aprofundamento do ajuste fiscal, com corte de gastos, de forma a assegurar reduo substancial do
endividamento pblico e queda estrutural da taxa de juros, a patamar compatvel com um projeto
de crescimento econmico sustentado, a taxas relativamente altas. A segunda agenda parece sugerir
que, muito ao contrrio, h boas razes para ampliar o dispndio governamental, tendo em vista
carncias inadiveis de investimento pblico e gastos sociais. A terceira, sem preconizar reduo do
dispndio agregado, tenta entrever possibilidades de racionalizao do gasto pblico, para abrir
espao nos oramentos dos trs nveis de governo para dispndios mais defensveis. J a quarta
est centrada na urgncia de se racionalizar as muitas formas pelas quais os trs nveis de governo
vm extraindo da economia cerca de 37% do PIB em tributos (grifos nossos).

Mas cortar despesas ou reduzir desperdcios e custos desnecessrios no atividade

simples, nem mesmo no mbito do setor privado, que sempre foi conhecido pela capacidade
inventiva na busca de tcnicas de gesto para o equacionamento de tais problemas. Entretanto,
com o tempo e a persistncia, os empresrios perceberam na Logstica, especialmente em sua
funo de compras, a rea com melhores nveis de impacto sobre os resultados da empresa. Tal
percepo contribuiu para um aumento do interesse sobre o tema, com a realizao de estudos e a
formulao de novos conceitos.
Nos ltimos vinte anos, algumas naes, preocupadas em melhorar a qualidade de seus
gastos atravs da reduo do desperdcio, tm buscado inspirao nos desenvolvimentos privados
para o setor de compras. Os EUA, por exemplo, tm uma preocupao elevada com tal temtica,
que se expressa inclusive na existncia de uma carreira especfica de Compradores Pblicos,
dotando a rea de forte profissionalismo. A poltica de compras norte-americana claramente
focada em uma viso empresarial da aquisio, onde a eficincia, expressa em termos de
1

Segundo dados da SRF/STN/MF a carga tributria saiu de um patamar, em 1992, de aproximadamente 26% do
PIB, para mais de 38% em 2006 (GARCIA, 2008, p. 27).

2
reduo dos tempos de compra, de qualidade dos bens e servios adquiridos e do menor custo
logstico total, a varivel mais importante (GANSLER, 2002; KELMAN 2002a, 2008). Mais
recentemente, no mbito da Unio Europeia, tambm possvel percebe-se tendncia semelhante
(BEUTER, 2005; ROSENKTTER, 2007).
Existem mltiplas dimenses atravs das quais se pode abordar o tema da aplicao dos
recursos pblicos, variando das mais estratgicas, focadas na qualidade das polticas pblicas, at
as mais operacionais, tratando da forma como se promove a aquisio de produtos e servios.
Outro tema de grande destaque a da questo tica. O combate corrupo tem concentrado boa
parte dos esforos de governos, organizaes no governamentais e organismos internacionais.
Em recente trabalho, utilizando as compras pblicas na discusso sobre o desperdcio no
gasto do setor pblico italiano, em diversos rgos e instncias, no perodo entre 2000 e 2005,
Bandiera; Prat; Valletti (2009, p.1278), separaram tal conceito em dois tipos especficos:
Active waste is such that its presence entails direct or indirect benefit for the public
decision-maker. In other words, reducing waste would reduce the utility of the decision-maker.
The classical example is corruption in procurement, whereby the public official inflates the
price paid for a certain good in exchange for a bribe.
Passive waste, in contrast, is such that its presence does not benefit the public decisionmaker. In other words, reducing waste would (weakly) increase the utility of the decision
maker. Passive waste can derive from a variety of sources. One is that public officials simply do
not possess the skills to minimize costs. Another is that public officials have no incentive to
minimize costs, although they are able to do so. A final cause of passive waste, following
Kelman (1990, 2005), is that excessive regulatory burden may make procurement cumbersome
and increase the average price that the public body pays (grifos nossos).

Dentre vrias concluses apresentadas pelos autores, uma das mais provocativas e que
certamente contribui para o aprofundamento da reflexo sobre a questo do gasto pblico e dos
mecanismos para seu aperfeioamento, a de que 83% do desperdcio analisado era de carter
passivo. Evidentemente, tal resultado no implica no abandono de medidas de combate
corrupo, mas no reconhecimento da relevncia do Desperdcio Passivo, ou seja da ineficincia
em compras2.
No caso brasileiro, que segue a tendncia internacional, tem havido certa predominncia
do debate em torno de questes estratgicas e ticas, restando pouco espao para discusses sobre
2

necessrio observar que a pesquisa teve como referncia um grupo de 21 produtos e servios padronizados
(commodities), tais como computadores, impressoras, papel, aluguel de carros, contratos de telefonia celular,
dentre outros. Portanto, tais concluses somente so vlidas para aquisies de produtos e servios dessa
natureza, o que exclui servios como os de engenharia civil, consultoria e outros, os quais possuem processos de
aquisio mais complexos.

3
possveis aperfeioamentos operacionais nas compras pblicas. Reflexes intelectualmente mais
profundas sobre racionalizao de processos, melhor aproveitamento de mo-de-obra, reduo de
custos ou aumento da eficincia nas aquisies, no tem sido frequentes.
Em face de tal realidade, o presente trabalho busca dar uma contribuio ao debate
operacional, focando-se na questo das compras pblicas no mbito da Administrao Direta do
Poder Executivo Federal Brasileiro. Seu principal objetivo analisar a contribuio deste sistema
de compras na busca por maior eficincia no gasto pblico federal3. So utilizados como
referncias comparativas, o conhecimento acumulado pela iniciativa privada no campo das
aquisies de produtos e servios, e ainda o sistema de compras pblicas federais norteamericano.
A utilizao do referencial privado decorre da suposio de que tal setor da economia, em
face da necessidade de sobrevivncia em ambientes competitivos, desenvolveu, alm de uma
consistente teorizao sobre a funo de compras e seus mecanismos bsicos de implementao,
vrios instrumentos e conceitos voltados para a eficincia de seus gastos, parte deles passveis de
adaptao ao setor pblico nacional e potencialmente teis na avaliao dos processos de
compras pblicas.
Em relao estrutura de compras pblicas federais norte-americana, esta ilustra a efetiva
possibilidade de utilizao de tais instrumentos e conceitos privados por parte de uma nao
populosa, complexa, continental e de significativa insero internacional. Alm disso, por se
tratar da maior estrutura federal de compras do mundo4, acumula vasta experincia no tema,
amplamente documentada em estudos, pesquisas, artigos em revistas especializadas e
depoimentos ao legislativo americano 5, ajudando a estruturar o olhar sobre a realidade brasileira.
Tal disponibilidade de informaes, em geral pouco frequente no setor6, foi um importante

Definindo-se gasto eficiente, para efeito deste trabalho, como aquele realizado tendo em considerao a reduo
ou eliminao de desperdcios ou custos desnecessrios. Outras consideraes acerca dos conceitos de gasto,
despesa e custo, vide Captulo I, item 2.
Segundo dados colhidos na pgina oficial do governo federal americano para o acompanhamento de seus gastos
(http://usaspending.gov/), no ano fiscal de 2007 foram mais de 3,9 milhes de processos, com aproximadamente
US$ 439 bilhes em contratos. Acesso em 12 out. 2008.
Como exemplo de revistas especializadas em temas como logstica e gesto da cadeia de suprimentos, podemos
citar o Contract Management Magazine, o Journal of Contract Management Magazine e o Defense Acquisition
Review Journal.
Destaque-se que do ponto de vista da Unio Europeia (UE), a Comisso Europeia e o Parlamento Europeu, vm
promovendo esforos no sentido de ampliar a disponibilidade de dados e estudos sobre o tema das compras e
contrataes pblicas dos estados membros. Individualmente, o Reino Unido tambm apresenta uma significativa
disponibilidade de dados e estudos, seguido de forma mais distante por Alemanha, ustria e Itlia.

4
elemento facilitador deste trabalho, permitindo aguar a anlise do caso nacional.
Como parte do esforo de reflexo realizado, so apresentados os conceitos centrais de
compras utilizados no setor privado, no sistema de compras pblicas federais norte-americano e
brasileiro. Igualmente, buscou-se identificar os elementos responsveis pelo xito ou dificuldade
na promoo da eficincia do gasto pblico do sistema de compras federal brasileiro.
Visando a consecuo do objetivo apresentado, a estratgia implementada foi a da adoo
de uma matriz conceitual na anlise dos captulos do trabalho. Tal matriz inspirou-se no
documento Framework for assessing the acquisition function at federal agencies7 que utiliza
quatro dimenses bsicas como referncia para a avaliao da funo de compras/aquisies nas
agncias governamentais norte-americanas8. A verso utilizada neste trabalho, compem-se de
trs dimenses de anlise, que servem como eixos fundamentais e fio condutor na discusso de
cada um dos captulos.
A primeira dimenso Estrutura e Sistemas, que permite analisar a forma de
organizao do processo de compras no setor privado, pblico federal norte-americano e
brasileiro. Essa dimenso procura jogar luz sobre a estrutura de compras, buscando revelar sua
importncia em cada uma das organizaes estudadas e ao mesmo tempo, tentando compreender
seu foco predominante de atuao, mais voltado para os resultados, ou para a formalizao dos
procedimentos. Neste sentido importante observar que o nvel hierrquico atribudo funo de
compras, no caso do setor privado, tem se mostrado um indicador da percepo de relevncia
estratgica da funo na busca pela eficincia do gasto.
Legislao, Normatizao e Processos outra dimenso de anlise e busca visualizar os
fluxos dos processos de compra em cada uma das estruturas, assim como seus objetivos: melhor
compra, menor preo do produto, maior transparncia, ou outros. Esta dimenso tambm auxilia
na identificao dos conceitos e ferramentas utilizados nos diversos sistemas de compra em
anlise, possibilitando sua avaliao quanto ao estgio de desenvolvimento da funo de
compras.
Por ltimo, a dimenso Recursos Humanos Especializados visa mostrar a estrutura de
organizao do pessoal encarregado da funo de compras, os conhecimentos julgados

7
8

U.S. GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE (2006).

O referido documento foi desenvolvido pelo Government Accountability Office (GAO), agncia independente
que trabalhada para o Congresso dos EUA e responsvel pelas atividades de fiscalizao e controle do
dispndio pblico federal daquele pas.

5
importantes para sua formao e a percepo de importncia atribuda aos quadros de pessoal.
Tais elementos so relevantes para a compreenso da capacidade da mo-de-obra especializada
em compras na consecuo dos objetivos e processos em cada estrutura estudada.
No campo metodolgico, o trabalho utilizou uma combinao de mtodos qualitativos,
tais como pesquisa bibliogrfica e estudo de casos. Em relao ao terceiro captulo, as
informaes foram tambm obtidas por meio de entrevistas semi-estruturadas9. O tratamento de
tais informaes foi procedido via anlise de contedo temtico.
Segundo Godoy (1995a) a pesquisa qualitativa tem quatro caractersticas bsicas.
Primeiramente esta ... tem o ambiente natural como fonte direta de dados e o pesquisador como
instrumento fundamental (p.62), o que segundo a autora leva a necessidade de que o pesquisador
aprenda ... a usar sua prpria pessoa como o instrumento mais confivel de observao, seleo,
anlise e interpretao dos dados coletados (p.62). Outra caracterstica da pesquisa qualitativa,
tambm comentada por Martins (1994), ser descritiva, j que sua perspectiva no mensurar,
mas buscar compreender processos, fenmenos e dinmicas, assim como suas origens e/ou
motivaes. A terceira caracterstica da pesquisa qualitativa, intrinsecamente ligada a
caracterstica anterior, a importncia dada aos significados que os investigados do as coisas e
sua prpria experincia. Entretanto, tal relevncia no implica numa confiana absoluta. As
informaes colhidas devem sempre ser comparadas com outros dados obtidos no processo de
observao ou em outras entrevistas. Por ltimo, os pesquisadores utilizam o enfoque indutivo
na anlise de seus dados (GODOY, 1995a, p.63), j que ... no partem de hipteses
estabelecidas a priori, no se preocupam em buscar dados ou evidncias que corroborem ou
neguem tais suposies. Partem de questes ou focos de interesse amplos, que vo se tornando
mais diretos e especficos no transcorrer da investigao (GODOY, 1995a, p.63). Portanto, notese que a opo por mtodos qualitativos se deu em face do objetivo do trabalho e das
caractersticas do objeto, pois:

Ainda com relao a metodologia utilizada para o terceiro captulo, importante observar este sofreu influncia
direta das observaes realizadas in loco pelo autor da presente dissertao, por ocasio de sua atuao no
governo federal brasileiro, primeiramente como Diretor do Departamento de Logstica e Servios Gerais e
posteriormente como Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Neste sentido, embora no haja a reivindicao do uso de metodologias
como a Observao Participante, ou a Pesquisa Ao, dada a necessidade de planejamento prvio para a
implementao de ambas, foroso considerar que exitem traos de tais mtodos no processo de reflexo
desenvolvido no captulo em comento.

6
Quando estamos lidando com problemas pouco conhecidos e a pesquisa de cunho
exploratrio, este tipo de investigao parece ser o mais adequado. Quando o estudo de
carter descritivo e o que se busca o entendimento do fenmeno como um todo, na sua
complexidade, possvel que uma anlise qualitativa seja a mais indicada. Ainda quando a
nossa preocupao for a compreenso da teia de relaes sociais e culturais que se estabelecem
no interior das organizaes, o trabalho qualitativo pode oferecer interessantes e relevantes
dados (GODOY, 1995a, p.63).

Tratando especificamente do estudo de caso10, necessrio observar que seu propsito

... analisar intensivamente uma dada unidade social (GODOY, 1995b, p.25). O pesquisador,
lanando mo de uma perspectiva exploratria e descritiva, busca compreender os fenmenos
envolvidos no estudo, realando suas dimenses e contexto, utilizando como principais tcnicas
de pesquisa a observao e a entrevista. No obstante, note-se que na presente dissertao tem-se
o uso do mtodo de estudo de casos para a anlise de trs casos distintos. Assim, o objetivo tornase no apenas descrev-los, mas tambm compar-los (GODOY, 1995b).
Em relao a entrevista como mtodo, podemos defini-la como um processo de interao
social entre duas pessoas na qual uma delas, o entrevistador tem por objetivo a obteno de
informaes por parte do outro, o entrevistado (HAGUETTE, 199711, p.86 apud. BONI;
QUARESMA, 2005, p. 72). A utilizao de tal mtodo necessita de certos cuidados, como um
planejamento adequado, visando a definio do objetivo a ser alcanado em termos de
informaes, a definio dos entrevistados e do roteiro das entrevistas. Complementarmente,
Boni; Quaresma (2005), fazendo uso de sugestes apresentadas por Pierre Bordieu (1999)12,
lembra que os entrevistados ficam mais vontade e seguros para colaborar, quando sentem certa
familiaridade ou proximidade social com o entrevistador. Tambm no sentido de facilitar a coleta
de informaes, seria aconselhvel que o pesquisador procurasse falar a mesma lngua do
pesquisado (BONI; QUARESMA, 2005, p.76). Tal questo se torna mais relevante no caso de
entrevistas semi-estruturadas13, onde so combinadas
... perguntas abertas e fechadas, onde o informante tem a possibilidade de discorrer sobre o
tema proposto. O pesquisador deve seguir um conjunto de questes previamente definidas, mas
ele o faz em um contexto muito semelhante ao de uma conversa informal (BONI;
QUARESMA, 2005, p.75).
10

Para uma compreenso sobre a implementao do estudo de casos, sugere-se a consulta de Campomar (1991).
HAGUETTE, Teresa Maria Frota. Metodologias qualitativas na Sociologia. 5a edio. Petrpolis: Vozes,
1997.
12
BOURDIEU, Pierre. A misria do mundo. Traduo de Mateus S. Soares. 3a edio. Petrpolis: Vozes, 1999.
13
Para uma compreenso sobre a realizao de entrevistas enquanto metodologia de coleta de dados, sugere-se a
consulta de Duarte (2004).
11

A grande vantagem deste tipo de entrevista que conduz quase sempre a uma melhor
amostra da populao de interesse, com respostas qualitativamente mais significativas, tanto em
termos de abrangncia, quanto profundidade e espontaneidade (BONI; QUARESMA, 2005). No
campo das desvantagens,
... estas dizem respeito muito mais as limitaes do prprio entrevistador, como por exemplo: a
escassez de recursos financeiros e o dispndio de tempo. Por parte do entrevistado h
insegurana em relao ao seu anonimato e por causa disto muitas vezes o entrevistado retm
informaes importantes. Essas questes so, ainda assim, melhor apreendidas pela entrevista
aberta e semi-estruturada (BONI; QUARESMA, 2005, p. 75).

Visando a implementao das entrevistas semi-estruturadas, foram definidos trs grupos

de profissionais 14, que por suas atividades e posies em relao ao sistema de
compras/aquisies pblicas federais brasileiro, possuam diferentes ngulos de viso sobre o
tema, contribuindo, por isso, para sua melhor compreenso. No grupo denominado Estratgico,
foram reunidos os agentes pblicos que por sua posio hierrquica conduziram ou participaram
da formulao das polticas de compras e pessoal utilizadas pelo governo federal brasileiro ao
longo da gesto Lula (2003/2010). O Grupo Normativo foi composto por todos os ocupantes de
cargo de direo do Departamento de Logstica e Servios Gerais (DLSG) 15, cujos cargos
tivessem atribuies ligadas normatizao e ao acompanhamento das compras pblicas
brasileiras no mbito do Poder Executivo Federal16, responsabilidade deste rgo. Concluindo o
trabalho de entrevistas, o Grupo Operacional, formado por Subsecretrios, ou exSubsecretrios de Planejamento, Oramento e Administrao (SPOAs) 17 de ministrios com
grande volume de aquisies ou de elevado destaque institucional18, deu conta de apresentar a
14

15

16

17

18

A lista completa dos participantes de cada grupo constitui o Anexo I da presente dissertao. O roteiro da
entrevista semi-estruturada compe o Anexo II. Por fim, o Anexo III traz o DVD que contm os arquivos de
udio das entrevistas realizadas.
rgo da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MPOG).
Gerente de Sustentao Normativa, Gerente de Sustentao Operacional e Gerente de Anlise e Informaes
Estratgicas.
O SPOA, ou cargo equivalente, tem dentre suas atribuies a responsabilidade de conduzir os processo de
aquisio de produtos e servios nos ministrios. Tal atividade normalmente desenvolvida operacionalmente
atravs de uma Coordenao Geral de Logstica, de Suprimentos, ou de Compras, diretamente subordinadas a
eles. Os SPOAs so os operadores das polticas determinadas nos planos estratgico e normativo.
Foram entrevistados os SPOAs dos Ministrios do Planejamento, Fazenda, Sade, Transportes e Justia e exSPOAs dos Ministrios da Fazenda, Educao, Desenvolvimento Agrrio e Planejamento, alm do ento
Secretrio de Administrao da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Segundo dados do Informativo

8
perspectiva dos responsveis pela implementao, em cada ministrio, da poltica de compras do
governo federal.
A presente dissertao, seguindo o quadro conceitual j apresentado, foi estruturada em
trs captulos, alm da introduo e uma concluso. O primeiro captulo apresenta os elementos
conceituais da Logstica Empresarial e da Gesto da Cadeia de Suprimentos, dando destaque
especial questo da aquisio de insumos, produtos e servios no mbito do setor privado. Tal
captulo de fundamental importncia, pois discute aspectos tericos bsicos e expe as
peculiaridades da rea.
No segundo captulo, apresentado o caso das compras pblicas federais dos EUA,
destacando seu compromisso com o resultado e a influncia dos conhecimentos tericos do setor
privado em seu sistema de compras. Este captulo serviu como um ponto de referncia na
avaliao do caso brasileiro, sendo interessante realar os contrastes entre os dois modelos,
sobretudo no que se refere perspectiva que orienta o processo de compra no Brasil e nos EUA.
Note-se contudo, que no h a inteno de colocar a estrutura norte-americana como modelo a ser
seguido pelo Brasil.
O ltimo captulo versa sobre o modelo de compras pblicas adotado pela administrao
direta federal brasileira. So apresentados sua estrutura e avanos recentes, buscando demonstrar
a forte preocupao com o combate corrupo e seu foco nos ritos burocrticos.
A concluso, pautada pelas discusses dos captulos anteriores, traz uma reflexo sobre o
modelo brasileiro de gesto das compras pblicas da administrao direta federal luz dos
adotados por EUA e pelo setor privado. Buscando um vis propositivo, so feitas sugestes de
aperfeioamento do modelo brasileiro, basicamente focadas na alterao da legislao,
permitindo a absoro de novas e modernas tcnicas de compras, e no aperfeioamento do quadro
de pessoal voltado para o setor. Tambm so apresentadas possveis linhas de pesquisa futuras.

Comprasnet de 2008, utilizando-se de dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI), tais
ministrios foram responsveis por 57,48% das despesas licitveis liquidadas no perodo (SLTI, 2004).

CAPTULO I
ELEMENTOS BSICOS DA FUNO DE COMPRAS NO SETOR
PRIVADO
1.

Consideraes Iniciais

Promover comparaes envolvendo os setores privado e pblico sempre questo

controversa. Qualquer tentativa neste sentido precisa considerar as marcantes diferenas
existentes entre os setores. Enquanto o setor privado busca definir um foco claro de atuao
produtiva, com o estabelecimento de um pblico alvo ou segmento especfico de mercado, o setor
pblico necessariamente tem um foco mltiplo. Educao, sade, transporte, segurana pblica,
so todas preocupaes e prioridades da atividade governamental. Em cada um destes temas e em
muitos outros, o Estado tem de desenvolver polticas de atuao, no apenas para um segmento
especfico mas, pelo menos em tese, para toda a sociedade. Alm disso, sua ao cotidiana sofre a
fiscalizao contnua dos rgos de controle, da imprensa e da sociedade.
Mas a despeito das diferenas, tambm existem algumas importantes semelhanas. O
controle dos gastos, por exemplo, de extrema relevncia para ambos. No setor privado, os
gastos, entendidos como custos de fabricao/prestao de servios e/ou despesas operacionais,
so uma varivel fundamental para a determinao do lucro de um empreendimento e portanto,
de sua prpria sobrevivncia. Empresas que no gerenciam adequadamente seus gastos, tero sua
sobrevivncia ameaada. No setor pblico brasileiro, embora no exista a preocupao com a
sobrevivncia institucional19, e o discurso da necessidade de gesto dos gastos seja mais uma
praxe poltica que ao concreta, h a obrigao legal20 e tica de cuidado com os recursos
auferidos pela via da tributao.
A gerao de valor, que no setor privado no se restringe aos clientes, envolvendo tambm
fornecedores, acionistas e outros atores interessados no processo de produo, outro aspecto da
maior relevncia. Atendimento de qualidade, em locais e tempos apropriados, pode ser
considerado necessidade comum, tanto para consumidores, quanto para cidados. Geralmente, os
clientes de qualquer empresa esto em busca de produtos/servios com a maior qualidade, no
19
20

No Brasil, no existe a possibilidade legal de falncia de entes pblicos.

Tanto a Constituio Federal, em termos mais gerais (princpio da eficincia), quanto a Lei de Responsabilidade
Fiscal, estabelecem a obrigao estatal de cuidado com os recursos pblicos.

10
menor tempo e menor preo possveis. As empresas, que vem no consumo dos clientes a sua
sobrevivncia, procuram oferecer-lhes estas e outras vantagens necessrias, buscando diferenciarse dos demais concorrentes. No setor pblico brasileiro, embora este no esteja submetido a
qualquer presso competitiva, prestar o melhor servio aos cidados pode ser considerado uma
obrigao moral do Estado, j que todos os recursos arrecadados com tributos, o so com o
argumento de que constituem a base de sustentao econmica da prestao de servios
sociedade.
Por outro lado, necessrio destacar que cidados e empresas, ao contrrio dos
consumidores, no podem negar-se a ceder ao Estado parte de seus salrios, rendas e lucros, por
no utilizarem ou no considerarem satisfatrios os servios prestados por este. Sustentar o
Estado no um ato de vontade objetiva dos cidados, mas uma obrigao inescapvel destes.
Portanto, defensvel acreditar que o Estado tenha como contrapartida a obrigao de prestar aos
seus cidados servios de qualidade, no menor tempo e custos possveis, buscando inclusive
superar em dedicao e competncia o setor privado.
Mas o Estado, na busca por cumprir com suas obrigaes, pode se beneficiar de diversas
tcnicas e conceitos de gesto atualmente em voga no mbito empresarial, assim como vem
fazendo nas ltimas dcadas em alguns pases. As possveis contribuies do setor privado no
tema do suprimento podem ser tanto de ordem prtica quanto conceitual. Neste sentido, o
presente captulo dedica-se a apresentar o potencial de um dos elementos fundamentais da
atuao do setor privado e que vem sofrendo significativos aperfeioamentos aos longo das
ltimas dcadas: a funo de compras.
Em termos conceituais, existe um amplo espectro de possibilidades. Primeiramente
relevante lembrar que o Estado Brasileiro, seguindo uma tendncia internacional, vem passando
por mudanas em sua linha original de atuao21. A intensificao das terceirizaes, dos
processos de concesso de servios pblicos e o surgimento da Lei de Parcerias Pblico-Privadas,
so indicadores deste fenmeno. Em tais casos, independente de suas diferenciaes
operacionais, o que ocorre a passagem, para um ente privado, da responsabilidade pela
prestao de um servio originalmente desempenhado pelo setor pblico. Como tal transferncia
no desonera o Estado de sua responsabilidade fiscalizatria e estabelece um aprofundamento nas
relaes pblico-privadas, chegando inclusive a denomin-las de parcerias, alguns dos elementos
21

Para uma anlise mais aprofundada, sugere-se a leitura de Bresser-Pereira (2002), Pacheco (2004), Gaetani
(2005), Paes de Paula (2005), Martins (2006) e Abrcio (2007).

11
centrais do que se denomina Gesto da Cadeia de Suprimentos (GCS), como a coordenao, a
cooperao, a troca de informaes, a integrao de processos estratgicos e a construo de
relaes de longo prazo, indicam o potencial desta, na viso de Mentzer et al. (2001), filosofia
gerencial para a administrao pblica.
Mas mesmo quando se trata das licitaes de produtos e servios de forma geral,
possvel perceber que uma viso de cadeia de suprimentos pode levar resultados potencialmente
mais vantajosos ao interesse pblico, seja na aplicao da GCS enquanto metodologia de
alinhamento do suprimento, produo, distribuio e interao com os parceiros da cadeia, seja
na mera contribuio conceitual de uma perspectiva sistmica e estratgica.
Do ponto de vista prtico, como se ver ao longo do captulo, chama a ateno a evoluo
da funo de compras na direo da gesto de suprimentos e sua conformao aos princpios da
GCS, passando de uma posio reativa, semelhante ao que se pode observar hoje na
administrao direta federal brasileira, para uma condio estratgica. Neste sentido, a
profissionalizao dos quadros de pessoal e uma maior centralizao das aquisies so dois
elementos comuns desse processo evolutivo e que necessitam de uma reflexo aprofundada por
parte do setor pblico federal.
Outra possibilidade de aplicao prtica dos conhecimentos em anlise, se d em face da
condio de transposio de tcnicas de logstica, especialmente no campo dos processos de
aquisio de produtos e servios, assim como na gesto de materiais e controle de estoques. Na
mesma linha, existem metodologias mais sofisticadas e no menos poderosas, como o Strategic
Sourcing e o Total Cost of Ownershp (TCO), que apresentam grande potencial tanto para a
reduo do volume dos gastos pblicos, quanto para a melhora de sua eficincia.
Ter conhecimentos slidos dos conceitos de GCS, Logstica e Compras, tornou-se, no
meio privado, especialmente nas empresas de mdio e grande porte, uma necessidade. Assim,
num momento histrico marcado por um contnuo debate sobre a necessidade de reduo e
aperfeioamentos do gasto pblico, o potencial destes conhecimentos, tanto do ponto de vista
conceitual, quanto operacional, no pode ser desprezado. Adquirir, adaptar e difundir tais
conhecimentos no Setor Pblico no tarefa simples, mas de grande importncia para avano
do discurso praxis em termos de melhora da gesto dos recursos pblicos.

12
2.

Custos: uma questo central

O objetivo deste item , antes de um maior aprofundamento na funo de compras,

promover uma discusso prvia sobre alguns dos conceitos relevantes para esta empreitada.
Primeiramente feita uma reflexo sobre a ideia de custos e sua inter-relao com as noes de
gasto e despesa. Posteriormente, o papel destes elementos no mbito do setor privado, mais
especificamente na Logstica, e no setor pblico, abordado.

2.1.

Alguns Conceitos Bsicos

A alocao de recursos nas empresas geralmente segue um modelo de deciso centrado

em sua sobrevivncia, a qual est diretamente ligada gerao contnua e consistente de lucros.
Segundo a viso microeconmica, o ponto de partida para a compreenso do comportamento das
empresas a Equao 122.
LT = RT CT

(1)

Onde:
LT = Lucro Total;
RT = Receita Total; e
CT = Custo Total.
Atravs da equao anterior possvel observar que o lucro total de uma empresa
resultado da diferena entre todas as suas receitas e custos. Por outro lado, a gerao de receitas
est vinculada indissociavelmente gerao de custos, j que a maior parte da receita de qualquer
empreendimento naturalmente ligada venda de produtos e servios que geraram algum nvel
de custo, sejam estes provenientes da compra de matria-prima, insumos, equipamentos ou outras
despesas operacionais. Alis, originalmente a ideia de ... custo est ligada mensurao, em

22

A presente dissertao aborda a questo dos custos de produo por um vis apenas conceitual, detendo-se no
campo dos custos totais como instrumento exemplificativo. Para um aprofundamento visando a construo de
modelos de ao, ser indispensvel o conhecimento da questo dos custos mdios e unitrios. Para esta situao
existe um vasta bibliografia j consagrada, da qual o autor destaca como sugesto: PINDYCK, R. S.;
RUBINFELD, D. L. Microeconomics. 3.ed. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall, 1994. Chapter 7 e
FERGUSON, C. E. Microeconomia. 20.ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria Ed., 1999. Parte II, Item 7.

13
termos monetrios, dos recursos utilizados para algum propsito (SILVA, 2007, p. 28), havendo
diversas classificaes para custo, sempre ligadas aos propsitos a que se destinam 23.
Os sistemas de gesto de custos podem ser: baseados em funo ou baseados em
atividade. Embora os primeiros ainda sejam mais utilizados, os sistemas de custeio baseados em
atividade so mais precisos e, por esta razo, vm ganhando mais espao no meio empresarial
(HANSEN; MOWEN, 2001). O mtodo de custeio baseado em atividade mais utilizado o
Custeio Baseado em Atividades (ABC 24), desenvolvido,
... a partir da compreenso de que os custos indiretos, que hoje so a categoria de gastos mais
relevante na maioria das empresas, so causados pelas atividades executadas. Foi encontrada,
dessa forma, uma nova lgica para a distribuio de custos, a partir da compreenso de que os
produtos consomem atividades e que as atividades consomem recursos (FREIRES; GUEDES,
2008).

A Figura 1.1 apresenta esquematicamente o mtodo de custeio ABC.

Figura 1.1 Representao da Classificao do Custeio Baseado em Atividades (ABC)

Fonte: Silva (2007, p. 39)

Note-se que os direcionadores de custos podem ser descritos como os fatores que
determinam o consumo dos recursos, atividades e produtos/servios em cada etapa do processo.
Sua identificao muito importante no Mtodo ABC, pois possibilita a mensurao e o
acompanhamento dos custos, criando as condies necessrias para o desenvolvimento de
polticas de otimizao e combate ao desperdcio. A quantidade de horas despendidas numa
atividade ou o nmero de processos de compra, so exemplos de direcionadores.
23
24

Para uma viso mais geral sobre os diversos sistemas de classificao de custo, vide Silva (2007, Cap.2).
Do ingls, Activity-Based Costing.

14
O Mtodo ABC explicita a importncia das atividades desenvolvidas numa organizao.
No caso do presente trabalho, o foco principal a funo de compras, desempenhada atravs de
um processo, constitudo por diversas atividades, que por sua vez se desdobram em inmeras
tarefas. Nesta perspectiva, fica patente que o efetivo funcionamento de uma organizao gera
custos atravs de suas atividades e tarefas. Tais custos so passveis de reduo atravs de
aperfeioamentos que gerem aumento de eficincia.
Cabe aqui uma importante distino de carter conceitual. A despeito de ser muito comum
o uso dos termos gasto, custo e despesa, como sendo equivalentes, tal procedimento gera
confuses. Enquanto o custo um sacrfico de recursos financeiros com a expectativa da
obteno de benefcios futuros, a despesa um sacrifcio sem benefcios futuros, ou surge da
contabilizao dos resultados (SILVA, 2007). Por outro lado, o gasto, segundo Silva (2007, p.
61), ... representa todas as aquisies, tangveis ou intangveis, efetuadas pela empresa.
A diferenciao entre gasto, custo e despesa relevante no caso de estudos sobre compras,
dado que tal funo envolve todos estes elementos. Em outras palavras, quando se trabalha com a
possibilidade de contribuio da funo de compras para a melhora da qualidade dos gasto,
privado ou pblico, espera-se que tal funo reduza custos atravs de dois caminhos especficos:
1) No campo do gasto, fazendo as melhores compras, ou seja, adquirindo produtos e servios pela
melhor relao preo, qualidade e tempo; e 2) No campo da despesa, que as melhores compras
sejam procedidas despendendo-se o menor volume de recursos financeiros possveis.
Os itens subsequentes apresentam a inter-relao dos elementos abordados com o setor
privado, em especial a questo da Logstica, na qual a funo de compras est inserida. Tambm
discutida a interpretao de tais elementos luz da estrutura conceitual do setor pblico federal
brasileiro.

2.2.

Custos Logsticos

Como a proposta do presente trabalho abordar especificamente a eficincia em compras,

surge a necessidade de uma clara delimitao de seu ambiente de insero. A funo de compras
parte de um sistema produtivo mais amplo: a Logstica.
Logistics management is that part of Supply Chain Management that plans, implements, and
controls the efficient, effective forward and reverse flow and storage of goods, services, and

15
related information between the point of origin and the point of consumption in order to meet
customer requirements (CSCMP, 2008).

A Figura 1.2 representa graficamente a definio anterior, explicitando sua tendncia

promoo contnua de processos de integrao de atividades (transportes, estoque, compras, etc.),
entre agentes (fornecedores, fbricas e clientes) e entre funes (suprimento, produo e
consumo). Para a Logstica Empresarial a coordenao interna vital e reflete-se, tanto em
termos de resultados financeiros, quanto em agilidade no atendimento aos clientes.
Observando mais atentamente a figura, possvel notar que a Logstica possu um ncleo
gentico composto por trs sistemas bsicos: Suprimento, Produo e Distribuio. O
desempenho de cada um destes sistemas o que permite empresa auferir receitas, mas implica
igualmente na gerao de custos. Nesse sentido, um dos elementos constantes na histria da
Logstica sua busca pela reduo destes custos, objetivo muito anterior s primeiras teorizaes
sobre gerao de valor, satisfao do cliente ou vantagem competitiva. Hoje, mesmo em meio a
diversas vises alternativas acerca de seus objetivos, a questo dos custos permanece como
referncia fundamental do setor.

Figura 1.2 Representao Grfica da Logstica Inserida da GSC.

Fonte: Adaptada de lambert & Cooper (2000) apud Assumpo (2003, p. 352).

16
Para que o papel dos custos dentro da Cadeia de Suprimentos seja melhor compreendido,
necessrio primeiramente entender alguns elementos de Administrao Financeira. Ferraes Neto
(2002, p. 42) apresenta a Logstica e a Administrao Financeira como reas da empresa com
preocupaes semelhantes:
a) a preocupao com a utilizao adequada dos recursos da empresa, tanto materiais quanto
financeiros;
b) a alocao dos recursos deve ser feita de forma racional e do modo a maximizar e acelerar o
retorno obtido sobre estes;
c) a constante procura pela reduo de custos e pela eliminao daqueles que so
desnecessrios;
d) a tomada e a implementao de decises que se destinem a aumentar a riqueza dos
proprietrios;
e) os profissionais dessas reas devem realizar decises sobre investimentos e avaliar o retorno
destes.

A busca por racionalizar a utilizao dos recursos da empresa, conjugada com processos
produtivos que criem valor para o cliente, permitindo a ampliao das vendas e possibilitando o
crescimento do lucro, a lgica que preside a inter-relao entre a Logstica e a Administrao
Financeira.
Outro tpico cujo entendimento possibilita a visualizao das contribuies da Logstica
para a melhora do desempenho da empresa a dimenso contbil. A Figura 1.3 mostra a
conformao bsica do balano patrimonial e suas diversas interaes com a Logstica.

Figura 1.3 Influncias da logstica sobre o Balano Patrimonial.

Fonte: Christopher (2007, p. 84)

17
No ativo circulante, em termos de caixa e contas a receber, elevar a liquidez uma medida
de grande relevncia. Neste sentido, reduzir o ciclo do pedido, compreendido entre o momento do
pedido por parte do cliente e seu efetivo atendimento, uma ao que influi diretamente na
melhora da posio da empresa, pois quanto mais rpido o cliente for atendido, mais rpido se
poder emitir a fatura e mais rpido o estoque se transformar em recurso financeiro
(CHRISTOPHER, 2007). Estendendo o raciocnio, a capacidade de produo tambm est ligada
capacidade de suprimento, que por sua vez est conectada capacidade de aquisio de
materiais e servios.
Os estoques so outro item do ativo circulante de elevada importncia. fundamental
entender que a manuteno de estoques implica em custos significativos. Segundo Christopher
(2007), tais custos podem ser definidos como de capital, de armazenagem e manuseio, de
obsolescncia, por danos e deteriorao, de pequenos furtos/perdas, de seguro e demais custos de
gesto. Portanto, sua formao deve ser alvo de anlise criteriosa que certifique o acerto
econmico de tal opo. Redues no estoque e medidas que reduzam seus custos so objetivos
que vm sendo perseguidos de forma tenaz pela Logstica, em especial pelas organizaes de
compras. Alm disso, sistemas de suprimento baseados em filosofias de estoque zero, ou mnimo,
dependem fortemente de estruturas de compras de alta capacidade de planejamento e resposta.
No Ativo Permanente esto localizados os bens, instalaes e equipamentos que so
utilizados na produo e distribuio dos produtos ou servios da empresa. Ativos permanentes
significam capital imobilizado, que por sua vez, alm de obviamente no serem lquidos
(transformveis em recursos financeiros em curto espao de tempo), geram novos custos de
manuteno, desgaste, obsolescncia e substituio. Muitas empresas terceirizaram a
distribuio fsica de seus produtos, em parte para melhorar os nmeros dos ativos de seu
balancete (CHRISTOPHER, 2007, p. 85).
Em termos do Passivo, uma das maiores preocupaes a aquisio de matria prima e
demais produtos e servios necessrios, diretamente ou no, produo. Como aquisies
implicam em necessidade de desembolso, uma poltica de compra adequada pode afetar
positivamente os valores comprometidos nas aquisies e ainda evitar a concentrao de estoques
desnecessrios, gerando novas redues de desembolsos (CHRISTOPHER, 2007).
Considerando os elementos anteriormente expostos, que enfatizam a relevncia da poltica
de compra/aquisio e a gesto de estoques como centrais no processo de controle de custos,

18
importante retomar a observao de que a logstica possu um ncleo formado por trs elos
bsicos: suprimento, produo e distribuio. Note-se que a discusso do presente tpico
concentra-se na contribuio do elo Suprimento, mais especificamente do processo de
compra/aquisio de produtos, equipamentos e servios, para a gesto adequada dos custos,
despesas e gastos no setor privado.
Retomando a primeira equao apresentada, vislumbra-se que a contribuio da rea de
suprimentos e compras decisiva para a obteno de resultados positivos por parte de qualquer
empreendimento. Corroborando tal perspectiva, Bowersox; Closs; Cooper (2002, p.135),
referindo-se as empresas, afirmam que, ... purchased goods and services are one of the largest
elements of cost for many firms. In the average manufacturing firm in North America, purchased
goods and services account for approximately 55 cents of every sales dollar.
2.3.

Custos no Setor Pblico

No setor pblico, a gesto de custos tambm atua no sentido da eficincia do uso dos

recursos, embora o objetivo no seja o lucro, mas a melhora de indicadores sociais, atravs da
prestao de servios e da produo de bens pblicos.
Buscando uma melhor compreenso sobre a estrutura e dinmica das decises de alocao
de recuso no setor pblico federal brasileiro, observe-se a Figura 1.4.

Figura 1.4 Integrao entre plano, oramento, execuo e avaliao

Fonte: baseado em Machado (2005, p.75)

19
Como numa empresa privada de grande porte, tambm o setor pblico federal possui
instrumento de planejamento de mdio prazo25. Atravs do Plano Plurianual (PPA), o governo
estabelece seus objetivos para um perodo de quatro anos26. O PPA parte de um amplo
diagnstico do pas, que identifica problemas a serem superados. Tomando como base tal
realidade, so propostos programas de governo, que isoladamente, ou em conjunto, visam superar
os problemas apresentados. Cada programa possui objetivos especficos e indicadores que
permitiro a aferio de seu sucesso.
A cada ano, o governo, com base no PPA vigente, promove seus gastos obedecendo uma
Lei Oramentria Anual (LOA), elaborada por este e aprovada pelo Poder Legislativo no ano
anterior27. Tambm as empresas privadas de grande porte fazem uso de planos de despesa anual,
denominados de oramentos empresariais. Entretanto, destaque-se que diferentemente do caso
privado, no Setor Pblico, a composio, estruturao e execuo oramentria rigidamente
determinada por lei e normas expedidas pelas Secretarias do Tesouro Nacional e do Oramento
Federal28.
Ainda observando a Figura 1.4, nota-se que os elos de ligao entre o planejamento de
mdio e curto prazo, ou seja, entre o PPA e a LOA, so os programas, que por sua vez,
subdividem-se em atividades e projetos. Tais atividades e projetos tambm esto presentes no
PPA, j com a definio de produtos e metas, mas possuindo apenas um valor monetrio global
estimado. O detalhamento de tais atividades e projetos em dotaes oramentrias, que refletiro
os custos de sua implementao, ocorrer na LOA. Portanto, somente nesta, atravs das
dotaes oramentrias, que a ao governamental aproxima-se de uma dimenso mais concreta,
apesar de ainda restar um considervel caminho administrativos e burocrtico 29 entre metas e
produtos.

25
26

27

28

29

A Constituio Federal, em seu Art. 165, estabelece um sistema de planejamento e oramento pblico.
Buscando evitar solues de continuidade por conta de incompatibilidades politico partidrias, o PPA preparado
pelo governo que assume o poder ao longo de seu primeiro ano, entrando em vigor apenas no segundo ano e
vigendo por quatro anos, at o primeiro ano da administrao que o suceder.
Por sua vez, a LOA teve como base a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que igualmente foi formulada pelo
Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo. Sua importncia estabelecer, com antecedncia, as
diretrizes que comporo a pea oramentria anual, ligando o PPA a LOA, em termos de prioridades anuais.
Para uma viso legal e operacional mais detalhada do processo de elaborao, estruturao e execuo
oramentria, vide: SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL. Manual Tcnico do Oramento 2009.
Braslia, 2008. 162p. Disponvel em: <https://www.portalsof.planejamento.gov.br/mto/edicoesanteriores>. Acesso
em 20 fev. 2009.
Definio do mecanismo de aquisio (licitao, dispensa, inexigibilidade, ou outro) e de execuo oramentria.

20
A Figura 1.5 explicita os recursos tpicos envolvidos na consecuo de uma atividade ou
projeto: mo-de-obra, servios, materiais, equipamentos, obras e instalaes. No setor privado, os
recursos tpicos de produo de bens e servios, so muito semelhantes. Tais recursos so
combinados atravs de processos na busca da consecuo, eficiente e efetiva, de produtos e
metas. Como se pode notar, uma parte dos recursos necessrios est sujeita ao processo de
aquisio externa ao corpo produtivo, ou seja, fora da empresa ou do setor pblico.

Figura 1.5 Desdobramento dos programas em aes e dotaes oramentrias

Fonte: elaborao prpria

No caso especfico do setor pblico federal brasileiro, o peso relativo dos itens sujeitos a
processos de aquisio, por licitao ou dispensa/inexibilidade, no to significativo quanto no
setor industrial privado. O Quadro 1.1 apresenta um resumo da estrutura de gastos da Unio
Federal ao longo dos anos de 2003 a 200730. Nele fica clara a predominncia das despesas

30

Os dados do Quadro 1.1 vm do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI), ferramenta tecnolgica
do Governo Federal Brasileiro para seu controle oramentrio, financeiro e contbil. Trata-se despesas liquidadas.
importante considerar que os dados do SIAFI no mostram as compras realizadas em cada ano, mas apenas as
liquidaes de despesas provenientes de rubricas passveis de processos de licitao, dispensa ou inexigibilidade.
Portanto, uma despesa pode ter sido liquidada em determinado ano, mas seu procedimento de compra iniciado em
ano anterior. Para discusses especficas sobre as compras pblicas federais brasileiras, como ocorrer no
Captulo 3 da presente dissertao, sero utilizadas informaes provenientes do Sistema Integrado de Servios
Gerais (SIASG), ferramenta tecnolgica que concentra as informaes de acompanhamento, execuo e controle
das compras da administrao direta do poder executivo.

21
previdencirias, de endividamento e transferncias, que juntas respondem em mdia por 87% dos
gastos da Unio. Outro agregado de grande relevncia so os gastos com mo-de-obra ativa, os
quais representam pouco mais de 5% em mdia. As despesas passveis de processo de aquisio
por parte do governo federal representaram em mdia 2,69% no perodo, embora o percentual do
ano de 2007, destoando dos demais, tenha sido de 3,32%. Estes dados expem uma questo
muito importante: porque dedicar tempo e recursos no aperfeioamento de itens de despesa to
pouco relevantes?

R$ 1,00

DESPESA
Mo-de-Obra Ativa (2)
Servios (3)
Materiais (4)
Equipamentos, obras e instalaes (5)
Outras despesas
Aposentadorias, reformas e penses
Tansferncias
Juros e encargos de dvida
Amortizao/Refinanciamento de dvida
Inverses Financeiras (Aplicao Direta)
Indenizaes e Restituies
Demais Despesas (6) e Outros Investimentos (7)
TOTAL
TOTAL PASSVEL DE AQUISIO

2003
44.938.560.032,98
13.245.665.495,74
3.805.135.421,60
2.985.389.569,43
811.481.901.789,17
155.197.466.462,05
86.272.152.314,09
65.706.834.037,86
462.644.645.289,16
23.439.525.630,49
3.066.944.476,06
15.154.333.579,46
876.456.652.308,92
20.036.190.486,77

2004
51.630.492.223,10
13.008.457.029,29
5.143.665.007,80
5.420.167.991,45
832.974.986.638,57
177.642.728.763,18
100.177.094.708,86
74.373.387.099,76
436.020.320.345,85
21.552.175.163,65
2.976.482.007,81
20.232.798.549,46
908.177.768.890,21
23.572.290.028,54

2005
52.474.541.080,63
14.480.093.509,96
5.781.185.038,57
8.875.282.775,58
1.025.179.628.833,41
204.969.828.670,07
128.958.964.011,63
89.839.644.291,51
549.109.241.437,28
21.827.056.811,52
4.889.023.682,15
25.585.869.929,25
1.106.790.731.238,15
29.136.561.324,11

2006
60.407.873.614,42
15.070.770.762,43
6.318.411.469,08
9.153.062.436,24
1.083.718.261.904,07
234.600.579.165,00
139.771.282.593,01
151.151.879.811,90
497.762.381.098,49
26.627.563.082,87
5.235.201.584,66
28.569.374.568,14
1.174.668.380.186,24
30.542.244.667,75

2007
66.767.472.647,82
18.205.438.025,71
6.990.933.695,41
15.103.844.675,41
1.106.219.646.209,44
260.313.374.360,70
165.752.475.268,61
140.311.784.027,74
471.876.637.790,88
29.819.453.028,63
3.649.563.343,88
34.496.358.389,00
1.213.287.335.253,79
40.300.216.396,53

Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC e COREM. Quadro construdo tomando como referncia as informaes contidas no arquivo Consolidao das Contas Pblicas 2000 a 2007, planilha
Despesa Unio. Disponvel em: <http://www.stn.fazenda.gov.br/estatistica/est_contabil.asp >. Acesso em: 24 jun. 2009.
Obs.: (1) O quadro propositalmente no utilizou as denominaes usuais de classificao das despesas por natureza, optando-se por uma classificao mais intuitiva e adequada aos
objetivos do trabalho. Informaes adicionais sobre a classificao por natureza da despesa podem ser obtidas no Manual Tcnico de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, Volume II
Manual de Despesa Nacional. Disponvel em: < http://www.stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/procedimentos.asp >. Acessado em 24 jun. 2009; (2) Somatria das despesas
ligadas com pessoal civil e miliar ativo; (3) Somatria das despesas com servios de terceiros; (4) Somatria das despesas com materiais de consumo; (5) Somatria das despesas com
equipamentos e materiais permanentes e obras e instalaes (6) Observando que rubrica "Demais Despesas" estava agregada na planilha de origem, seus elementos constitutivos, segundo
nota do Tesouro Nacional so: Contratao por Tempo Determinado, Dirias-Civil, Dirias-Militar, Auxlio Financeiro a Estudantes, Auxlio-Fardamento, Auxlio Financeiro a Pesquisadores,
Honra de Avais, Material de Distribuio Gratuita, Passagens e Despesas com Locomoo, Servios de Consultoria, Locao de Mo-de-Obra, Arrendamento Mercantil, Equalizao de
Preos e Taxas, Auxlio-Alimentao, Obrigaes Tributrias e Contributivas, Outros Auxlios Financeiros a Pessoa Fsica, Auxlio-Transporte, Sentenas Judiciais, Despesas de Exerccios
Anteriores, e Indenizao pela Execuo Trabalhos de Campo; e (7) A rubrica "Demais Despesas" igualmente estava agregada na planilha de origem e seus elementos constitutivos, segundo
nota do Tesouro Nacional so: Contratao por Tempo Determinado, Dirias-Civil, Dirias-Militar, Outras Despesas Variveis-Militar, Auxlio Financeiro a Pesquisadores, Passagens e
Despesas com Locomoo, Servios de Consultoria, Outros Servios de Terceiros-P. Fsica, Locao de Mo-de-Obra, Aquisio de Imveis, Despesas de Exerccios Anteriores,
Indenizaes e Restituies.

Quadro 1.1 Resumo das Despesas Nominais Realizadas pela Unio - 2003 / 2007 (1)

Rememorando a Figura 1.5, no caso do setor pblico, so estes grupos de despesa

passveis de aquisio, combinados com a mo-de-obra ativa, os insumos necessrios para a
consecuo dos programas idealizados pelo governo na busca por resolver, equacionar ou
encaminhar as questes sociais de interesse nacional. A adequada utilizao destes recursos da
maior relevncia para o pas, na medida em que com isso se pode ampliar o volume de aes
implementadas, abrangendo uma frao maior da populao, e/ou melhorar sua qualidade.
Deste modo, importante compreender que a presente dissertao no promove uma
discusso acerca dos erros ou acertos das estratgias ou polticas pblicas definidas nos ltimos

22
anos. No se trata de uma anlise sobre o que foi feito, mas sobre os mecanismos de
implementao disponveis, especificamente os de aquisio de produtos e servios, os quais so
decisivos em relao eficincia da utilizao dos recursos pblicos, uma vez tomada a deciso
estratgica sobre o que fazer.
Dado o foco deste trabalho na anlise da eficincia do processo de aquisio da
administrao pblica federal direta, os prximos itens utilizaro como referncia para a reflexo
o conhecimento acumulado pelo setor privado industrial multinacional, cuja expertise na funo
de compras reconhecidamente elevada.

3.

Suprimento e a Funo de Compras: Estrutura e Sistemas

Retomando a matriz conceitual anunciada na introduo deste trabalho, este tpico

apresenta a Funo de Compras, sua estrutura de organizao tpica e sua insero no sistema
logstico como parte de uma estrutura mais ampla de suprimentos, destacando seu papel central
na busca pela eficincia do gasto privado, exercido atravs do foco contnuo na reduo de custos
e gerao de valor. Tambm realado o processo evolutivo da funo, que marca no s uma
mudana na percepo de sua importncia institucional, mas a prpria elevao de seu status
hierrquico, resultando na potencializao de sua capacidade de contribuio para resultado da
empresa. Por fim, feito um rpido resgate do papel que vem assumindo a tecnologia da
informao no mbito do setor de compras e seu impacto sobre esta frao do processo
produtivo.

3.1.

A Funo de Compras

A denominada funo de compras, tem graus diferenciados de importncia em cada

organizao, dependendo de seu ramo de atividade. No setor manufatureiro, por exemplo, que em
mdia despende 50% de seu faturamento em aquisies de materiais e servios, uma ampliao
de 25% no lucro demandaria um esforo de reduo de 5% em compras ou de 25% em
crescimento do faturamento (BAILY et al, 2008, p. 19). Isso implica na percepo de que a
eficincia na compra de produtos e servios tem um impacto significativo na lucratividade da
empresa.

23
Tradicionalmente os objetivos da funo de compras so os seguintes: comprar a
qualidade de material correta, no tempo certo, na quantidade exata, da fonte certa ao preo
adequado (BAILY et al, 2008, p. 31). Observe-se que os elementos, qualidade, tempo,
quantidade e preo, so expresses da preocupao com o controle de custos e
reduo/eliminao de desperdcios. Assim, uma boa compra pode ser definida como aquela que,
ao conjugar tais elementos, apresenta a melhor relao de custo-benefcio. Tal constatao remete
necessidade de uma reflexo mais aprofundada sobre os elementos citados.

3.1.1 Os Fundamentos

A qualidade dos produtos e servios adquiridos uma das variveis centrais do processo
de aquisio. No h como avaliar o sucesso de uma compra sem tomar como referncia a
qualidade do que foi adquirido. Em termos objetivos, a qualidade de uma aquisio est
diretamente relacionada especificao do que se deseja adquirir. Descreve-se ao fornecedor, da
forma mais detalhada possvel, as caractersticas de composio e de desempenho do produto ou
servio a ser adquirido.
Na especificao, h uma relao direta entre o nvel de exigncia de qualidade e o custo
dos produtos ou servios a serem adquiridos. Dito de outra forma, quanto maior o grau de
qualidade exigido, maior o preo esperado. Desse modo, uma das questes centrais para uma
compra de qualidade a adequada definio da necessidade do demandante (BAILY et al, 2008).
Aquisies de produtos com qualidade acima ou abaixo do necessrio implicaro em desperdcio.
Outro aspecto que deve ser considerado no estabelecimento do nvel de qualidade de
produtos ou servios, seu possvel impacto sobre a concorrncia. Supondo que as redues de
preo em processos de aquisio, dependendo do tipo de produto ou servio, possam estar
relacionadas existncia de uma disputa entre vrios possveis fornecedores, ento o nvel de
qualidade exigido tem papel relevante, pois quanto mais elevado for, maior a possibilidade de um
nmero mais restrito de fornecedores ser capaz de atingir tais nveis.
Uma alternativa comum no esforo para evitar compras que no sigam especificaes
razoveis a padronizao dos produtos ou servios que sero adquiridos. Este procedimento tem
vrias vantagens, tais como:

24
Menor nmero de itens em estoque e reduo do trabalho de manuseio.
Escolha mais ampla de fornecedores e maior escopo para a negociao.
Pedidos maiores e possibilidade de preos menores.
Reduo do trabalho de design a apenas algumas peas.
Simplificao do processo de pedido, de requisies e de outros documentos.
Menor necessidade de explicaes especiais por carta, telefone, entrevista, etc (BAILY et
al, 2008, p. 127).

Entretanto, segundo Costa (1998, p. 10), que analisou os processos de compras pblicas e
privadas no Brasil, a questo da especificao mais complexa do que inicialmente se pensa.
A prpria ABNT (NB 9000), criada para padronizar normas tcnicas, tambm j admite que as
'especificaes tcnicas podem no garantir, em si mesma, que os requisitos de um consumidor
sejam consistentemente atendidos, caso existam deficincias nas especificaes ou no sistema
organizacional para projetar e produzir o produto ou servio'.

Ainda no mbito da qualidade, a questo da avaliao de fornecedores outro ponto da

maior relevncia para o resultado final de uma aquisio. Segundo Baily et al. (2008, p. 131), so
apresentados cinco quesitos os quais devem ser considerados no processo de escolha de um
fornecedor confivel: a) desempenho anterior do fornecedor em contratos de fornecimento para a
empresa demandante; b) a reputao de tal fornecedor junto ao mercado; c) promoo de vista
tcnica e de avaliao as instalaes produtivas; d) a eventual certificao do fornecedor; e e)
avaliao de amostras do produto a ser fornecido. evidente que procedimentos como estes
exigem tempo e geram certos custos, mas ... remember that a poor supplier can cause more
problemas than poor materials (WATERS, 2003, p. 234).
Com relao s quantidades, deve-se considerar que as aquisies visam atender duas
situaes bsicas: uso direto ou estocagem. Com isso necessrio definir os quantitativos
adequados ao processo produtivo, nvel de estoque adequado, momento do desencadeamento dos
pedidos de reposio e sua dimenso. Como j observado, manter um estoque implica na
assuno de custos elevados, o que implica num esforo continuado para sua manuteno nos
nveis mais baixos possveis. Neste sentido, a reduo do tempo de espera entre o momento da
requisio e da entrega, e um planejamento mais rigoroso so instrumentos muito importantes
para uma aquisio exitosa (BAILY et al, 2008).
A deciso de manter estoques est normalmente associada s seguintes razes:
A convenincia de ter itens disponveis para atender a exigncias sem a necessidade de
providncias de ltima hora.

25
A Reduo de custos proporcionada pela compra ou produo de quantidades timas; a
proteo contra os efeitos de erros de previso, registros imprecisos.
Erros de planejamento.
Proviso para as flutuaes de vendas ou produo (BAILY et al, 2008, p. 144).

O tamanho do lote de compra outra varivel muito importante no plano do combate ao

desperdcio e a custos desnecessrios. A utilizao de lotes muito reduzidos, salvo quando existe
alguma razo justificvel para tal estratgia, no aconselhvel, pois gera a necessidade de
compras frequentes, com todos os custos decorrentes. Por outro lado, lotes menores tambm
reduzem a probabilidade de maiores economias advindas de descontos dos fornecedores.
Entretanto, necessrio atentar para a escala da aquisio, j que a concorrncia entre
fornecedores, expressa atravs das disputas de preo, grande impulsionadora de economias.
Lotes de dimenses muito grandes, podem reduzir a concorrncia, dado o nmero possivelmente
menor de fornecedores capazes de suprir uma demanda muito elevada31.
A varivel tempo, por sua vez, tambm est ligada questo das quantidades, na medida
em que o volume adquirido busca evitar a escassez de determinado produto necessrio ao
processo produtivo ou a prestao de um servio. Para Cavanha Filho (2001), a falta implica num
custo, na medida em que pode paralisar o processo produtivo, gerando a perda de oportunidades
de vendas. Nessa perspectiva, a quantidade demandada de um determinado produto est
intimamente conectada capacidade de planejamento do demandante e a confiabilidade do
fornecedor em termos de pontualidade. Organizaes que operam sem a manuteno de um
estoque de segurana, ou nas quais tais estoques sejam mnimos, necessitam de uma qualidade de
planejamento e de um nvel de integrao com seus fornecedores, muito elevados.
Em resumo, avaliar a varivel preo s possvel quando a mesma qualificada pelas
demais variveis de qualidade, quantidade e tempo. O preo s tem sentido quando inserido num
contexto de planejamento prvio da aquisio. Em outras palavras, a definio de uma boa
aquisio, mesmo segundo o modelo tradicional da funo de compras, vai muito alm da mera
obteno do menor preo de um produto ou servio.
Como se pode observar, mesmo em seus elementos mais bsicos, a funo de compras
prima pela otimizao na obteno de recursos. O conhecimento dos conceitos apresentados e de
31

Note-se que na atualidade existe uma tendncia no sentido da reduo do nmero de fornecedores. O conceito por
trs desta ideia a de que a manuteno de um nmero grande de fornecedores, especialmente de matria-prima,
gera custos muito elevados e no permite o estabelecimento de parcerias de longo prazo. Para uma maior reflexo
acerca desta questo, vide Bowersox; Closs; Cooper, (2002, Cap. 5) e Waters (2003, Cap. 9).

26
suas inter-relaes, constitui-se na ferramenta bsica do profissional de compras na busca
contnua por reduo/eliminao de desperdcios e custos desnecessrios.

3.1.2 A Organizao de Compras

Sem perder a referncia de sua tradio operacional, atualmente as percepes acerca dos
objetivos da funo de compras foram alargadas consideravelmente, abarcando tambm:
Suprir a organizao com um fluxo seguro de materiais e servio para atender a suas
necessidades.
Assegurar continuidade de suprimento para manter relacionamentos efetivos com fontes
existentes, desenvolvendo outras fontes de suprimentos alternativas, ou para atender a
necessidades emergentes ou planejadas.
Comprar eficiente e sabiamente, obtendo por meios ticos o melhor valor por centavo
gasto.
Administrar estoques para proporcionar o melhor servio possvel aos usurios e ao
menor custo.
Manter relacionamentos cooperativos, slidos com outros departamentos, fornecendo
informaes e aconselhamentos necessrios para assegurar a operao eficaz de toda a
organizao.
Desenvolver funcionrios, polticas, procedimentos e organizao para assegurar o
alcance dos objetivos previstos.
Selecionar os melhores fornecedores do mercado.
Ajudar a gerar o desenvolvimento eficaz de novos produtos.
Proteger a estrutura de custos da empresa.
Manter o equilbrio correto de qualidade/valor.
Monitorar as tendncias do mercado de suprimentos.
Negociar eficazmente para trabalhar com fornecedores que buscaro benefcio mtuo por
meio de desempenho economicamente superior (BAILY et al, 2008, p. 31).

Tal conjunto de atribuies naturalmente demanda uma estrutura de implementao. A

Figura 1.6 apresenta a conformao tpica de uma unidade de compras. Atravs dela podemos
verificar uma estrutura hierarquizada, tipo top-down, com uma chefia de compras e outras subunidades responsveis pelos procedimentos administrativos das compras, por aquisies
especficas, pelo acompanhamento dos fornecimentos dos materiais e servios adquiridos, alm
de mais recentemente ocupar-se igualmente da ... medio contnua do desempenho e
gerenciamento do fornecedor (SOARES, 2003, p.12).
Outro aspecto relevante, que as organizaes de compra podem ser estruturadas no s
com base em sub-unidades especializadas em aquisies diferenciadas pelo critrio de compras
locais X importaes. Dependendo do ramo de atuao e da poltica de compra adotada, tambm

27
comum a prevalncia do foco no tipo do produto adquirido: matrias-primas, bens de consumo
geral, equipamentos e servios.

Figura 1.6 Estrutura Organizacional Tpica de Compras

Fonte: Viana (2002, p.175)

Mas a conformao da estrutura organizacional igualmente sofre grande influncia da

opo estratgica por promover compras centralizadas, descentralizadas ou hbridas. Seja em
grandes conglomerados econmicos, compostos por vrias empresas, cada qual com sua
organizao de compras; nos governos nacionais, com vrios ministrios, agncias e empresas
pblicas; ou mesmo em estruturas menores, mas descentralizadas fsica ou organizacionalmente;
tal definio muito importante, pois estabelece o grau de autonomia de cada unidade para a
realizao de compras, conforme o tipo de material/servio, quantidade ou valor monetrio
(SOARES, 2003 e ALVAREZ, 2004).
As vantagens de cada modelo de organizao podem ser visualizadas na Figura 1.7.

Figura 1.7 Vantagens dos Modelos de Processo de Compras

Fonte: Benzecry; Nazrio (2009)

A despeito de um maior conjunto de vantagens, especialmente no que tange questo da

reduo de desperdcios e custos desnecessrios, o modelo centralizado inferior quando

28
considerada a necessidade de resposta rpida em relao as demandas das unidades. Em face
disso, muitas organizaes tm adotado modelos hbridos (BENZECRY; NAZRIO, 2009).
Segundo Bartolini (2009, p. 20), em recente pesquisa internacional com mais de 220 empresas
de diversos portes e atividades:
Center-led procurement structures are 56% more common in Best-in-Class enterprises than in
all other enterprises. This organizational structure mixes centralized polices and control with
decentralized resources and decision-making. Despite a few recent, high-profile 'reversion' to a
decentralized, structure where departments were effectively disassembled, centralization
(center-led and centralized) of the procurement department remains the most common approach
....

Mas a funo de compras vem experimentando uma ampliao em seu papel dentro das
empresas, deixando de ser vista apenas como uma atividade operacional e ganhando status
estratgico, em face de seu elevado potencial de reduo de custos/desperdcios e gerao de
valor (ELLRAM; CARR, 1994; WATERS, 2003 e TASSABEHJI; MOORHOUSE, 2008). Uma
parte da capacidade otimizadora da funo foi objeto de nossa reflexo at o presente momento,
mas existe grande expectativa de que a funo possa ampliar os horizontes da reduo de
desperdcios e custos desnecessrios, alm de gerar valor para empresa, atravs da
... [a]valiao, administrao e monitoramento do desempenho dos fornecedores
desenvolvendo relacionamento de parcerias de longo prazo para otimizar os inputs
organizacionais e para conseguir uma integrao da funo compras/suprimentos com todas as
funes da organizao ... (ALVAREZ, 2004, p. 29).

Tal movimento de valorizao e ampliao das atividades de compras e suprimento tem se

consubstanciado em sua maior proximidade dos nveis tomadores de deciso nas empresas e
consequente aumento de poder dos executivos de compras. Segundo pesquisa realizada pelo
Centro de Estudos Logsticos da COPPEAD/UFRJ, com 105 indstrias entre as mil maiores
empresas brasileiras32, 84% destas atribuem a responsabilidade de compras para cargos de
elevada linha hierrquica (BRAGA; HIJJAR, 2008).
Mas todo este processo evolutivo, desenvolvido basicamente pelas grandes empresas
industriais, tanto em face de mudanas no ambiente econmico internacional, quanto por fora de
inovaes nos processos produtivos, vem estimulando acadmicos e profissionais do setor a
refletirem sobre suas caracterstica principais e medidas de xito ou fracasso. Nessa dinmica, so
32

Seguindo a classificao estabelecida pela Revista Exame.

29
propostos modelos evolutivos, que no s descrevem a trajetria passada e presente da funo,
mas, ainda que involuntariamente, influenciam na conformao da futura organizao de
compras33. O presente trabalho opta pela perspectiva de Braga (2006), que descrevendo a
evoluo da funo de Compras nas empresas, hoje parametrizada pelo conceito de Gerncia
Estratgica de Suprimentos, apresenta quatro estgios de desenvolvimento conceitual e
operacional:
a) Estgio 1 Reativo: nesta fase, o setor de compras funciona como mero
operacionalizador (emisso de ordem de compra, recebimento do produto e escriturao do
contrato) do processo de compra, que efetivamente j foi realizado pelo setor demandante
(especificao do produto ou servio e negociao dos termos do contrato). H pouco contato
entre o setor de compras e as demais unidades demandantes, colocando o setor em uma situao
de reatividade em relao ao que estabelecido pelos demandantes. Assim, em face da (...) falta
de planejamento, uma significativa parte do tempo do pessoal de Compras ou Suprimentos
empregada para apagar incndios (BRAGA, 2006, p. 2);
b) Estgio 2 Mecnico: h uma evoluo em relao a fase anterior, com as aquisies
passando a serem conduzidas pelo departamento de compras, que busca especializar-se nos
diversos grupos de mercadorias ou servios necessrios. Com o objetivo de aperfeioar o
processo de aquisio, o dilogo entre Compras e os clientes internos incentivado. Surge a
preocupao com o controle de custos, o que leva a diversas inciativas de aperfeioamento de
processos e fluxos logsticos, com destaque para a informao. Neste momento, assim como no
estgio 1, a ao est voltada para o cotidiano operacional e ainda no existe uma preocupao
estratgica, mas ttica, conforme salienta Braga (2006). A alta gerncia comea a perceber a
relevncia do treinamento e da qualificao dos integrantes do setor, bem como das
oportunidades do desenvolvimento da funo, mas ainda existe uma certa insegurana quanto ao
padro mecnico/reativo dos profissionais do setor de Compras;
c) Estgio 3 Proativo: neste momento as preocupaes passam a ter carter estratgico,
com a utilizao de conceitos como o de custo logstico total, expresso atravs de aquisies de
produtos e servios que levam em considerao o ciclo de vida do produto, a qualidade dos
materiais adquiridos e seus impactos no valor agregado ao produto. Os fornecedores comeam a
33

Como exemplos ilustrativos, vide Ellram; Carr (1994), Pearson; Gritzmacher (1990), Weele; Rozemeijer (1996),
Soares (2003, cap. 4) e Alvarez (2004, cap. 3).

30
participar dos processos de desenvolvimento de novos produtos, assim como os clientes internos
passam a participar ativamente dos processos de aquisio. A prtica da formao de equipes
multifuncionais disseminada. Compras ou Suprimentos passam a integrar a estratgia
competitiva da empresa. Os profissionais de Compras e Suprimentos passam a ser reconhecidos
como recursos valiosos para a empresa em face de sua capacidade de interconexo da ao
operacional com a viso estratgica da empresa;
d) Estgio 4 Gerncia Estratgica de Suprimentos: (...) acontece a total integrao de
Compras ou Suprimentos e a estratgia competitiva da empresa com a real caracterizao de seu
papel estratgico na organizao (BRAGA, 2006, p. 5). A funo de Compras e Suprimentos
passa a ter acesso direto alta gerncia, facilitando o fluxo de informaes, o que implica em
maior agilidade e qualidade de sua atuao.
Mas para que haja tal evoluo, segundo Ellram; Carr (1994, p. ?), ... it is clear that the
attitudes of purchasing managers and top management must change before purchasing will play a
strategic role in a firm. Ao mesmo tempo, tambm os profissionais de compras, inseridos em um
ambiente complexo e dinmico como o atual, precisam adaptar suas habilidades visando
contribur operacional e estrategicamente para o sucesso de suas organizaes (TASSABEHJI;
MOORHOUSE, 2008).
Por fim, necessrio considerar que embora positiva, a passagem da funo de compras e
gesto de suprimentos condio de atividade estratgica no significa que tal funo seja capaz
de garantir, isoladamente, o sucesso de uma organizao. Em estudo realizado por Ellram et al.
(2002, p. 14), visando verificar a influncia das atividades de compras e gesto de suprimentos no
sucesso corporativo concluiu-se que:
A critical point is that regardless of how favorably PSM 34 is viewed within an organization,
PSM is essentially a support process. PSM can help the organization locate and align with the
best suppliers in the industry. It can work to effectively and successfully reduce costs in the
supply chain. It can help identify leading-edge technologies and get suppliers involved in new
product and service development. However, good PSM practices in and of themselves
cannot make up for a poor distribution strategy, a faulty marketing plan, mismanagement
of funds, or poor products and services. While PSM may have broad impact in some
organizations, it generally does not set overall corporate strategy. (grifos nossos)

34

Purchasing and supply management = compras e gesto de suprimentos.

31
Deste modo, no s a funo de compras no pode conseguir isoladamente o sucesso da
organizao, como, igualmente, para a obteno dos melhores resultados, suas tcnicas e
ferramentas no devem ser utilizadas fora de um contexto de integrao com a organizao e sua
cadeia de suprimentos (ELLRAM et al., 2002).
Retomando o modelo evolutivo apresentado por Braga (2006), necessrio observar que
o mesmo sugere, atravs dos estgios 3 e 4, especialmente deste ltimo, uma funo de compras
com caractersticas e atribuies significativamente ampliadas. Este fenmeno surge pela
percepo de que os tradicionais mecanismos de controle de custos e reduo de desperdcios
alcanaram seu limite e, embora ainda muito importantes, deixaram de ser suficientes para a
gesto privada moderna. Mas as transformaes identificadas esto inseridas num contexto mais
amplo de evoluo das ideias da Logstica, o qual ser objeto de anlise no item seguinte.

3.2.

Consideraes sobre Gesto da Cadeia de Suprimentos (GCS)

Tomando como referncia que novos conceitos foram desenvolvidos com o objetivo de
dar vazo contnua busca de aumento da eficincia do processo produtivo, naturalmente a
logstica, com todo o potencial j apresentado, foi um dos campos que recebeu maior ateno.
Para a compreenso do atual momento deste setor, necessrio considerar dois elementos
estruturais que surgiram ao longo dos ltimos anos.
Do ponto de vista estratgico, a competio deixa de ser exclusivamente uma realidade
inter-firmas, e passa tambm a ser uma disputa inter-cadeias, com complexidade crescente do
processo de controle de custos, em que toda a cadeia precisa utilizar tcnicas e sistemas de troca
de informao compatveis. Alm disso, dentro de cada firma, operacionalmente, a dinmica
produtiva cada vez mais voltada para o aperfeioamento contnuo dos processos e atividades, e
mais focada nos impactos das decises de investimento.
O Council of Supply Chain Management Professionals (CSCMP)35 props uma definio
que coloca a Logstica atual como um subconjunto da GCS36 e ao mesmo tempo destaca as

35
36

Esta organizao sucedeu o extinto Council of Logistics Management (CLM).

Larson; Poist; Halldrsson (2007), promoveram uma reviso bibliogrfica sobre as diferentes interpretaes da
relao Logstica x GCS, definindo quatro grupos distintos: a) Tradicionalistas: que acreditam que a GCS um
caso especial da Logstica, sendo portanto um subconjunto desta; b) Renomeadores: que vem a GCS como
apenas um nome novo para Logstica, no havendo diferenciaes conceituais entre um e outro; c) Unionistas:
para estes a GCS uma evoluo conceitual em relao a Logstica, sendo esta um subconjunto da primeira; e d)

32
atividades de sourcing e procurement, neste trabalho subentendidas como sinnimas de processo
de aquisio37.
Supply chain management encompasses the planning and management of all activities
involved in sourcing and procurement, conversion, and all logistics management activities.
Importantly, it also includes coordination and collaboration with channel partners, which can be
suppliers, intermediaries, third party service providers, and customers. In essence, supply chain
management integrates supply and demand management within and across companies
(CSCMP, 2008).

Bowersox; Closs; Stank, (2000), buscando captar os movimentos de transformao

produtiva que vem ocorrendo na mudana de paradigma de uma sociedade industrial para uma
sociedade voltada para a informao, listaram dez mega-tendncias para Logstica e a Gesto da
Cadeia de Suprimentos das empresas lderes de mercado. O Quadro 1.2 apresenta estas megatendncias.
Quadro 1.2 As Mega-tendncias da GCS
DE

37

PARA

Servio ao Consumidor

Gesto de Relacionamentos

Adversrio

Colaborador

Previso

Planejamento, Previso e Reposio Colaborativa

Experincia

Estratgias de Transio

Valor Absoluto

Valor Relativo

Integrao Funcional

Integrao de Processos

Integrao Vertical

Integrao Virtual

Estocagem de Informao

Compartilhamento de Informao

Aprendizagem Atravs de Treinamentos

Especficos

Aprendizagem Baseada em Conhecimento

Contabilidade Gerencial

Gesto Baseada em Valor

Interseccionistas: para estes a GCS um novo conceito, que apenas utiliza algumas partes da Logstica. Os
autores tambm promoveram uma pesquisa com 104 membros do CSCMP, buscado aprofundar a anlise sobre a
questo. Dentre os itens pesquisados estava a preferncia dos pesquisados sobre uma das interpretaes sobre a
relao entre Logstica e GCS. A interpretao Unionista recebeu 47% da preferncia, seguida da
Interseccionista, com 28%, Tradicionalista, com 19% e Renomeadores, com 6%. Os resultados, em que pese as
limitaes da pesquisa, apresentam duas concluses razoveis sobre a questo do interrelacionamento Logstica x
GCS. Primeiramente, h clareza de que no se trata apenas de uma troca de nomes. Alm disso, apesar de uma
preferncia pela viso Unionista, no h consenso.
Esta opo se d pela maior clareza interpretativa alcanada pela ideia de aquisio, como algo que pode dar-se
atravs de uma compra, ou de outro mtodo qualquer de obteno de um bem (aluguel ou leasing) ou servio
(concesso ou parceira pblico-privada, como no caso do setor pblico).

33
Avaliando os elementos do quadro anterior, necessrio observar que as empresas vm
promovendo tais mudanas de forma gradual, com velocidades diferentes para cada item. Isto
ocorre primeiramente pelas dificuldades naturais existentes na promoo de mudanas, mas
tambm pelos riscos decorrentes da adoo de algumas destas novas realidades, tais como: (1)
dependence on real time connectivity; (2) channel balance of power; (3) vulnerability of global
operations; and (4) vulnerability stemming from strategic integration, information sharing, and
technology investiment (BOWERSOX; CLOSS; STANK, 2000, p. 14). De fato, a transio dos
anteriores marcos logsticos para a Gesto da Cadeia de Suprimentos (GCS) no tem se mostrado
tarefa simples, consumindo tempo e esforos considerveis por parte das empresas que se
dispem a realiz-la. Essa nova realidade impulsiona a Logstica para um novo patamar
conceitual, mais amplo e naturalmente mais complexo e sofisticado: a Gesto da Cadeia de
Suprimentos (GCS).
A evoluo da GCS, especialmente de sua dimenso relacionamentos, derivado natural
da necessidade de colaborao que consta de sua definio, pode ser visualizada atravs da
Figura 1.8.

Figura 1.8 Representao Grfica dos Tipos de Relacionamento em Cadeia.

Fonte: adaptado de Mentzer et al. (2001, p. 5)

Observa-se que a interao entre fornecedores, fbrica e consumidores, que anteriormente

formavam uma frao de uma corrente, agora torna-se muito mais complexa ao ambicionar
estabelecer o mesmo grau de inter-relao com as pontas de outras cadeias. Tal movimento
visa, conceitualmente, tornar a pequena cadeia, composta originalmente por trs elos, numa nica
cadeia, agora composta por n elos, onde o elo inicial o chamado fornecedor dos fornecedores
e o ltimo, o consumidor dos produtos anteriormente fabricados na cadeia (Figura 1.8b). Mas

34
Mentzer et al. (2001) ainda apresenta um modelo mais complexo, formado no s pelos
elementos j apresentados, mas tambm pela interao de agentes terceirizados de produo e
outros prestadores de servios. Note-se que o modelo apresentado na Figura 1.8c o mais
adequado para explicar as reais interaes existentes nas cadeias produtivas, que raramente
operam sem a participao de agentes terceirizados.
A Logstica Empresarial ganha em complexidade ao ampliar sua atuao e ao ser
considerada um sub-elo numa cadeia maior. Alm disso, a questo da gerao de valor para o
cliente torna-se tema cada vez mais debatido, agora dividindo as atenes com o antigo tema da
reduo de custos.
Outro aspecto importante a ser destacado a dimenso estratgica associada GCS, sem
que no entanto se promova qualquer dissociao da atividade operacional. Por fim, no se pode
deixar de notar a nfase na ideia de colaborao38, elemento fundamental para compreenso do
modelo de GCS (GIBSON; MENTZER; COOK, 2005).
Entretanto, necessrio perceber que existem dificuldades claras na implementao de
processos colaborativos inter-firma. Ballou (2006), valendo-se de pesquisa realizada por Fawcett;
Magnan (2002)39, observa que poucas empresas alcanaram o potencial terico de integrao
apresentado pela GCS. Citando Fawcett; Magnan (2002), Ballou (2006) aponta que
aproximadamente a metade das firmas pesquisadas trabalham a integrao apenas no mbito
interno e ainda assim, fundadas na implantao de sistemas (softwares) de ERP 40, mais que pela
difuso de princpios como colaborao e compromisso. Da outra metade que j trabalhava a
integrao para alm de seus muros, mais de 30% o faziam apenas com seus fornecedores mais
prximos.
Em resumo, a GCS defende que a logstica, alm de sua contribuio para os custos,
precisa gerar valor aos consumidores, sejam eles finais ou intermedirios e isso s seria possvel
num marco de cooperao, coordenao e alinhamento com os agentes da cadeia de suprimentos.
Por outro lado, mesmo a questo dos custos, que jamais sai da ala de mira, teria chegado ao seu
limite no modelo antigo.

38

39

40

Embora a definio do CSCMP utilize a palavra collaboration, no incomum encontramos a palavra

partnership (que pode ser traduzida como parceria), sendo utilizada para expressar o grau de interrelacionamento
desejvel entre fornecedores, produtores e consumidores.
FAWCETT, S. E.; MAGNAN, G. M. The Rhetoric and Reality of Supply Chain Integration. International
Journal of Physical Distribution & Logistics Management, v.32, n.5, p. 339-361.
Enterprise Resource Planning.

35

The challenge to the business is to find new opportunities for cost-reduction when, in al
likelihood, the company has been trough many previous cost reduction programmes. Our
contention is that the last remaining opportunity of any significance for major cost reduction
will lie in the wider supply chain rather than in the firm's own operations (CHRISTOPHER;
GATTORNA, 2004, p. 5).

Defende-se que s possvel pensar em aprimoramento de processos e atividades

trabalhando a cadeia de suprimentos como um todo, e no mais com uma perspectiva de
melhoramentos parciais, em fraes especficas da cadeia, numa espcie de viso fatiada do
processo, acreditando que o melhor resultado coletivo decorrente da soma dos melhores
resultados individuais. Em outros termos, a GCS prope que o funcionamento da cadeia de
suprimentos, de forma to afinada quanto possvel, implicar em resultados produtivos e
financeiros globais melhores que a soma dos resultados individuais de seus componentes.
Alm disso, segundo Mentzer et al. (2001) a GCS transcendeu a dimenso de conceito
logstico e alcanou o status de filosofia gerencial baseada nas ideias de colaborao e parceria.
Tais ideias, aliadas noo de coordenao e sincronizao inter-fimas, buscam criar valor ao
consumidor final. De forma mais especfica, as caractersticas delineadoras da GCS so as
seguintes:
1. A systems approach to viewing the supply chain as a whole, and to managing the total flow
of goods inventhory from the supplier to the ultimate customer;
2. A strategic orientation toward cooperative efforts to synchronize and converge intrafirm and
interfirm operational and strategic capabilities into a unified whole; and
3. A customer focus to create unique and individualized sources of customer value, leading to
customer satisfaction (MENTZER et al., 2001, p. 7).

Tomando como referncia as caractersticas citadas e uma ampla pesquisa bibliogrfica,

os autores tambm levantaram um conjunto de atividades que caracterizariam a GCS. Mentzer et
al. (2001) apontam o Comportamento Integrado, definido como a incorporao, na mesma
cadeia de suprimentos, de consumidores e fornecedores, como uma caracterstica bsica que
permeia todas as demais. Outras caractersticas importantes seriam o Compartilhamento Mtuo
de Informaes, o Compartilhamento Mtuo de Riscos e Recompensas e a Cooperao.
Fechando o grupo esto o Objetivo e Focos Iguais em Servir os Consumidores, a Integrao
de Processos e a Parceria para Construir e Manter Relacionamentos de Longo Prazo.

36
Por outro lado, uma vez assimilados tais elementos conceituais e transformados em ao
operacional atravs da GCS, seu adequado funcionamento implicar em reduo dos custos,
melhora do valor gerado aos consumidores, bem como sua satisfao e em gerao de vantagem
competitiva41.

3.3.

Os Sistemas de Informao na Cadeia de Suprimentos

Diante do quadro apresentado, fundamental considerar a questo tecnolgica, que vem

assumindo um papel decisivo no mbito produtivo, no sendo a Logstica uma exceo.
Atualmente, toda grande empresa possui softwares de acompanhamento de compras,
automatizando a maior parte do processo. Frequentemente tais sistemas so mdulos de
programas maiores, denominados Enterprise Resource Planning (ERP), que buscam permitir e
facilitar o fluxo de informaes de todas as grandes atividade de um empreendimento produtivo,
tais como suprimentos, produo e distribuio. Os ERPs e seus bancos de dados integrados
buscam promover a integrao e o gil fluxo de informaes de/para todos os setores, facilitando
o cruzamento de informaes e a confeco de relatrios gerenciais. No caso de
empreendimentos industriais, a integrao via software da produo, estoques e compras, permite
que o prprio sistema acuse a necessidade de reposio de estoque e desencadeie processos de
aquisio automatizadamente, com reduo de tempo, trabalho burocrtico e, portanto, custos.
Outra dimenso do avano da tecnologia da informao no campo da GCS, seguindo a
dinmica apontada no tpico anterior, sua contribuio para a integrao da cadeia de
suprimentos atravs do compartilhamento de informaes sobre produo, estoques e compras. O
conhecidos sistemas de EDI (Eletronic Data Interchange), permitem a conexo direta entre
comprador e fornecedor, permitindo inclusive ao fornecedor antecipar-se ao pedido do
demandante, evitando desabastecimentos e a quebra da cadeia de suprimentos, com inmeras
vantagens de custos, seja pela agilidade e economia com burocracia, seja com a possibilidade, por
parte do fornecedor, de reduzir estoques (BOWERSOX; CLOSS; COOPER, 2002).
Mais recentemente os sistemas de informao tem proporcionado a aquisio de produtos
de uso comum atravs de catlogos eletrnicos, onde os compradores tem a oportunidade de
41

Note-se que a proposta de Mentzer et al. (2001) no a de que s possvel promover redues de custos, gerar
valor e ter vantagens competitivas atravs da GCS, mas de que para se atingir determinados nveis elevados de
excelncia, necessrio compreender seus conceitos fundamentais e coloc-los em prtica.

37
escolher o produto que lhes oferea a melhor relao qualidade/preo, ou de leiles eletrnicos
reversos, onde os compradores apresentam suas demandas ao mercado e a disputa dos possveis
fornecedores se d pela oferta contnua de preos mais baixos at que um dos contendores,
normalmente aquele que apresentou o menor preo, seja declarado vencedor.
Em resumo, seja do ponto de vista da integrao e facilitao do fluxo de informaes, ou
como mera ferramenta tecnolgica, reduzindo tempos, aperfeioando processos burocrticos, ou
aumentando o acesso aos mercados de produtos e servios necessrios ao processo produtivo, o
fato que a tecnologia da informao adquiriu um status de grande relevncia no universo
logstico. Portanto, no razovel imaginar que qualquer processo de ampliao da eficincia de
gastos, custos ou despesas, possa ser implementado sem consistentes anlises acerca desta
dimenso.

4.

A Funo de Compras: Processos e Estratgias

O objetivo deste tpico mostrar que a funo de compras no setor privado, a despeito de
no ser regulamentada por uma legislao especfica, como geralmente ocorre no caso pblico,
tambm segue um fluxo definido, que pautado no pelo cumprimento estrito de um rito, mas
pela necessidade contnua de obteno de resultados. Tal objetivo trabalhado atravs da matriz
conceitual j enunciada e assumindo o processo privado de compras como segmentado
conceitualmente em trs fases: planejamento da aquisio, escolha do fornecedor e gesto de
contratos42.

4.1.

O Processo de Aquisio

Observando a Figura 1.9 visualiza-se o fluxo tpico do processo de compras no setor

privado. Nela possvel retomar a questo central do estabelecimento da estratgia inicial.
42

Esta diviso baseada na proposta de Kelman (2002a, p.2), que divide o processo de aquisies federais norteamericano em trs fases. Alm disso, tal diviso guarda coerncia com a proposta de Ellram (1993, p.7) apud
Saliba (2006, p.17), que trabalhando com um modelo de categorizao do Custo Total de Propriedade por lgica
temporal, originalmente visando empresas privadas do setor industrial, igualmente dividiu o processo de
aquisies privadas em trs fases: Componentes Pr-Transacionais, Componentes Transacionais e Componentes
Ps-Transacionais. A nomenclature proposta tambm coerente com o processo de compras pblicas federais
brasileiro e ser o referencial conceitual de comparao entre os processos de compra analisados nesta
dissertao.

38
Embora seja possvel considerar a definio da demanda e a especificao do produto ou servio,
como partes da fase de planejamento da aquisio, a figura em anlise coloca estas etapas do
processo em destaque, buscando explicitar sua importncia decisiva no combate ao desperdcio e
aos custos desnecessrios.

Figura 1.9 Processo de Compras.

Fonte: elaborao prpria, baseada em Viana (2002, p. 178) e Waters (2003, p.237)

Definir a demanda, significa atender a uma necessidade empresarial. Esta deciso

estratgica, pois na medida em que adequadamente tomada, ou seja, o produto ou servio a ser
adquirido tido como realmente necessrio, todo o restante do processo de compras ser
responsvel pela obteno de um mal ou bom resultado. Em outras palavras, relembrando Ellram
(2002), caso a definio da demanda seja mal feita, optando-se pela aquisio de um bem ou
servio desnecessrio ou mal especificado, estar definida irremediavelmente a m qualidade da
aquisio e mesmo o mais bem conduzidos dos processos de compra no ser capaz de reverter
este quadro, podendo apenas atenu-lo. Usando um exemplo simples, a compra de um trator

39
desnecessrio, redunda numa perda equivalente ao valor efetivamente pago por este bem 43,
independente da qualidade do processo de aquisio. Este s pode contribuir positivamente,
reduzindo a perda, no caso de conseguir uma compra abaixo do valor de mercado, ou
negativamente, ao adquirir o trator acima de seu valor de mercado.
Ainda usando o exemplo do trator, supondo uma definio adequada da demanda, ou seja,
h a necessidade da aquisio de um novo trator, o problema que se segue sua adequada
especificao tcnica. Especificar um trator abaixo das necessidades reais redundar em
desperdcio em funo de custos associados, como os de manuteno mais frequente, maior
necessidade de tempo de operao e eventualmente de aquisio de outro trator para auxiliar o
primeiro. Por outro lado, caso haja um super-dimensionamento, igualmente haver custos
adicionais, tais como horas paradas por subutilizao, e as diferenas entre os custos normais de
um trator adequadamente dimensionado e um super-dimensionado, em termos de capital
imobilizado, manuteno, treinamento e custos da mo-de-obra de operao, que tendem a ser
maiores em funo do tamanho e complexidade do equipamento.
Uma vez realizada a especificao do bem ou servio, o que deve ser operado em
conjunto com o setor demandante, a rea de compras ir planejar o processo de aquisio. Em
funo do tipo de bem ou servio, sua criticidade para a produo e sua facilidade de obteno no
mercado44, ser preciso considerar o momento e a forma mais adequadas para a aquisio.
Produtos e servios de uso comum e inseridos em mercados concorrenciais, podem ser
comprados de forma gil em disputas simples com uma cotao feita ao mercado atravs de
telefone, fax ou e-mail. Atualmente tem sido crescente o uso de mecanismos eletrnicos como
catlogos ou leiles reversos.
No caso de produtos ou servios complexos e/ou de elevado valor, disponveis apenas por
encomenda, ser necessrio um procedimento mais criterioso que permita a anlise detalhada das
vantagens de cada produto ou servio 45 e de seu fornecedor. Neste momento ser relevante definir
as fases de tal procedimento e seu cronograma de implementao, j que o mesmo,
provavelmente, demandar a presena fsica dos contendores em local e datas pr-estabelecidos.
Tambm importante atentar para questes de sazonalidade, j que diversos produtos podem ter

43

44
45

Na realidade o valor da perda maior, como ser explicado mais adiante no tpico sobre Custo Total de
Propriedade.
Vide item 4.2.1. Strategic Sourcing.
Vide item 4.2.2. Total Cost of Ownership (TCO).

40
seus preos flutuando no tempo em perodos regulares, seja por questes de safra, seja por
concentrao da demanda. Logicamente, uma compra eficiente busca o momento mais favorvel
possvel.
Em processos de aquisio de produtos e servios de maior complexidade, a escolha dos
possveis fornecedores, aqueles que iro participar da disputa final pelo contrato de fornecimento,
muito relevante. Ao contrario dos produtos e servios comuns, onde so fixados os parmetros
de qualidade e outras exigncias e a disputa passa a ser feita basicamente em funo do preo, no
caso dos demais bens e servios, de fundamental importncia evitar o risco de escolher um
fornecedor que no esteja preparado para entregar o acordado, gerando defeitos, atrasos ou
mesmo o rompimento da cadeia de suprimentos, com consequncias graves. Portanto, o setor de
compras deve estar atento capacidade tcnica, sade econmico-financeira e mesmo ao modelo
de gesto dos possveis fornecedores.
Posteriormente, j considerando as especificaes de qualidade e quantidade,

so

definidas as condies gerais que devero ser solicitadas dos fornecedores em suas respectivas
propostas. Neste tocante algumas das principais condies referem-se a prazo de entrega,
garantias, treinamento, revises, e outras, especficas de cada produto ou servio.
Na fase de escolha do fornecedor, as propostas, parametrizadas por todas as exigncias
formuladas durante o planejamento da aquisio e divulgadas previamente aos interessados, so
apresentadas pelos concorrentes e avaliadas pelos compradores. Posteriormente, inicia-se um
processo de negociao com o fornecedor, buscando obter maiores vantagens. Ao fim desta etapa
declarado o vencedor da disputa, que ganhar, mediante a assinatura de contrato, o direito de
fornecimento durante um determinado prazo, passvel de renovao segundo os critrios
determinados pela empresa demandante. Mas o fim do processo de escolha do fornecedor, no
implica no fim da aquisio.
Um dos maiores avanos das ltimas duas dcadas no campo do suprimento, o
reconhecimento de que uma boa aquisio no se encerra com a assinatura do contrato entre
comprador e fornecedor, mas se prolonga atravs da gesto do contrato. Tal fase tem como
objetivos primordiais assegurar a implementao do planejado e os ganhos negociais do processo
de escolha do fornecedor, mas que pode tanto ampli-los, quanto reduzi-los, na medida em que
seja promovida uma gesto de melhor ou de pior qualidade do contrato.

41
Atualmente, com o avano da terceirizao, boa parte das atividades desenvolvidas numa
empresa no o so por seus funcionrios, e isso no se restringe a tarefas mais bsicas como
limpeza e segurana, chegando s prprias atividades produtivas. Neste tocante, h um certo
consenso de que a empresa deve manter sob sua operao apenas as atividades que representam o
corao de sua produo, terceirizando as demais. Isso implica num aumento substancial das
aquisies de servios. Neste tipo de aquisio, no apenas os custos de fornecimento so
importantes, mas necessrio um acompanhamento contnuo da qualidade dos servios que esto
sendo efetivamente prestados, evitando que o fornecedor aufira lucros extraordinrios ao no
prestar os servios acordados em termos de qualidade e quantidade.
Note-se que quando uma empresa terceiriza uma determinada atividade, elimina certos
custos, mas naturalmente incorre em outros. Neste sentido, a deciso de terceirizar ou no, dada a
premissa fundamental de manuteno ou elevao da qualidade do servio, depende do clculo
econmico dos custos das opes de produzir internamente ou terceirizar.
Ao fim do processo, no caso de materiais e equipamentos, procede-se ao recebimento de
tais bens e a sua conferncia em relao as qualidades e quantidades acordadas. Posteriormente,
caso haja necessidade, feita a estocagem e faz-se o pagamento do fornecedor.

4.2.

Compras numa Perspectiva Estratgica

Em consonncia com a evoluo da funo de compras e a identificao de seu potencial

de reduo de desperdcios/custos desnecessrios, foram desenvolvidas algumas metodologias
para auxiliar o setor na obteno dos resultados desejados. O presente item analisa duas destas
metodologias, mais especificamente o Strategic Sourcing, que aliado ao Total Cost of Ownership
(TCO), trazem o tema das aquisies para o plano estratgico da gesto empresarial.

4.2.1. Strategic Sourcing

Ainda hoje, parte significativa das empresas utiliza Curvas ABC de valor para
estabelecerem suas estratgias de suprimento. Essa metodologia, embora vlida, negligencia a
existncia de produtos que, embora de baixo valor total de aquisio, podem ser de grande
importncia para o processo produtivo. Outro aspecto falho das Curvas ABC o de que estas no

42
propiciam informaes para a anlise quanto estrutura do mercado fornecedor (BENZECRY;
NAZRIO, 2009).
Em 1983, preocupado com as transformaes mundiais que principiavam, Peter Kraljic,
ento diretor do escritrio da McKinsey & Company, em Dusseldorf (Alemanha), publicou o
texto Purchasing must become supply management46. Tal trabalho tornou-se uma referncia
para os que lidam com Compras ou Suprimentos. O texto trata do equacionamento de questo da
maior relevncia: como uma empresa pode precaver-se de rompimentos em sua cadeia de
suprimentos e ao mesmo tempo aproveitar as oportunidades de reduo de custos e gerao de
valor, que se colocam com as novas tecnologias? Sua ideia central era a de que uma estratgia de
suprimento dependia de dois fatores:
(1) the strategic importance of purchasing in terms of the value added by produtct line, the
percentage of raw materials in total costs and their impact on profitability, and so on; and (2)
the complexity of the supply market gauged by supply scarcity, pace of technology and/or
materials substitution, entry barriers, logistics cost or complexity, and monopoly or oligopoly
conditions (KRALJIC, 1983, p. 110).

Partindo-se dos dois fatores apontados, ou seja, a criticidade do produto ou servio para a
produo e a complexidade do mercado para sua obteno, os produtos e servios poderiam ser
classificados como itens pertencentes a um dos seguintes grupos: estratgicos, gargalos,
alavancadores, ou no-crticos. A Figura 1.10 apresenta graficamente o exposto.

Figura 1.10 Strategic Sourcing.

46

Compras devem transformar-se em gesto de suprimentos.

43

Tomando a classificao de Kraljic (1983), a empresa pode definir sua estratgia de

suprimentos. Como exemplo, podemos propor que um produto ou servio que seja classificado
como estratgico, ou seja, com elevada criticidade e cujo mercado de obteno seja muito
concentrado, merea uma ateno redobrada, pois uma ruptura na linha de abastecimento poder
paralisar a produo. Neste caso a empresa demandante deve esforar-se ao mximo para obter
informaes que indiquem os direcionamentos estratgicos da empresa fornecedora. A aquisio
no todo ou em parte da fornecedora (verticalizao), seria uma estratgia que equacionaria tal
necessidade. Por outro lado, para produtos classificveis como no-crticos, como materiais de
escritrio, por exemplo, a estratgia adotada poder ser a de compras eletrnicas (por catlogos,
ou leiles reversos).
Ajustando o Strategic Sourcing aos conceitos mais atuais de GCS, Anderson; Katz (1998),
sugerem que a cadeia de valor dos suprimentos, entendida como o conjunto dos processos atravs
dos quais as decises de suprimento so tomadas e o valor criado para a organizao, est
baseada em seis etapas. A primeira delas a criao de um plano anual, com metas e foco em
categorias de produtos e servios. Num segundo momento seriam definidas as demandas internas,
por categoria de produtos e servios, assim como a especificao detalhada do que se deseja
adquirir. O terceiro momento seria a definio da estratgia de suprimento, baseada nas ideias de
poder de compra da empresa e de minimizao dos custos. A quarta etapa a avaliao e seleo
dos fornecedores. O penltimo passo a efetivao das compras, buscando a mxima reduo
dos custos de transao. O sexto e ltimo passo a gesto das relaes com os fornecedores,
parametrizada por medidas de performance, busca por melhores prticas e aperfeioamento
contnuo.
Por outro lado, resta claro que a implementao de tal ferramenta de gesto implica na
existncia de um quadro de pessoal com elevado nvel de qualificao intelectual e domnio de
diversas habilidades tcnicas. Buscando explicitar tais habilidades, Anderson; Katz (1998. p. 11)
apresentam o quadro representado na Figura 1.11.

44

Figura 1.11 Habilidades Necessrias ao Strategic Sourcing.

A despeito de sua caracterstica de ferramenta de gesto, o Strategic Sourcing revela a

sofisticao estratgica e a viso global que o meio empresarial vem alcanando na busca por
manter-se competitivo diante de um mercado internacional crescentemente disputado. Atravs
desta ferramenta possvel no s visualizar o elo entre o ttico e o estratgico na gesto
empresarial, mas tambm perceber que a competitividade no apenas uma questo interna, mas
passa, conforme analisamos ao longo de quase todo o captulo, por uma interdependncia de toda
a cadeia logstica.
4.2.2. Total Cost of Ownership (TCO)
A metodologia em anlise prope que quando um produto ou servio adquirido, no
apenas seu preo de venda deve ser considerado como referncia para a realizao do negcio.
Ao se isolar a varivel preo de venda, possvel avaliar os custos envolvidos no uso, posse ou
propriedade de um determinado bem ou servios durante um perodo de tempo pr-definido
(SALIBA, 2006).
Segundo Ellram; Siferd (1998, p.56)47 apud Santana; Rocha (2006, p.3) podemos definir
TCO, ou Custo Total de Propriedade como:
TCO is a purchasing tool and philosophy aimed at understanding the relevant cost of buying a
particular good or service from a particular supplier. [...] It is a complex approach that requires
the buying firm to determine which costs it considers most relevant or significant in the
acquisition, possession, use, and subsequent disposition of a good or service. In addition to the
47

ELLRAM, L. M.; SIFERD, S. P. Total Cost of Ownership: a key conception in strategic cost management
decisions. Journal of Business Logistics, V.19, n.1, p. 55-84, 1998.

45
price paid for the item, TCO may include the costs incurred by purchasing for order placement,
research and qualification of suppliers, transportation, receiving, inspection, rejection, storage
and disposal

Note-se que a adoo de tal metodologia implica na necessidade de que o demandante

defina, com preciso e clareza, quais os custos relevantes para a anlise da aquisio e o
horizonte de tempo em que sero avaliados (SOUTES, 2007). Novamente a questo da
especificao adequada, como j observado anteriormente, decisiva para o resultado final da
aquisio. Saliba (2006), expe trs modelos de categorizao que facilitam a definio dos
custos relevantes para a compra: 1) por Atividades-Chaves de Compras; 2) por Lgica Temporal;
e 3) por Nveis Hierrquicos de Custos.
O primeiro deles segmenta os custos a partir das atividades-chave da funo compras de uma
empresa (Ellram e Siferd, 1993)48. O segundo utiliza uma lgica temporal para facilitar a
identificao de todos os custos incorridos antes, durante e aps a compra propriamente dita
(Ellram, 1993)49. O terceiro modelo busca segmentar os custos em nveis hierrquicos
correspondentes freqncia de ocorrncia dos mesmos (Degraeve e Roodhooft, 1996,
1999a)50. (SALIBA, 2006, p.12)

Na Figura 1.12, atravs da visualizao do ciclo de vida de um produto, pode-se

identificar algumas etapas e atividades que impactam sobre seu custo de fabricao e,
naturalmente, seu preo de mercado, mas igualmente os possveis blocos de custos decorrentes de
seu uso, posse ou propriedade.

48

49

50

ELLRAM, L.M., SIFERD, S.P. Purchasing: The cornerstone of the total cost of ownership concept. Journal of
Business Logistics, 14 (1), p. 163-184; 1993.
ELLRAM, L. M. Total cost of ownership: Elements and implementation. International Journal of Purchasing
and Materials Management, 29, p. 3 -11; 1993.
DEGRAEVE Z.; ROODHOOFT, F. A mathematical programming approach for supplier selection using activity
based costing. Research Report 9659, Katholieke Universiteit Leuven, Department of Applied Economic
Sciences; 1996.
DEGRAEVE Z.; ROODHOOFT, F. Improving the eficiency of the purchasing process using total cost of
ownership information: The case of heating electrodes at Cockerill Sambre S.A. European Journal of
Operational Research, 112, p.42-53; 1999a.

46

Figura 1.12 Ciclo de Vida de um Produto.

Fonte: Soutes (2007).

Um exemplo de aplicao do mtodo apresentado por Santana; Rocha (2006) que,

utilizando o TCO, promoveram um levantamento detalhado de preo e custos relevantes para a
aquisio de um forno industrial de cozinha. Foram analisadas duas marcas em seus modelos
eltricos e a gs. As projees levaram em considerao um perodo de 5 anos de utilizao.
Os resultados, observveis atravs do Quadro 1.3, indicam que quando considerado um
tempo mais dilatado e outros elementos relacionados posse ou propriedade de um produto ao
longo deste perodo, a deciso de aquisio pode ser diferente daquela que provavelmente seria
tomada sem o uso do TCO, tomando-se apenas o preo do bem.

47
Quadro 1.3 Comprativo dos custos tericos dos fornos SCC 61 e ES 61.

Fonte: Santana; Rocha (2006, p. 13).

Portanto, fica claro, com a anlise dos dados projetados, que uma aquisio de qualidade
demanda a avaliao de um conjunto extenso de variveis, indo alm do preo de aquisio de
um produto.
Como possvel notar, as metodologias do Strategic Sourcing e do TCO, inseridas num
quadro estratgico de foco no resultado, do uma grande contribuio para a melhora da
eficincia do gasto privado, atravs da viabilizao operacional do combate ao desperdcio de
recursos e gerao de custos desnecessrios. No obstante, relembrando Mentzer et al. (2001),
mesmo do ponto de vista conceitual, estes mtodos so estimuladores de uma viso mais
abrangente e inteligente no que tange eficincia do uso dos recursos, possibilitando que sua
difuso e aprendizado possam gerar efeitos mais extensos, profundos e duradouros que os
identificados apenas no processo de aquisio.

5.

O Quadro de Pessoal para a rea de Compras e Suprimentos

Discutir a importncia central das pessoas para o sucesso de qualquer empresa humana h
muito tornou-se lugar comum. Neste sentido, a rea de compras no uma exceo. Assim, o

48
objetivo do presente tpico , tomando-se em considerao a reflexo acumulada ao longo deste
trabalho, apresentar parte da discusso que vem sendo travada no campo da Logstica sobre as
caractersticas necessrias para o desenvolvimento adequado da mo-de-obra do setor.
Segundo Baily et al (2008, p.424):
No ser possvel para as organizaes se beneficiarem da vantagem competitiva
proporcionada por uma funo compras desenvolvida, a menos que tenham funcionrios com
conhecimento, habilidades e competncias apropriadas para colocar ideias em prtica.

Por mais que a tecnologia da informao tenha impactado o setor, reduzindo o trabalho
burocrtico e facilitado o fluxo de informaes, as decises chaves do processo de aquisio
ainda so tomadas por seres humanos, que necessitam de habilidades e conhecimentos
especficos. Mas tais habilidades e conhecimentos esto intrinsecamente ligados s tarefas que
desempenham e s expectativas a que esto submetidos.
Segundo Lima (2004), autor de uma tese sobre a reconfigurao da funo de compras em
empresas do setor automotivo, houve diversas mudanas na funo ao longo da ltima dcada,
impactando significativamente na forma de atuao dos compradores, conforme pode ser
observado no Quadro 1.4.
Quadro 1.4 A atuao do comprador em retrospectiva: alguns aspectos
ANTES

ATUALMENTE

Tinha maior autonomia para escolher com que Depende de outras reas que fornecem informaes
cotar, pois recebia o projeto fechado da tcnicas, de preo objetivo, de conformidade e de
engenharia.
critrios logsticos do material a ser cotado.
Definia o preo, o prazo e a qualidade junto ao
fornecedor, escolhendo o fornecedor que
apresentasse a melhor proposta. Atuao mais
voltada para a tarefa.

Trabalha em conjunto com a engenharia, qualidade,

logstica, finanas, marketing, tendo uma atuao
voltada para o processo tanto na escolha como no
desenvolvimento do fornecedor.

Era generalista, participando da compra de especialista em materiais (commodity) especficos,

diversos tipos de materiais (commodity).
utilizando sua expertise na obteno de vantagens
competitivas em suprimentos.
Voltava-se para o relacionamento transacional Volta-se para o relacionamento mtuo. Contratos de
com o fornecedor. Contratos de fornecimento de fornecimento a prazos mais longos requerem atuao
curto prazo.
conjunta (montadora e fornecedor).
Era reativo no atendimento de solicitaes de proativo na busca de novas fontes de fornecimento e
outras reas no suprimento de materiais.
na administrao de materiais.
Era menos submisso matriz que interferia mais submisso matriz que interfere na deciso
menos na deciso final de compras.
final de compras.
Fonte: Lima (2004, p. 39).

49
A mudana de atuao destacada no quadro anterior consequncia da transio
conceitual e operacional que foi abordada ao longo deste captulo, ou seja, do controle de custos
baseado no domnio das ferramentas da Logstica e de Suprimentos, para a gesto de custos e
valor da Gesto da Cadeia de Suprimentos (GCS). O comprador, de um generalista focado em
preos, passa a enfrentar uma realidade cotidiana voltada para uma viso mais estratgica, onde
os custos totais, a negociao e o relacionamento interpessoal, dentre outros conceitos, so a
referncia fundamental. Ainda segundo Lima (2004, p. 40):
O desempenho do comprador nos dias de hoje requer o aprimoramento de suas
competncias e qualificaes, envolvendo um upgrade no nvel de escolaridade (geralmente
superior e com MBA), conhecimento de idiomas (ingls, espanhol e alemo), conhecimento
internacional (em funo das compras serem locais e globais), capacidade de liderana
intergrupal (para saber trabalhar em equipes complexas) e viso holstica (tanto da organizao
como da cadeia de suprimentos como um todo), de forma a buscar oportunidades
competitivas.

Na viso de Giunipero; Handfield (2004, p. 15), pesquisadores que elaboraram o trabalho

Purchasing Education and Training II51, sob o patrocnio do Center for Advanced Purchasing
Studies (CAPS), o mais importante centro de estudos sobre o tema, as habilidades e
conhecimentos centrais ao desempenho adequado da funo de compras na atualidade so:
Team Building: Leadership, Decision-making, Influencing, and Compromising
Stratigic Plannig Skills: Project Scomping, Goal Setting, and Execution
Interpersonal Communication Skills: Presentation, Public Speaking, Listening, and
Writing
Technical Skills: Web-enabled Research and Sourcing Analysis
Broader Financial Skills: Cost Accounting and Making the Business Case
Relationship Management Skills: Ethics, Facilitation, Conflict Resolution, and Creative
Problem Solving
Legal Issues, Contract Writing, and Risk Mitigation in a Global Environment

O estudo de de Giunipero; Handfield (2004), destaca a importncia fundamental do

treinamento no processo de formao, qualificao e motivao dos funcionrios de compras.
Como referncia, no ano de 2004, a mdia de dispndio em treinamento por empregado das
empresas pesquisadas foi de US$ 1.800, esperando-se atingir US$ 3.800 por volta de 2010. Tal
perspectiva se coaduna com as informaes obtidas por Bartolini (2009, p. 16), que pesquisando
51

O objetivo de tal estudo foi verificar o estado da arte do ensino e treinamento de compras e suprimentos, assim
como fazer projees acerca das mudanas que esto por vir at 2010. O trabalho atualizou as informaes
obtidas no primeiro PET, realizado em 1993.

50
a agenda estratgica de 220 Chief Procurament Officers ou equivalentes de empresas de diversos
setores, tamanhos e pases, descobriu que 45% deles tem o desenvolvimento de habilidades de
seu pessoal de compras como uma de suas trs prioridades para o ano 2009.
No obstante, Giunipero; Handfield (2004) ainda apresentam algumas questes

que

merecem reflexo, pois referem-se a deficincias que precisam ser superadas. o caso da
necessidade de reduo do contedo burocrtico da funo de compras, que ainda muito alto,
ocupando boa parte do tempo dos compradores, a despeito de todo o discurso estratgico e da
crescente utilizao da tecnologia da informao. Tambm no h, por parte da maioria das
empresas pesquisadas (60%), programas formais de desenvolvimento de carreira, o que
propiciaria no s maior motivao para os profissionais da rea, mas igualmente um fluxo
contnuo de quadros para o preenchimento de postos de comando e liderana. Buscando
equacionar tal questo, 89% das empresas entrevistadas declararam a inteno de implantar
programas dessa natureza at 2010. Outro aspecto muito interessante o crescimento da
relevncia atribuda tica nas compras. Das empresas pesquisadas, 56% ofereceram cursos
sobre o tema aos seus funcionrios e, segundo os autores, a tendncia de crescimento para os
prximos anos.
Em resumo, pode-se observar que a despeito do crescimento da responsabilidade e da
complexidade da atividade de compras e suprimentos, ainda h um caminho a ser percorrido para
a valorizao destes profissionais e seu contnuo aperfeioamento. Entretanto, tambm h uma
clareza substancial sobre o perfil pessoal e profissional que se espera dos compradores de hoje e
do futuro. Tais perfis devem servir de base para os futuros processos de atrao, reteno e
desenvolvimento dos profissionais de compras e suprimentos, no s no setor privado, mas pelo
menos como referncia no setor pblico nacional, onde, como se observar no terceiro captulo,
os mesmos no esto claros.

6.

Reflexes sobre a Funo de Compras e Setor Pblico

Seguindo a matriz conceitual pr-definida, qual seja, Estrutura e Sistemas, Legislao,

Normatizao e Processos e Recursos Humanos Especializados, respectivamente tratados nos

itens 3, 4 e 5, o presente captulo apresentou os principais conceitos e ferramentas atravs dos
quais a funo de compras empresarial contribui para a qualidade do dispndio privado. Como

51
visto, o grande fio condutor da ao na funo de compras, a despeito das novas ideias de gerao
de valor introduzidas pela Gesto da Cadeia de Suprimento (GCS), ainda a busca pelo controle
e a reduo dos custos e desperdcios.
Note-se que mesmo no marco da Logstica e da Gesto de Suprimentos, houve um claro
avano com o abandono do preo dos produtos e servios como referncia fundamental. O
comprador privado moderno trabalha pela reduo dos custos totais, tendo uma viso mais ampla
do processo de aquisio. Mas a utilizao plena das j consagradas tcnicas de compras e a
transio definitiva para os novos conceitos da GCS, s sero possveis mediante um intenso
processo de treinamento e valorizao dos quadros do setor.
Ao observar-se toda a evoluo recente da funo de compras no mbito privado e em
contra-partida, a intensa discusso dos ltimos anos, acerca da necessidade do setor pblico
federal em desenvolver mecanismos que propiciem a melhora da qualidade de seus gastos, cabe
refletir sobre os caminhos possveis para a administrao pblica federal direta. Os elementos at
aqui apresentados sugerem que o caminho mais vivel o da assimilao por parte da
administrao pblica de diversos conceitos, ideias e inclusive de algumas ferramentas privadas.
Isto, per se, no representa qualquer novidade.
Boa parte de todo o arcabouo organizacional, at hoje existente no Estado Brasileiro,
fruto de transposio das tecnologias de gesto do comeo do sculo passado, promovidas pelo
antigo Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP), criado em 1937. Mais
recentemente, atravs do ento Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), nova
tentativa de assimilao de ideias privadas foi posta em curso, ainda que no plenamente exitosa
na opinio de Paes de Paula (2005).
Para se visualizar as possibilidades de implementao destes novos conceitos privados,
necessrio primeiramente compreender a administrao pblica federal direta como uma cadeia
de produo de servios aos cidados, cuja base operacional de funcionamento pode ser dividida
em planejamento de mdio prazo, consubstanciado no Plano Plurianual (PPA), e ao cotidiana,
compreendida pela execuo oramentria, pelo processo de aquisies e pela gesto de contratos
pblicos. Deste modo, o aperfeioamento interno de cada uma das partes da cadeia de
suprimentos pblica, seguindo a dinmica das redues de custos pelo aperfeioamento dos
processo e pela utilizao de ferramentas mais eficientes bastante vivel, assim como tambm
a atuao sobre o conjunto da cadeia, atravs da aplicao dos diversos conceitos da GCS citados

52
ao longo do captulo, tais como: colaborao, coordenao, sincronizao, integrao,
compartilhamento de informaes, dentre outros. Mas neste caso, tambm ser necessrio
transformar a cultura de confrontao com fornecedores, ainda existente no setor pblico.
Outra alternativa de aplicao, est ligada aos setores de logstica da administrao
pblica federal direta, especialmente no que tange ao desempenho das funes de compras e
gesto de contratos, conforme ser analisado no captulo 3. Estes setores, para utilizar a
classificao de Braga (2006), ainda renem caractersticas Reativas e Mecnicas, havendo uma
vasta possibilidade de melhoria de eficincia em seu funcionamento, assim como nos resultados
de sua atividade. No campo das ferramentas operacionais, o Strategic Sourcing e o TCO, por
exemplo, aparentam elevada viabilidade de utilizao na gesto das compras pblicas federais.
Mas a utilizao de ferramentas privadas no setor pblico , frequentemente, uma questo
controversa. Neste sentido, a propsito de apresentar uma experincia concreta de utilizao dos
conceitos, ideias e ferramentas da logstica e da GCS no mbito do setor pblico, trataremos no
prximo captulo do modelo norte-americano de aquisies pblicas federais, o qual sofreu uma
ampla reforma ao longo dos anos 90, cujo o objetivo era tornar tal atividade mais afinada com as
modernas tcnicas usadas pelo setor privado internacional.

53

CAPTULO II
AS COMPRAS PBLICAS FEDERAIS NOS ESTADOS UNIDOS
DA AMRICA

1.

Consideraes Iniciais

O presente captulo tem como objetivo mostrar como as compras pblicas federais norteamericanas se valem, em diferentes momentos, de conceitos, ideias e ferramentas originalmente
desenvolvidas e aplicadas pelo setor privado em sua funo de compras e Gesto de Cadeia de
Suprimentos.
Em termos estruturais, o captulo est dividido em cinco partes, alm das consideraes
inciais. Primeiramente promovida uma breve apresentao da dinmica recente das compras
pblicas federais nos EUA, mostrando como as polticas delineadas no incio dos anos noventa
do sculo passado transferiram seu eixo central de uma dinmica tradicionalmente orientada aos
processos (onde o cumprimentos dos ritos era quase um fim em si mesmo), para uma dinmica
orientada aos resultados (tpico 2). Igualmente se destacar que tal transformao ocorreu sem
prejuzo da lisura, da transparncia ou do cuidado com os recursos pblicos. Esta nova
perspectiva pode ser observada na introduo do manual de treinamento dos especialistas em
contratos do Federal Acquisition Institute (2004, p.2):
Today, acquisition contributors are responsible for the entire business cycle, from using
relevant marketplace knowledge to inform strategy and planning activities to managing
contractor performance and maintaining useful business relationships into the future. Successful
acquisitions now require a fresh, results-oriented view of the process with acquisition
professionals serving as business advisors to their respective agency stakeholders. A key
guiding principle for any acquisition contributor is to develop a sound business solution that
links short-and long-term goals.

Na segunda parte (tpico 3), seguindo a matriz conceitual exposta na introduo desta
dissertao, discutida a estrutura organizacional das compras pblicas federais norteamericanas, na qual a operacionalizao se d atravs de cada uma das agncias governamentais,
por meio de estruturas internas prprias. Destaca-se, em tal estrutura, a existncia de uma agncia
especfica, a General Services Administration (GSA), cuja misso apoiar os rgos federais, na

54
medida de seu interesse, em questes de suprimento de bens e servios. Igualmente seguindo o
exemplo privado, essa agncia pode promover, de forma centralizada, compras de bens comuns e
de uso geral, ampliando a escala de aquisio e o poder de compra, buscando a consequente
reduo dos preos finais dos produtos e dos custos de transao. As aquisies promovidas
atravs da GSA tambm possibilitam s demais agncias a economia do tempo que seria
necessrio para a implementao de um processo de compras (U.S. GENERAL SERVICES
ADMINISTRATION, 2007).
Mas a existncia de um rgo especfico de aquisies e a no obrigatoriedade de que as
demais agncias utilizem seus servios, est baseada na ideia de competio 52 enquanto
instrumento de promoo e incentivo da eficincia operacional. Seja do ponto de vista interno,
quando parametrizado por metas e resultados a serem alcanados, seja externo, com as
competies pblico-privadas pelo fornecimento de servios, a ideia de que a competio gera o
aperfeioamento operacional das instituies governamentais, a reduo de custos e a melhora de
qualidade, tem estado presente na formulao das polticas recentes para o setor de aquisies
pblicas federais norte-americano.
O terceiro momento do captulo (tpico 4), dedica-se a apresentar o processo de
aquisies norte-americano, observando que, em sua perspectiva, a normatizao legal alcana
todas as fases do processo de aquisio, o que indica a percepo de que tal processo vai alm da
mera escolha do fornecedor53. De fato, essa viso global, que busca compreender a aquisio
como um processo que se d desde a precisa definio da demanda at a gesto adequada do
contrato, outro elemento que aproxima o setor pblico federal americano da iniciativa privada,
em termos de Compras e Gesto da Cadeia de Suprimentos.
A fora de trabalho qualificada e especializada, outra importante dimenso da matriz
conceitual utilizada no presente trabalho, abordada na quarta parte em anlise (tpico 5). Como
se poder observar, a funo de compras nos EUA, com seu volume, complexidade e
sofisticao, necessita de quadros tcnicos com slidos conhecimentos, no apenas em termos da
legislao em vigor, mas tambm de administrao, economia, contabilidade, etc. A fora de
trabalho do setor de aquisies e contrataes outro importante pilar do sistema de compras
52

53

Note-se que no se trata, neste caso especfico, da competio enquanto necessidade jurdica, entendida com
elemento fundamental do processo licitatrio que, parametrizada pela igualdade de condies entre os
competidores, visa garantir transparncia ao processo e tambm um melhor preo final do produto ou servio,
embora tais preocupaes igualmente existam no caso norte-americano.
Escolha que, no caso brasileiro, dada pelo processo de licitao.

55
pblicas federais norte-americanas, que identifica-se, como ser apresentado, com o binmico
combate ao desperdcio e gesto de custos.
Por fim, sero tecidas algumas consideraes acerca do futuro das aquisies pblicas
norte-americanas (tpico 6), visando pontuar a continuidade da dinmica de aprofundamento do
uso de conceitos e ferramentas privadas de compras e seu direcionamento para os temas de gesto
de contratos, treinamento, performance e parcerias.
2. Transformaes Recentes: Absoro do Padro Empresarial

O que compreendemos como o atual sistema de compras pblicas e gesto da cadeia de

suprimentos dos EUA resultado de uma srie de eventos de grande alcance internacional e
mesmo fatos internos ao pas. O mais antigo desses eventos o fim da guerra fria, que implicou
em significativa reduo dos gastos em defesa, com fechamento de bases, dentro e fora dos EUA,
e a dispensa de significativos contingentes militares e civis. Posteriormente, o perodo Clinton foi
marcado por uma poltica de combate aos dficits oramentrios. A combinao desses eventos
teve profundo e prolongado impacto sobre o gasto pblico norte-americano, com significativos
rebatimentos sobre a dimenso de suas aquisies, o tamanho e a composio da fora de
trabalho especializada em compras e contrataes e mesmo sobre os processos de aquisio
utilizados at ento (MAHON, 2007)54.
A dcada de noventa testemunhou uma mudana no perfil das aquisies e dos
fornecedores. Seguindo a perspectiva de eliminao do dficit pblico, foi colocada em prtica
uma poltica de eficincia na gesto pblica que se baseava na adoo, pelo Estado Norteamericano, de prticas comerciais/privadas. O raciocnio simples: as funes de gesto da
cadeia de suprimentos, tais como compras, gesto de contratos, desfazimento de bens55 e outras,
tambm existem no setor privado e no caso desses, desempenham um papel relevante no processo
54

55

Mais recentemente, os EUA sofreram o impacto do atentado terrorista de setembro de 2001 e do Furaco Katrina.
Para Ostroff (2006), lembrando os resultados da chamada Comisso 9/11, esses eventos demonstram a
incapacidade do governo em equacionar os desafiadores problemas do mundo atual lanando mo de sua
estrutura e mtodos ultrapassados. Os avanos implementados ao longo dos oito anos da administrao Clinton e
inspirados nas ideias do livro Reinventing Government, de David Osborne e Ted Gaebler, foram profundos mas
no teriam sido suficientes. Entretanto, cabe observar que tais comentrios no atingem a questo das compras
pblicas, mas de um modo mais geral a capacidade do Estado norte-americano em agir de forma rpida diante de
grandes ameaas. No campo das compras pblicas, os anos de administrao George W. Bush, como se perceber
mais adiante, viram no s a manuteno da linha anteriormente definida, como o seu aprofundamento.
Ato de desfazer-se de bem tecnologicamente obsoleto ou cujo reparo/manuteno anti-econmico.

56
de reduo/eliminao de desperdcios e custos desnecessrios, e mais modernamente de gerao
de valor, permitindo a ampliao do lucro, elemento vital para a sobrevivncia da empresa. Quem
depende to centralmente da eficincia na gesto de sua cadeia de suprimentos deve desenvolver
conceitos, processos e tcnicas de qualidade que, eventualmente, podem ser adaptadas ao Setor
Pblico.
Os EUA, com base na iniciativa do Poder Executivo Federal e com o apoio de seu
Legislativo, atravessou um perodo de profundas reformas, no s no mbito das compras
pblicas, cujos principais marcos legais podemos observar no Quadro 2.1, mas igualmente em
questes de processo oramentrio e gesto financeira 56. Esse esforo visava criar uma ponte
entre o processo oramentrio e a gesto financeira, possibilitando a visualizao e o
acompanhamento dos custos e permitindo uma melhor performance governamental.
Quadro 2.1 Legislaes Implementadas nos Anos 90.
Legislao
Government
Performance
Results Act

Ano
and

Objetivo

1993 Buscou integrar aes e planos de aplicao de recursos das

diversas agncias, visando sincroniz-los com seus objetivos
estratgicos, bem como a identificar as medidas de eficcia para
avaliar as suas realizaes

Federal Acquisition 1994 Facilitar a compra de materiais de carter comercial padronizado e

Streamlining
Act
introduzir mtodos empresariais de contratao (SNIDER;
(Conhecido como
RENDON, 2008, p. 325)
FASA Act)
Federal Acquisition 1995 Estendeu a simplificao para
Reform Act
padronizados

materiais

comerciais

no

Information
1996 Reconheceu a importncia estratgica da tecnologia da
Technology
and
informao para a operacionalizao da administrao pblica
Management
Reform
Act
(conhecido
como
Clinger-Cohen Act)
Government
Paperwork
Elimination Act

56

1998 Incentivou a utilizao de mecanismos eletrnicos online,

permitindo, inclusive, as assinaturas eletrnicas

Nestes temas destacam-se o Chief Financial Officers Act de 1990, o Budget Enforcement Act de 1990, o
Government Management Reform Act de 1994 e o Federal Financial Improvement Act de 1996.

57
Federal Activities 1998 Definiu a necessidade de identificao de empregos pblicos que
Inventory
Reform
poderiam ser terceirizados em cada agncia (diferenciava
Act
(conhecido
empregos eminentemente governamentais e outros com
como FAIR Act)
caractersticas comerciais)

Services Aquisition 2003 Basicamente a legislao cria em todas as agncias federais o

Reform
Act
cargo de Chief Acquisition Officer (CAO), fortalece os
(conhecido
como
funcionrios pblicos dedicados s atividade de aquisio,
SARA Act)
estimula a utilizao da Performance-Based Aquisition (PBA) e
melhora o processo de gesto das aquisies
General
Services 2005 Dentre outras medidas de reorganizao do GSA, fundiu o
Administration
Federal Supply Service (FSS) e o Federal Technology Service
Modernization Act
(FTS) em uma nica unidade de aquisies, denominada Federal
Acquisition Service (FAS)
Fonte: Elaborao prpria com base em Gansler (2002, p.15), Schwartz (2005, p.39), Woods (2002b, p.1) e
Summerill; Sharpe (2006, p.28).

Como se pode observar pela descrio sucinta das legislaes apresentadas, tratou-se
basicamente de simplificar, flexibilizar e reorganizar estruturas e processos, numa busca contnua
pela eficincia em compras, adotando ou permitindo a adoo de tcnicas mais modernas
desenvolvidas no mbito privado.
No mbito do Departament of Defense (DoD), que conta com um corpo tcnico muito
qualificado e mais integrado 57, foram implementadas inmeras iniciativas desde a dcada
passada. Sua estrutura de pesquisa, desenvolvimento e treinamento, aliada dimenso e
complexidade de suas aquisies, geraram um grau de sofisticao de tcnicas e produtos que
permitiram uma adaptao mais rpida de seu corpo profissional s novas ideias que foram sendo
introduzidas. Posteriormente, vrias dessas ideias foram aproveitadas no mbito civil.
As principais modificaes dessa primeira onda 58 de aperfeioamentos foram, na viso
de Harokopus (2000):
Fim das especificaes militares diversos produtos, equipamentos e seus componentes,
muitos deles existentes em verses civis, possuam especificaes diferenciadas quando
eram adquiridos para finalidades militares, o que implicava em custos adicionais de
fabricao e preos de venda mais elevados. Tais diferenciaes de especificao, exceto
57

58

Observe-se que o nmero de agncias governamentais no mbito da defesa menor e, alm disso, todas tm
como foco final as atividades de segurana nacional e defesa.
Dcada de 90, abrangendo o Governo Clinton.

58
em situaes onde havia comprovada necessidade, foram eliminadas. Na maioria dos
casos as especificaes comerciais e industriais foram suficientes para o bom desempenho
dos produtos adquiridos, o que redundou em significativa economia;
Equipes

integradas

de

produto

atividades

como

aprovao

de

projeto,

acompanhamento operacional, manuteno, contratao e outras, tradicionalmente no

estavam a cargo da mesma pessoa, ou mesmo de uma nica unidade administrativa. Esta
fragmentao no processo de tomada de deciso deixava a gesto da execuo contratual
lenta e complexa, com diversas idas e vindas, que acabavam por se traduzir em custos
adicionais. A reforma propiciou a criao de equipes multidisciplinares e integradas, com
reduo de custos e tempo;
O uso da performance passada Foi institudo como um dos critrios bsicos para a
adjudicao de novos contratos, a necessidade de desempenho satisfatrio dos
fornecedores em contratos passados com a administrao pblica federal. Tal medida visa
evitar que fornecedores que tenham apresentado desempenhos insuficientes no passado
possam voltar a fornecer ao governo norte-americano, ao mesmo tempo que criou um
poderoso incentivo aos fornecedores em atividade para desenvolverem uma atitude mais
pr-ativa no equacionamento de eventuais desconformidades;
Melhora da comunicao entre indstria e governo Juntamente com a ideia de equipes
integradas, a melhora da comunicao mais um elementos inspirado nos conceitos
centrais da Gesto da Cadeia de Suprimento (GCS). Tanto no governo, quanto na
iniciativa privada, a ideia central permitir que o compartilhamento de informaes, num
fluxo constante, permita ao governo fazer uso no s dos conhecimentos, habilidades e
criatividade de seus quadros, mas tambm dos quadros dos demais parceiros da cadeia de
suprimentos, potencializando a capacidade de superao de obstculos e de
aperfeioamento contnuo do projeto, tanto na fase de elaborao, quanto posteriormente,
em sua implementao. Observe-se que esta uma mudana conceitual da maior
importncia, em face do tradicional medo dos agentes pblicos de favoritismos e
corrupo. Novamente citando a perspectiva da GCS, busca-se enxergar os fornecedores
no como inimigos, mas como parceiro;
Comrcio eletrnico e aplicao de tecnologia da informao Acompanhando uma
tendncia mundial, o DoD estimulou o uso de meios eletrnicos online para a efetivao

59
de aquisies, o fluxo de informaes durante a implementao dos projetos,

acompanhamento gerencial e outras possibilidades de aplicao que pudessem resultar em

agilizao de processo, reduo de tempos e custos;
Ampliao do uso de itens comerciais Apoiada no fim das especificaes militares,
buscou-se a ampliao da base de fornecedores do DoD, que passaram a no mais serem
os tradicionais fornecedores especficos de produtos militares, mas uma vasta gama de
fornecedores civis, de diversos portes.

Consistente com as modificaes legislativas anteriormente observadas, o objetivo de tais

alteraes era,
... to introduce market-centered approaches to public procurement. It is an effort to replace
unique and onerous military acquisition processes with industrial practices and commercial
managerial techniques. It loosens the restrictions of bureaucratic rules set forth in the Federal
Acquisition Regulations, invoking greater use of subjective, case-specific, and participatory
decision-making. It trades a rule-bound system for devolution of power to front-line bureaucrats
with the ability to use personal discretion and best judgment (HAROKOPUS, 2000, p. 9).

Outra importante opinio sobre a dinmica das transformaes do processo de aquisio

pblica federal norte-americana a de Kelman (2002a, p.31)59, que define suas linhas mestras
como: (1) streamlining, (2) best value, (3) using commercial items, (4) partnership between
government and industry. Este autor traz luz dois elementos ainda no tratados.
Primeiramente, a questo da racionalizao dos processos se deu atravs da simplificao ou
mesmo, supresso de processos ou normas anteriormente existentes na legislao norteamericana de compras federais. Seu objetivo coaduna-se facilmente ao preceito privado do
combate constante ao desperdcio e redues de custos, podendo ainda, no setor pblico, oferecer
a vantagem de gerar valor ao reduzir os tempos necessrios para a satisfao da necessidade
manifestada pela estrutura estatal (KELMAN, 2002a).
Especialmente o FASA tem sido apontado como uma referncia das transformaes que
ocorreram naquele momento da histria da administrao pblica norte-americana. Segundo
Snider; Rendon (2008, p.325): This revolutionary legislation, unlike previous procurement
legislation that implemented tight controls and strict contracting codes, repealed or substantially
59

Na poca do governo Clinton, Diretor do Office of Federal Procurement Policy (OFPP) e responsvel pela
formulao da maioria das polticas implementadas naquele momento.

60
modified over 200 contracting statutes and requirements. Inclusive conceitos jurdicos
profundamente arraigados, como o princpio de que os compradores pblicos s poderia proceder
estritamente conforme o definido no Federal Acquisition Ragulation (FAR)60 e em outras
legislaes especficas, foram alterados. Do FASA em diante, na defesa do interesse do pblico,
um servidor encarregado de uma aquisio deveria, em situaes no abrangidas pelo FAR, agir
da forma mais vantajosa para o Estado, excetuando-se apenas as situaes em que houvesse uma
proibio explcita soluo apresentada (KELMAN, 2002a e BURLESON; WILSON, 2007).
Outro exemplo de procedimento racionalizante que prosperou com a implementao do
FASA foi o carto de crdito governamental, que segundo Kelman (2002a, p.33), saltou de
50.000 unidades em 1993, para 780.000 em 2000. Apenas neste ltimo no ano fiscal, foram mais
de US$ 12,2 bilhes em bens adquiridos via carto de crdito (DRABKIN; THAI, 2003, p. 1). A
implementao dessa ferramenta s foi possvel com a simplificao do processo para aquisies
de pequeno valor, chamadas de micro-compras61, suprimindo normas anteriormente vigentes no
FAR62.
A segunda ideia apresentada por Kelman (2002a) como outro dos pilares do movimento
de transformao do sistema federal norte-americano de aquisies, foi a de melhor valor. Seu
surgimento deu-se atravs do Government Performance and Results Act de 1993. O objetivo era
o de que as aquisies no fossem efetivadas tomando-se em considerao apenas o critrio de
menor preo, que torna o xito de uma compra fortemente dependente da qualidade da
especificao do produto ou servio. Aquisies complexas, com elevado nvel de detalhes
tcnicos, necessitavam de critrios decisrios que fossem alm do preo como referncia de um
determinado bem ou servio. Questes como o histrico do fornecedor com o governo, sua
expertise em determinado produto ou servio, a garantia dada, os custos de treinamento,
manuteno e os relativos ao ciclo de vida dos produtos, deveriam, na medida da necessidade,
no s ser considerados, mas eventualmente ser os principais critrios de deciso nas aquisies
pblicas federais norte-americanas (HALACHMI; MONTGOMERY, 2000).
Apesar das dificuldades iniciais para a introduo e consolidao do conceito de melhor
valor no mbito do sistema federal, segundo Kelman (2002a, p.35): [b]y the end of the reform

60

61
62

O FAR a regulamentao bsica de compras pblicas federais nos EUA e ser objeto de anlise no item 4,
embora o objetivo desta dissertao no seja a discusso sobre legislaes de compra.
Compras de valor inferior a US$ 2,5 mil.
Para mais detalhes vide (KELMANa, 2002).

61
decade, best value rather than low-bid source-selection decisions, which involved considerably
greater room for judgment by government decision-makers, were the rule.
Um dos captulos mais recentes desse processo de adaptao de conceitos e ideias
privadas ao setor pblico federal norte-americano o Services Aquisition Reform Act (SARA).
Em depoimento na Cmara dos Deputados dos EUA, William T. Woods, ento Diretor de
Aquisies e Gesto de Suprimentos do General Accounting Office (GAO)63, discutindo tal
projeto de lei e demonstrando a inspirao empresarial da propositura, declarou:
Today, I would like to discuss our recent findings on how leading companies tackled the same
kinds of problems the bill is seeking to remedy. The practices that these companies followed
clearly paid off in terms of dollar savings and service enhancements. We believe that the federal
government has an opportunity to achieve similar outcomes with support and commitment from
the Congress (WOODS, 2002b, p.1).

Em resumo, na persecuo de uma postura mais eficiente e focada nos resultados, a

administrao pblica federal norte-americana introduziu diversas ferramentas, conceitos e
tcnicas. Os prximos itens, que respectivamente abordaro a estrutura organizacional, os
processos e estratgias de compra da administrao federal norte-americana e sua fora de
trabalho, visam explicitar criticamente os mecanismos adotados nessa busca que j est em sua
segunda dcada.

3.

Elementos da Estrutura Organizacional

Independentemente das divises advindas da natureza dos produtos ou servios

adquiridos64, as compras pblicas federais norte-americanas, assim como na maior parte das
naes, estrutura-se em torno de um sistema de pesos e contrapesos formado pelos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio. Nesse sistema, o Executivo desempenha um papel operativo,
63
64

rgo ligado ao Poder Legislativo, responsvel pelo papel fiscalizador das aes do Poder Executivo.
de fundamental importncia para a compreenso das compras pblicas federais norte-americanas sua diviso
operacional entre aquisies militares (defesa) e civis. Tal diviso ditada pela natureza altamente especfica,
complexa e sigilosa das aquisies de carter essencialmente militar. Essa diferena enseja inclusive estruturas
organizacionais separadas para a aquisio e o treinamento dos profissionais do setor. As compras de natureza
militar so geridas pelo Departament of Defense (DoD), atravs da Defense Logistics Agency (DLA), enquanto
que as civis o so pelo General Services Administration (GSA), ou na medida da especificidade do produto ou
servio a ser adquirido, pelas estruturas prprias de compra de cada uma das agncias. Tanto o lado militar,
quanto o civil, possuem estruturas de treinamento separadas e especficas. O DoD qualifica sua mo-de-obra de
compras atravs do Defense Acquisition University (DAU), o GSA administra o Federal Acquisition Institute
(FAI).

62
tanto de efetivao das compras em si, como de normatizao de mtodos e procedimentos, assim
como de formulador de polticas de suprimento. O Legislativo, primeiramente, o responsvel
pela formulao do arcabouo legal que referencia a execuo operacional das aquisies de
produtos e servios. Alm disso, este Poder promove a fiscalizao das aes e acompanha a
aplicao e os resultados das polticas formuladas pelo Executivo. No caso do Legislativo norteamericano, o desempenho de tais funes se d atravs de seu brao operacional, o GAO. Por
ltimo, na hiptese em que o Executivo, atravs de seus mecanismos administrativos de
resoluo de conflitos, no consiga equacionar tais situaes, o Judicirio dirime as demais
disputas do processo, especialmente aquelas que envolvam os compradores pblicos e os
fornecedores privados (DRABKIN; THAI, 2003 e THAI, 2001).
Nos EUA, o Presidente a cabea do sistema de compras e o responsvel, em princpio,
pela implementao da legislao (leis e normas) e pelas autorizaes de compras e vendas. Ele,
atravs do Office of Management and Budget (OMB) e de seu rgo subordinado, o Office of
Federal Procurement Policy (OFPP), estabelece, para todo o governo, polticas e procedimentos
de aquisio, assim como toma decises de carter poltico e gerencial acerca de programas de
compra, alm de nomear os altos postos da administrao pblica, reais responsveis diretos e
indiretos pela operacionalizao dos processos de aquisio pblica.
Conforme Brabkin; Thai (2003, p. 3): ... its procurement administrative structure has a
centralized structure to maintain a uniform standard and control, and a decentralized structure
allowing for flexibility to meet unique requirements of over 60 federal agencies. A Figura 2.1
descreve o sistema federal de aquisies.
O OMB recomenda e monitora a execuo de programas e seus respectivos fundos
oramentrios, ajustando-os, caso necessrio. O OMB tambm desenvolve e publica, via OFPP,
diretrizes para a poltica de compras governamentais, alm de analisar propostas de alterao dos
regulamentos federais. Por sua vez, o OFPP

lidera o processo de implementao,

desenvolvimento e manuteno do Federal Acquisition Regulation (FAR), alm de coordenar o

estabelecimento de padres (produtos, servios e procedimentos) para todo o governo, assim
como para as agncias, individualmente (DRABKIN; THAI, 2003 e THAI, 2001).

63

President

OMB
Executive Agency Head

OFPP

FARC

Procurement Executive

DARC

CARC

Operational Procurement
Structure
Boards of Contract
Appeals

Execuo

Polticas

Regulao

Figura 2.1 Estrutura Federal de Compras Pblicas dos EUA

Fonte: adaptada de Drabkin; Thai (2003, p. 4).

No plano da regulao, o Federal Acquisition Regulatory Council (FARC), assessora o

OFPP. O FARC, composto pelos administradores do GSA, National Aeronautics and Space
Administration (NASA), OFPP e pelo Secretrio de Defesa e , por sua vez, assessorado por dois
outros conselhos: o Defense Acquisition Regulatory Council (DARC) e o Civilian Acquisition
Regulatory Council (CARC). O primeiro tem como responsabilidade a regulao de aquisies
ligadas defesa nacional norte-americana e formado pelo Secretrio de Defesa e por
representantes da Fora Area, Exrcito, Marinha, DLA e NASA. O CARC responsvel pela
regulao das aquisies dos demais tipos de produtos e servios e composto pelo
administrador do GSA e representantes de 21 agncias civis. Quando um dos conselhos prope
uma emenda ao FAR, esta dever ser analisada, para efeito de reviso ou aprovao, pelos demais
conselhos. Para que a emenda seja publicada e entre em vigor, ela ser inicialmente revisada pelo
administrador do OFPP e dever ser assinada conjuntamente por todos os membros do FARC
(DRABKIN; THAI, 2003 e THAI, 2001).
Nos EUA, a funo de acompanhamento e fiscalizao exercida pelo Poder Legislativo,
atravs do Government Accoutability Office (GAO), que possui um corpo tcnico especializado,
promovendo regularmente visitas in loco, e produzindo relatrios que so encaminhados s
pertinentes comisses legislativas. Outro expediente muito frequente a realizao de audincias

64
pblicas por tais comisses, quando so apresentados e discutidos os problemas e avanos, no
apenas no campo das aquisies pblicas, mas da administrao federal em geral.
As audincias so realizadas normalmente com a presena do GAO, GSA e/ou do
OFPP/OMB, estruturas governamentais responsveis pela atuao no campo administrativo.
Esses eventos podem ser, em face da gravidade ou da complexidade do tema, transformados em
painis tcnicos, com a misso de aprofundar o debate e propor solues para a questo, inclusive
com a apresentao de sugestes de alteraes legislativas 65.
Do ponto de vista da realizao das compras, o sistema federal norte-americano tem
caracterstica hbrida, ou seja, os elementos estratgicos so formulados de forma centralizada,
enquanto que a operao se d atravs das unidades de compras de cada agncia. Entretanto, a
existncia de uma organizao especializada em suprimentos, como o caso do GSA, com a
capacidade de prestar servios de operao e assessoria para quaisquer agncias que desejem tal
auxlio um elemento diferenciador, que necessita um aprofundamento na anlise (item 3.1). Do
mesmo modo, tambm relevante uma visualizao das conformaes mais frequentes das
estruturas de compras das agncias governamentais (item 3.2).

3.1.

O General Services Administration (GSA)

Parte das aquisies de carter civil66, realizadas no mbito da administrao pblica

federal norte-americana, feita de forma centralizada atravs do GSA. Essa

agncia

governamental, com mais de 50 anos de existncia, a catalizadora de aproximadamente US$ 66

bilhes em gastos, tambm influenciando na gesto de outros US$ 500 bilhes em ativos,
incluindo mais de 8,5 mil instalaes pblicas, uma frota de 200 mil veculos e mais de US$ 100
milhes

em

itens

de

tecnologia

da

informao

(U.S.

GENERAL

SERVICES

ADMINISTRATION, 2007).

65

66

Pelo exame do material expostos em algumas audincias, nota-se um elevado grau de qualificao tcnica. Alm
disso, esses eventos, realizados com frequncia, revelam um interesse diferenciado do legislativo norteamericano por questes de natureza administrativo-operacional, igualmente marcado, como no caso do
Executivo, por preocupao com a eficincia das aquisies pblicas em termos de agilidade, qualidade, preo,
gesto de custos e combate ao desperdcio.
Observe-se que no existe, por parte das unidades federais civis, qualquer obrigatoriedade de aquisies via GSA.
Essa agncia uma prestadora de servios de aquisio e assessoria para compras de maior complexidade. O seu
diferencial a agilidade nas compras de commodities e servios comuns, alm da reduo de burocracia para as
aquisies por parte das agncias que optam por adquirir tais produtos atravs dela.

65
Segundo Perry (2005, p.1), o GSA tem como misso ... assist Federal agencies in better
serving the public by offering, at best value, superior workplaces and expert solutions, acquisition
services and management policies. Partindo-se dessa perspectiva, observa-se que a agncia
desempenha funes muito alm das questes tipicas de compras pblicas. Para esse tema, em
especial, a agncia conta com uma sub-unidade denominada Federal Acquisition Service (FAS),
que seu brao operacional no tema das aquisies.
O FAS desempenha suas atividades atravs de dez programas de atuao (PERRY, 2005 e
SUMMERILL; SHARPE, 2006):

ustomer Accounts and Research (CAR) que permite ao GSA uma maior compreenso
das necessidades de seus usurios (os profissionais de compra das agncias),
possibilitando que este torne-se um parceiro estratgico no apoio s demais agncias na
busca pela satisfao de suas necessidades de aquisio;

cquisition Management (AM) que assegura a adequao das atividades do GSA com a
legislao, os regulamentos e as polticas vigentes. Tal objetivo garantido atravs de:
(1) develop a highly trained acquisition workforce through ongoing training and (2)
provide consistency in the procedures for acquisition policies as well as contractor
management (SUMMERILL; SHARPE, 2006, p. 30);

ntegrated Technology Services (ITS) este programa visa equacionar um antigo problema
de redundncia de aquisies, agrupando todas as unidades da GSA que adquirem
tecnologia da informao, telecomunicaes e outros servios profissionais correlatos;

eneral Supplies and Services (GSS) atravs deste programa foram unificadas todas as
unidades do GSA que adquirem produtos e servios comerciais e algumas atividades
logsticas especializadas;

ravel, Motor, Vehicle, and Card Services (TMVCS) este programa cuida dos seguintes

66
temas: ... Travel, Relocation, Freight Management, Vehicle Purchasing, Fleet
Management, and Card Services (SUMMERILL; SHARPE, 2006, p. 30).

dministration cuida do planejamento e anlise do capital humano, do programa de

competitive sourcing67, questes emergenciais, desenvolvimento e treinamento de
empregados, gerencia a ocupao do espao fsico e outros assuntos gerenciais e
administrativos;

ssisted Acquisition Services (AAS) complementa o programa de integrao de servios

tecnolgicos, provendo servios de aquisio e gesto de projetos que auxiliem as
agncias na compra e desenvolvimento de solues de tecnologia da informao;

hief Information Officer (CIO) desenvolve e gerencia aplicaes e sistemas apoiando as

necessidades dos programas e das equipes do FAS, de acordo com a poltica estabelecida
pelo GSA Chief Information Officer.

ontroller apresenta informaes financeiras e gerenciais aos escales de comando do

FAS e aos gerentes dos programas, a fim de assegurar os recursos adequados e as decises
necessrias;

trategic Business Planning and Process Improvement (SBPPI) estabelece a viso

estratgica para todo o FAS, alinhando-a com a viso estratgica da GSA, alm de
fornecer as ferramentas necessrias para sua implementao.
Para o desempenho de suas funes, o FAS conta com a seguinte estrutura organizacional:

67

Resumidamente, em tal programa os setores pblico e privado disputam o fornecimento de servios comerciais
ao governo. O setor que apresentar maior eficincia, traduzida em menores custos e maior qualidade, ser
declarado vencedor podendo fornecer o servio em disputa. Este processo ser analisado aprofundadamente mais
adiante.

67

Figura 2.2 Estrutura Organizacional do FAS

Fonte: http://www.gsa.gov (acesso em 31/01/2008)
Observando-se a estrutura apresentada na Figura 2.2, percebe-se tambm a existncia de
uma dimenso regional no funcionamento do FAS. Isto se deve preocupao do GSA em
estabelecer, para alm dos modernos mecanismos de comunicao, uma inter-relao fisicamente
prxima com os usurios de seus servios. Tal proximidade permite um atendimento presencial
mais rpido e a possibilidade de compreenso efetiva da realidade em que cada usurio est
inserido. Esta preocupao surge da conscincia do GSA de sua necessidade permanente de atrair
os clientes internos, ou seja, as agncias federais. Nesse sentido, o vis comercial do GSA,
que permanece sendo uma instituio pblica, submetida aos princpios bsicos da administrao
pblica, uma fora estimuladora de eficincia operacional e de inovaes em relao sua
atuao cotidiana.

3.2.

A Organizao de Compras nas Agncias Norte-americanas

As agncias governamentais tambm possuem estruturas prprias de aquisio, definidas

segundo suas culturas organizacionais e vises de melhor adequao a suas respectivas misses
institucionais, o que naturalmente gera uma certa fragmentao estrutural. Em face da

68
inexistncia de um modelo obrigatrio, most federal executive departments have a central
procurement office and quite a few decentralized procurement offices located in subunits within
the executive agency (DRABKIN; THAI, 2003, p. 6).
Outro aspecto que encontra certa margem de variao a especializao da estrutura de
compras. Alm da necessidade, estabelecida no FAR, de considerar o valor projetado das
aquisies para o estabelecimento do fluxo de conduo do processo, ainda podem existir
especificidades em razo do tipo de produto68.
Mas em termos organizacionais, o grande avano dos ltimos anos foi fruto do SARA: a
criao, em todas as agncias federais69, do cargo de Chief Acquisition Officer (CAO), de livre
provimento, embora a prpria lei estabelea como nica restrio o fato do nomeado no poder
ser funcionrio pblico de carreira. Woods (2002a, p.2), argumenta em defesa dos CAOs que:
Our discussions with a number of private sector companies about how they buy services
indicate that a procurement executive or a chief acquisition officer plays a critical role in
changing an organizations culture and practices. Company officials said that the position needs
to be sufficiently high in the organization to have the authority to effect any needed structural,
process, or role changes. They indicated that senior management support was essential to
provide direction and vision, facilitate the development of common processes and approaches,
and when necessary, provide the necessary clout to obtain initial buy-in and acceptance of
reengineering efforts.

Antes da criao dos CAOs, j existiam cargos com funes semelhantes, normalmente
ocupados por servidores de carreira, mas em nveis hierrquicos inferiores. A criao do cargo e
sua definio como de nvel estratgico representaram a valorizao da funo de compras no
plano governamental, e sua obrigatoriedade de provimento fora da administrao pblica, uma
tentativa de atrair quadros da iniciativa privada com conhecimentos especializados, na esperana
de que possam auxiliar no processo, j em curso h considervel tempo, de alterao da lgica
reativa e burocrtica da administrao pblica federal norte-americana.
Os CAOs possuem um frum institucional, o Chief Acquisition Officers Council
(CAOC)70, onde so tratados temas correlatos funo de compras, como treinamento,
desenvolvimento de novos conceitos e tcnicas e troca de informaes para eventuais aes
integradas entre as agncias governamentais. O Conselho coordenado pelo diretor de
administrao do OMB e, na busca por aperfeioar a funo de compras no governo norte68
69
70

Matria-prima, produtos comuns (commodities), bens de capital, servios, obras de engenharia, etc.
Exceto o Departamento de Defesa, que j possua estrutura equivalente.
Para informaes complementares, vide http://caoc.gov/.

69
americano, trabalha em estreita colaborao com o OFPP, o CARC e as instituies
governamentais de ensino ligadas ao tema de compras.
No obstante o significativo avano da criao dos CAO's, nesse tocante o SARA ainda
no foi completamente implementado, conforme o relatrio Federal Acquisition: Progress in
Implementing the Services Acquisition Reform Act of 2003 (US GOVERNMENT
ACCOUNTABILITIY OFFICE, 2005c). Na ocasio da criao do cargo, houve a nomeao nas
17 agncias civis que ainda no possuam esta posio. Entretanto, em diversas delas ocorreu
apenas a nomeao do indicado, sem a montagem de uma estrutura adequada, que, conforme
define o SARA, deveria dedicar-se exclusivamente questo das aquisies. Assim, contrariando
o esprito da legislao aprovada, boa parte dos nomeados para o cargo de CAO j estavam
desempenhando outras funes de elevado nvel hierrquico, ... such as Chief Financial Officer
or Assistant Secretary for Administration or Management, ... (US GOVERNMENT
ACCOUNTABILITIY OFFICE 2005c, p. 9).
Utilizando o modelo de anlise evolutiva da funo de compras, exposto no captulo
anterior, e aplicando-o em relao estrutura organizacional do sistema de compras federais
norte-americano, possvel verificar que o mesmo j superou os estgios 1 e 2, respectivamente
denominados por Braga (2006) de Reativo e Mecnico. Mas por outro lado, o sistema ainda
enfrenta dificuldades na consolidao do estgio 3 (Proativo), em que pese j apresentar algumas
iniciativas caractersticas do estgio 4 (Gerncia Estratgica de Suprimentos).
Do ponto de vista comparativo com a iniciativa privada, no restam dvidas acerca do
grande esforo da estrutura federal norte-americana na busca por incorporar conceitos e
ferramentas empresariais, ainda que limitada por eventuais resistncias internas ou pela prpria
caracterstica menos flexvel da gesto pblica, dada a necessidade de satisfao de princpios
democrticos fundamentais, como o da transparncia.
Uma vez feita a anlise do elemento organizacional, o prximo tpico se incumbir de
apresentar o processo de aquisio pblica federal norte-americano, que igualmente vem
primando pela tentativa de incorporao de uma lgica privada de foco no resultado das compras.
Inicialmente sero discutidos os elementos de carter mais geral do processo. Num segundo
momento, trs das mais importantes iniciativas de aperfeioamento da gesto de compras dos
EUA, nos ltimos anos, sero objeto de reflexo.

70
4. Processo de Aquisio e Gesto de Contratos

Nos EUA no existe uma legislao de carter nacional que estabelea o processo de
aquisio para todos os entes federativos. Ao contrrio, cada ente possui independncia para
definir sua prpria regulamentao. No plano federal, o regulamento que rege as compras
pblicas o Federal Acquisition Regulation (FAR)71. Entretanto, cada agncia pode desenvolver
seus prprios regulamentos de compra, que sero aplicados em conjunto com o FAR, obviamente
no podendo conflitar com o mesmo.
O FAR um regulamento extenso e com elevado grau de detalhe. So 7 sub-captulos,
perfazendo um total de 53 partes, distribudas ao longo de aproximadamente 1.900 pginas.
Segundo Liberman e Morgan (2007, p.33), quando combinadas, ... the FAR and its agency
supplements exceed 5.000 printed pages. Na essncia, o regulamento abrange o planejamento da
aquisio, os mtodos de contratao, os tipos de contratos, os requisitos de um contrato, tipos
especiais de contratao, a gesto do contrato e programas socioeconmicos que ensejam
tratamento diferenciado para fornecedores (LIBERMAN; MORGAN, 2007).
Outro aspecto de importncia para a compreenso do processo de aquisio de produtos e
servios, so os agentes responsveis por sua implementao. A figura chave nesse processo o
Government Contracting Officer (CO), que o representante legal do governo para efeito de
compras e contrataes, possuindo amplos poderes para firmar, modificar ou encerrar contratos.
Seu poder advm de um documento, chamado Warrant e s pode ser exercido na medida do
especificado no mesmo. O CO ainda conta com uma equipe de especialistas que o auxiliam,
incluindo o Quality Assurance Representatives (QAR), compradores, analistas de custos e
auditores. Outros agentes que podem participar da administrao e superviso da execuo do
contrato, embora sem o mesmo grau de poder do CO, so o Administrative Contracting Officer
(ACO), o Contracting Officer Representative (COR) e o Contracting Officer Technical
Representative (COTR) (LIBERMAN; MORGAN, 2007).
Aqueles que desejarem se tornar fornecedores do governo federal norte-americano
precisam ser pr-qualificados. Em face da legislao, o governo s pode adjudicar um contrato
71

O contedo do FAR resultado de legislaes aprovadas pelo legislativo e incorporadas pela norma, alm das
mudanas propostas internamente pelo Executivo e procedidas conforme o processo anteriormente descrito.
Exceto pelas partes fruto de legislao especfica, o restante do FAR possui, em face desta condio de norma
interna ao Executivo, uma grande flexibilidade, que permite a incorporao de novas ideias, com relativa
rapidez.

71
para um fornecedor classificado como responsible contractor. Tal classificao dada pelo
CO, com base nos seguintes critrios: 1) O contratante deve ter ou ser capaz de obter as
condies financeiras e materiais para a implementao do contrato; 2) deve ter ou ser capaz de
obter a experincia, as habilidades gerenciais e tcnicas para a implementao do contrato; 3)
deve ter um histrico satisfatrio de servios prestados ao governo 72; 4) deve ter um histrico
satisfatrio de integridade e tica empresarial; 5) deve ser capaz de cumprir com o cronograma e
os parmetros de performance estabelecidos para o contrato, a despeito de eventuais outros
compromissos empresariais (LIBERMAN; MORGAN, 2007). Note-se que a preocupao pblica
federal norte-americana, quanto aos fornecedores, no a formao de um cadastro meramente
burocrtico, prioritariamente voltado para dados tributrios, previdencirios ou trabalhistas.
Semelhante ao setor privado, a questo central a capacidade do fornecedor de ofertar produtos e
servios com qualidade, evitando que o setor pblico incorra em desperdcios ou custos
desnecessrios.
Kelman (2002a, p.2), divide didaticamente o processo de aquisies federais norteamericano da seguinte forma: (l) develop a business strategy (specify requirements for what will
be bought, choose an appropriate contract arrangement and incentives), (2) select the right
suppliers, and (3) administer the contract once signed. Esta diviso se reflete no FAR - Parte 7,
onde o processo com suas trs fases, pode ser desmembrado em 85 passos 73. O Quadro 2.2
permite sua visualizao resumida.

72

73

Fornecedores que tenham histrico de prestao de servios de baixa de qualidade podem ser suspensos da
possibilidade de contratar com o setor pblico federal por um perodo de at 3 anos, passveis de prorrogao. O
governo mantm um registro dos fornecedores nestas condies, o excluded party list system (www.epls.gov)
(LIBERMAN; MORGAN, 2007).
Para um aprofundamento sobre todos passos e procedimentos envolvidos no processo como um todo, sugere-se a
leitura de Fowler; Nissen (2001) e a consulta do stio: http://www.fai.gov/training/blueprints.asp, especialmente
este ltimo, que traz as apostilas de treinamento abrangendo todos os mdulos do processo de compras.

72
Quadro 2.2 Processo de Aquisio Federal Norte-americano
Federal Acquisition Process
Phase I. Acquisition Planning
A. Determination of Need
B. Analysis of Requirement
C. Extent of Competition
D. Source Selection Planning
E. Solicitation Terms & Conditions
Phase II. Contract Formation
F. Solicitation of Offers
G. Bid Evaluation
H. Proposal Evaluation
I. Contract Award
Phase III. Contract Administration
J. Initiation of Work and Modification
K. Quality Assurance
L. Payment & Accounting
M. Special Terms
N. Contract Closeout or Termination

Fonte: adaptado de Fowler; Nissen (2001, p.155).

Note-se que as fases de planejamento da compra e gesto de contratos, respectivamente os

extremos do processo de aquisio, mais que pela importncia normativa, so relevantes por seu
carter estratgico em relao ao resultado final da compra, que normalmente expresso em
termos de agilidade do processo, qualidade e preo dos produtos adquiridos e custos do processo
de aquisio, aproximaes pblicas do binmio privado: gerao de valor e reduo de custos.
Embora a anlise exaustiva do processo de compras no seja o objetivo deste trabalho,
algum aprofundamento indispensvel. Na sequncia so apresentados, sucintamente, alguns
elementos que compem cada uma das fases do processo de aquisio, sem os quais no se
consegue uma perspectiva adequada das aquisies federais norte-americanas:
a) Planejamento da Aquisio O FAR dedica todo o sub-captulo B, Competio e
Planejamento da Aquisio, com 9 partes e em torno de 150 pginas impressas, ao processo de
planejamento da compra. Numa estrutura preocupada com a reduo do desperdcio e custos
desnecessrias, os passos esto ajustados aos conceitos apresentados nos itens 3.1.1 e 4.1 (do
captulo anterior), ou seja: definio da demanda, especificao do objeto, determinaes
quantitativas e estabelecimento da estratgia de aquisio, com ateno especial para pesquisa de
mercado e sazonalidades.

73
b) Seleo de fornecedores A seleo de fornecedores nas compras pblicas federais
dos EUA foi regulamentada pela legislao denominada Competition in Contracting Act (CICA),
que vigora desde 1984. O CICA aborda aspectos ligados publicizao, seleo e adjudicao de
contratos. A lei estabelece, como regra geral do processo, a competio ampla entre os
fornecedores (reponsibles), mas abre trs excees: 1) quando h poucos, ou apenas um
fornecedor; 2) em circunstncias emergenciais; e 3) quando a competio ampla pode colocar em
risco a segurana nacional (LIBERMAN; MORGAN, 2007).
H duas formas de se promover a competio por um contrato: sealed bidding (proposta
fechada), ou negotiated procurement (compra negociada). No primeiro caso, a administrao
pblica pode convidar fornecedores pr-cadastrados74 a apresentarem suas propostas. Tal
procedimento d-se atravs de um invitation for bid (IFB). Este procedimento s utilizado
quando a agncia detm todos os elementos necessrios para promover a descrio precisa do
objeto a ser adquirido. O licitante (competidor), em resposta a um IFB, apresenta sua proposta de
preo via uma sealed bid. Em data previamente acordada, todas as propostas so publicamente
abertas e declarado vencedor o fornecedor que apresentar o menor preo, desde que sua
proposta atenda aos elementos solicitados no IFB (LIBERMAN; MORGAN, 2007 e U.S.
DEPARTAMENT OF AGRIGULTURE, 2005).
No caso das compras negociadas, mais frequentemente utilizadas em aquisies que
envolvam construo civil ou pesquisa e desenvolvimento, o poder pblico utiliza o request for
proposals (RFP). Nestes casos as agncias consideram no apenas o menor preo, mas o best
value (melhor valor)75, o que significa que sero avaliados diversos fatores adicionais, tais como
performances anteriores em contratos de natureza semelhante, a expertise do licitante no
fornecimento do objeto em questo, o nvel de excelncia tcnica apresentado na proposta, a
qualidade tcnica dos produtos ofertados, dentre outros. Quais fatores sero avaliados, seus
respectivos pesos e a forma de julgamento objetivo so elementos presentes na RFP
(LIBERMAN; MORGAN, 2007 e U.S. DEPARTAMENT OF AGRIGULTURE, 2005).
74

75

O FAR demanda que os potenciais fornecedores estejam cadastrados no Central Contracting Registration (CCR),
antes de uma eventual adjudicao. Entretanto, muitas solicitaes de aquisio pedem o registro antes que os
concorrentes apresentem suas propostas. Aprofundamentos na questo do registro de fornecedores podem ser
obtidos em: www.ccr.gov (LIBERMAN; MORGAN, 2007).
O conceito de Best Value, tambm advindo da iniciativa privada, de fundamental importncia para a
compreenso do modelo norte-americano de aquisies pblicas. Para uma discusso mais aprofundada do
conceito sugere-se a consulta de Halachmi; Montgomery (2000), enquanto para uma melhor compreenso da
importncia do conceito para a reforma norte-americana, sugere-se Kelman (2002a, p.35).

74
O CO, figura responsvel pelo julgamento das propostas, ao receb-las busca definir,
como base nos critrios estabelecidos na RFP, qual a melhor, podendo haver uma definio
imediata aps a anlise. Caso contrrio, o CO define de trs a quatro concorrentes com as
melhores propostas e promove discusses com cada um destes. Posteriormente lhes solicitada
uma final proposal revision (FPR), que pode tanto equacionar falhas, preencher lacunas, conter
aperfeioamentos ou redues de preo em relao primeira proposta. A adjudicao do
contrato ser ento decidida com base nesta ltima proposta (LIBERMAN; MORGAN, 2007).
Na eventualidade de ocorrer alguma disputa em torno do processo de aquisio,
especialmente as envolvendo os responsveis pblicos pela contratao e os licitantes, as
agncias que possuem um Board of Contract Appeals (BCA), podem lanar mo do mesmo, para
promoverem a resoluo do conflito, em primeira instncia. Caso contrrio, ela pode recorrer a
uma agncia que disponha de tal estrutura (DRABKIN; THAI, 2003 e THAI, 2001).
A legislao norte-americana ainda comporta duas situaes em que os procedimentos
anteriormente elencados no so necessrios. No caso das compras de pequeno valor, ou MicroPurchases, cujos valores podem chegar a US$ 2,5 mil, no h a necessidade de pessoal
especializado em compras (U.S. DEPARTAMENT OF AGRIGULTURE, 2005). Qualquer
servidor norte-americano, ao qual o governo designe um carto de crdito corporativo
(governmentwide commercial purchase card), pode realizar tais aquisies 76. O procedimento,
idntico ao de qualquer compra com carto de crdito pessoal, podendo ser realizado no
estabelecimento da compra, ou via internet.
Para aquisies de valores estimados que superem US$ 2,5 mil e sejam iguais ou
inferiores a US$ 100 mil, as agncias podem utilizar simplified acquisition procedures.
These procedures are less structured than those in sealed bidding or negotiated procurements.
Competition to the maximum extent practicable is required, with solicitation of at least three
sources generally considered to meet this requirement. Acquisitions in this dollar range are set
aside for the exclusive participation of small business concerns unless there is a reason why this
is not feasible (U.S. DEPARTAMENT OF AGRIGULTURE, 2005, p.2).

Aquisies simplificadas cujos valores previstos sejam inferiores a US$ 25 mil, raramente
desenvolvem-se atravs de requisies escritas. Nesses casos, o mais comum so solicitaes
76

Segundo dados do GSA, disponveis em US Government Accountability Office (2008, p.10), no ano fiscal de
2006 o nmero de cartes era de aproximadamente 300 mil, enquanto o valor adquirido atravs deste tipo de
compra foi de US$ 17,7 bilhes.

75
orais de propostas. Todas as compras acima de US$ 25 mil so divulgadas on-line no stio do
Federal Business Opportunities (FedBizOpps) 77.
c) Gesto de Contratos No outro extremo do processo, encontra-se o tema da gesto de
contratos. Se por um lado, o planejamento da aquisio fundamental para criar as condies
necessrias a uma compra que combine positivamente qualidade e preo, gerir de forma
adequada o contrato, implica no somente em garantir os ganhos obtidos no processo de
aquisio, mas eventualmente em ampli-los. Portanto, a capacidade de gerir adequadamente o
contrato torna-se elemento fundamental para um resultado positivo, tanto em termos econmicos,
quanto em relao ao resultado final esperado.
A legislao norte-americana comporta trs tipos bsicos de contrato. Inicialmente o
fixed-price contract, mais comum e simples. Atravs de um contrato dessa natureza, o governo
concorda em pagar uma determinada quantia fixa pela entrega de um produto ou servio. A
variao mais comum nesses casos a incluso de clusula que permita o reajuste do valor
acordado, mediante a utilizao de um ndice de preos que reflita eventuais alteraes nos
salrios ou insumos. Outro tipo de contrato o cost-reimbursement contract, utilizado
basicamente em aquisies onde o fornecedor corra elevados riscos, como em contratos
envolvendo pesquisa e desenvolvimento. Sua dinmica, em resumo, a do pagamento dos custos
incorridos pelo fornecedor, adicionando-se este uma taxa que representar seu lucro. H trs
variaes possveis neste tipo de contrato: a) Cost plus fixed fee a taxa adicional um
percentual do valor inicial projetado do contrato; b) Cost plus incentive fee os ganhos do
fornecedor sero diretamente determinados por sua capacidade de reduzir os custos do contrato
alm do inicialmente projetado; e c) Cost plus award fee a taxa adicional ser arbitrada pelo
CO, que avaliar o desempenho do fornecedor com base em critrios qualitativos (LIBERMAN;
MORGAN, 2007).
O ltimo tipo de contrato o multiple award schedule (MAS), tambm conhecido como
GSA Schedule contract. Nessa modalidade, os fornecedores contratados apresentam seus
produtos ou servios, a um preo fixo pr-estabelecido, num catlogo, que no caso norteamericano controlado pelo GSA. Os fornecedores, sempre que seus produtos so escolhidos
pelas agncias interessadas, so obrigados a vend-los pelos preos acordados. Os rgos
governamentais no so obrigados a proceder quaisquer aquisies de produtos constantes do
77

www.fedbizopps.gov.

76
catlogo. Por outro lado, possvel negociar descontos adicionais. Este tipo de contrato
utilizado tipicamente para a aquisio de produtos ou servios de natureza comercial e
padronizado (LIBERMAN; MORGAN, 2007).

Analisando em perspectiva o processo de compras da administrao pblica federal norteamericana, fica clara sua complexidade administrativa, com elevada carga normativa e
regulatria. Todas as etapas, fases e processos, so pr-definidos e detalhados, o que no
surpreende, dada a necessidade de transparncia e legalidade advindas da ao pblica.
O elemento que merece destaque no caso norte-americano sua preocupao com os
resultados da aquisio. Todo o processo se pauta no pelo cumprimento estrito do rito, apesar de
sua importncia, mas pela busca da melhor aquisio possvel. Tambm se verifica uma
preocupao adicional com a questo da gesto do contrato, que tomada como uma fase
importante para a consubstanciao, tanto dos elementos definidos no planejamento da aquisio,
quanto das vantagens obtidas na escolha do fornecedor.
Os elementos apresentados reforam a percepo de que o sistema de compras norteamericano busca contribuir com a eficincia do gasto pblico atravs da adoo de conceitos e
ferramentas privadas, sem contudo abrir mo de sua condio pblica e, portanto, de suas
obrigaes de transparncia e legalidade. Nesse sentido, a propsito de uma reflexo mais
detalhada acerca da extenso e profundidade do uso de tais conceitos e ferramentas, os itens
subsequentes apresentaro alguns mecanismos cuja utilizao foi intensificada nos ltimos anos e
que tm sido identificados com o vis mais empresarial do governo federal norte-americano.

4.1.

Foco no Resultado: Performance-Based Acquisiton (PBA)78

Aquisies baseadas em performance 79 so aquelas em que o objeto o resultado final

esperado e no o processo de trabalho a ser empregado. A remunerao de tais contratos

78

79

Originalmente a denominao utilizada foi Performance-Based Service Acquitition (PBSA), mas tambm
comum encontrar-se Performance-Based Contracting (PBC). No mbito do Departamento de Defesa, a
denominao padro Performance-Based Logistics (PBL), embora esta tenha alguns elementos diferenciadores.
A cultura do Preformance-Based transcende a questo das aquisies, alcanando inmeras outas facetas
pblicas e privadas. Para um aprofundamento sobre esta temtica, sugere-se a consulta de Garrett; Pursch (2005)
e Halachmi; Montgomery (2000).

77
mensurada e efetivada considerando-se a medida em que tal resultado esperado alcanado (U.S.
OFFICE OF FEDERAL PROCUREMENT POLICY; U.S. CONGRESS, 2007).
Embora contrataes desta natureza tenham um longo histrico no governo federal norteamericano80, estas tm assumido um papel de crescente destaque nos ltimos anos, especialmente
em face da poltica implementada pelo OFPP. J em 2002, este rgo responsvel pelas polticas
de compras pblicas no Governo Federal Norte-americano, instituiu um grupo de estudos, o
Interagency Task Force on Performance-Based Service Acquisition81, para discutir mecanismos
de ampliao da utilizao do PBA. Posteriormente, o OFPP difundiu memorandos 82 com
diretrizes e polticas de implementao do PBA, inclusive determinando metas percentuais de
aquisies que deveriam ser procedidas, pelas agncias federais norte-americanas, utilizando-se o
mtodo em questo.
Tomando-se o valor em dlares americanos dos contratos passveis de utilizao do PBA,
o total efetivado no ano fiscal de 2001 foi de 25,5%, subindo para 40,5%, no ano de 2004 (U.S.
OFFICE OF FEDERAL PROCUREMENT POLICY; U.S. CONGRESS, 2007). Segundo
informaes do OFPP, as aquisies atravs de PBA superaram 45% em 2007, sendo a principal
abordagem para aquisio de servios no governo federal norte-americano. A meta fixada para o
ano fiscal de 2008 foi de 50% (U.S. OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET, 2007b).
As aquisies baseadas em performance invertem a lgica tradicional da descrio
detalhada do objeto a ser contratado, substituindo-a pela apresentao do problema a ser superado
e do resultado final que se deseja. Tal metodologia no implica necessariamente em simplificao
de procedimentos, j que tambm a descrio do resultado esperado e o desenvolvimento de sua
mtrica de medio so atividades complexas.
O PBA originalmente foi utilizado para a aquisio de servios de suporte bsico, com
pouca exigncia tcnica, tais como manuteno geral e predial, segurana e limpeza. Aps o
incentivo dos ltimos anos, houve uma significativa ampliao na gama de atividades que vem
sendo adquiridas atravs desta metodologia. Atualmente, at servios de tecnologia da
80

81

82

H quase 30 anos o OFPP, atravs do Policy Pamphlet #4 (A Guide for Writing and Administering Performance
Statements of Work for Service Contracts), j buscava disseminar a prtica de contratar atravs dos resultados
esperados (MATHER; COSTELLO, 2001).
Que em 2003 produziu o relatrio: Performance-Based Service Acquisition Contracting for the Future.
disponvel em: http://www.whitehouse.gov/omb/procurement/index_pbsa.html.
Em 07/09/2004, o tema tratado foi: Increasing the Use of Performance-Based Service Acquisition e em
22/05/2007: Using Performance-Based Acquisition to Meet Program Needs - Performance Goals, Guidance,
and
Training.
Os
memorandos
esto
disponveis
em:
http://www.whitehouse.gov/omb/procurement/index_pbsa.html.

78
informao, pesquisa & desenvolvimento, manuteno de aeronaves e vrios outros de elevada
complexidade tm sido contratados via PBA. Entretanto, visando evitar excessos na busca do
cumprimento das metas de utilizao da metodologia, o FAR (Subparte 37.102) veda a aquisio
de certos servios atravs do PBA, como, por exemplo, construo e alguns servios de
arquitetura e engenharia civil.
Quanto estrutura de uma PBA, segundo Garrett (2005, p.42):
Experts in contract and acquisition management have stated the essential
elements of performance-based acquisiton as (1) a statement of objectives
(SOO), (2) a performance work statement (PWS), (3) a quality assurance
surveillance plan (QASP), (4) performance-based metrics, and (5) contractual
incentives (plus appropriately tailored terms and conditions specific to the
unique acquisition environment).

Em linhas gerais, deve ser conduzido segundo sete passos bsicos83, j amplamente
disseminados como a metodologia bsica de implementao:
1. Estabelea uma equipe integrada de soluo;
2. Descreva o problema a ser solucionado;
3. Examine as solues j existentes nos setores pblico e privado
4. Desenvolva um performance work statement (PWS) ou um statement of objectives
(SOO)
5. Defina como medir e gerenciar a performance
6. Selecione o fornecedor mais adequado
7. Gerencie a performance

Para uma adequada compreenso de um Performance-Based Acquisition, de

fundamental importncia diferenciar-se PWS e SOO. O primeiro, segundo a definio encontrada
no FAR (Subparte 2.1): ...means a statement of work for performance-based acquisitions that
describes the required results in clear, specific and objective terms with measurable outcomes.
J o segundo, tambm de acordo com o FAR (Subparte 2.1):

83

Para um maior aprofundamento sobre os sete passos recomendvel uma visita ao site, mantido pelo governo
norte-americano: http://acquisition.gov/comp/seven_steps/index.html. Nele, alm de informaes muito
detalhadas sobre o tema, so encontrados diversos links para outras fontes.

79
...means a Government prepared document incorporated into the solicitation
that states the overall performance objectives. It is used in solicitations
when the Government intends to provide the maximum flexibility to each
offeror to propose an innovative approach.

Assim, um PWS o elemento bsico do que se poderia chamar de edital de licitao e

posteriormente ser a base do contrato entre fornecedor e governo. Quando o setor pblico tem
total domnio sobre o resultado esperado e consegue descrev-lo de forma clara, especfica e
objetiva, o faz atravs de um PWS. Mas h situaes em que isso no alcanado, ou que no
do melhor interesse do governo. Este ento lana mo de um SOO, que apresenta objetivos e
resultados mais gerais. Nessas ocasies so os fornecedores que apresentaram os PWS como
propostas de soluo para o problema. O PWS vencedor se tornar parte integrante do contrato a
ser assinado entre o fornecedor que o apresentou e o governo.
Outra relevante questo em termos de PBA o seu potencial de reduo de custos.
Segundo o relatrio final do Interagency Task Force on Performance-Based Service Acquisition
(2003), no se deve ter expectativas elevadas neste campo por duas razes. Primeiramente, a base
de definio dos vencedores de licitaes desta natureza no o conceito de menor preo, mas de
melhor valor, o que implica que os vencedores dessas licitaes apresentaram as melhores
solues e nveis de servio. Por outro lado, e at em decorrncia do anteriormente exposto, no
h termo de comparao com o mercado ou com outros contratos para uma anlise clara e
inequvoca dos ganhos monetrios de cada contrato. Com isso necessrio destacar que o
resultado esperado para as PBAs a apresentao de solues criativas e que propiciem o mais
elevado nvel de satisfao dos demandantes e permitam as agncias o cumprimento adequado de
suas misses legais.
Note-se a ligao conceitual do PBA e da Gesto da Cadeia de Suprimentos (GCS),
atravs de sua conexo com a questo da parceria, do trabalho em equipe, integrando diversas
empresas diferentes que compem a cadeia de suprimento. Todas trabalhando alinhadas e
trocando informaes, visando alavancar, com a capacidade prpria de cada uma, o resultado
final a ser alcanado pela cadeia. Em outros termos, utiliza-se a ideia de que o resultado final ser
maior do que a soma de suas capacidades individuais. Outra semelhana importante das PBAs,
em relao ao setor privado, o foco dos contratos no resultado esperado.
Mas a despeito de todos os avanos na utilizao do PBA, esta metodologia vem
recebendo crticas substanciais. Primeiramente, quanto sua praticidade enquanto mtodo de

80
aquisio de servios, em face de uma alegada complexidade na formulao dos PWS, SOO e
demais documentos necessrios sua implementao. Alm disso, diversos contratos,
classificados originalmente como PBAs, tm tido tal classificao questionada aps auditorias, o
que vem ensejando nos rgos responsveis pela difuso do mtodo a ampliao do foco em
treinamento e disseminao de informaes. Por outro lado, tambm tem sido reforado o
acompanhamento mais prximo, a fim de evitar que na busca do cumprimento das metas de
realizao, contratos que no sejam PBAs acabem classificados com tal (EDWARDS; NASH JR.,
2007). Por fim, outra dimenso do PBA que vem sofrendo crticas a dificuldade de
comprovao dos resultados obtidos, seja em termos qualitativos ou econmico-financeiro (U.S.
GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE, 2005b).

4.2.

Competitive Sourcing84: A Competio como Instrumento de Aperfeioamento da

Gesto

Trata-se de um dos mais controversos expedientes da administrao pblica norteamericana. Um competitive sourcing se d quando government and private sector providers
compete to carry out commercial government activities (GANSLER; LUCYSHYN, 2004, p.8).
Atividades comerciais, segundo a Circular A-7685, so os servios providos pelo governo federal
norte-americano, aos cidados ou outras agncias, e que podem ser fornecidos pelo setor
privado86. Como o prprio nome indica, promove-se uma competio entre os setores pblico e
privado, visando definir qual dos dois consegue prover o servio em questo, ao menor custo,
dada uma especificao de qualidade previamente estabelecida. As agncias federais possuem a
figura do Agency Competitive Sourcing Official (CSO), que responsvel por fazer cumprir o A76 e as polticas governamentais ligadas ao tema, mantendo a compatibilidade destas com a
estratgia geral da agncia (US DEPARTAMENT OF ENERGY, 2003).
Embora este seja mais um mecanismo de aquisio relativamente antigo, tendo mais de
quarenta anos (WALKER, 2002), tambm passou a ser mais intensamente utilizado durante a
84
85

86

Pode ser traduzido como fornecimento competitivo.

Norma que regulamenta este tipo de procedimento. Expedida pelo OMB, tem a configurao atual fruto de sua
ltima reforma realizada em 2003. Detalhes adicionais sobre o processo de Competitive Sourcing podem ser
obtidos atravs de sua leitura.
Para efeito desta norma, tanto ela, quanto o Federal Activities Inventory Reform Act (FAIR), obrigam o governo
federal norte-americano, atravs de suas agncias, a manter uma lista detalhada, publicada anualmente, das
atividades que so consideradas passveis de competio (WALKER, 2002).

81
dcada de noventa, tornando-se posteriormente mais conhecido na administrao George W.
Bush, com o lanamento da Agenda de Gesto do Presidente 87, onde o Competitive Sourcing
ocupa lugar de destaque, sendo uma das cinco iniciativas a serem implementadas pelo governo
federal norte-americano no campo da gesto pblica.
Em linhas gerais, os processos de Competitive Sourcing podem ser de dois tipos:

Streamlined Competition: quando so postos em disputa 65 ou menos full-time-equivalent

employees (FTE)88. Nestes casos o processo mais simples e rpido, devendo ser
completado em no mximo 90 dias89, contados da data da publicizao da licitao. Para
iniciar o processo, antes de tornar pblico seu interesse, uma agncia deve promover, com
o objetivo de estabelecer o custo de referncia, um levantamento detalhado dos custos
envolvidos na prestao interna das atividades as quais se deseja colocar em disputa. A
agncia tambm deve obter informaes acerca do possvel custo privado, atravs de
pesquisa prvia de preos. Posteriormente a esses levantamentos, sendo os custos
privados inferiores aos do setor a ser disputado, a agncia deve dar a oportunidade para
que a unidade pblica em disputa possa elaborar um plano de aperfeioamento de seus
custos e servios. Tal plano denominado de Most Efficient Organization (MEO). A
figura 2.3 apresenta as atividades prvias a uma competio, desenvolvidas no mbito do
Departament of Energy (DOE). Uma vez cumprida esta etapa prvia de planejamento,
publicizada a competio e so solicitadas as propostas aos interessados. Ao fim das
anlises, o CO declarar vencedor aquele que apresentar o menor preo (US
DEPARTAMENT OF ENERGY, 2003);

87
88

89

Disponvel em: http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2002/mgmt.pdf . Acesso em: 13 jan. 2008.

Unidade de medida padronizadora, que significa um posto de trabalho de horrio integral. Ela torna possvel a
comparao entre postos de trabalho de horrio integral e de meio-expedinte.
Podendo ser prorrogado pelo CSO por mais 45 dias, ou em casos excepcionais, com a permisso do OMB, pelo
tempo necessrio para uma deciso sobre o vencedor.

82

Figura 2.3 Atividades de Planejamento de um Competitive Sourcing Desenvolvidas no

Departament of Energy (DOE)
Fonte:http://www.management.energy.gov/GSAEXPO.pdf (acesso em 04/08/2008)

Standard Competition: este tipo de Competitive Sourcing realizado quando mais de 65

FTEs estiverem em disputa. Nesse caso, o processo pode durar at um ano90 (US
DEPARTAMENT OF ENERGY, 2003). Basicamente segue a mesma linha do Streamlined
Competition, mas mais detalhado, complexo e com regras mais rgidas. Nesse
procedimento definiu-se que um proponente privado deve apresentar custos inferiores aos
pblicos em no mnimo 10% ou US$ 10 milhes 91, o que for menor, para ser declarado
vencedor. Esta medida visa evitar transferncias de servios para a iniciativa privada, por
margens muito pequenas (WALKER, 2002). Alm disso, a avaliao no se restringe aos
custos, embora estes tenham um peso relevante. Outro aspecto significativo a montagem
da equipe que conduzir o processo de competio92, que dever ser formada por um
Human Resources Advisor (HRA), um Agency Tender Official (ATO), um Performance
Work Statement (PWS) Team Leader; um Source Selection Authority (SSA) e finalmente,
um CO. Cada membro da equipe tem um papel claro e deteminado (US DEPARTAMENT
OF ENERGY, 2003).

90

91
92

Podendo ser prorrogado pelo CSO por mais 6 meses, ou em casos excepcionais, com a permisso do OMB, pelo
tempo necessrio para uma deciso sobre o vencedor.
Estes valores, como veremos mais adiante, so apenas para Standard Competitions.
Esta equipe obrigatria no caso de Standard Competitions e facultativa no em Streamlined Competitions.

83
Em face da j citada controvrsia em torno do Competitive Sourcing, o Congresso Norteamericano93 determinou a realizao de um painel94 que discutisse em profundidade tal
metodologia. Aps um ano de estudos, o painel concluiu que:
... there are some advantages to the current system. First, A-76 cost
comparisons are conducted under an established set of rules, the purpose of
which is to ensure that sourcing decisions are based on uniform, transparent,
and consistently applied criteria. Second, the A-76 process has enabled
federal managers to make cost comparisons between sectors that have vastly
different approaches to cost accounting. Third, the current A-76 process has
been used to achieve significant savings and efficiencies for the government.
Savings result regardless of whether the public or the private sector wins
the cost comparison. This is because competitive pressures have served to
promote efficiency and improve the performance of the activity studied
(WALKER, 2002, p.8).

Mas aprofundando-se a questo, o Painel sobre Atividades Comerciais definiu o que seus
membros denominaram caractersticas-chave para o sucesso de uma poltica de sourcing. Em
linhas gerais, tais caractersticas so as seguintes: a) a importncia da competio como elemento
central do processo, j que pressionaria as partes na direo da eficincia; b) uma perspectiva
conceitual mais ampla em relao ao momento mais propcio para a utilizao do Competitive
Sourcing, indo alm das metas percentuais preestabelecidas; e c) a percepo de que sejam quais
forem as polticas de terceirizao adotadas, elas precisaro estar indissociavelmente ligadas
poltica de recursos humanos do governo federal (WALKER, 2002).
Igualmente, Gansler (2003) apresenta alguns elementos importantes para a adequada
implementao do processo de terceirizao. Alm de concordar com a questo da competio
como elemento estimulador da melhora da performance, independentemente do vencedor ser o
setor pblico ou o privado, ele acrescenta que [t]he objective must not be to just get cheaper
services; it must be to get better performance at lower cost. Therefore, the competitions must be
run for best value rather than simply for low cost (p.7). Alm disso, o monitoramento da
execuo contratual e a definio clara da mtrica a ser utilizada, so tambm fatores
fundamentais.
O Competitive Sourcing sofreu, e ainda sofre, uma forte oposio por parte dos sindicatos
de funcionrios pblicos. Naturalmente, em primeiro plano, existe o temor das demisses em
93
94

Subcommittee on Military Readiness, Committee on Armed Services, House of Representatives.

Commercial Activities Panel.

84
massa, alm de outras crticas, como a de que os custos com os servios da iniciativa privada
seriam maiores e de que esta, nos processos competitivos contra o setor pblico, levaria uma
significativa vantagem. No obstante, em estudo realizado por Gansler; Lucyshyn (2004),
professores da Universidade de Maryland, cobrindo 1.220 disputas realizadas no mbito do
Departamento de Defesa, durante o perodo de 1994 at o primeiro trimestre de 2004, foram
encontrados resultados significativamente diferentes.
Competitions resulted in an average estimated savings of 44 percent of baseline costs
(with either improved performance or no decrease).
Only an average of 5 percent of DoD jobs competed resulted in involuntary separation.
Since 1999, in-house bids have increased their win rate and, by 2003, won nearly twice as
many competitions as contractors (GANSLER; LUCYSHYN, 2004, p.32).

O Relatrio sobre Competitive Sourcing do ano fiscal de 2007, elaborado pelo OMB,
apresentando dados acumulados do perodo entre 2003 e 2007, segue na mesma direo do
estudo de Gansler; Lucyshyn (2004). Esse relatrio, alm de mais recente, tambm mais
abrangente, abarcando alm do Departamento de Defesa, as agncias civis. No perodo citado,
foram realizadas 1.375 competies, em 25 agncias federais, envolvendo 50.989 FTEs, dos
quais 83% foram vencidos pelo setor pblico. Segundo as estimativas do OMB, a economia
advinda destes processos foi de aproximadamente US$ 7,2 bilhes no perodo. No obstante a
dimenso dos dados apresentados, foram disputados entre 2003 e 2007, apenas 13% dos FTEs
aptos para tal, o que remete a percepo de um potencial significativo de reduo de custos ainda
por explorar (US OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET, 2008).
Em resumo, a ideia bsica por trs do Competitive Sourcing a de que o monoplio um
potencial gerador de ineficincias, sendo a competio o elemento que romperia tal inrcia,
gerando um comportamento mais eficiente: competitive sourcing assumes that competition
between the two providers leads to improved quality at lower cost regardlees of which sector is
the winner (GANSLER; LUCYSHYN, 2004, p.8). Na viso de Gansler (2003, p.5): The
missing ingredient is competition. Outro aspecto de fundamental relevncia a expectativa
implcita, semelhante ao argumento utilizando no mbito da Gesto da Cadeia de Suprimentos, de
que o estabelecimento de parcerias amplifica a capacidade criativa, o potencial de resoluo de
problemas, e portanto, a eficincia de toda a cadeia, pois agregaria aos parceiros e a empresa
lder, os conhecimentos de suas respectivas equipes de trabalho. Em outros termos: a eficincia
da cadeia seria superior s eficincias das empresas individualmente tomadas.

85

4.3.

Controlando a Qualidade do Gasto Pblico: Strategic Sourcing

95

Desde de 2005 o Strategic Sourcing passou a ser considerado parte da poltica de

aquisies federais norte-americana (U.S. OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET, 2005),
no obstante houvesse aes isoladas de algumas estruturas governamentais como o Departament
of Veterans Affairs (VA), o Health and Human Services (HHS) e o Departament of Agriculture
(U.S. GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE, 2004).
A viso e a expectativa do governo federal norte-americano em relao a esta metodologia
so semelhantes s do setor privado e conferem grande peso questo da reduo de custos,
assim como do aumento da eficincia da mquina pblica, conforme se pode depreender da
definio que segue:
Strategic sourcing is the collaborative and structured process of
critically analyzing an organizations spending and using this information
to make business decisions about acquiring commodities and services more
effectively and efficiently. This process helps agencies optimize
performance, minimize price, increase achievement of socio-economic
acquisition goals, evaluate total life cycle management costs, improve vendor
access to business opportunities, and otherwise increase the value of each
dollar spent (U.S. OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET, 2005, p.1).

Embora recente como poltica de governo, o Strategic Sourcing, na esteira do que se

verifica

na

iniciativa

privada,

consegue

apresentar

resultados

significativos

quando

implementado. Estudo anterior do GAO, avaliando o desempenho de agncias que utilizavam ou

no a metodologia96, sublinhava os ganhos obtidos e o grande potencial existente com sua

95

96

Como no h diferena significativa na implementao privada ou pblica do Strategic Sourcing e em face do

mesmo j ter sido tratado no primeiro captulo (item 4.2.1), este tpico tratar em detalhe a sua
operacionalizao. Tambm necessrio observar que embora com denominaes semelhantes, Strategic
Sourcing e Competitive Sourcing so mecanismos diferentes. O primeiro, uma ferramenta de anlise, cujo
objetivo permitir a melhor visualizao dos elementos envolvidos na aquisio de bens e servios,
possibilitando o desenvolvimento de estratgias mais eficientes de compra. O segundo, uma estratgia de
aquisio de servios, que usa a competio para promover a melhora da performance econmico-financeira e
operacional do setor pblico. Alm disso, informaes adicionais sobre Strategic Sourcing no governo federal
norte-americano
podero
ser
encontradas
nas
pginas
eletrnicas
do
OMB
(www.whitehouse.gov/omb/procurement/index_strat_sourc.html).
O estudo em questo avaliou as agncias anteriormente citadas como exemplos de estruturas que faziam uso do
Strategic Sourcing e ainda analisou o Departament of Justice e o Departament of Transportation, como exemplos
de no utilizao do mtodo.

86
ampliao para todo o governo federal (U.S. GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE,
2004). No caso do DoD, por exemplo, j estavam em curso no ano fiscal de 2006, 42 projetos de
acompanhamento de despesa, num montante de US$ 4,3 bilhes, com redues de custos da
ordem de US$ 538 milhes (U.S. OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET, 2007a).
Para o GAO, o sucesso da implementao do Strategic Sourcing est calcado em 5
processos-chave (U.S. GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE, 2004):

Automao: os dados precisam ser captados, armazenados e processados

automaticamente;

Extrao: os dados sensveis precisam ser detectados e separados;

Informaes Suplementares: possibilidade de requisio de informaes adicionais de

fontes alternativas;

Organizao: os dados devem ser passveis de conferncia, visando sua preciso e

fidedignidade. Alm disso, os dados precisam estar organizados de forma lgica entre
commodities descritas compreensivelmente e fornecedores divididos por categoria;

Anlise e Metas Estratgicas: partindo-se dos dados coletados e dos relatrios

produzidos, so definidas as estratgias e metas a serem implementadas.

O Strategic Sourcing mais um exemplo de conceito de negcios privados que foi

utilizado pelo governo federal norte-americano. Nesse caso especfico, no houve sequer a
necessidade de adaptaes significativas. Alm disso, tambm como no setor privado, esta
metodologia no objeto de crticas relevantes. Alis, organizao, capacidade de anlise e viso
estratgica no tm quaisquer contra-indicaes. Nesse sentido, a nica preocupao que parece
afligir ao GAO e ao prprio governo norte-americano a velocidade de implementao, ainda
muito lenta se comparada ao potencial de crescimento 97.
Outro aspecto de grande relevncia o de que o Strategic Sourcing, alm de seus
benefcios diretos em economia e eficincia, ainda exige para sua implementao adequada, alm
da construo de uma infra-estrutura integrada de tecnologia da informao, recursos humanos
com elevado nvel de qualificao e preparo. Na realidade, a questo do quadro de pessoal
97

S o DoD, no ano fiscal de 2007, gastou em compras de produtos e servios US$ 315,8 bilhes. Nos trs anos
anteriores foram mais US$ 794,9 bilhes, sendo que destes 46,8% foram produtos e os restantes 53,2% servios
(US DEPARTAMENT OF DEFENSE, 2008).

87
especializado, pode ser notada no s partindo-se do presente tpico, mas igualmente em relao
aos demais mecanismos anteriormente analisados nos itens 4.1 e 4.2. Nesse sentido, dada a
decorrente centralidade da questo humana para a compra pblica federal norte-americana, o item
subsequente ir abordar o tema de forma mais aprofundada.

5.

A Fora de Trabalho de Compras

Diferentemente do que ocorre na iniciativa privada, que necessita de quadros qualificados

de pessoal pela expectativa de resultados melhores em termos de valor e custos, no setor pblico
o servidor precisa buscar tais objetivos sem se esquecer da necessidade do cumprimento dos
normativos legais. Embora no caso norte-americano, tais normativos sejam mais flexveis, seu
descumprimento pode ensejar punies graves. Diante dos desafios do processo de aquisio
federal daquele pas, faz-se necessrio um quadro de servidores especializados, motivados e
continuamente treinados.
Nos EUA, a chamada fora de trabalho de aquisio federal composta basicamente,
segundo dados de 2007, por 61.434 servidores, distribudos em cinco carreiras 98 diferentes,
conforme apresentado no Quadro 2.3. Observe-se que a carreira de Contracting (GS-1102) tida
como o corao da fora de trabalho, sendo as demais, consideradas carreiras de apoio ao
desempenho da funo.

98

Embora outros autores designem nmeros diferentes para a fora de trabalho federal norte-americana envolvida
com a atividade de aquisio, adotamos os dados utilizados pelo Federal Acquisition Institute, rgo responsvel
pela gesto desta frao do quadro de pessoal norte-americano, em seu relatrio anual referente a 2007.

88
Quadro 2.3 Fora de Trabalho de Aquisio Federal dos EUA em 2007

General

General
Business and
Industry
(GS-1101)

Contracting
(GS-1102)

Purchasing
(GS-1105)

Procurement
Clerical and
Assistance
(GS-1106)

Industrial
Specialist
(GS-1150)

Total ou
Mdia
Ponderada

Populao

26.846

28.434

3.114

1.898

1.142

61.434

Departamento de Defesa

10.388

19.119

995

1.351

1.023

32.876

Agncias Civis

16.458

9.315

2.119

547

119

28.558

Mdia de Graduao *

10,01

11,68

7,11

6,22

11,64

10,49

Mdia de Idade

48,11

46,46

49,1

49,89

52,37

47,53

% de Mulheres

57%

60%

73%

83%

29%

60%

16%

14%

20%

24%

34%

16%

56%

54%

64%

67%

84%

57%

40%

75%

15%

12%

37%

54%

% de servidores em condies de
aposentadoria em 2007
% de servidores em condies de
aposentadoria em 2017
% de servidores com nvel
universitrio

Fonte: Federal Acquisition Institute (2008, p.1).

Cada uma das carreiras dividida em 15 graus diferentes, alcanados com base na
antiguidade e certificaes advindas da realizao de etapas de treinamento pr-definidas.
Portanto, a poltica norte-americana para sua fora de trabalho, na rea de aquisies, a da
profissionalizao, acompanhada de treinamento e especializao constante. O nvel de
escolaridade do setor elevado, tendo mdia de servidores com nvel universitrio de 54% (75%
apenas no GS-1102), enquanto que na fora de trabalho pblica federal norte-americana como um
todo, este percentual inferior a 30% (U.S. FEDERAL ACQUISITION INSTITUTE, 2008). Tal
resultado est diretamente ligado exigncia, para fins de admisso, de ensino superior completo
e mais 24 horas de cursos acadmicos nas reas relacionadas com administrao (economia,
administrao ou contabilidade) (KRIEGER, 2005). Este grau de exigncia se coaduna com as
habilidades centrais exigidas para o quadro de pessoal de aquisies, estabelecidas pelo U.S.
Federal Acquisition Institute (2004, p.2)
0.
Develop, negotiate and manage business deals
1.
ommunicate effectively
2.
anage and lead change
3.
olve problems in an ambiguous environment
4.
nalyze and understand the marketplace

89
5.
uild and manage relationships across functions and organizations
6.
nderstand and effectively operate in the customer environment
7.
evelop and implement outcome oriented solutions
8.
xecute

O Federal Acquisition Institute (FAI), subordinado ao OFPP, o responsvel por liderar

os esforos na gesto do quadro de pessoal de aquisies no mbito da administrao pblica
federal norte-americana, tanto civil, quanto militar. Suas tarefas bsicas so cuidar da
qualificao e preparo tcnico do quadro de pessoal, mantendo-o em condies de atender as
necessidades pblicas, alm de atrair e reter profissionais de qualidade99. No desempenho de sua
misso, o FAI dita as polticas a serem seguidas e coordena o esforo de pesquisa e treinamento,
lanando mo do Center for Acquisition Excellence do GSA, do Defense Acquisition University
(DAU) e do Treasury Acquisition Institute (U.S. FEDERAL ACQUISITION INSTITUTE, 2008).
Uma reflexo importante acerca da mo-de-obra de compras federais norte-americana
sobre seu preparo para lidar com um processo de aquisies marcadamente burocratizado. Ao
longo de todo o presente captulo, foi possvel verificar que, a despeito dos esforos contnuos
para a simplificao dos procedimentos, os mesmos ainda so complexos e trabalhosos. Esse
quadro se agrava com o volume de conhecimento necessrio para a implementao dos novos
conceitos e ideias, que vem sendo introduzidos no processo de aquisio, buscando o aumento da
eficincia em compras. Desse modo, parece adequado afirmar, que a poltica de recursos
humanos adotada para o setor de compras, baseada em carreiras, remunerao adequada e
treinamento contnuo, exitosa, embora, como qualquer poltica, seja sempre passvel de
aperfeioamentos.

99

Note-se que atualmente a maior preocupao existente na rea de compras est relacionada ao envelhecimento da
fora de trabalho. Tomando-a como um todo, em 2017, 57% dos servidores estaro em condies de solicitar sua
aposentadoria. Considerando apenas a carreira GS-1102, este nmero de 54%. Tal quadro implica na
necessidade de uma programao de contrataes que possa dar conta de evitar uma situao de deficincia
aguda de servidores no setor.

90
6.

O Presente e o Futuro das Aquisies Norte-americanas

Ao analisar-se, ao longo do presente captulo, a Funo de Compras da Administrao

Pblica Federal dos EUA, foi possvel notar nela a prevalncia de uma viso empresarial de
foco no resultado. Tal perspectiva conceitual permeia cada uma das dimenses da matriz
conceitual utilizada como instrumento parametrizador das reflexes deste trabalho acadmico.
Nesse sentido, ainda que com dificuldades de implementao, se pode afirmar que no mbito da
funo de compras existe um alinhamento entre estrutura organizacional, processos, ferramentas
e gesto de pessoas.
Portanto, razovel esperar que a dinmica atual continue muito intensa, com o
aprofundamento das mudanas j em curso e a introduo de novas ideias. A direo parece estar
definida nas palavras de Burleson; Wilson (2007, p.12): Reform should be designed to allow
more creativity and focus on proactive streamlining to allow contracting officers to support their
missions more effectively and efficiently.
Em frum realizado pelo GAO para discutir os desafios e oportunidades nas aquisies
federais do sculo XXI, a preocupao com a fora de trabalho tambm se destacou. Ensuring
the federal workforce has the capacity and capability to manage contractor operations effectively
(U.S. GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE, 2007, p.10), foi um dos trs desafios
definidos pelos participantes, que apesar dos esforos j implementados, acreditam que:
Agency leaders have not recognized or elevated the importance of the
acquisition profession within their organizations, and a strategic approach
has not been taken across government or within agencies to focus on workforce
challenges, such as creating a positive image essential to successfully
recruit and retain a new generation of talented acquisition professionals
(U.S. GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE, 2007, p.10).

Mas o combate ao desperdcio e aos custos desnecessrios no se resume necessidade de

qualificao, treinamento e estmulo da fora de trabalho do setor de compras. Como se observa,
as tendncias para o futuro, no caso norte-americano, concentram-se em alguns temas
importantes:

Gesto de contratos: assim como na iniciativa privada, esse tpico aparece no topo das
preocupaes e representa um certo consenso em termos de ao operacional. Apesar

91
de ainda existir espao para o aperfeioamento das primeiras etapas da aquisio, a
excelncia na gesto de contratos se consolida com a prxima fronteira a ser
alcanada (KELMAN, 2002a, 2002b, 2008);

Fora de trabalho: tanto para o aperfeioamento das atuais linhas, quanto para a
priorizao da gesto de contratos, destaca-se a necessidade de ateno especial sobre
a mo-de-obra de compras e contratao, traduzida em aes nos campos da
valorizao, treinamento continuado, seleo e reteno de talentos (KELMAN, 2002a,
2002b, 2008);

Performance: a busca do alto rendimento est indissociavelmente ligada a perspectiva

de sucesso que desta decorre, o que em termos de aquisies e contrataes significa a
maior qualidade aos menores custos possveis. Mas o resultado final em contratos de
longa durao, exatamente o tipo de contrato que se torna cada vez mais comum na
aquisio de servios, construdo num trabalho lento e constante de
acompanhamento prximo e atento, baseado em mtricas claras e bem definidas. Tal
perspectiva refora a questo do quadro de pessoal, mas tambm torna o
desenvolvimento de mecanismos e mtricas de mensurao uma linha de trabalho
muito importante (GARRET; PURSH, 2005);

Parceria: no parece mais possvel a reverso do quadro atual de forte presena

privada na prestao de servios pblicos. Os mecanismos atravs dos quais este
fenmeno se d so os mais variados, mas nenhum deles exime o governo de sua
funo de fiscalizao, alis, normalmente exercida na qualidade de contratante do
servio. Deste modo, uma das questes mais importantes nesta nova realidade, a de
que tal processo no pode se dar no velho marco do antagonismo pblico-privado,
eivado de desconfianas e disputas. necessrio que o governo, ciente de toda a
extenso e complexidade de sua cadeia de suprimento, compreenda o papel dos
agentes privados que a compe, os reconhea enquanto parte desta cadeia e interaja
com eles na maior extenso possvel, de forma a obter a mxima eficincia possvel,
na busca pela satisfao do interesse pblico e consequentemente do cidado
(CARTER; STEWART, 2006).

92
Com erros e acertos, o debate est sobre a mesa e vem, continuamente, amadurecendo
atravs da discusso pblica e da elaborao de inmeros trabalhos acadmicos. Embora um
resultado final parea distante, a principal consequncia presente a quebra da inrcia atravs da
busca de algo novo, de uma forma diferente de responder aos anseios da sociedade, levando em
considerao a necessidade de gerir custos e gerar valor.
Apesar das crticas, e talvez em funo delas, o governo norte-americano continua ...
increasingly integrating private sector services into its operations. The challenge is to adapt these
practices and integrate these services in ways that will produce the overall greatest results, not
just optimize selected elements of the supply chain (GANSLER; LUCYSHYN; ROSS, 2003,
p.6).
Diante das consideraes feitas at o momento, resta para o prximo captulo a anlise da
conformao do sistema brasileiro de aquisies pblicas federais, buscando destacar suas
caractersticas e possibilidades de aperfeioamento.

93

CAPTULO III
AS COMPRAS PBLICAS FEDERAIS BRASILEIRAS
1.

Consideraes Iniciais

Os processos de aquisio governamental possuem componentes e caractersticas

comerciais e jurdico-legais, como observado por Fernandes (2005). Existe a pressuposio de
que a dimenso comercial seja focada na eficincia 100, buscando os melhores resultados,
enquanto que a poro jurdico-legal contribua com a transparncia e a impessoalidade,
elementos indispensveis na ao de qualquer ente pblico (COSTA, 1998). O equilbrio entre
estes ingredientes varia de nao para nao. No caso brasileiro, [a] discusso em torno das
questes relacionadas com as compras governamentais tende a se circunscrever aos aspectos
jurdicos dos procedimentos, ... (FERNANDES, 2003, p.14), conforme pode ser observado j
em sua origem, no Art. 37, Inciso XXI da Constituio Federal, que estabelece:
Ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes
sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies
a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas
as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de
qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes
(grifos nossos).

Observe-se que no texto constitucional, os legisladores somente lembraram-se de exigir,

como parmetro bsico da licitao, que esta garanta a igualdade de condies para os
participantes e o pagamento para o vencedor. Na verdade, no texto original do Caput do Art. 37
da Constituio brasileira, no havia qualquer meno ideia de eficincia, que apenas foi
introduzida como princpio geral atravs da Emenda Constitucional n 19, de junho de 1998101.
Com relao Lei de Licitaes, em comparao com o caso norte-americano, a trajetria
nacional diametralmente oposta. Aproximadamente na mesma poca em que os norteamericanos promoviam, como base da transformao em suas compras pblicas, uma
100

101

A hiptese assumida a de que, pela prpria natureza dos riscos que corre e das consequncias de suas
ineficincias, o setor privado tende a ser mais eficiente que o setor pblico, especialmente no que tange a recursos
produtivos.
Quase dez anos aps a sua promulgao, que ocorreu em outubro de 1988.

94
significativa flexibilizao do arcabouo jurdico-legal, no Brasil, a Lei n. 8.666/93 restringia
fortemente os graus de liberdade no setor, conforme observa Carvalho (2005, p.2):
... [A] lei que normatiza os processos de compras da administrao pblica no Brasil,
caracterizada pela sua rigidez e elevado controle burocrtico. Entretanto, tem-se que considerar
que se vinha de um processo de impeachment do Presidente da Repblica, exatamente por
suspeitas de favorecimentos em contrataes no governo federal, ...

Mas o eventual sacrifcio da eficincia e economicidade, em nome do combate

corrupo, no vem surtindo os efeitos esperados. Segundo Silva (2004, p.119), relembrando o
esquema de corrupo no ncleo de compras do Ministrio da Sade, descoberto pela Polcia
Federal na chamada Operao Vampiro:
Este fato comprova que a forma atual de controle continua ineficiente para travar a corrupo
que continua acontecendo, no s no Ministrio da Sade. A quantidade de papel que
envolvida num procedimento licitatrio frustra qualquer tentativa sria de exercer o controle. A
corrupo somente descoberta quando h denncia.

Mesmo organizaes internacionais como o Banco Mundial, que normalmente cobram

dos pases em desenvolvimento legislaes de compras pblicas mais transparentes, permitindo o
controle e o combate corrupo, apontam que no caso brasileiro ... the transparency of the
1993 procurement law provided an adequate legal framework to combat corrupt and fraudulent
practices, but this has not been enough to their eradication (WORLD BANK, 2004, p. Xii).
Diferentemente dos casos privado e federal norte-americano, abordados nos captulos
anteriores, as aquisies pblicas federais brasileiras no esto calcadas no resultado, mas no
cumprimento estrito do rito legal. Como a legislao brasileira em vigor fruto de uma
preocupao primordial com o combate corrupo, sendo ainda combinada com o princpio
jurdico da legalidade102, na prtica, qualquer outra dimenso, alm do cumprimento do rito legal,
que se queira perseguir em termos de melhora da qualidade das aquisies, torna-se irrelevante.
Os riscos pessoais a que se submetem os agentes pblicos responsveis pelas aquisies de tal
monta que dificulta o surgimento e implementao de inovaes.
Relembrando os conceitos apresentados anteriormente por Bandiera; Prat; Valletti (2009),
o esforo brasileiro est quase exclusivamente focado no combate ao Desperdcio Ativo
102

Princpio que torna nulo o ato que no siga exatamente o que est definido na lei, propiciando que qualquer
equvoco, omisso ou erro menor, independente de sua importncia para o desfecho final, seja o suficiente para a
anulao de todo o procedimento e eventual punio de quem lhe deu causa.

95
(corrupo), sem que exista nada alm de algumas iniciativas pontuais e desconexas, a maior
parte das quais dedicadas primariamente ao combate corrupo, visando o combate ao
Desperdcio Passivo (ineficincia).
Como decorrncia do medo e da reproduo natural do modelo, salvo raras e muito
recentes iniciativas103, o treinamento do pessoal responsvel pela rea de aquisies pblicas
federais, novamente em clara oposio aos exemplos privado e pblico federal norte-americano,
est focado no conhecimento da legislao em vigor e na operao do software atravs do qual
so registradas as aquisies. Tal pobreza conceitual, como ser analisado ao longo do presente
captulo, pode ser atribuda abordagem brasileira de compras pblicas federais, que mescla a j
citada questo do rigor ritualstico, a uma onda de destaque para a tecnologia.
Diferentemente dos casos apreciados nos captulos anteriores, em que a tecnologia
assumida como uma importante ferramenta, mas apenas uma ferramenta potencializadora das
capacidades dos profissionais do setor, no Brasil a tecnologia alcana o status mais pronunciado,
como possvel perceber atravs da manifestao do ex-Secretrio da Fazenda do Estado de So
Paulo, e um dos pioneiros na implementao deste tipo de estratgia 104, o Prof. Yoshiaki Nakano:
A nova Tecnologia da Informao est iniciando uma verdadeira revoluo na gesto pblica,
abrindo caminho para a eficincia, a eficcia, a efetividade e a transparncia na ao
governamental. [] Essa tecnologia tambm permite a automao de processos de trabalho
inteiros, eliminando qualquer interferncia humana, limitando erros e fraudes com total
transparncia e controle eletrnico on-line (MACHADO, 2005, pp. 17 e 18).

Por mais que a tecnologia da informao tenha auxiliado na melhora do processo de

aquisies e gesto de contratos, o que um fato, no parece razovel afirmar que o resultado
final da aplicao destas ferramentas possa ser desconectado da destreza e inteligncia com que
os servidores pblicos iro utiliz-las. So raras, se que existem, tecnologias que possam
funcionar com qualidade, independentemente do preparo e motivao de seus operadores.
A consequncia aparentemente mais grave da prevalncia do binmio Lei de
Licitaes/Tecnologia da Informao, o desconhecimento generalizado de temas relacionados
logstica e gesto da cadeia de suprimentos, como compras, gesto de materiais e de estoques,
etc. Diferentemente da experincia norte-americana, a proposta brasileira no parece caminhar no
sentido de elevar a qualidade e a motivao dos servidores de compras ao patamar dos desafios
103
104

Tal como o Programa de formao em Logstica Pblica da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).
A Bolsa Eletrnica de Compras, uma das primeiras iniciativas nacionais de compra pblica eletrnica, implantada
durante a sua gesto como secretrio, entrou em operao em setembro de 2000 (FERRER et al., 2007, p. 93).

96
que a funo tem assumido no mundo moderno, mas ao contrrio, indica uma busca por
simplificar ao mximo as tarefas de aquisio, reforando a perspectiva de que as compras
pblicas resumiriam-se ao mero cumprimento da lei e agora, ao apertar de alguns botes.
Caminhando na mesma direo, outro aspecto ligado aos quadros responsveis pelas
aquisies pblicas a falta de profissionalizao. Enquanto no caso norte-americano, h uma
carreira prpria, no Brasil, os compradores pblicos federais, gestores de contratos e demais
agentes ligados ao processo, so servidores que prestaram concursos para outras carreiras e que
so temporariamente designados para estas atividades. Alis, como ser objeto de anlise mais
aprofundada, o recrutamento frequentemente no leva em considerao a disposio dos
servidores em trabalhar em tais reas. de amplo conhecimento na administrao pblica federal
o baixo interesse dos servidores em atuarem nos setores de licitaes e gesto de contratos, dados
os elevados riscos pessoais, os raros, quando no inexistentes, incentivos salariais pelo
desempenho destas atividades, o insuficiente treinamento, a forte presso dos escales superiores,
nem sempre considerando a complexidade advinda da legislao em vigor e finalmente o pouco
valor dado aos servidores que desempenham atividades administrativas. Mas tal situao assume
contornos mais graves quando contrastada com as reas de fiscalizao e controle, em que existe
carreira prpria, concurso especfico, remunerao adequada e valorizao do servidor.
Deste modo, levando em considerao os elementos elencados, este captulo tem como
objetivo apresentar o processo pelo qual a administrao pblica federal brasileira promove suas
aquisies de produtos e servios, destacando seus avanos, impasses e a capacidade do sistema
de compras em combater/reduzir o Desperdcio Passivo (ineficincia). Para a consecuo de tal
meta, ser feito uso da matriz conceitual anteriormente abordada. O contedo do captulo est
dividido em em trs partes, alm da presente introduo e de um item de concluso, tratando
respectivamente da organizao e conceitos norteadores do sistema de compras pblicas federais
no Brasil (item 2), seu processo de implementao (item 3), destacando algumas de suas
ferramentas mais recentes, e os recursos humanos envolvidos em sua operacionalizao cotidiana
(item 4).
Observe-se ainda que no caso brasileiro, ao contrrio do ocorrido nas aquisies privadas
e no modelo pblico federal norte-americano, h uma escassez bibliogrfica sobre o cotidiano de
tais atividades105. Em face de tal restrio, o captulo tambm est baseado em entrevistas semi105

Em larga medida, isto ocorre pela dimenso jurdica atribuda ao ato de adquirir produtos e servios por parte da

97
estruturadas, realizadas com agentes pblicos federais ligados ao tema das aquisies, conforme
detalhamento feito na Introduo da presente dissertao. Tais entrevistas foram de grande
relevncia por apresentarem no apenas a viso dos que formulam estrategicamente a poltica de
compras do governo federal, mas por abrir igual espao para as preocupaes daqueles que
conduzem a implementao de tais polticas e percebem suas limitaes.

2.

Compras Pblicas Federais Brasileiras: Elementos Estruturais

Do ponto de vista do volume, as aquisies pblicas da administrao federal direta

brasileira so mais modestas do que as norte-americanas, no obstante ainda muito significativas
no contexto nacional, conforme se pode verificar atravs do Quadro 1.1, apresentado no Primeiro
Captulo desta dissertao. Em 2008, conforme se pode visualizar atravs do Quadro 3.1, as
aquisies alcanaram cerca de R$24,539 bilhes.
Quadro 3.1 Compras Pblicas Federais Brasileiras

por Modalidade de Licitao (2008)

Fonte: SIASG/Comprasnet (GAIE/DLSG/SLTI/MP)106.

Ainda que de menor monta, quando comparadas aos valores dos grandes agregados do

106

administrao pblica nacional. Assim, embora livros e artigos sobre eficincia nas compras pblicas brasileiras
sejam escassos, h uma profuso de trabalhos sobre a legislao de licitaes e suas interpretaes.
O autor agradece as informaes provenientes do SIASG/Comprasnet ao Dr. Rogrio Santanna dos Santos
(Secretrio de Logstica e Tecnologia da Informao) e a seus colaboradores, Loreni Foresti, Carlos Henrique de
Azevedo Moreira e Cesar Clesito Arcoverde Fechine.

98
oramento federal, como gastos com pessoal e encargos, encargos da dvida pblica e
transferncias (vide Quadro 1.1, no Captulo 1), esta dimenso do gasto pblico que oferece as
melhores oportunidades para trabalhar com a ampliao da eficincia, entendida como o combate
ao desperdcio e reduo de custos desnecessrios. Alm disso, a rea de compras se presta,
especialmente com os significativos avanos conceituais dos ltimos anos no campo da gesto
empresarial, compreenso da relevncia de ideias como planejamento, inovao, cooperao,
parceria, foco no cliente, pr-atividade, para citar alguns dos conceitos tidos na atualidade como
parmetros bsicos para a sobrevivncia da empresa moderna em meio competio global, e
que possuem potencial de adaptao pelo setor pblico.
Dados do Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais (SIASG), software de
controle e acompanhamento das compras federais que ser objeto de anlise posterior , do
conta da existncia, at junho de 2008, de mais de 287 mil fornecedores cadastrados ativos,
podendo entregar administrao pblica federal aproximadamente 177 mil itens de material e
2.500 tipos de servio. So mais de 3.800 unidades de compra espalhadas por todo o territrio
nacional e fora dele.
A estrutura de compras pblicas federais brasileira tem como ponto de referncia o
Sistema de Servios Gerais (SISG), que estrutura o processo de compras no mbito da
administrao direta do Poder Executivo Federal, baseando-se na Legislao de Licitaes. Seu
principal instrumento de implementao o SIASG, elemento que perpassa todas as estruturas
federais de aquisio, sendo operado cotidianamente pelos milhares de servidores pblicos
dedicados s funes de compras e gesto de contratos. Entender como se constituem e interagem
estes elementos, parte do caminho necessrio compreenso dos mecanismos de gesto da
qualidade do gasto pblico federal. Em face do exposto, o presente tpico tem como objetivo
apresentar o SISG e seu brao operacional, o SIASG, buscando, atravs de sua conformao e
interao, identificar as principais caractersticas da funo de compras no mbito da
administrao pblica federal direta brasileira.

99
2.1.

O Sistema de Servios Gerais (SISG)

No caso brasileiro, desde o surgimento do Ministrio do Planejamento, Oramento e

Gesto (MPOG), ocorrida em janeiro de 1999107, com a fuso dos Ministrios da Administrao e
Reforma do Estado (MARE) e do Planejamento e Oramento (MPO), o ministro da pasta o
responsvel

pelo

estabelecimento

da

poltica

de

logstica 108

do

governo

federal.

Operacionalmente, a formulao e execuo da poltica logstica se d no mbito do Sistema de

Servios Gerais (SISG)109. Tal sistema abrange obrigatoriamente os rgos civis da administrao
pblica federal direta e autrquica 110 e abrange uma larga gama de atividades: administrao de
edifcios pblicos e imveis residenciais, material (onde esto previstas as atividades referentes a
aquisies pblicas), transporte, comunicaes administrativas e documentao.
O rgo Central do SISG a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI),
qual cabe, no que tange especificamente ao tema dos materiais:
a) fixar os padres e especificaes do material para uso do servio pblico;
b) expedir normas para disciplinar a licitao, a contratao, a aquisio, o recebimento, o
registro, a guarda, a requisio, a distribuio e a utilizao de material permanente e de
consumo;
c) expedir normas para disciplinar a conservao, recuperao, manuteno, inventrio, baixa e
alienao de material permanente e de consumo;
d) supervisionar e coordenar a execuo das normas de que tratam as alneas anteriores ou
execut-las quando julgar necessrio (DECRETO N. 1.094/94).

Em termos prticos, no mbito do SISG que toda a estrutura normativa complementar

sobre aquisies na administrao pblica federal direta organizada e formulada 111. O

107

108
109

110
111

Inicialmente, em 1 de janeiro de 1999, a Medida Provisria n 1.795, criou o Ministrio do Oramento e Gesto
MOG. Somente em 30 de julho de 1999, atravs da Medida Provisria n1.911-8, o MOG recebeu o nome de
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG.
Tal poltica inclu compras governamentais, mas no se restringe a esta.
O SISG foi criado em 1975 atravs do Decreto n. 75.657, de 24 de abril de 1975, posteriormente substitudo pelo
Decreto n. 1.094, de 23 de maro de 1994.
As organizaes militares podem, na medida de seu interesse e no que couber, aplicar as normas do SISG.
Como ser visto adiante em maior detalhe, no caso brasileiro as normas fundamentais para aquisies so as Leis
n 8.666/93, chamada Lei de Licitaes e n 10.520/2000, que criou a modalidade Prego. Tais legislaes valem
indistintamente para todo o setor pblico, exceto para as empresas e agncias pblicas que possuam regulamentos
prprios. A normatizao complementar citada restringe-se apenas ao detalhamento de dispositivos constantes
das leis, estabelecendo interpretaes ou procedimentos para seu cumprimento. Observe-se com isso que a
elaborao de normas uma atividade importante e delicada, j que a norma precisa esclarecer e facilitar, sem
contudo criar elementos que no estejam previstos na legislao.

100
desempenho efetivo de tal papel se d atravs do Departamento de Logstica e Servios Gerais
(DLSG), rgo subordinado SLTI, que tem como suas atribuies, dentre outras:
I - formular e promover a implementao de polticas e diretrizes relativas s atividades de
administrao de materiais, de obras e servios, de transportes, de comunicaes
administrativas e de licitaes e contratos, adotadas na administrao federal direta, autrquica
e fundacional;
II - gerenciar e operacionalizar o funcionamento sistmico das atividades do SISG, por
intermdio da implantao, superviso e controle do Sistema Integrado de Administrao de
Servios Gerais (DECRETO N. 6.081/2007).

Dentre as tarefas operacionais que tm marcado o trabalho do DLSG, destaca-se o

acompanhamento das aquisies feitas pelas Unidades Administrativas de Servios Gerais
(UASGs), que no ano de 2008 eram em nmero de 3.876. Tal acompanhamento se d atravs de
uma ferramenta tecnolgica denominada Sistema Integrado de Servios Gerais (SIASG), ao qual
as UASGs esto eletronicamente conectadas. O SIASG um software de grande abrangncia e
complexidade, contando com vrios mdulos. A despeito de ser implementado tecnologicamente
pelo Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO), suas funcionalidades e
aperfeioamentos so demandados e acompanhados pelo DLSG.
Conforme detectado nas entrevistas realizadas no Grupo Normativo, a prpria dimenso e
diversidade dos temas abrangidos pelo SISG, frente escassez de quadros do DLSG, tanto do
ponto de vista quantitativo quanto qualitativo, vm restringido a ao do departamento no campo
da formulao de polticas para as aquisies pblicas. Neste sentido, um dos entrevistados do
Grupo Operacional, comentando a atuao do DLSG, afirmou que o mesmo ... virou um grande
administrador de sistemas de informtica 112. Esta viso reforada atravs de diversas outras
entrevistas do Grupo Operacional, que consideram a atuao do departamento como deficiente
em termos de formulao de polticas, embora haja o reconhecimento da importncia de algumas
normatizaes recentes113 e das limitaes humanas j citadas. Mesmo as entrevistas realizadas
112

113

O interlocutor refere-se ao fato de que esto sob a responsabilidade do DLSG, alm do j citado SIASG, o
Sistema de Controle de Dirias e Passagens (SCDP) e mais recentemente o Sistema de Convnios (SICONV),
mais novo mdulo do SIASG. Observe-se que o SICONV um dos maiores sistemas do Governo Federal
Brasileiro, reunindo os dados e propiciando o acompanhamento da execuo de todos os convnios firmados por
este ente federado. Igualmente relevante considerar que a rea de convnios no guarda qualquer relao com
compras e aquisies, no sendo sequer considerada como operao de carter comercial, tratando-se de mera
transferncia de recursos, mediante apresentao de projeto. Na realidade, a normatizao do tema
implementada pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Como exemplos de tais normativas possvel citar a Instruo Normativa n 2/2008, que dispe sobre regras e
diretrizes para a contratao de servios, continuados ou no, e a Instruo Normativa n 4/2008, que dispe

101
no mbito do Grupo Normativo, composto apenas por servidores do DLSG, a quase totalidade
deles ocupando cargos de chefia, no explicitam uma poltica mais clara e abrangente sobre a
questo das compras e aquisies. Percebe-se sim, um claro direcionamento no sentido de
aprofundar-se o uso do Prego Eletrnico, tendo mesmo um dos entrevistados apontado esta
como sendo a poltica de logstica do governo federal.
Ainda quanto questo da formulao de polticas, cabe destacar que um dos
entrevistados do Grupo Operacional, observou que a extino do MARE teve efeito deletrio
sobre toda a rea de gesto do governo federal, includas a, naturalmente, logstica e compras 114.
Tal fenmeno ocorreu em face da prevalncia da discusso fiscal, decorrente do Plano Real e do
fim da inflao, e foi intensificada pela a crise cambial de 1999. A questo fiscal amplificou a
importncia relativa da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) 115 e
especialmente da Secretaria de Oramento Federal (SOF), em detrimento das demais. Atravs da
figura 3.1 possvel visualizar a estrutura atual do MPOG116, que como se pode observar, tem
responsabilidades sobre uma vasta gama de temas relevantes para o funcionamento da mquina
pblica federal.

114

115

116

sobre o processo de contratao de servios de Tecnologia da Informao pela Administrao Pblica Federal
direta, autrquica e fundacional.
Cabe lembrar que logo antes da citada fuso MARE/MPO, foi criada a Secretaria de Recursos Logsticos (SRL).
A secretaria existente antes da SRL, assim como na atualidade, tratava de dois grandes temas: Logstica e
Tecnologia da Informao. A perspectiva por ocasio da separao era a de que tal procedimento pudesse
propiciar um avano quantitativo e qualitativo do tema da logstica na administrao pblica federal. No
obstante, com a fuso, e diante do nmero de secretarias que o novo ministrio teria, optou-se por novo
reagrupamento dos dois temas, o que deu origem a atual SLTI. Como no passado, o problema da juno reside na
sobrevalorizao da rea de TI, que tem trs dos quatro departamentos da secretaria. Alm disso, todos os
secretrios nomeados para a SLTI, foram profissionais ligados ao setor de TI.
Note-se que a SPI tem como principal atividade a elaborao e acompanhamento do Plano Plurianual de
Investimentos (PPA), que na era ps-Plano Real transformou-se numa espcie de oramento quadrienal.
A estrutura atual do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto foi definida pelo Decreto n6.081, de 12 de
abril de 2007.

102

Figura 3.1 Estrutura Organizacional do MPOG

Fonte: <http://www.planejamento.gov.br>. Acesso em: 26 dez. 2008.

Retomando a dimenso operacional, o SISG tambm prev a existncia de rgos

Setoriais e Seccionais. Sendo os primeiros as unidades incumbidas do desempenho de atividades
relativas ao sistema nos Ministrios e rgos integrantes da Presidncia da Repblica, enquanto
os demais tm o mesmo papel no mbito das autarquias e fundaes. O DLSG igualmente
funciona como elo de ligao entre o rgo Central e os Setoriais e Seccionais do SISG,
mantendo uma estrutura de orientao e esclarecimento de dvidas para as UASGs 117.
Nos ministrios existem dois modelos mais usuais de estrutura organizacional para o
desempenho das funes do SISG. No mais conhecido, tais funes so desempenhadas por uma
subsecretaria que ainda congrega as atividades de planejamento e oramentrio-financeiras. Os
Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda so exemplos deste tipo de
estrutura. Outra estrutura frequentemente encontrada a que divide em duas subsecretarias as
funes SISG e as de planejamento, oramento e finanas. Nestes casos as estruturas so
normalmente denominadas de Subsecretaria de Assuntos Administrativos (SAA) e Subsecretarias

117

Tal atendimento funciona em tempo real e com diferentes nveis, segundo a dificuldade dos problemas
apresentados pelos usurios.

103
de Planejamento e Oramento (SPO), respectivamente. Podemos citar os Ministrios da
Educao e da Sade como exemplos de tal estrutura.
Em todos os casos, a subordinao direta dos subsecretrios se d ao Secretrio-Executivo
de cada ministrio118. As funes de compras e gesto de contratos, na quase totalidade dos casos,
esto reunidas em uma nica Coordenao Geral, subordinada diretamente ao subsecretrio. A
nica exceo, at onde se tem conhecimento, o MPOG119, onde desde 2004 as duas funes
esto separada em coordenaes gerais diferentes, conforme se pode observar na figura 3.2. Esta
separao decorrncia de uma experincia da SPOA/MPOG no sentido de aperfeioar a gesto
de seus contratos. Para tanto, foi criado um corpo tcnico prprio, com treinamento especfico e
gratificao pela funo desempenhada.

Secretaria-Executiva

Subsecretaria de Planejamento,
Oramento e Administrao
SPOA

Subsecretrio-Adjunto
(1) Assessor Tcnico
Diviso de
Apoio
Administrativo
DIVAD

(1) Assistente

(1) Assistente Tcnico

Coordenao-Geral
de Documentao e
Administrao
Predial
CGDAP

Coordenao-Geral
de Recursos
Logsticos
CGLOG

Coordenao-Geral
de Gesto de
Pessoas
COGEP

Coordenao-Geral
de Tecnologia da
Informao
CGTI

Coordenao-Geral
de Planejamento,
Oramento e
Finanas
CGPOF

Coordenao-Geral
de
Gesto de Contratos
CGCON

Coordenao
de Modernizao
Administrativa
COMOR

Figura 3.2 Estrutura Organizacional da SPOA/MP

Fonte: Anexo da Portaria n 83, de 11 de abril de 2006 (Regimento Interno da SPOA/MPOG)

Cabe aqui uma reflexo acerca da posio hierrquica ocupada pelos rgos ligados
Logstica no mbito da administrao pblica federal. No caso brasileiro, ao contrrio dos
anteriormente estudados, os setores responsveis por tal funo no tm a mesma posio
hierrquica elevada, refletindo a percepo consolidada durante a chamada Reforma Gerencial do

118
119

possvel observar tal estrutura atravs da Figura 3.1.

Tomando-se como referncia dezembro de 2008.

104
Estado120 de que temas administrativos operacionais no seriam questes tpicas de Estado, no
tendo, portanto, relevncia semelhante formulao de poltica pblicas121. Tal perspectiva
diferencia-se substancialmente da dinmica imprimida pela iniciativa privada internacional e pelo
setor pblico federal norte-americano, os quais tm buscado a elevao do status hierrquico da
funo logstica. Mas por outro lado, no mbito das entrevistas conduzidas pelo autor nos Grupos
Normativo e Operacional, apenas dois profissionais, ambos pertencentes ao segundo grupo,
fizeram meno acerca da necessidade de elevao do status hierrquico da funo. O argumento
de um deles foi no sentido de que ... a SPOA no consegue, de forma nenhuma planejar, porque
est num escalo errado. O SPOA um DAS122 5, vinculado Secretaria-Executiva, e ele no vai
conseguir conduzir o planejamento nos Ministrios (Entrevista realizada pelo autor).
Mas em meio institucionalidade da estrutura de compras baseada no binmio rgo
Central (DLSG/SLTI)/rgos Setoriais (SPOAs ou equivalentes), existe um espao informal de
grande relevncia em termos operacionais: o Frum dos SPOAs. No se tem notcia de um
registro preciso de sua data de criao, mas h aproximadamente 15 anos, mensalmente,
promovida reunio entre os diversos SPOAs e equivalentes. No h obrigatoriedade de presena
e mesmo entre os ministrios que costumeiramente participam, no incomum que sejam
enviados Coordenadores Gerais na representao do SPOA. Ainda assim, o Frum dos SPOAs
congrega a maioria dos ministrios mais importantes em termos oramentrios e de visibilidade
na grande mdia. Por tradio, a coordenao realizada pelo SPOA do MPOG. Originalmente o
Frum foi criado como espao de troca de informaes de carter operacional e difuso de boas
prticas de gesto.
Segundo se depreende das entrevistas realizadas no Grupo Operacional, o Frum de
SPOAs supre uma falha no sistema que a baixa integrao entre o rgo central e os setoriais e
dos setoriais entre si. Entretanto, tambm necessrio observar que o Frum acaba adquirindo o
perfil de quem o comanda, oscilando entre o mais operacional e o mais estratgico. De modo
geral, as opinies dos entrevistados do grupo citado, convergem na percepo de que o Frum
120

121

122

Para um aprofundamento sobre o tema, sugere-se consultar Paes de Paula (2005), Rezende (2002) e Abrucio
(2007).
No tpico acerca da fora de trabalho, sero tratadas as consequncias que tal estrutura tem sobre a questo da
liderana no setor de Logstica Pblica.
Cargos de chefia, denominados de Direo e Assessoramento (DASs). O interlocutor aponta que um DAS 5 seria
um nvel hierrquico inferior aos demais ocupantes de cargo decisrio nos ministrios, que geralmente ocupam
DAS 6 (secretrios nacionais) ou superior (Secretrios-Executivos). Comentrios adicionais sobre os DASs
sero feitos no item 4 do presente captulo.

105
adquiriu mais visibilidade dentro do governo, nos ltimos anos, e de que deveria haver mais
sinergia, entre o Frum e as cabeas de sistema123. Por outro lado, no h consenso quanto
institucionalizao ou no do Frum. Aqueles que defendem tal caminho advogam a viso
privilegiada do Frum em relao aos problemas de gesto, como compras. Por outro lado, os
que defendem a informalidade, afirmam que esta condio permite uma maior liberdade de
atuao. Um dos entrevistados demonstrou preocupao de que com uma eventual
institucionalizao, o Frum se tornasse um rgo chapa branca, ou seja, perdendo sua
capacidade de crtica e presso.
Mas para uma plena compreenso da dinmica do sistema de compras federal brasileiro,
alm de sua estrutura, importante que se tenha uma perspectiva acerca da viso de seus agentes
implementadores, os dirigentes do rgo central (DLSG/SLTI) e dos rgos setoriais (SPOAs e
equivalentes). O item subsequente busca apresentar tal perspectiva.

2.2.

Os Dirigentes Envolvidos na Funo de Compras e seus Conceitos Norteadores

Este item fruto de um conjunto de questes presentes no mbito das entrevistas semi-

estruturadas, realizadas com os Grupos Normativo e Operacional. O objetivo das questes foi
buscar aferir a familiaridade dos agentes pblicos com os conceitos utilizados pela iniciativa
privada no campo da logstica, Gesto da Cadeia de Suprimentos (GCS) e compras, objeto de
anlise no primeiro captulo desta dissertao. Tambm foi questionado o eventual conhecimento
dos agentes acerca de experincias internacionais de compras pblicas, em especial a norteamericana, tratada no segundo captulo.
Abordando inicialmente a questo da familiaridade, apenas trs SPOAs, num grupo de
dez entrevistados pertencentes ao Grupo Operacional, declararam ter conhecimento dos conceitos
utilizados pelo setor privado no mbito da logstica, GCS e compras. No Grupo Normativo,
embora as questes de familiaridade tenham sido direcionadas para apenas trs dos cinco
entrevistados124, somente um declarou-se no familiarizado com os conhecimentos citados.
123

124

Expresso usada para designar os rgos centrais responsveis pelas diversas polticas governamentais. O DLSG,
por exemplo, a cabea de sistema das questes relacionadas logstica e servios gerais; a Secretaria de
Recursos Humanos (SRH), a cabea de sistema dos temas de pessoal.
Dois dos entrevistados, Cleber Bueno, poca das entrevistas servidor terceirizado do DLSG/SLTI/MPOG e
Clesito Csar Arcoverde Fechine, Gerente de Anlise e Informaes Estratgicas, tiveram seus roteiros de
entrevista especificamente voltados para as reas em que suas contribuies poderiam ser de maior profundidade,
respectivamente, qualificao de pessoal e gesto da informao. Os demais entrevistados do grupo responderam

106
Entretanto, a despeito da baixa familiaridade, houve consenso em ambos os grupos a respeito da
importncia da utilizao de tais conceitos nas compras pblicas federais brasileiras, ainda que
respeitando o insupervel limite da legislao vigente e a necessidade de adaptao, tanto
cultura ritualstica do setor pblico nacional, quanto sua exigncia de transparncia.
Em outro momento das entrevistas a temtica da Funo de Compras foi aprofundada,
buscando extrair as percepes dos entrevistados do Grupo Operacional, que alis, foram ou
ainda so responsveis pela realizao de bilhes de reais em aquisies pblicas. Um primeiro
tpico de interesse foi a unnime perspectiva de

SPOA's e ex-SPOA's, acerca do carter

processual da atividade de compras, ainda que a mesma convergncia no tenha sido obtida em
relao determinao de suas fases. Embora tal temtica parea pouco relevante, de fato pode
servir como um indicativo da distncia entre o discurso e a praxis no cotidiano da compra pblica
federal brasileira.
Enquanto nos dois primeiros captulos predominou a noo de que o processo de
aquisio formado pelas fases de Planejamento da Compra, Escolha do fornecedor e Gesto de
contratos, e de que o sucesso do combate todo tipo de desperdcio depende prioritariamente das
duas pontas do processo j que a escolha do fornecedor etapa meramente ritualstica 125, pois
por um lado depende da qualidade do processo de planejamento da aquisio e por outro no
capaz de garantir o resultado final, dado este consequncia da eficincia na gesto do contrato
, no caso brasileiro o foco est invertido. Para o DLSG o processo de compras possui trs
etapas definidas: pr-compra, compra e ps-compra. Na perspectiva nacional, a escolha do
fornecedor, tomada como a licitao, funciona como uma espcie de eixo do processo de
aquisio, subordinando as demais fases e reduzindo sua importncia. O resultado prtico de tal
fenmeno, retomando Bandiera; Prat; Valletti (2009), a predominncia do combate ao
Desperdcio Ativo (corrupo) em detrimento do combate ao Desperdcio Passivo (ineficincia).
Tal assimetria fruto, como ser observado mais adiante no item 3, das interpretaes da
legislao de compras em vigor no pas. Neste sentido, a falta de uma poltica de compras
pblicas federais explicitamente voltada ao combate simultneo dos desperdcios ativo e passivo,
a prevalncia da temtica do combate corrupo e a rigidez da legislao de compras pblicas,
tem gerado frequentemente situaes esdrxulas, nas quais a despeito do cumprimento integral
das exigncias legais, so realizadas compras cujos resultados so insatisfatrios do ponto de
125

s perguntas do roteiro completo, idntico ao utilizado para o Grupo Operacional.

O que no deve ser confundido com irrelevncia.

107
vista da relao qualidade/preo do produto ou servio adquirido. Nas palavras de um dos
entrevistados do Grupo Operacional:
Entre saber comprar bem e saber sair liso126 do processo, a escolha inevitvel. Quem deveria
estar se preocupando com o cara comprar bem ou mal a organizao e no o cara 127. O cara
est querendo se preocupar realmente em fazer um bom trabalho. E fazer um bom trabalho,
com os instrumentos de avaliao que agente tem hoje, ter as contas aprovadas, porque a
lgica est toda em evitar irregularidades (entrevista realizada pelo autor).

A preocupao prioritria dos SPOA's e ex-SPOA's com o cumprimento da lei de compras

e a ausncia de uma poltica abrangente para a rea de aquisies explicitou-se novamente com a
dificuldade dos entrevistados do Grupo Operacional em descrever de forma homognea as fases
do processo. Apenas um entrevistado utilizou a nomenclatura do DLSG. Outros sete convergiram
em termos da necessidade de planejamento da compra, como o primeiro momento importante do
processo, citando basicamente a ideia de definio da demanda, mas usando terminologias
prprias. Este mesmo grupo de entrevistados encerra o processo de aquisio com a escolha do
fornecedor, seguindo a legislao vigente. A questo da gesto de contratos foi abordada apenas
pelos SPOA e Ex-SPOA do MPOG, ministrio que como visto no item anterior, possui estrutura
prpria para abordar o tema, a CGCON (vide Figura 3.2). Percebe-se com isso, que no mbito
das compras pblicas federais brasileiras, diferentemente do que observado nas experincias
descritas nos captulos anteriores, a gesto de contratos como instrumento de combate ao
desperdcio, ainda no faz parte da agenda do rgo central e setoriais.
O roteiro de entrevistas ainda buscou estimular a reflexo dos Grupos Normativo e
Operacional acerca dos elementos que caracterizam uma boa compra. A varivel qualidade do
produto ou servio, teve a unanimidade dos entrevistados como fator preponderante de uma boa
aquisio, seguida naturalmente do preo, que foi lembrado por doze dos treze entrevistados
sobre a questo. Na verdade, aqueles que citaram qualidade e preo, o fizeram num marco de
inter-relao. Outra varivel abordada foi a velocidade da aquisio, ou seja o tempo entre a
deteco da necessidade e a disponibilidade do bem ou servio demandado. O resultado geral das
entrevistas apresenta grande semelhana com os elementos tratados no item 3.1.1 do primeiro
captulo desta dissertao. Entretanto, relevante apontar que trs dos respondentes criticaram
126

127

Com sair liso, entenda-se no ter seus atos administrativos apontados como irregulares pelo rgo
fiscalizatrio.
Comprador.

108
diretamente a prevalncia do preo como varivel central no mbito das compras pblicas
brasileiras. Outros dois entrevistados do Grupo Operacional associaram as dificuldades de
planejamento das aquisies, dentre vrias questes, limitaes no atual processo de elaborao
e execuo oramentria. Por fim, um dos respondentes, discutindo sobre a conduo dos
processos de aquisio, lembrou que comum que a rea demandante apresente a especificao
da compra (qualidade do produto ou servio, sua quantidade e preo estimado), elementos que
acabam acriticamente fazendo parte do processo e que no raramente esto na origem de
aquisies insatisfatrias. Este mesmo entrevistado afirma que chegou a criar uma estrutura em
sua organizao, dedicada exclusivamente a orientar o processo de aquisio desde sua origem,
auxiliando os demandantes inclusive na especificao adequada do objeto a ser adquirido.
Tambm foi objeto de anlise, o conhecimento de experincia internacionais por parte dos
entrevistados do Grupo Operacional. Apenas dois dos entrevistados declararam conhecer outras
experincias alm da brasileira. No caso do Grupo Normativo, embora questionamentos neste
sentido no tenha sido formulados, relevante lembrar que o DLSG o responsvel por
representar o pas em discusses de carter internacional envolvendo compras e licitaes
pblicas, tendo slida experincia em atividades desta natureza. Tambm no caso das experincia
internacionais, houve consenso em relao a necessidade de que tal conhecimento seja difundido
pelo setor de compras pblicas, visando o aperfeioamento dos processos atuais. Neste sentido,
foi tambm apontada a pouca produo acadmica voltada para a discusso de temas
relacionados ao setor de compras pblicas, tanto em termos de conhecimentos privados
adaptveis s aquisies governamentais, quanto de experincias internacionais. Para ambos os
grupos, estudos dessa natureza precisam ser estimulados.
Diante do quadro apresentado nos dois ltimos itens e fazendo uso novamente do modelo
de evoluo da funo de compras, proposto por Braga (2006), abordado no primeiro captulo
(item 3.1.2), e aplicando-o em relao ao sistema de compras federais brasileiro, possvel supor
que este encontra-se no estgio 1-Reativo, com alguns traos indicando a viabilidade de que a
estrutura possa evoluir ao estgio 2-Mecnico. O mais importante desses traos o avano do
SIASG, cuja compreenso da arquitetura e funcionamento so relevantes para o entendimento das
compras pblicas federais brasileiras, razo pela qual o sistema ser apresentado na sequncia.

109
2.3.

O Sistema Integrado de Servios Gerais (SIASG) 128 e seu Mdulo Comprasnet

Todas as aquisies feitas no mbito da administrao federal direta, autrquica e

fundacional civil, so obrigatoriamente registradas no SIASG. Alm destas, as compras realizadas

por prego ou cotao eletrnica so, alm de registradas, realizadas atravs do sistema, via
mdulo Comprasnet. O SIASG, desde 2001, est acoplado eletronicamente ao principal e mais
conhecido sistema do governo federal, o Sistema Integrado de Administrao Financeira
(SIAFI)129. Este fato garantiu a maior utilizao do SIASG, bem como o aumento da qualidade
dos dados em sua base.
A estrutura bsica do SIASG apresentada na Figura 3.3. O sistema constitudo por
nove mdulos, ... que realizam procedimentos do processo de compras e contrataes. Os
mdulos esto conectados plataforma web, o que possibilita o acesso por meio da Internet, e
tem como ponto de entrada o portal Comprasnet 130, ... (FERNANDES, 2005, p. 201).

Figura 3.3 Estrutura do SIASG131

Os mdulos do SIASG so os seguintes:

128
129

130
131

Para maior aprofundamento vide a Instruo Normativa n 1/02, do MPOG/SLTI.

Constitui-se na principal ferramenta para registro, acompanhamento e controle da execuo oramentria,
financeira e patrimonial do Governo Federal.
www.comprasnet.gov.br
SANTOS, R. S. Primeiros Resultados do Uso do Poder de Compra do Estado como Poltica Pblica de
Promoo do Desenvolvimento A Lei 123/2006 e a insero das Micro e Pequenas Empresas nas Compras
Governamentais. In: Encontro de Oportunidades para Micro e Pequenas Empresas nas Compras
Governamentais (FOMENTA). Braslia, 2008. Palestra.

110
a) Sistema de Catalogao de Material e Servio (CATMAT/CATSER) O objetivo
deste mdulo a padronizao da linguagem acerca de materiais e servios para a Administrao
Pblica, alm de propiciar a definio de nveis de qualidade para os materiais e servios
adquiridos pelo Governo. Este mdulo composto por dois catlogos, um de materiais, cujo
critrio de catalogao o Federal Supply Classification132, e outro de servios, com referncia
no Central Product Classification for services (CPC)133.
b) Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF) Sua finalidade
cadastrar e habilitar parcialmente os interessados em participar de licitaes realizadas por
rgos e entidades da Administrao Pblica, que faam parte do SIASG, bem como acompanhar
o desempenho dos fornecedores cadastrados e ampliar as opes de compra do Governo;
c) Sistema de Divulgao Eletrnica de Compras e Contrataes (SIDEC) Atravs
da divulgao na Internet, propicia maior transparncia as compras governamentais e amplia as
oportunidades de participao de potenciais fornecedores;
d) Sistema de Preos Praticados (SISPP) Fornece uma base de comparao de preos
praticados, facilitando a pesquisa preos necessria a formatao dos processos licitatrios;
e) Sistema de Gerao de Minuta de Empenho (SISME) Este mdulo possibilita a
gerao automtica da minuta da Nota de Empenho, assim como a remessa da mesma ao SIAFI;
f) Sistema de Gesto de Contratos (SICON) Possibilita o acompanhamento formal
dos contratos firmados pela Administrao Pblica, bem como de seus Cronogramas FsicoFinanceiros. Com este mdulo ficam disponveis informaes sobre os elementos dos contratos
em execuo e j executados;
g) Sistema de Comunicao (COMUNICA) Atravs deste mdulo o rgo Central
pode disseminar informaes e determinar aes que devam ser de conhecimento dos rgos
setoriais;
h) Sistema de Registro de Preos (SISRP) Tal mdulo permite que todos os demais
usurios do SIASG/COMPRASNET possam tomar conhecimento dos Registros de Preos
realizados pela administrao pblica e ainda em condio de adeso por quem se interessar;

132

133

Criado e desenvolvido pelo Departamento de Defesa dos Estados Unidos da Amrica, o Federal Supply
Classification um sistema uniforme de identificao, codificao e catalogao.
Sistema de catalogao de materiais e servios criado, desenvolvido e utilizado pela Organizao das Naes
Unidas em conjunto com a Unio Europia.

111
i) Comprasnet muito confundido com o prprio SIASG, mas de fato o mdulo que
funciona como sua porta de entrada. Alm disso, atravs dele podem ser realizados os preges e
as cotaes eletrnicas; e
j) Sistema de Convnios (SICONV) Foi criado com objetivo semelhante ao do SICON,
ou seja, promover o controle e o acompanhamento da execuo dos convnios 134 com
participao da Unio. o mdulo mais recente do SIASG, tendo sido implantado no 2 semestre
de 2008.

O SIASG integrado com outros sistemas corporativos do governo federal (Figura 3.4),
de forma a agilizar o processo de cadastramento e consulta de regularidade dos fornecedores.
Como exemplos podem ser citadas as bases de dados da Secretaria da Receita Federal (SRF), da
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e do Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), nas quais possvel verificar respectivamente a regularidade fiscal, a existncia de aes
ajuizadas pela Unio contra o licitante ou fornecedor e a regularidade previdenciria.

SRF
Fornecedores

COMPRASNET

SIASG

Sistemas
Corporativos

STN
PGFN
INSS
FGTS

Sociedade

Imp. Nac.
Unidades
de Gesto

Figura 3.4 Integraes do SIASG com Outros Sistemas Corporativos Federais

Fonte: SIASG/Comprasnet.

134

Para o TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (2006, p. 263), convnio pode ser definido como ... o acordo que
tem por partes rgos, entidades da Administrao e organizaes particulares. Os objetivos so recprocos e a
cooperao mtua; enquanto que o no contrato ... o interesse das partes diverso, pois a Administrao
objetiva a realizao do objeto contratado e ao particular, interessa o valor do pagamento correspondente.

112
Ao longo do processo de compra, que ser melhor examinado posteriormente, os diversos
mdulos do SIASG so acionados (Figura 3.5), de modo que a utilizao de cada um deles reflita
os passos determinados pela legislao vigente.

Figura 3.5 Fluxo de Compras Seguido no SIASG

Fonte: SIASG/Comprasnet.

O SIASG representa uma das mais importantes ferramentas de planejamento e ao

disponveis ao Governo Federal, sem paralelo no caso norte-americano, que no possui, do ponto
de vista tecnolgico, um sistema com tal grau de integrao e coordenao. Um sistema como o
SIASG no permite apenas a coleta de dados em tempo real. Ele promove algo mais ambicioso
atravs da centralizao das informaes: o prprio controle sobre as aquisies. Isto ocorre na
medida em que o governo central toma conhecimento das decises de compra simultaneamente
reserva de recurso oramentrio feita no mdulo SISME, primeira fase da compra em que
utilizado o SIASG.
O sistema acumulou ao longo dos ltimos anos, especialmente depois do seu acoplamento
ao SIAFI, grande quantidade de informaes estratgicas sobre as compras pblicas federais
brasileiras. Entretanto, a despeito das informaes disponveis, o SIASG ainda no despertou o
mesmo interesse que o SIAFI. Embora no existam, at o momento, estudos que discutam a
pouca utilizao dos dados do SIASG, possvel apresentar pelo menos duas hipteses

113
importantes. A primeira relacionada priorizao do denominado Ajuste Fiscal na agenda do
governo federal (REZENDE, 2002; GAETANI, 2005), com o surgimento do Plano Real, e sua
consequente concentrao no controle oramentrio-financeiro das despesas, funo na qual o
SIAFI realmente mais adequado. Por outro lado, a segunda hiptese, em certa medida
decorrente da anterior, relaciona-se questo da falta de quadros especializados voltados para o
combate ao desperdcio e aos custos desnecessrios. Em outros termos, se no h interesse pelos
dados e treinamento que permita aos operadores compreend-los adequadamente, possibilitando a
identificao de sua importncia, no razovel esperar que isso ocorrer naturalmente,
especialmente numa estrutura to grande quanto a do poder executivo federal.
Segundo Fernandes (2003, 2005), que promoveu detalhado estudo do SIASG, seu estgio
de maturidade o coloca na condio de sistema consolidado e com alto grau de desenvolvimento
em suas funcionalidades. O autor, no entanto, aponta a necessidade de ampliao de sua
abrangncia, abarcando fases do processo de planejamento de aquisio pblica, tais como
deteco de demanda e auxlio na elaborao de documentos necessrios implementao das
licitaes. Em face de tal percepo, torna-se relevante um aprofundamento no processo de
compras pblicas segundo sua organizao, baseada na legislao vigentes e na conformao
normativa adotada pelo governo federal brasileiro, o que se proceder no item subsequente.

3.

Processo de Aquisio e Gesto de Contratos

No Brasil, o processo de aquisies pblicas parametrizado basicamente pela Lei

n8.666 de 1993135, chamada de Lei de Licitaes e pela Lei n10.520 de 2000, tambm
conhecida com Lei do Prego, por ter institudo tal modalidade licitatria. Estas leis valem para
toda a administrao pblica direta e indireta, em todos os poderes e em todos os nveis
federativos. Somente as empresas estatais de economia mista e mais recentemente as agncias,
podem estabelecer normas prprias para suas aquisies136.
Embora a Lei de Licitaes brasileira no seja to volumosa quanto a norte-americana,
possuindo 126 artigos, distribudos por 6 captulos e 19 sees, existem outras leis que
135

136

Esta lei veio regulamentar o Artigo 37, Inciso XXI, da Constituio Federal, que trata das compras pblicas. Tal
artigo da CF ser objeto de anlise mais adiante. Tambm igualmente observar que a legislao citada j sofreu
alteraes atravs das Leis n. 8.883 de 1994, n. 9.648 de 1998 e n. 9.854 de 1999.
Todos os rgos pblicos, visando a definio de um fluxo claro de aes e a padronizao de procedimentos,
podem instituir normativas internas complementares, versando sobre as diversas fases do processo licitatrio.

114
complementam o tema, alm de vrios decretos. No mbito federal, ainda necessrio considerar
uma grande quantidade de Instrues Normativas, Portarias e Resolues 137.
O Quadro 3.2 explicita as maiores preocupaes da legislao de aquisies pblicas
brasileira. Existe uma certa concentrao nos temas atinentes ao processo de escolha do
fornecedor, com a definio de seus ritos bsicos. A avaliao mais detida da legislao
brasileira, do ponto de vista conceitual, indica diversos traos semelhantes ao FAR. Na Lei de
Licitaes, por exemplo, a aquisio compreendida como um processo global, que tem inicio
na definio da demanda e encerra-se com o trmino da execuo contratual. Entretanto, a
despeito das semelhanas conceituais e da preocupao com o planejamento, que ser abordada
adiante, a legislao brasileira de licitaes tomada por uma forte preocupao com o combate
a corrupo, consubstanciada nos captulos sobre sanes administrativas, tutela judicial e
recursos dos contendores, embora os demais captulos tambm contenham elementos que seguem
nesta direo.

137

Uma viso geral sobre tal arcabouo jurdico pode ser obtida visitando-se o portal de compras do governo federal
(http://www.comprasnet.gov.br/) e escolhendo o menu LEGISLAO.

115
Quadro 3.2 Estrutura da Lei de Licitaes
Captulo I Das Disposies Gerais
Seo I Dos Princpios
Seo II Das Definies
Seo III Das Obras e Servios
Seo IV Dos Servios Tcnicos Profissionais Especializados
Seo V Das Compras
Seo VI Das Alienaes
Captulo II Da Licitao
Seo I Das Modalidades, Limites e Dispensa
Seo II Da Habilitao
Seo III Dos Registros Cadastrais
Seo IV Do Procedimento e Julgamento
Captulo III Dos Contratos
Seo I Disposies Preliminares
Seo II Da Formalizao dos Contratos
Seo III Da Alterao dos Contratos
Seo IV Da Execuo dos Contratos
Seo V Da Inexecuo e da Resciso dos Contratos
Captulo IV Das Sanes Administrativas e Da Tutela Judicial
Seo I Das Disposies Gerais
Seo II Das Sanes Administrativas
Seo III Dos Crimes e das Penas
Seo IV Do Processo e do Procedimento Judicial
Captulo V Dos Recursos Administrativos
Captulo VI Disposies Finais e Transitrias

Outro aspecto de relevncia decisiva para a compreenso da cultura estabelecida em torno

das compras pblicas no Brasil, so seus princpios, observveis no Art. 3 da Lei de Licitaes.
A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em
estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao
instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.

Apesar dos legisladores de 1993 explicitarem que a licitao deveria, alm de garantir a
isonomia entre os concorrentes, selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao, o

116
elenco de princpios citados na lei como base inescapvel para o julgamento de qualquer
proposta, remete a supremacia do princpio da isonomia sobre o recm incorporado princpio
constitucional da eficincia. A combinao e a interpretao rgida desses princpios tem levado
formao e consolidao de uma cultura de punio severa de qualquer descumprimento
ritualstico, no existindo o mesmo rigor em relao ao resultado alcanado. Pelo contrrio,
observa-se inclusive certa complacncia com a incompetncia na obteno de resultados
vantajosos para a administrao pblica.
Uma hiptese que pode auxiliar na explicao do fenmeno anteriormente descrito o da
existncia de pesos diferenciados para os princpios jurdicos. Apesar da pressuposio de que
todos os princpios citados na lei, ou pertencentes ao direito administrativo brasileiro, devem ser
rigorosamente aplicados s licitaes, em casos concretos, quando h dvidas ou problemas de
interpretao, transparece uma hierarquia que estabelece alguns princpios como mais
importantes que outros. Os da Legalidade e da Isonomia, por exemplo, prevalecem com larga
margem sobre princpios como o da Razoabilidade ou da Eficincia 138. No tendo sido treinados
para refletirem em termos de eficincia do gasto pblico e conscientes dos riscos do no
cumprimento estrito dos ritos, os servidores pblicos naturalmente priorizam a Legalidade e a
Isonomia, em detrimento de quaisquer outros princpios.
Os subitens que seguem visam apresentar, de forma crtica, a legislao brasileira de
compras, realando os elementos analisados na introduo deste tpico e buscando sua
comparao com os temas abordados ao longo dos captulos anteriores, especialmente no que
tange ao compromisso do sistema de compras pblicas federal brasileiro com a eficincia do
gasto, consubstanciada no combate ao desperdcio e gerao de custos desnecessrios.
Especificamente no caso do item 3.3, o qual trata de mecanismos recentemente utilizados na
tentativa de aperfeioamento do processo de aquisies pblicas federais, importante notar que
a escolha das ferramentas em anlise ocorreu com base nas entrevistas do Grupo Operacional.
Neste sentido, o Prego Eletrnico foi citado em todas as dez entrevistas realizadas. Logo na
sequncia, o Registro de Preos foi lembrado por cinco dos respondentes, enquanto que o Carto
Corporativo teve referncias por parte de dois entrevistados139.

138

139

Para um aprofundamento acerca dos princpios jurdicos das licitaes e do Direito Administrativo sugere-se a
consulta a Miranda (2005, p. 34)
Tambm foram feitos comentrios genricos sobre o uso da tecnologia da informao. Outro aspecto citado foi a
inverso de fase, mas este tpico est claramente relacionado ao Prego Eletrnico.

117
3.1.

Caractersticas Gerais da Licitao

Seguindo a mesma linha do captulo anterior, embora o objetivo do presente trabalho no

seja uma discusso de carter legal, algum aprofundamento sobre o processo de compras pblicas
federais brasileiras necessrio e ser procedido utilizando-se da diviso conceitual do processo
de compras, conforme adotado anteriormente, em planejamento da aquisio, seleo de
fornecedores e gesto de contratos:
a) Planejamento da aquisio No caso brasileiro, segundo o Tribunal de Contas da
Unio (TCU), o procedimento licitatrio pode ser dividido em duas fases, interna e externa. Na
primeira delas, a fase interna, de carter preparatrio, h a necessidade de observncia da
seguinte sequncia de atos, conforme TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (2006, p. 52):
solicitao expressa do setor requisitante interessado, com indicao de sua necessidade;
elaborao do projeto bsico e, quando for o caso, o executivo;
aprovao da autoridade competente para incio do processo licitatrio, devidamente
motivada e analisada sob a tica da oportunidade, convenincia e relevncia para o interesse
pblico;
autuao do processo correspondente, que dever ser protocolizado e numerado;
elaborao da especificao do objeto, de forma precisa, clara e sucinta, com base no
projeto bsico apresentado;
estimativa do valor da contratao, mediante comprovada pesquisa de mercado;
indicao dos recursos oramentrios para fazer face despesa;
verificao da adequao oramentria e financeira, em conformidade com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, quando for o caso;
elaborao de projeto bsico, obrigatrio em caso de obras e servios;
definio da modalidade e do tipo de licitao a serem adotados.

As aquisio pblicas federais brasileiras, procedidas atravs de licitao, so realizados

por uma comisso de licitao140 ou por um pregoeiro141, ambos, necessariamente designados por
autoridade competente. O setor demandante dever especificar, de forma clara, precisa, sucinta e
objetiva o que dever ser adquirido. Tambm necessrio justificar tal aquisio. O documento
que contm a especificao do objeto a ser licitado ser denominado Projeto Bsico, nos casos de

140

141

Observe-se que a Comisso de Licitao pode ser Permanente ou Especial. No segundo caso a referida comisso
instituda para a aquisio de um produto ou servio, cujo valor ou caractersticas conduzem a autoridade
competente a tal atitude.
Dependendo da modalidade a ser utilizada, o que ser tratado mais adiante.

118
aquisio de servios ou obras de engenharia e de Termo de Referncia, nos casos de compra de
produtos comuns, quando utilizada a modalidade Prego142.
No caso de obras, ainda h a necessidade de apresentao de Projeto Executivo, que
segundo TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (2006, p. 67) ... o conjunto de elementos
necessrios e suficientes realizao do empreendimento a ser executado, com nvel mximo de
detalhamento possvel de todas as suas etapas. No h a necessidade de apresentao do Projeto
Executivo por ocasio do incio do processo licitatrio, mas este ser a base para a efetiva
implementao da obra. A licitao pode, inclusive, determinar que o vencedor elabore o Projeto
Executivo. Outro aspecto importante que este instrumento pode diferir do Projeto Bsico, na
medida em que seja mais detalhado e possa corrigir eventuais erros ou omisses. No obstante, o
Projeto Executivo no pode dar margem a realizao de algo substancialmente diferente do que
foi licitado.
Conforme j exposto no primeiro captulo, a especificao adequada do produto ou
servio reveste-se de importncia crucial na realizao de uma aquisio vantajosa para a
administrao pblica. Esta tarefa, que inicialmente pode parecer simples, de fato no .
Construir especificaes de qualidade depende de uma mo-de-obra bem treinada para tal, o que
um fator de dificuldade na administrao federal brasileira, dada a escassez de treinamento
neste tpico especfico, como ser visto no tpico sobre os recursos humanos da rea de compras.
Outro passo importante para a preparao da licitao a pesquisa de mercado, necessria
para justificar a projeo inicial do preo da aquisio. A legislao vigente no determina um
procedimento especfico para a realizao de tal pesquisa, entretanto deciso do TCU estabelece
que no mnimo sejam coletadas trs propostas (VIEIRA et al., 2006). No mbito das unidades
participantes do SISG, o Mdulo SISPP do SIASG tambm uma relevante fonte de
informaes.
Como observado no captulo inicial, o setor privado conta com profissionais
especializados que acompanham continuamente o mercado, o que no ocorre no caso do setor
pblico federal brasileiro, que em termos de quadros de pessoal, sofre com problemas crnicos de
ordem quantitativa e qualitativa em seus setores de aquisio. Neste sentido, a coleta de trs
propostas apresentadas por possveis fornecedores, no sugere um elevado grau de
confiabilidade, necessrio para posteriores processos de avaliao.
142

Para a aquisio de produtos comuns por outra modalidade que no o Prego, no h exigncia de preparao de
documento especfico de descrio do objeto, embora seja possvel o uso de projeto bsico.

119
Uma vez cumpridos os ritos legais e de posse da descrio do objeto da licitao, na
forma de um projeto bsico ou termo de referncia, e tendo a projeo inicial do preo do produto
ou servio, cabe definir a modalidade licitatria atravs da qual se proceder a disputa, bem como
seu critrio de julgamento. Segundo o TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (2006, p.25)
Modalidade de licitao a forma especfica de conduzir o procedimento licitatrio, a partir de
critrios definidos em lei. No caso brasileiro, o valor estimado para a licitao o referencial
bsico para a escolha da modalidade, exceto no caso do Prego, que pode ser utilizado para
compras de quaisquer valores, desde que o objeto licitado seja um bem ou servio comum143.
Abaixo so listadas as cinco possibilidades de procedimento licitatrio, existentes na
legislao vigente, para a obteno de um produto ou servio por parte da administrao pblica:

Convite: modalidade que juntamente com o prego, apresenta o mais baixo grau de
complexidade administrativa. S pode ser realizada para aquisies de produtos ou
servios de no mximo R$ 80.000,00, ou no caso de obras e servios de engenharia, de no
mximo R$ 150.000,00. Podem participar desta modalidade empresas do ramo,
cadastradas ou no, escolhidas e convidadas em nmero no inferior a 03 e interessados
cadastrados, que solicitarem o convite 24 horas antes da apresentao das propostas.
Dependendo do critrio de julgamento144, sua durao mnima aproximada situa-se,
segundo Tescarolo (2005, p. 56) entre 30 (menor preo) e 45 (tcnica e preo) dias;
Tomada de Preos: modalidade mais complexa envolvendo alm da apresentao da
proposta de preo, uma fase prvia de habilitao. Esta modalidade utilizada em objetos
de valores compreendidos entre R$ 80.000,00 a 650.000,00, no caso de produtos e
servios, e entre R$150.000,00 e 1.500.000,00 no caso de obras e servios de engenharia.
Somente participam desta modalidade, interessados cadastrados, ou que se cadastrarem
at 03 dias antes da data prevista para o recebimento das propostas. Igualmente em funo
do critrio de julgamento145, sua durao mnima aproximada gira em torno de

60

(menor preo) e 90 (tcnica e preo) dias (TESCAROLO, 2005, p. 56);

143

144
145

Consideram-se bens e servios comuns aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos no edital, por meio de especificaes usuais praticadas no mercado (TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIO, 2006, p.36).
Elemento a ser abordado na sequncia.
Elemento a ser abordado na sequncia.

120
Concorrncia Pblica: dos procedimentos licitatrios mais utilizados para as aquisies
pblicas brasileiras o mais complexo e demorado. Exceto nos casos em se pode utilizar
o Prego, obrigatrio para compras de produtos e servios com valores superiores a R$
650.000,00, ou no caso de obras ou servios de engenharia que estejam estimados acima
de R$1.500.000,00. Podem participar destes certames quaisquer interessados, desde que
na fase de habilitao comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao, exigidos
no edital licitatrio. Sua durao mnima, caso o critrio de julgamento seja o de menor
preo, de aproximadamente 90 dias, enquanto que no caso de julgamentos por tcnica e
preo, este prazo situa-se em torno de 150 dias (TESCAROLO, 2005, p. 56);
Concurso: no h valor mximo, mas os prmios a serem concedidos, bem como os
critrios de julgamento devero estar claramente estabelecidos no edital. uma
modalidade utilizada apenas para a escolha de trabalhos tcnicos, cientficos ou artsticos,
estando aberto participao de quaisquer interessados que preencham as eventuais
exigncias editalcias;
Prego146: considerada uma modalidade relativamente simples do ponto de vista dos
procedimentos administrativo-burocrticos, no possuindo quaisquer limites de valor.
Diferentemente das demais modalidades, que so conduzidas por uma comisso de
licitao, o Prego implementado por um Pregoeiro e sua equipe de apoio. H duas
diferenas principais entre esta modalidade e as demais, alis apontadas de forma quase
unnime como as responsveis pelo sucesso do Prego. A primeira a inverso existente
entre as fases de apresentao das propostas de preo, que no caso do prego ocorre
primeiro e a de habilitao dos concorrentes, que s feita com o vencedor. Alm disso,
aps a apresentao inicial das propostas de preo procedida uma fase de lances
sucessivos, como num leilo reverso, onde o preo de oferta do bem ou servio cai a cada
lance. As vantagens da ltima inovao so relativamente bvias, j que propiciam uma
significativa reduo de preos via ampliao da disputa, mas a inverso de fases
representa um avano pela grande economia de tempo em termos de recursos e
impugnaes. Nas licitaes realizadas atravs de Tomadas de Preo e Concorrncias, a
habilitao se d antes da apresentao das propostas de preo, devendo ser feita para

146

Esta modalidade ser mais profundamente analisada em relao a seu desempenho, vantagens e problemas, na
sequncia do trabalho.

121
todos os participantes do certame, o que j toma um tempo considervel. Entretanto, este
normalmente um dos momentos de maior disputa jurdico-administrativa, implicando
em grandes atrasos nas licitaes. J no caso dos Preges, a habilitao feita apenas para
o vencedor da licitao. O resultado das inovaes se traduz concretamente em preos
mdios menores que nas demais modalidades e num processo que em mdia se resolve
entre 8 dias e 15 dias.

Aps identificada a modalidade licitatria, cabe definir o critrio de julgamento, que na

quase totalidade das vezes o Menor Preo, onde o licitante vencedor aquele que apresentar a
proposta de acordo com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor preo. Mas
existem outras formas de julgar as propostas apresentadas. No caso do critrio de Melhor
Tcnica, mais utilizado quando a natureza do objeto predominantemente intelectual, o edital
estabelecer o preo mximo a ser pago, alm da necessidade de ser realizada a negociao
prevista no Inciso II do Art. 46 da Lei de Licitaes147. A ltima opo de critrio de julgamento
a de Melhor Tcnica e Preo
Critrio de seleo em que a proposta mais vantajosa para a Administrao escolhida com
base na maior mdia ponderada, considerando-se as notas obtidas nas propostas de preo e de
tcnica. obrigatrio na contratao de bens e servios de informtica, nas modalidades
tomada de preos e concorrncia (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, 2006, p.49).

Entretanto, ainda resta mais uma deciso importante a ser tomada no caso de obras ou
servios: o Regime de Execuo. Segundo a Lei de Licitaes, uma obra ou servio pode ser
implementada pelos rgos e entidades da administrao pblica, fazendo uso de seus prprios
recursos materiais e humanos, o que conhecido como Execuo Direta. Entretanto, conforme
Vieira et. al. (2006, p.59):
O regime de execuo do tipo direta atualmente encontra-se prejudicada pelo fato de no
existir, na maioria dos quadros de pessoal nas instituies, pessoas nas funes de nveis
intermedirios e auxiliares, como: marceneiros, pedreiros, carpinteiros, etc., tendo em vista que
esses cargos foram extintos em sua maioria pela Lei n 9.632, de 7 de maio de 1998.

147

II uma vez classificadas as propostas tcnicas, proceder-se- abertura das propostas de preo dos licitantes
que tenham atingido a valorizao mnima estabelecida no instrumento convocatrio e negociao das
condies propostas, com a proponente melhor classificada, com base nos oramentos detalhados
apresentados e respectivos preos unitrios e tendo como referncia o limite representado pela proposta de
menor preo entre os licitantes que obtiverem a valorizao mnima (grifos nossos).

122
Nestas condies a administrao pblica tem lanado mo da Execuo Indireta, na
qual contrata terceiros para realizarem os servios ou obras necessrias. Neste caso, a Lei de
Licitaes, em seu Art. 6, Inciso VIII, define a existncia de quatro formas especficas para a
realizao do objeto:
Empreitada por preo global: quando se contrata a execuo da obra ou do servio por
preo certo e total;
Empreitada por preo unitrio: quando se contrata a execuo da obra ou do servio
por preo certo de unidades determinadas;
Tarefa: quando se ajusta mo-de-obra para pequenos trabalhos por preo certo, com ou
sem fornecimento de materiais; e
Empreitada Integral:
Quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas
das obras, servios e instalaes necessrias, sob inteira responsabilidade da contratada at a
sua entrega ao contratante em condies de entrada em operao, atendidos os requisitos
tcnicos e legais para sua utilizao em condies de segurana estrutural e operacional e com
as caractersticas adequadas s finalidades para que foi contratada.

De posse de todas as informaes anteriormente citadas, alm de outros detalhes

adicionais, os agentes pblicos responsveis pela licitao podero elaborar a minuta de contrato
e o edital de licitao 148 ou convite149, estes ltimos peas centrais de todo o processo de
compras, sendo analisados na Fase Externa da licitao.
Com relao ao contrato administrativo a ser firmado entre o poder pblico e o vencedor
da licitao, necessrio observar que a Lei de Licitaes fixa um conjunto mnimo de clusulas
necessrias ou essenciais. Alm disso, o Tribunal de Contas da Unio ainda elenca mais algumas
informaes cuja presena nos instrumentos contratuais tida com relevante150.
Em relao ao planejamento da aquisio, como possvel notar, tanto a legislao
brasileira, quanto a norte-americana, estabelecem ritos os quais devem ser seguidos visando um
processo transparente e legal. No obstante, tambm se verifica que no caso norte-americano,
alm das exigncias ritualsticas e mesmo em parte destas, existe uma preocupao em utilizar-se
o conhecimento terico acumulado sobre compras, na esperana de garantir boas aquisies,
148

149
150

Por conta do pargrafo nico do Art. 38 da Lei n8.666/93, ambos devero ser aprovados pela assessoria jurdica
do respectivo rgo.
No caso de licitaes na modalidade convite o instrumento convocatrio tem o mesmo nome.
Para um maior aprofundamento acerca de tais clausulas, vide TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (2006,
p.273).

123
evitando-se desperdcios e custos desnecessrios. Tais preocupaes no ficam claras na
legislao brasileira e acabam sendo suplantadas pelo j citado princpio da isonomia. O
resultado prtico do quadro apresentado, confirmando as reflexes apresentadas pelos
entrevistados do Grupo Operacional no item 2.2, o simples e estrito cumprimento de ritos e
exigncias legais, perdendo-se a oportunidade de um verdadeiro planejamento voltado para o
aperfeioamento da qualidade do gasto pblico, reduzindo a licitao a mero ato de escolha de
fornecedor.
b) Seleo de fornecedores A fase externa, que ... tem incio com a divulgao do ato
convocatrio e vai at a contratao do fornecimento do bem, da execuo da obra ou da
prestao dos servios (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, 2006, p.114), tem como pice o
momento de seleo de fornecedores. O Quadro 3.3 apresenta as etapas e procedimentos desta
fase.
Quadro 3.3 Etapas e Procedimentos da Fase Externa da Licitao

Fonte: adaptado de Fernandes (2003, p. 27).

124
O Instrumento Convocatrio, que pode ser um Edital ou Convite, o corao da etapa de
Convocao. atravs dele que o poder pblico d cincia aos interessados de que pretende
adquirir algum produto, servio ou obra. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (2006, p.
394) define o edital como sendo a
... lei interna da licitao. Enumera todas as condies do edital que devem ser cumpridas
rigorosamente pela Administrao e licitante, sob pena de se tornarem nulos todos os atos dele
decorrentes, inclusive o contrato. De um lado, a Administrao impe unilateralmente
condies e de outro os licitantes as aceitam ou no.

Como j observado, qualquer atitude que implique na interpretao de que houve

desrespeito aos princpios licitatrios quase sempre condena o processo inteiro a nulidade, o que
significa retrabalho e novos custos. Por esta razo, tanto na fase interna como externa, h uma
grande preocupao em deixar o processo de licitao impecvel do ponto de vista formal.
A publicidade ao Instrumento Convocatrio dada atravs da publicao de aviso com o
resumo do edital em dirio oficial e/ou jornal de grande circulao, conforme definido no Art. 21
da Lei de Licitaes. Tais publicaes precisam ser feitas com um certo tempo de antecedncia,
igualmente definido no artigo citado, variando de cinco dias teis para Convites, at quarenta e
cinco dias para Concursos e Concorrncias cujos critrios de julgamento sejam os de melhor
tcnica ou tcnica e preo, ou ainda cujo regime de execuo seja o de empreitada integral 151.
Os avisos precisam conter as informaes necessrias para que os possveis contendores
obtenham o edital completo o qual lhes possibilitar a participao no certame. No caso dos
rgos usurios do SIASG o mdulo SIDEC faz o encaminhamento automtico para a Imprensa
Nacional e para o Comprasnet, onde o edital fica eletronicamente disponvel para fornecedores
cadastrados. No caso de Preges, o acesso atravs do Comprasnet livre para todas as pessoas,
que podem consultar seu nmero, objeto, unidade responsvel e data de incio de envio e de
abertura das propostas.
Tomando-se como referncia uma licitao do tipo menor preo, a mais comum, realizada
nas modalidades de Tomada de Preos ou Concorrncia, na data e hora marcados os proponentes
entregam Comisso de Licitao dois envelopes lacrados contendo respectivamente, sua
documentao e sua proposta de preo. Inicialmente procedida a abertura do envelope de
151

Se houver a necessidade de alterao do Instrumento Convocatrio, exceto nos casos em que tais alteraes no
impactarem na elaborao das propostas, dever haver publicao dando conta das alteraes e os prazos voltaro
a ser contados do incio.

125
documentao, quando avaliada a sua habilitao. Todos os participantes podem analisar os
documentos apresentados pelos demais postulantes. Naturalmente esta fase considerada uma
das mais complexas e demoradas do processo licitatrio, j que o menor erro, equvoco ou
omisso, ser utilizado pelos contendores na tentativa de desclassificao dos demais, o que pode
desencadear uma srie de prazos recursais postergando substancialmente o processo 152. Neste
sentido, a experincia dos Preges tem se mostrado bastante exitosa, j que nesta modalidade s
procedida a habilitao do vencedor do certame 153. Caso algum licitante seja inabilitado seu
envelope contendo a proposta de preo lhe ser devolvido ainda lacrado.
O prximo passo a etapa de Competio, onde os envelopes contendo as propostas de
preo so abertos154 e novamente sofrem o crivo de todos os licitantes, podendo tambm passar
pela mesma rotina de recursos, lembrando que tais instrumentos, quando relacionados ao
julgamento de preo ou habilitao/inabilitao de concorrente, tm efeito suspensivo, ou seja,
paralisam o processo licitatrio at o seu julgamento. No caso de julgamentos de licitaes do
tipo menor preo, o vencedor ser o licitante cuja proposta cumpra com todas as exigncias do
Instrumento Convocatrio e que tenha a menor proposta de preo.
Segundo o Art. 48, Inciso II da Lei de Licitaes, sero desclassificadas:
I - as propostas que no atendam s exigncias do ato convocatrio da licitao;
II - propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preos manifestamente
inexeqveis, assim considerados aqueles que no venham a ter demonstrada sua viabilidade
atravs de documentao que comprove que os custos dos insumos so coerentes com os de
mercado e que os coeficientes de produtividade so compatveis com a execuo do objeto do
contrato, condies estas necessariamente especificadas no ato convocatrio da licitao155.

Observe-se que numa licitao por menor preo a qualidade do produto ou servio
adquirido depende indissociavelmente da descrio do objeto presente no projeto bsico e
posteriormente integrante do Instrumento Convocatrio. Entretanto a prpria Lei de Licitaes,
voltando-se para a transparncia, o combate corrupo e a isonomia, limita a liberdade dos
agentes pblicos na descrio do objeto, como podemos verificar atravs do Art. 3, 1, Inciso I,
que vedado aos agentes pblicos:
152
153

154

155

Para um maior aprofundamento em relao aos recursos administrativos, vide Lei n 8.666/93, Captulo V.
O Projeto de Lei 7.709/07, apesentado pelo Executivo Federal, entre outras modificaes, prope a possibilidade
de inverso das fases em todas as modalidades de licitao.
Numa licitao tipo tcnica e preo ou melhor tcnica, o envelope a ser aberto aps a habilitao ser o que
contenha a proposta tcnica, e s ento, caso no haja interposio de nenhum recuro, a proposta de preo.
O 1 e 2 do Art. 48 da Lei 8.666 definem o que seja uma proposta manifestamente inexequvel.

126

I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusulas ou condies que
comprometam, restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo e estabeleam preferncias ou
distines em razo da naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer outra
circunstncia impertinente ou irrelevante para o especfico objeto do contrato.

No caso de produtos e servios de carter comum, as descries so relativamente

simples. Entretanto, de certa maneira, qualquer exigncia de qualidade um limitante da
condio competitiva. Do ponto de vista econmico, em mercados concorrenciais, quanto menor
o nvel de exigncia qualitativa, maior o nmero de empresas capazes de satisfazer tais demandas
e vice-versa. Qual o nvel de qualidade adequado para o no comprometimento da competio?
Alm disso, tambm a questo da impertinncia ou irrelevncia de itens qualitativos na
especificao de um objeto, ou a definio de critrios mais rgidos para a habilitao ou
qualificao dos fornecedores, outra questo complexa. A legislao brasileira sobre licitaes,
dada a prevalncia do princpio da isonomia, possibilita aos rgos de controle a interpretao de
que especificaes de elevado padro de qualidade, que eventualmente implique na reduo do
nmero de licitantes, so antes eventuais atos de m f, que tentativas legtimas de defesa do
interesse pblico.
Em licitaes com valores monetrios elevados, muito frequente que fornecedores
alijados da disputa por no conseguirem o cumprimento integral do Edital, impugnem o mesmo
na busca por reduzir o nvel de exigncia do objeto ou de itens de habilitao ou qualificao.
Este comportamento muito estimulado pelos custos administrativos quase inexistentes em
comparao com os ganhos, caso o pleito seja aceito administrativa ou judicialmente.
Mas alm dos elementos elencados, a legislao brasileira se mostra fora de compasso
com as modernas ideias privadas sobre compras, nas quais o preo, embora relevante, foi
substitudo como elemento principal pela qualidade e ainda tem de disputar a ateno dos
especialistas de compras com o tempo e a quantidade, variveis consideradas to importantes
quanto o preo. E mesmo na comparao com a administrao pblica federal norte-americana,
as diferenas so evidentes. O FAR, a despeito de todo o seu volume e complexidade, est
voltado para a busca do resultado. Seus mecanismos, conceitos e processos esto sintonizados na
criao de um ambiente e cultura de eficincia, conforme tratado no segundo captulo desta
dissertao. importante relembrar ainda, que o critrio de julgamento majoritrio nos EUA no

127
o de menor preo, mas o best value, o que permite que em certas licitaes o item preo no
seja sequer considerado no processo de escolha do fornecedor.
No caso brasileiro, mesmo em licitaes tipo melhor tcnica e tcnica e preo, a varivel
preo ainda tem papel decisivo. Segundo Meirelles (1999, pp.79-81)156 apud. Miranda (2005,
p.145), a licitao ...
de tcnica e preo difere da de melhor tcnica, por que nesta se leva em considerao, como
fator preponderante, a tcnica, negociando-se posteriormente o preo com o primeiro
classificado; naquela (de tcnica e preo) conjugam-se os dois fatores, sem limite de preo,
fazendo-se a classificao pela mdia ponderada das propostas tcnicas e de preo, conforme os
pesos estabelecidos no instrumento convocatrio (art. 46, 1 e 2) (grifos no original).

A concluso da fase externa, ou seja, da escolha do fornecedor, ocorre quando a

autoridade competente157, a quem cabe a ltima palavra sobre o julgamento realizado pela
comisso de licitaes, confirma a classificao final obtida atravs do julgamento citado
(Homologao) e entrega formalmente o objeto do certame ao vencedor, convocando-o para a
assinatura do contrato (Adjudicao).
Da anlise do processo de escolha do fornecedor, tomando-se como referncia sua
dinmica e os elementos apresentados acerca da fase de planejamento da aquisio, explicita-se
uma vez mais sua centralidade no processo brasileiro de compras pblicas. Deste modo,
relembrando o conceito de boa aquisio, visto no primeiro captulo deste trabalho, e a discusso
apresentada no item 2.2, advinda das entrevistas do Grupo Operacional, possvel defender que o
resultado adequado de um processo de compra, no decorrncia natural da justia e
transparncia com o qual o mesmo conduzido, embora estes sejam elementos indispensveis,
mas da qualidade tcnica das fases de planejamento da aquisio e gesto de contratos,
conduzidos com foco na eficincia do gasto pblico e no, como parece sugerir o caso brasileiro,
enquanto meras etapas de suporte da escolha do fornecedor. Em outros termos, justia e
transparncia, so condies necessrias, mas no suficientes para o efetivo combate ao
desperdcio no gasto pblico, j que sua contribuio fica adstrita reduo do Desperdcio
Ativo, deixando em aberto a questo do Desperdcio Passivo.

156
157

MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo. 12 ed. So Paulo: Malheiros, 1999.
o representante legal da organizao que implementa o processo de aquisio, ou algum designado
oficialmente por este, para efeito de licitaes e contratos. Nos ministrio brasileiros, os Ministros de Estado
normalmente delegam tal atividade seus Secretrios-Executivos ou SPOAs.

128
c) Gesto de Contratos Como visto nos captulos anteriores, a gesto de contratos
uma das dimenses mais promissoras em termos de aperfeioamento do gasto pblico. No
entanto, a administrao pblica federal brasileira ainda necessita compreender melhor seu
potencial, conforme se depreende de Vieira et al. (2006, p.109):
De maneira geral, existe uma cultura na Administrao Pblica, de se preocupar muito com o
processo licitatrio e deixar para segundo plano a gesto dos contratos. E quando ouvimos
com frequncia a seguinte expresso, aps homologado o processo licitatrio pela autoridade
competente: Graas a Deus, estamos livre desse processo!.

Na Lei de Licitaes, especificamente no captulo que trata dos contratos, h cinco sees,
sendo as trs primeiras dedicadas a definir como estes sero estruturados, formalizados e
eventualmente alterados. A ltima seo trata da inexecuo e resciso dos contratos. Apenas uma
seo aborda a Execuo dos Contratos, sendo composta por onze artigos, dos quais um nico
trata do indivduo responsvel pela fiscalizao e de suas responsabilidades.
Art. 67 A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da
Administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e
subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio.
1 O representante da Administrao anotar em registro prprio todas as ocorrncias
relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for necessrio regularizao
das faltas ou defeitos observados.
2 As decises e providncias que ultrapassarem a competncia do representante devero ser
solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a adoo das medidas convenientes.

Neste sentido, a legislao brasileira peca pela economia e deixa os gestores de contrato
sem instrumentos mais claros sobre os procedimentos necessrios, pelo menos para o fiel
cumprimento das clusulas contratuais e para o estabelecimento de uma comunicao saudvel
entre fornecedor e representante do poder pblico. Mesmo o TCU, destina apenas 6 das 409
pginas de seu manual sobre Licitaes e Contratos, a maioria delas utilizada para a apresentao
de trechos de acrdos daquela corte158, para tratar da execuo dos contratos. O resultado mais
comum desta lacuna tem sido a ausncia crnica de acompanhamento dos contratos, gerando
possveis prejuzos ao errio pblico (VIEIRA et al., 2006).
No mbito da administrao pblica federal direta, ocorreu uma inovao importante com
o surgimento da Instruo Normativa n 2, de abril de 2008, que Dispe sobre regras e diretrizes
para a contratao de servios, continuados ou no. Nesta IN so definidos de forma mais clara,
no s procedimentos e informaes necessrias contratao de servios, mas tambm sua
158

Vide TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (2006, p. 345).

129
gesto. A IN n2 ainda tem notvel vis procedimental, mas uma importante sinalizao na
direo da gesto de resultados e portanto de busca pela melhoria da qualidade dos gastos
pblicos, alm de criar expectativas para futuros aperfeioamentos.
Seguindo na mesma direo, tambm a experincia do Ministrio do Planejamento, citada
anteriormente, de criao de uma Coordenao Geral de Gesto de Contratos, com a
especializao de quadros para o desempenho da funo, representa mais um importante avano.
Segundo o Dr. Ulysses Cesar Amaro de Melo, SPOA do MP, a iniciativa contribuiu para uma
melhora do acompanhamento formal dos contratos, mas numa segunda fase, ainda ser
necessrio ampliar a qualificao dos servidores do setor no sentido de promover uma gesto que
cuide igualmente da qualidade dos servios prestados. importante destacar que tal ao se
alinha as perspectivas apresentadas nos primeiros captulos desta dissertao, que apontam a
gesto de contratos como uma atividade de significativo potencial de reduo de custos e gerao
de valor.
Tambm relevante observar que, do ponto de vista da comparao da legislao
brasileira com a norte-americana, h uma limitao da primeira em relao remunerao do
contrato com base no regime de execuo. As quatro formas de execuo indireta, ou seja,
empreitada por preo global, empreitada por preo unitrio, tarefa ou empreitada integral,
trabalham com valores pr-definidos, estimulando os fornecedores a busca de redues adicionais
de custo, que no sero captadas pelo setor pblico. Seria muito apropriado um estudo mais
detido, por parte das autoridades brasileiras, acerca do cost-reimbursement contract. Tal tipo de
contrato poderia propiciar situaes em que os fornecedores receberiam pelos custos incorridos e
mais uma remunerao fixa, que representaria seu lucro normal. Eventualmente ainda poderiam
receber um adicional, equivalente a parte dos custos que conseguissem reduzir com a
introduo de inovaes tecnolgicas ou aperfeioamentos de gesto dos recursos 159.
Mas o conhecimentos da dinmica das aquisies via processo licitatrio ordinrio no
esgota a discusso das compras pblicas federais. A questo dos mecanismos no competitivos de
aquisio representam uma constante na realidade cotidiana do setor, tanto em termos de
quantidade de operaes, quanto em volume monetrio de produtos e servios adquiridos por tais

159

Contratos de estilo custo mais lucro, ainda que numa forma mais simples, j existiram na legislao brasileira,
atravs dos Decretos Lei n 200/67 e n 2.300/86. O regime de execuo era chamado de administrao
contratada, e apesar de tambm existir na Lei n 8.666/93 aprovada no Congresso Nacional, este dispositivo foi
vetado pelo Presidente da Repblica.

130
mecanismos. Em face de tais elementos, o item subsequente aborda o fenmeno das Dispensas e
Inexigibilidades de Licitao nas compras pblicas federais brasileiras.
3.1.1. Dispensa e Inexigibilidade de Licitao
Em meio s aquisies pblicas federais brasileiras, merecem destaque as compras
realizadas atravs de procedimentos pouco ou totalmente no competitivos, denominados
dispensas ou inexigibilidades. A Lei de Licitaes, em seu Art. 24, estabelece vinte e seis
incisos que apresentam situaes em que possvel dispensar o processo de licitao e
implementar, com o cumprimento de alguns procedimentos legais, a contratao direta de um
fornecedor. Atravs do Quadro 3.4 visualizam-se as hipteses de dispensa de licitao no mbito
dos usurios do SIASG.
Quadro 3.4 Evoluo das Dispensas de Licitao Por Inciso (2003/2005)

Fonte: SIASG/Comprasnet.
Observaes: (1) O Inciso XXV foi introduzido apenas em dezembro de 2004, com a Lei n 10.973 e o o Inciso XXVI, em abril de 2005, com
a Lei n 11.107; (2) Refere-se a licitaes em apenas o artigo foi registrado no SIASG.

131
Inicialmente possvel observar que aproximadamente 95% de todas as operaes de
dispensa so realizadas com base no Inciso II, embora em termos econmicos isto represente algo
em torno de 13,9% das aquisies. Os Incisos I e II precisam ser analisados em conjunto por
terem o mesmo objetivo: estabelecem a dispensa para compras de valor reduzido. A diferena
fundamental entre ambos a de que o primeiro trata de Obras e Servios de Engenharia e o
segundo de produtos em geral e dos demais servios. O critrio bsico de enquadramento o de
que a compra tenha valor equivalente a 10% do valor mximo de um Convite160. Com isso os
valores para os Incisos I e II, so respectivamente R$ 15.000,00 e R$ 8.000,00161.
O caso da compra por dispensa de licitao com base em valores reduzidos, remete a uma
situao muito comentada nos meios jurdicos e pelos rgos de controle: o fracionamento da
despesa. Segundo TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (2006, p.43), o fracionamento
caracterizado ... quando se divide a despesa para utilizar modalidade de licitao inferior
recomendada pela legislao para o total da despesa, ou para efetuar contratao direta. Em
outros termos, a administrao pblica no pode realizar, ao longo de um mesmo ano, diversas
licitaes com o mesmo objeto ou finalidade, usando modalidade mais simples que aquela que
seria a adequada se todo o volume comprado o fosse de um s vez. Tal procedimento
considerado ilcito e passvel de punio 162.
Retomando a anlise do Quadro 3.4, so ainda Incisos relevantes o IV, que trata de casos
de emergncia ou de calamidade pblica; o VIII, que versa sobre a contratao de rgos ou
entidades de direito pblico e que integrem a administrao pblica; o XIII, que trata da
contrao de instituies brasileiras sem fins lucrativos, de inquestionvel reputao ticoprofissional e dedicadas ao ensino, pesquisa, desenvolvimento institucional ou recuperao de
presos; o XVI, que utilizado para a contratao da impresso de dirios oficiais, formulrios
padronizados, edies tcnicas oficiais e servios de informtica fornecidos por rgo ou

160

161

162

Que, como anteriormente visto, so de R$ 80.000,00 para produtos e servios e R$ 150.000,00 para obras e
servios de engenharia. Estes valores so originrios da Lei n 9.648, de maio de 1998, estando em vigor, sem
atualizao monetria, desde ento.
No caso de sociedades de economia mista, empresas pblicas e autarquias e fundaes qualificadas como
agncias executivas, os valores so dobrados.
Normalmente ligado desorganizao e m-f de agentes pblicos, o fracionamento, com o surgimento da
modalidade Prego, tende ao desuso. No por deixar de existir enquanto prtica, mas por no fazer sentido falar
de fracionamento no caso de preges. Estes no esto na escala de valores associados as modalidades
tradicionais, podendo ser o mecanismo de compras para qualquer valor, pequeno ou grande. O Prego, embora
um grande avano sob diversos aspectos, como trataremos mais adiante, tambm trouxe uma certa tranquilidade
para o exerccio da desorganizao e da falta de planejamento no mbito da administrao pblica federal direta.

132
entidade que integre a administrao pblica; e o XXII, para a contratao do fornecimento de
energia eltrica e gs natural.
Em comparao com o Inciso II, os incisos do pargrafo anterior tem um comportamento
inverso, sendo pouco expressivos em termos de operaes realizadas, variando entre 1,81% e
2,27% do total, mas muito representativos economicamente, chegando, na mdia do perodo
analisado a 71,3% dos valores adquiridos com dispensa.
Outra alternativa ao processo licitatrio est prevista no Art. 25 da Lei 8.666/93:
Art. 25 inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em especial:
I - para aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser fornecidos por
produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferncia de marca,
devendo a comprovao de exclusividade ser feita atravs de atestado fornecido pelo rgo de
registro do comrcio do local em que se realizaria a licitao ou a obra ou o servio, pelo
Sindicato, Federao ou Confederao Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza
singular, com profissionais ou empresas de notria especializao, vedada a inexigibilidade
para servios de publicidade e divulgao;
III - para contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou atravs de
empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica.

A quantidade de operaes de aquisio feitas atravs de inexigibilidade, assim como seu

volume econmico, podem ser vistas atravs do Quadro 3.5.
Quadro 3.5 Evoluo das Inexigibilidades de Licitao (2003/2005)

Fonte: SIASG/Comprasnet (GAIE/DLSG/SLTI/MP)

Em conjunto, os valores referentes s dispensas e inexigibilidades tem um peso

significativo, como pode ser observado na Figura 3.6. No obstante, tambm possvel notar
uma reduo substancial no perodo analisado, o que explicado por um crescimento das
compras diretas 87,35%, contra um aumento das aquisies totais de 111,26% entre 2003 e 2005.
Ainda que estudos mais aprofundados devam ser realizados, os dados apresentados parecem
indicar que por alguma razo as aquisies diretas no crescem na mesma velocidade das

133
compras totais, melhorando a relao entre aquisies realizadas atravs de modalidades
competitivas e no competitivas163.

Figura 3.6 Evoluo do peso das aquisies por Dispensa e Inexigibilidade em relao ao total
SISG
Fonte: SIASG/Comprasnet.

Outro aspecto relevante no caso das Dispensas e Inexigibilidades o grau elevado de

controle exercido sobre tais aquisies. Embora a denominao compra direta sugira uma certa
liberalidade no procedimento de aquisio, isso no exatamente verdadeiro. H compras diretas
que podem ser to demoradas quanto licitaes regulares. Tais situaes no decorrem de
excessos procedimentais estabelecidos pela legislao, mas do temor dos servidores pblicos, j
que a legislao especialmente severa no caso das compras diretas, conforme se pode verificar
na redao do 2 do Art. 25 e do Art. 89 da Lei 8.666/93:
2 Na hiptese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se comprovado
superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado Fazenda Pblica o
fornecedor ou o prestador de servios e o agente pblico responsvel, sem prejuzo de outras
sanes legais cabveis.
Art. 89 Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou deixar de
observar as formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade:
Pena - deteno, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos, e multa.
163

Compras competitivas so aquelas realizadas atravs de modalidades que permitem um processo seletivo amplo,
enquanto que as no competitivas so as aquisies realizadas atravs das dispensas e inexigibilidades.

134
Pargrafo nico. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente concorrido para a
consumao da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para celebrar
contrato com o Poder Pblico.

Assim, as justificativas que embasam tais procedimentos precisam estar muito bem
fundamentadas, em especial aquelas que versam sobre o enquadramento da aquisio como
Dispensa ou Inexigibilidade, ou que sustentam a adequao do preo a ser pago. Portanto,
natural o surgimento de um certo receio, entre agentes pblicos que, por dever funcional e/ou
fluxo estabelecido, tenham de assumir algum grau de responsabilidade na conduo do processo.

3.2.

Tentativas Recentes de Aperfeioamento das Compras Federais

Embora nos ltimos anos, semelhana dos norte-americanos, o Brasil tenha conhecido
vrias experincias inovadoras no campo das compras pblicas, seu sentido no parece o mesmo.
No caso dos EUA, a base de sua transformao foi uma mudana de eixo cultural, onde se
buscava mudar de uma estrutura fortemente aferrada ao rito, para outra mais focada no resultado.
J a experincia brasileira no busca atacar frontalmente as bases culturais, mas seu
flanqueamento atravs da insero de novas ferramentas e a mobilizao de outras no to novas.
Como ser visto adiante, tambm a estratgia brasileira proporcionou avanos, especialmente no
campo do combate corrupo, reduo dos preos dos produtos adquiridos e dos tempos e
custos de aquisio. Entretanto, considerando-se o conhecimento acumulado sobre compras,
apresentado no primeiro captulo, a despeito da ausncia de estudo mais slidos sobre o tema, o
conjunto das entrevistas do Grupo Operacional, no permite supor uma melhora substancial,
especialmente no que tange ao planejamento das aquisies e gesto de contratos.
Mas alm de direes diferentes, os casos brasileiro e norte-americano, ainda possuem
processos de implementao diversos. As alteraes legislativas, criao de ferramentas, adoo
de polticas de qualificao de pessoas e absoro de conceitos, iniciadas na gesto Clinton,
estavam estruturadas em torno das ideias da reinveno do governo de Osborne; Gaebler
(1992) e posteriormente, durante os anos de George W. Bush, a poltica de gesto foi estabelecida
com o documento The President Management Agenda, de 2002 164. No Brasil, o Plano Diretor

164

Vide U.S. OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET. The Presidents Management Agenda. Washington
D.C., 2002. 71p. Disponvel em: <http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2002/mgmt.Pdf>. Acesso em 26 jul.
2008.

135
da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995) serviu como base de ao durantes os anos
do governo FHC165, no tendo ocorrido, durante a administrao Lula, esforo significativo de
planejamento no campo da gesto pblica 166 (ABRCIO, 2007; MARTINS, 2006; GAETANI,
2005; PACHECO, 2004). O resultado da ausncia de uma clara poltica de gesto neste perodo
mais recente a prevalncia, ainda que de forma implcita, do modelo bresseriano. No caso das
aquisies pblicas, a continuidade se expressa no aprofundamento do anteriormente citado
binmio Lei de Licitaes/Tecnologia da Informao, como se poder observar atravs das
principais inciativas implementadas nos ltimos anos.

3.2.1. Prego Eletrnico: todo problema prego

a modalidade mais recente, tendo inicialmente surgido com a Lei Geral de

Telecomunicaes (Lei n 9.472, de 1997), que instituiu a Agncia Nacional de
Telecomunicaes (ANATEL) e seus mecanismos de aquisio de produtos e servios.
Posteriormente, no ano 2000, atravs da Medida Provisria n 2.026, passou a ser passvel de
utilizao por toda a administrao pblica federal. Finalmente, com o advento da Lei n 10.520,
de julho de 2002, todo o restante da administrao pblica nacional pode fazer uso da nova
modalidade.
Desde 2005 o uso do Prego tornou-se obrigatrio para compras de bens e servios
comuns167 no mbito do SISG, sendo que sua forma eletrnica preferencial. Seu critrio de
julgamento o menor preo168. Observe-se que as verses Presencial ou Eletrnica, so apenas
165

166

167
168

Para uma anlise mais aprofundada do Perodo FHC, no campo da gesto pblica, sugere-se a leitura de BresserPereira (2002) e Paes de Paula (2005).
Ao longo de 2003, a Secretaria de Gesto (SEGES), rgo responsvel pelas polticas de gesto pblica do
governo federal e vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, tentou iniciar um processo de
formulao da Poltica de Gesto do Governo Lula, que inicialmente seria denominada de Gesto Pblica para
um Brasil de Todos (SEGES, 2003). Entretanto, as etapas previamente programadas para a elaborao do citado
plano, no foram implementadas, no havendo o registro de outras consequncias. Posteriormente, no incio de
2005, o Governo Lula lana a chamada Agenda da Eficincia, que conforme descrio apresentada no stio da
Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP): ... um programa de melhoria do gasto pblico consolidado
cujo objetivo reduzir custos dos bens e servios adquiridos pela Unio. A agenda composta de uma srie de
programas originalmente concebidos individualmente, a maior parte destes j em andamento na poca de seu
lanamento. A agenda no foi transformada em um documento oficial, subsistindo apenas as apresentaes
utilizadas
naquele
momento
e
disponveis
em:
<http://www.enap.gov.br/index.php?Itemid=158&id=210&option=com_content&task=view>. Acesso em 11 nov.
2009.
Decreto n 5.450, de maio de 2005.
Tambm possvel trabalhar com percentuais de desconto, onde o vencedor ser aquele licitante que oferecer o

136
mecanismos diferentes de implementao da mesma modalidade, o Prego, que segue
basicamente a estrutura apresentada na Lei n 8.666/93, exceto por alguns detalhes muito
importantes:

1. Inverso da fase de habilitao: no h habilitao prvia dos licitantes. Apenas o

vencedor passar por tal processo;
2. Os prazos para recursos dos licitantes so mais curtos que nas demais modalidades; e
3. Depois de apresentadas as propostas h uma fase de lances sucessivos (leilo reverso).

A evoluo do uso do Prego no mbito federal pode ser visto atravs do Quadro 3.6. Sua
simplicidade e semelhanas com o Convite, fizeram com que a novidade da fase de lances fosse
logo superada. Alm disso, a inverso da fase de habilitao proporcionou uma sensvel reduo
do tempo das compras, especialmente para aquisies de bens e servios comuns 169, que
anteriormente eram realizadas por modalidades mais complexas e com enormes margens a
recursos e impugnaes, tais como Tomadas de Preo e Concorrncias (FARIA et al., 2008).
Quadro 3.6 Evoluo do Uso dos Preges Presenciais e Eletrnicos (2002/2008)
Ano

Prego Presencial
Eventos

R$

Prego Eletrnico
Eventos

R$

2002

4.290

3.113.865.683,62

420

94.006.319,45

2003

5.671

2.112.025.349,33

1.303

245.405.529,97

2004

9.187

4.405.430.290,07

2.677

615.206.388,66

2005

6.792

10.505.464.009,23

13.384

3.858.932.192,70

2.717
2.223
1.385
32.265

4.449.547.323,26
2.345.170.858,11
1.914.364.205,26
28.845.867.718,88

27.682
35.676
33.972
115.114

12.109.505.673,99
16.501.774.594,22
12.211.808.101,42
45.636.638.800,41

2006
2007
2008
TOTAL

Fonte: SIASG/Comprasnet (GAIE/DLSG/SLTI/MP).

O baixo custo de realizao outro aspecto interessante do Prego Eletrnico. Embora

ainda no haja trabalhos cientficos sobre esta dimenso do PE, levantamento feito por Ferrer
(2007), comparando os custos de aquisies utilizando a modalidade Convite, via Bolsa

169

maior desconto.
Segundo Tescarolo (2005, p. 56), um Prego pode ser concludo entre 8 e 15 dias.

137
Eletrnica de Compras do Estado de So Paulo 170 e por processo tradicional, em papel, verificou
que o mecanismo eletrnico aproximadamente 3,6 vezes mais barato que o tradicional 171.
Somando-se aos elementos abordados, a ampliao da transparncia do processo de aquisies
pblicas, mais um item fundamental na explicao da intensa adoo do Prego. No caso do
PE, qualquer pessoa em qualquer parte do territrio nacional, ou mesmo do mundo, pode
acompanhar, em tempo real, no s os passos da fase externa da licitao, mas inclusive a disputa
de lances entre os competidores.
Mas o uso do Prego tambm est ligado a temas menos auspiciosos como problemas de
execuo oramentria. A Secretaria do Tesouro Nacional, para efeito da contabilizao do
supervit primrio, contingencia grande parcela dos oramentos dos ministrios e no os libera
segundo um cronograma racional ao longo do ano, mas em grandes parcelas concentradas nos
ltimos meses de cada exerccio. Como existe o temor por parte das UASGs de que seus
oramentos sejam cortados no exerccio subsequente, com a argumentao de que no foram
utilizados, desencadeia-se uma verdadeira corrida pelas compras. Lembrando que as compras
de materiais extinguem-se caso no homologadas at 31 de dezembro de cada exerccio, a
preferncia natural pela utilizao de modalidades rpidas, como o Prego e o Convite. Como
exemplo, segundo dados do SIASG/Comprasnet para o ano de 2007, dos R$ 16,501 bilhes
adquiridos atravs de Preges Eletrnicos, R$ 8,246 bilhes foram comprados no ltimo bimestre
daquele ano.

Deste modo, se por um lado fato que h um elevado nvel de falta de

planejamento no estabelecimento das aquisies pblicas federais, por outro lado, procedimentos
como o da STN, agravam a situao. Como j tratado no primeiro captulo deste trabalho,
compras realizadas sem planejamento e com especificaes pobres, tm alta probabilidade de
redundarem em aquisies desnecessrias de produtos de qualidade duvidosa, ou seja, em
desperdcio dos recursos pblicos.
Outro aspecto que merece ateno em relao ao Prego a reduo nos preos dos
produtos adquiridos (FARIA et al., 2008). A Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao,
tem apontado o Prego Eletrnico como o meio mais econmico de aquisies no mbito
170

171

Mecanismo eletrnico de compra pblica muito semelhante ao Prego Eletrnico, desenvolvido pela Secretaria
da Fazenda do Estado de So Paulo. Entrou em operao em 2000 (FERRER, 2007). Embora tenha sido criada
para realizar aquisies de bens e servios comuns de valor inferior ao exigido para a realizao de uma licitao
(R$ 8.000,00), a Bolsa Eletrnica de Compras (BEC) tambm tem sido utilizada para aquisies na modalidade
Convite, com a introduo de uma fase de lances posterior a abertura das propostas.
Seguindo tal linha de raciocnio, valido supor que o Prego Presencial no seja to vantajoso quanto o
Eletrnico, j que seus custos tendem a ser semelhantes aos do Convite tradicional.

138
federal172. O Quadro 3.7 apresenta a evoluo da chamada economia proporcionada pelas
aquisies atravs da modalidade Prego Eletrnico. Note-se que a economia calculada pela
subtrao do valor homologado do valor de referncia. Sendo o primeiro o valor pelo qual ser
assinado o contrato com o fornecedor e o segundo, proveniente de pesquisa de preo e
levantamento de custos das reas interessadas.
Quadro 3.7 Evoluo da Economia Proporcionada pelo
Prego Eletrnico (2002/2008)

Fonte: SIASG/Comprasnet (GAIE/DLSG/SLTI/MP).

Embora os valores sejam expressivos, representando economias anuais geralmente

superiores a 15% sobre o valor de referncia, necessrio observar que tais dados merecem uma
anlise mais crtica. Inicialmente com relao ao preo de referncia, que conforme j abordado
anteriormente constitudo com base em pesquisa de mercado procedida junto aos potenciais
interessados. Tal situao pode gerar estimativas superiores as que realmente refletiriam a mdia
do mercado, j que os interessados, sabendo tratar-se apenas de uma pesquisa de preos, visando
futuro processo licitatrio, podem optar pela no colaborao. Este comportamento se d, ou pela
simples recusa em fornecer uma cotao, ou pelo contrrio, fornecendo seus preos, mas com
valores acima dos que pratica no mercado. Na hiptese de ocorrncia do segundo caso, os valores
tidos como economias nas compras com prego sero superestimados 173.

172

173

necessrio notar que por restries da prpria Lei de Licitaes, qualquer modalidade apresentar a somatria
dos valores homologados inferior dos valores de referncia. Apesar das demais modalidades no terem tais
diferenas apresentadas publicamente. Se esta atitude fosse alterada pelo governo federal, poderia se ter uma
clara diferenciao entre os ganhos de todas as demais modalidades.
Note-se que esta uma situao que possivelmente atinge todas as demais modalidades.

139
Entretanto, supondo superados os problemas metodolgicos de apurao da economia
obtida com o Prego, ainda surge um problema advindo exatamente do sucesso da modalidade,
principalmente em sua forma eletrnica, em reduzir os preos dos produtos e servios: os preos
muito baixos. No incomum que um fornecedor vena um Prego com um preo muito mais
baixo que o de mercado, mas no consiga honrar sua oferta. Em algumas oportunidades isto
ocorre pela inexperincia do licitante que se deixa levar pelo clima de disputa acirrada da fase de
lances. Mas igualmente h ocorrncias em que a ao deliberada. O concorrente, ciente da
fragilidade da gesto de contratos no governo federal, intencionalmente vence uma licitao com
um preo muito baixo. Seu objetivo pedir um reajuste no preo do contrato logo aps seu incio,
ou simplesmente entregar um produto ou servio abaixo das especificaes da licitao. Nestes
casos, tanto o reajuste prematuro de preos, quanto o recebimento de produtos ou servios
inadequados, geram perdas ao poder pblico. Tambm no raro nestes casos, a falncia da
empresa vencedora, com consequncias srias para seus funcionrios e para o governo, que alm
de ficar sem o produto ou servio adquirido, eventualmente ainda tem de realizar um novo
processo licitatrio.
Refletindo de forma mais geral sobre o Prego, exceto por questes metodolgicas,
envolvidas na apurao da dimenso de seu sucesso, e por sua aplicao algumas vezes
inapropriada, existe certo consenso acerca de suas vantagens. Mas importante lembrar que
nenhuma ferramenta, por mais avanada que seja, dispensa o conhecimento dos conceitos bsicos
para sua aplicao eficiente e no deve ser vista fora de um contexto estratgico mais amplo, sob
pena de confirmarem-se as palavras do psiclogo Abraham Maslow174, citado por KRIEGER
(2007, p.325), [i]f the only tool you have is a hammer, it is tempting to treat everything as if it
were a nail. Como visto ao longo dos captulos anteriores, comprar bem no se resume
escolha de um mecanismo de compra, mas primordialmente determinao clara da necessidade,
especificao precisa do objeto e ao estabelecimento da melhor estratgia de interao com o
mercado, alm de uma gesto de contratos, que permita no somente a manuteno dos ganhos
do processo de aquisio, mas ainda possibilite redues adicionais de custos.

174

MASLOW, A. The psychology of science. New York: Harper and Row, 1966.

140
3.2.2. Registro de Preos: uma antiga novidade

O Registro de Preos (RP), um dos instrumentos mais utilizados dos ltimos anos e tem
sido apontado, juntamente com o Prego, como uma importante novidade para o setor de
aquisies pblicas, o que no exatamente verdadeiro j que sua previso legal vem do texto
original da Lei n8.666/93. Na esfera federal regulado pelo Decreto n 3.931, de setembro de
2001, com nova redao dada pelo Decreto n 4.342, de agosto de 2002. O RP no uma
modalidade licitatria, mas um sistema para o registro de preos praticados pelo mercado para
certos tipos de produtos e servios utilizados de forma mais frequente. Os preos para a formao
deste banco de dados so captados atravs de processos licitatrios, que necessariamente devem
ser Concorrncias ou Preges. O critrio de Julgamento o menor preo, mas em situaes
especiais admitido tcnica e preo. Segundo o TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (2006, p.
100), o RP serve para aquisies de produtos e servios preferencialmente quando:
*houver necessidade de contrataes frequentes;
*for mais conveniente a aquisio de bens com previso de entregas parceladas ou contratao
de servios necessrios Administrao para o desempenho de suas atribuies;
*no for possvel definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administrao;
*for conveniente contratar o objeto para atender a mais de um rgo ou entidade, ou a
programas de governo.

Aqueles rgos que desejarem realizar um RP precisaro fazer um levantamento da

evoluo do consumo dos itens de material ou servio que se pretenda registrar. Posteriormente
ser necessrio definir as quantidades aproximadas a serem licitadas para cada item,
considerando o seu consumo e o prazo de vigncia do RP175. As licitaes sob o sistema de RP
redundam necessariamente em uma Ata de Registro de Preos, que ser a base para futuras
aquisies, contendo os preos dos itens licitados e as condies de fornecimento. A
administrao pblica no obrigada a comprar o que licitou, mas se resolver faz-lo dever dar
preferncia ao primeiro colocado, desde que seus preos continuem competitivos na poca da
aquisio.
Em termos gerais, a vantagem do RP seria a possibilidade de compras de determinados
produtos de uso muito frequente unindo diversos rgos, ampliando a escala, estabelecendo uma
cultura de planejamento e ao conjunta, alm de eventuais redues de custos com estoques.
175

Os Registros de Preo tm suas atas vlidas por 12 meses, renovveis excepcionalmente por mais 12 meses.

141
Entretanto, o que tem ocorrido a realizaes de licitaes por unidades isoladas e a posterior
adeso de outros rgos em face da percepo de qualidade de uma ou outra compra. Para o
rgo que faz a adeso, as vantagens so grandes, j que poder dispor, caso deseje, at o limite
da mesma quantidade do rgo licitante original, e ainda economizar todo o custo financeiro da
realizao de uma licitao, sem o trabalho e o dispndio de tempo para realiz-la.
Deste modo, uma ferramenta muito til trs apenas parte dos ganhos que originalmente se
poderia esperar. Uma reflexo que emerge da situao exposta a de que a Legislao de
Licitaes brasileira, embora apresente elementos limitadores da funo de compras, no pode
ser considerada a nica, ou mesmo a maior responsvel pelos problemas relacionados a baixa
qualidade do gasto pblico federal. Novamente sobressai a questo da falta de treinamento e
qualificao como relevantes temas na explicao das dificuldades da gesto operacional de
compras e, por outro lado, igualmente como ponto de partida para sua superao.

3.2.3. O Carto Corporativo

No caso do Carto de Compras do Governo Federal, instrumento j intensamente

utilizado nos EUA e h alguns anos tambm no Brasil 176, de forma semelhante ao que ocorreu na
experincia norte-americana, houve inicialmente grande desconfiana, dando lugar inclusive a
escndalos miditicos, com a surpreendente preocupao acerca da transparncia de sua
utilizao. Posteriormente, diante da constatao de que os mecanismos eletrnicos trazem mais
segurana e transparncia e no o contrrio, houve maior aceitao do mecanismo, que encontrase em pleno processo de expanso de seu uso.
Seguindo o mesmo princpio do carto norte-americano, o carto de pagamento do
governo federal veio a substituir as antigas contas B, utilizadas para o pagamento de pequenas
despesas necessrias ao funcionamento cotidiano da maioria das reparties pblicas. O
Suprimento de Fundos, a denominao da operao de repasse financeiro para funcionrio
pblico especificamente vinculado ao rgo e que uma vez designado, ir gerir os recursos sob
sua guarda.
A legislao existente estabelece como valor mximo de cada adiantamento R$4.000,
sendo que cada aquisio individual no dever ultrapassar R$200. O prazo para a utilizao dos
176

Mais especificamente no Estado de So Paulo, pioneiro nacional na utilizao desta ferramenta.

142
recursos de 30 dias, podendo ser por perodo superior apenas em situaes excepcionais e
mediante fundamentao do ordenador de despesas. Servidores que j tenham sob sua
responsabilidade dois adiantamentos, no podem ter um terceiro. Igualmente servidores que ainda
tenham prestaes de contas em aberto, no podero ter outro adiantamento at que se equacione
a questo.
Originalmente, a prestao de contas dos adiantamentos era feita apresentando-se os
comprovantes legais das despesas realizadas. Todo o processo era procedido em papel, gerando
custos adicionais e necessitando de tempo para a conferncia de todos os documentos
apresentados. Com o carto corporativo todas as informaes so registradas em tempo real e a
prestao de contas realizada eletronicamente, na concluso do adiantamento. Alm disso, a
margem para fraudes era maior no sistema antigo em papel, quando eram registradas diversas
situaes de notas fiscais falsas.
Outra vantagem do sistema de adiantamento via carto corporativo financeira. Os
valores monetrios utilizados para os adiantamentos eram efetivamente retirados das contas do
Tesouro Nacional, ficando ento indisponveis para eventuais transaes financeiras dirias. No
atual sistema, os servidores recebem crditos, que sero ou no liquidados ao fim de um perodo
de tempo, segundo a mesma dinmica de um carto de crdito comum. Desta forma o Tesouro
continua com a disponibilidade integral dos recursos financeiros sob sua guarda e tem maior
condio de planejamento, j que tem conhecimento com antecedncia dos valores a serem pagos
a cada dia.
Apesar das vantagens, o novo sistema acabou por ser vtima da transparncia que trouxe,
sendo acusado de facilitar a corrupo, quando na verdade apenas desnudava os erros e fraudes
existentes. Mas em face do prprio avano da tecnologia, sua consolidao como instrumento de
gasto pblico no est ameaada. Esta mais uma tecnologia que facilita e traz transparncia
ao governamental, mas surge fora do contexto de uma poltica consistente e articulada de
melhora da qualidade do gasto pblico. Alm disso, os erros desnudados por tal tecnologia
apenas reforam a falta de uma poltica de qualificao e treinamento da mo-de-obra federal.
Por ltimo, buscando uma anlise em perspectiva das trs inovao recentes das compras
pblicas federais brasileiras, no se pode deixar de notar suas contribuies ao combate do
Desperdcio Passivo. No obstante, tais contribuies encontram limite tanto na falta de
conhecimento dos agentes compradores em relao teoria acumulada de compras, quanto nos

143
demais fatores relativos mo-de-obra, especialmente a motivao. Note-se que em certas
circunstncias, a falta de treinamento adequado ou seja, aquele voltado no apenas ao
cumprimento da lei e ao adequado manejo do sistema, mas igualmente interessado em
demonstrar o uso racional do mesmo na implementao de aquisies eficientes pode gerar
desperdcios, ao invs de combat-los. Tal fenmeno refora uma vez mais a importncia capital
do fator humano na qualidade da compra pblica, tema que ser abordado no item subsequente.
Observando agora em perspectiva o item 3.1, apesar das semelhanas das legislaes
brasileira e norte-americana, especialmente no campo conceitual, nota-se que tais semelhanas
no so suficientes para aproximar as duas naes em termos de motivao, qualidade tcnica e
resultados. Considerando os quadros 3.2 e 3.3, os elementos da estrutura organizacional das
compras pblicas federais brasileiras e a cultura jurdica expressa atravs das interpretaes dos
princpios do direito administrativo, possvel compreender como, a despeito de um discurso de
preocupao com a eficincia e a transparncia, o gasto pblico brasileiro, no que tange ao seu
processo de aquisies, no consegue mais do que oferecer uma transparncia formal. Em outros
termos, no caso nacional, no s no aberto espao para o combate frontal ao Desperdcio
Passivo (ineficincia), relegado condio de eventual subproduto do combate ao Desperdcio
Ativo (corrupo), como este ltimo tem exito apenas parcial. Neste sentido, no surpreendente
que no mbito das entrevistas dos Grupos Normativo e Operacional a questo da legislao tenha
convergido para um amplo consenso. Resumindo as opinies colhidas em ambos os grupos, notase inicialmente uma unanimidade entre os entrevistados no sentido da necessidade de
aperfeioamentos na Lei n 8.666/93. As crticas mais frequentes apontam seu carter rgido em
termos de procedimentos; complexo, em decorrncia da prpria rigidez; pouco focado no
resultado da aquisio; e, por conta da poca em que foi sancionada, desajustada em relao ao
uso da tecnologia da informao. Do lado das propostas, em que pese a generalidade da maioria
das reflexes, duas ideias foram mais frequentes, sendo a primeira a necessidade de adaptar a
legislao ao uso intensivo da tecnologia; e a segunda, seguindo a linha adotada na Modalidade
Prego, a expanso da possibilidade de inverso da fase de habilitao para todas as demais
modalidades.
De toda sorte, subjaz s entrevistas a compreenso, por parte de ambos os grupos, de que
as dificuldades do processo de aquisies federais no so uma decorrncia direta da legislao
em si, mas igualmente das interpretaes restritivas feitas sobre esta, e que por sua vez esto

144
ligadas percepo cultural e intelectual dos agentes envolvidos, acerca do que seja o processo
de compras pblicas. Deste modo diagnosticar a falta de qualidade do gasto pblico como
decorrncia apenas da complexidade da lei, de seu apego ritualstico excessivo e da falta de
valorizao organizacional da funo de compras, apenas parcialmente verdadeiro. Uma viso
mais completa do problema das aquisies pblicas federais brasileiras, necessariamente deve
passar pela anlise de sua fora de trabalho, o que ser feito no item 4 deste captulo.

4.

Recursos Humanos: Problemas da Base ao Topo

Ao longo do presente trabalho possvel perceber as vrias diferenas entre os modelos

de aquisio privada, pblico federal norte-americano e pblico federal brasileiro. Entretanto,
uma das maiores diferena entre os dois primeiros e o modelo brasileiro est nos quadros de
pessoal responsveis, tanto pela gesto, quanto pela operao das aquisies. Ao longo das
entrevistas realizadas com os Grupos Normativo e Operacional, explicitaram-se tanto as
observadas diferenas, quanto a centralidade do fator humano em qualquer proposta de mudana
na forma de conduo da atividade de compras pblicas federais. O presente item busca refletir
sobre tais elementos, tentando pontuar as questes mais relevantes e destacar sua influncia na
conformao do atual quadro das compras pblicas federais brasileiras.

4.1.

Origem, Dimenso e Composio dos Quadros de Compras

Como no h uma carreira definida no caso brasileiro e por outro lado, a legislao
estabelece a necessidade de trocas peridicas nas comisses de licitao, definir um nmero
preciso para o tamanho da fora de trabalho envolvida na rea de aquisies muito difcil, mas
segundo estimativa de um dos entrevistados do Grupo Normativo, h aproximadamente 6.000177
servidores trabalhando ativamente na funo de pregoeiros, os quais, normalmente, acumulam a
funo de presidentes de comisso de licitao. Supondo pelo menos mais 3 pessoas envolvidas
em atividades de apoio aos pregoeiros e presidentes de comisso de licitaes, possvel supor
um grupo de aproximadamente 24.000 servidores envolvidos com a funo de compra no mbito
177

Segundo o mesmo entrevistado, nos ltimos anos, foram treinados para o desempenho da funo de pregoeiro,
mais de 16.000 servidores, segundo nmeros do DLSG. Entretanto, o quantitativo de servidores que efetivamente
desempenham tal atividade varia constantemente.

145
federal. So profissionais pertencentes a diversas carreiras e alguns ocupantes apenas de cargos
comissionados, denominados de Direo e Assessoramento (DAS)178. Um dos entrevistados do
Grupo Operacional ainda observou que no setor de compras, assim como em geral nas reas
administrativas do governo federal, embora nos ltimos anos em nmero declinante, ainda h a
presena de um contingente considervel de servidores terceirizados. Tal situao, seguindo o
raciocnio do respondente, tem sido problemtica, j que por razes legais, servidores
terceirizados no podem ser tratados como funcionrios pblicos, por exemplo, quanto
investimentos com treinamento e qualificao. Estes servidores tambm no podem praticar
vrios atos privativos de funcionrios pblicos. Mas a maioria dos servidores pblicos que atua
nas reas de compras da administrao direta do Poder Executivo Federal, oriunda do atual
Plano Geral de Cargos do Poder Executivo (PGPE) 179.
Segundo dados do Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (SIAPE),
de setembro de 2009, o PGPE tem 43.251 servidores ativos, sendo 6.063 de nvel superior e
31.477 de nvel intermedirio. A remunerao mensal bruta dos servidores de nvel superior
inicia-se em R$2.643,28 e no final da carreira, pode chegar aos R$ 4.354,91. Um das
preocupaes detectadas nas entrevistas do Grupo Operacional quanto ao envelhecimento dos
quadros administrativos em geral. No caso do PGPE, a situao de fato merecedora de ateno,
j que 55,8% dos servidores ativos tm mais de 51 anos, enquanto outros 35,1% esto situados na
faixa entre 41 e 50 anos.
Tratando da temtica da seleo de quadros para o setor de aquisies, nota-se pelas
entrevistas nos Grupos Normativo e Operacional, que a mesma falha e difcil. No comum
que servidores pblicos apresentem voluntariamente disposio para o trabalho nos setores de
aquisio, em especial nas comisses de licitao. No h estudos cientficos sobre este
178

179

Variam do nvel 1 ao nvel 6, com mudanas de autoridade e remunerao igualmente crescentes. Estes cargos
so de livre nomeao e exonerao, podendo seus ocupantes serem funcionrios pblicos concursados ou no.
No caso do nomeado ser funcionrio pblico federal, h trs situaes possveis de remunerao, ele pode optar
pelo recebimento apenas de seu salrio original de carreira, pelo recebimento apenas do salrio do DAS
correspondente, ou pode decidir receber seu salrio original e mais 60% do salario do DAS correspondente.
Segundo dados do SIAPE para o ms de setembro de 2009, o quadro salarial dos DAS o seguinte: 1) R$
2.115,72; 2) R$ 2.694,71; 3) R$ 4.042,06; 4) R$ 6.843,76; 5) R$ 8.988,00; e 6) R$ 11.179,36. Como ser
observado mais adiante, este questo importante na anlise do pouco estmulo de algumas carreiras no
desempenho de funes administrativas. Todos os valores citados so brutos e mensais.
Carreira criada pela Lei 11.357/2006, constituindo-se como reestruturao do Plano de Classificao de Cargos
(PCC), institudo pela Lei n 5.645/1970. Nela esto alocados servidores que no fazem parte de nenhuma das
carreiras especficas da administrao pblica federal. Nos quadros do PGPE encontram-se engenheiros,
mdicos, contadores, psiclogos e diversas outras atividades profissionais de nvel superior e mesmo de nvel
tcnico e auxiliar.

146
fenmeno, mas as hipteses aventadas pelos entrevistados de ambos os grupos ligam o problema
relao risco/retorno. Do lado dos riscos, necessrio considerar que as atividades de aquisio
de produtos e servios alm de serem, por natureza, complexas, ainda esto sujeitas a uma cultura
de desconfiana, explicitada no permanente combate corrupo, j abordado ao longo do
presente captulo. Neste quadro, quaisquer erros ou equvocos burocrticos, muito comuns,
especialmente considerando a legislao vigente e as limitaes de treinamento, podem ser vistos
como virtuais indcios de corrupo.
Conforme observado em diversas entrevistas do Grupo Operacional, o clima resultante
dos elementos apresentados e levando-se ainda em considerao que a rea fortemente
controlada pelos rgos de fiscalizao, no h estmulo vinda de novos servidores para a
funo. No mesmo sentido, tal circunstncia cria uma percepo de risco para os funcionrios
que j atuam na rea, desestimulando quaisquer movimentos inovadores, mesmo que na busca
pela melhora da qualidade do gasto pblico. Ainda conforme um dos entrevistados do Grupo
Normativo, o recrutamento existente, excluindo-se a hiptese pouco usual de designao
voluntria, frequentemente se d em duas circunstncias. Na primeira, que se assemelha ao
servio militar obrigatrio, existe um rodzio definido pelos servidores de um rgo. Cada um
dispe-se a trabalhar na funo por um determinado perodo de tempo, aps o qual ser rendido
por outro colega, que ainda no tenha atuado na funo, ou que seja recm egresso ao setor
pblico. Outra forma de recrutamento a da punio. Neste caso, servidores de baixo rendimento
ou de difcil convivncia em setores considerados estratgicos para o funcionamento do rgo,
so convidados, induzidos, ou pressionados180 a trabalharem nas reas de aquisio.

4.2.

Motivao e Qualificao

Os problemas em relao aos recursos humanos para a funo de compras, no se

restringem aos quadros que compem sua base, h problemas tambm no campo da chefia e
liderana. Neste sentido importante lembrar que no caso da administrao direta federal, os
postos de chefia, so ocupados via DAS181. Os DASs 6 so normalmente Secretrios Nacionais,

180

181

Evidentemente os servidores podem recusar-se ao servio em determinado setor, entretanto, isto poder implicar
em sua colocao em disponibilidade, situao considerada no servio pblico como humilhante, alm de
redundar em perdas salariais significativas.
Vide nota de rodap n 178.

147
enquanto os DAS's 5 e 4, so respectivamente Diretores ou Subsecretrios e Coordenadores
Gerais. Os DASs de nveis 1, 2 e 3, tm salrios mais baixos, sendo tambm destinados a cargos
de menor importncia estratgica. Como visto anteriormente no tpico sobre a estrutura
organizacional, os Coordenadores Gerais de Logstica so subordinados aos Subsecretrios, o que
significa dizer que seus cargos so DASs 4 o que representa no s menos prestgio para seus
seus ocupantes, mas salrios menores e menor poder de deciso. Estes elementos no so meras
questes laterais e acabam por definir o perfil dos profissionais que tero interesse na ocupao
destes cargos.
Geralmente os quadros intelectualmente mais bem preparados da administrao pblica
federal direta, so os pertencentes as Carreiras Tipicas de Estado. Tais carreiras receberam grande
ateno durante a chamada Reforma Gerencial do Estado, sendo muito valorizadas, gerando um
status diferenciado para seus ocupantes, alm de uma remunerao substancialmente superior
dos demais servidores, aqueles que no fazem parte de tais carreiras, especialmente os de funes
tipicamente administrativo-operacionais, como os pertencentes ao PGPE, por exemplo. Para se
ter uma ideia do nvel de valorizao de tais carreiras, basta observar a remunerao do chamado
Grupo de Gesto, que congrega as carreiras de Finanas e Controle, Planejamento e Oramento,
Comrcio Exterior e Polticas Pblicas e Gesto Governamental, que tem exatamente a mesma
tabela de vencimentos. A remunerao inicial da carreira de R$12.413,65, podendo atingir ao
final R$ 17.347,00. Naturalmente os concursos pblicos para tais carreiras so muito concorridos,
propiciando a seleo de excelentes profissionais. Posteriormente, os cursos de formao e
treinamento so mais intensos e longos, o que ocorre, por exemplo, na carreira de Especialista em
Polticas Pblicas e Gesto (EPPG), conhecidos na Esplanada dos Ministrios como Gestores.
Em tese, seria desta carreira que surgiriam os quadros diretores da administrao pblica para
setores como o de Logstica, demais funes SISG e Recursos Humanos. Mas na prtica, no
isto que ocorre, o que fica patente em algumas das entrevistas, tanto no Grupo Normativo, quanto
Operacional. Em face da escassez de acmulo acadmico sobre este fenmeno, uma hiptese que
pode auxiliar em sua compreenso, relaciona a pouca presena dos Gestores nas SPOA's
abundncia de DASs 4, em postos que no possuem os mesmos riscos e responsabilidades dos
Coordenadores Gerais de Logstica ou das demais reas administrativas. Por esta hiptese, os
gestores prefeririam os DASs 4 com riscos reduzidos ou nulos em termos de responsabilidade
jurdica ou exposio pessoal. Por outro lado, agregando-se aos elementos j comentados

148
anteriormente, vrias entrevistas realizadas no Grupo Operacional, apontam que as atividades
administrativas no trazem status para seus ocupantes, sendo mesmo vistas como pouco nobres.
Nas condies descritas, o recrutamento dos quadros mais elevados da Logstica fica
sensivelmente restrito. A utilizao de profissionais egressos do setor privado pouco provvel,
em funo de problemas salariais 182 e principalmente pela grande dificuldade na adaptao de um
profissional no habituado a complexidade burocrtica do processo de compras no setor pblico e
eventual desconhecedor da legislao em vigor. A alternativa que resta a da base de servidores
do PGPE. Para estes funcionrios um DAS 4 representa uma melhora salarial muito grande, mas
igualmente elevado o risco de perder um bom operador, sem ganhar um bom chefe.
Alm das j observadas ausncias de polticas de valorizao, remunerao e
recrutamento, outro aspecto muito relevante do setor de aquisies pblicas federais brasileiras e
consensual nas entrevistas do Grupo Operacional, a questo da poltica de treinamento e
qualificao. Diferentemente do caso norte-americano, em que h a clara definio de um perfil
profissional e pessoal para a atuao no setor, alm de um programa contnuo de qualificao,
que segue os diversos nveis da carreira, no caso brasileiro, no h diretriz especfica quanto a
tais elementos. Isto consolida a perspectiva de que bastam conhecimentos bsicos, sobre a
legislao em vigor e sobre o SIASG/Comprasnet, para a atuao de qualquer servidor na rea de
aquisies. Funcionrios pblicos com conhecimentos sobre Logstica e Gesto da Cadeia de
Suprimentos so incomuns. Apenas mais recentemente o DLSG vem apoiando a implementao
de um programa de formao em Logstica Pblica promovido pela ENAP183. Entretanto o
referido programa embrionrio e o contedo ainda privilegia fortemente os conhecimentos j
citados de legislao e sistemas. Mais uma vez, se percebe prevalncia do combate corrupo e
ausncia de uma preocupao mais destacada com o Desperdcio Passivo.
No campo das propostas de soluo, as entrevistas do Grupo Operacional seguem duas
linhas. Na primeira, majoritria, alguns dos respondentes apontam a necessidade de maior
profissionalizao do setor de compras, o foco seria basicamente na melhora da remunerao no
desempenho da atividade, como forma de valorizar a funo e atrair os servidores
intelectualmente mais preparados, que seriam ento qualificados. Segundo se depreende das

182

183

Segundo informao colhida na Tabela Geral de Salrios Correntes de outubro de 2009, encontrados no Jornal O
Estado de So Paulo, de 22/11/2009, um Gerente de Compras tem salrio de mercado de cerca de R$ 11.352,00.
Nos ministrios o cargo equivalente seria o de Coordenador-Geral de Logstica, classificado como DAS 4.
Vide http://www.enap.gov.br/index.php?option=content&task=view&id=456.

149
entrevistas, a motivao seria uma decorrncia natural desse movimento. Por outro lado, em
relao questo da qualificao dos servidores, no fica claro se o contedo mais apropriado na
viso dos entrevistados, seria voltado para o aumento da relevncia do combate ao Desperdcio
Passivo, ou seria apenas a intensificao da linha atual. A outra possibilidade de encaminhamento
para a questo das compras pblicas federais, a criao de uma carreira de gesto, de carter
mais operacional, para atender as deficincias de pessoal, no apenas do setor de logstica, mas
em outras reas como a de recursos humanos184. Nesse sentido, um dos entrevistados no Grupo
Estratgico observou que j est em tramitao no Legislativo Federal, Projeto de Lei que cria a
carreira de Analista Executivo, ... destinada ao exerccio de atividades administrativas e
logsticas de nvel superior (PL n 3952/08). Entretanto, tal iniciativa no equacionar o
problema j existente dos servidores do PGPE, que no sero transpostos para a mesma,
permanecendo em sua condio atual.
Por fim, para uma anlise conclusiva acerca da importncia dos recursos humanos na
funo de aquisio, necessrio retomar mais uma vez os primeiros captulos do presente
trabalho. No caso privado, em que pese a liberdade com a qual se possa processar uma compra, o
foco no resultado o elemento central em torno do qual construda toda a estrutura de
aquisies. Mesmo no setor privado, as empresas de maior porte trabalham com normas, padres
e polticas, que facilitam a ao dos compradores estabelecendo parmetros para seu trabalho.
Neste quadro, os profissionais do setor so os agentes principais, pois so eles os responsveis
por consubstanciar os resultados esperados. O mesmo ocorre no caso norte-americano, mas no
mbito brasileiro, os elementos apresentados indicam um foco excessivo nos procedimentos,
como se a precisa implementao dos mesmo garantisse naturalmente uma boa compra. Alm
disso, h conflitos de carter interno, humano e que dificilmente permitiro uma profunda
transformao do setor de compras federais brasileiro sem que sejam devidamente abordados e
equacionados. Nas palavras de um dos entrevistados do Grupo Operacional, [n]o se faz uma
estruturao dessa rea da noite para o dia, e no se faz com terceirizados, nem com mquinas. A
realidade que ns precismos de gente qualificada e motivada (Entrevista realizada pelo autor).

184

As reas de planejamento, oramento e finanas so atendidas pelos Analistas de Planejamento e Oramento

(APO's) e os temas de auditoria e correio so objeto de atuao dos Analistas de Finanas e Controle (AFC's),
ambos integrantes do Grupo de Gesto.

150
5.

Guisa de Concluso: reflexes e expectativas acerca das Aquisies

Pblicas Federais Brasileiras

Como se pretendeu apresentar, as compras pblicas federais brasileiras tiveram, ao longo

das ltimas duas dcadas, uma clara evoluo. foroso reconhecer que o processo brasileiro de
aquisies pblicas formalmente muito transparente, talvez um dos mais transparentes do
mundo, permitindo o acompanhamento de toda a sociedade, inclusive on-line, com o uso da
tecnologia da informao nos casos de Preges Eletrnicos. Entretanto, tal transparncia no tem
demonstrado efetividade no combate corrupo, um de seus principais objetivos.
Do ponto de vista da eficincia do gasto pblico, a situao ainda mais preocupante.
Mesmo levando em considerao os avanos com o Prego, Registro de Preos, Carto
Corporativo, etc., h um limite para tais ferramentas. Relembrando os modelos privado e pblico
federal norte-americano, voltados para o resultado da compra, em termos de combate ao
desperdcio e gerao de custos desnecessrios, e comparando suas estratgias e ferramentas
com as utilizadas no modelo federal brasileiro, percebe-se que estas ltimas atuam
prioritariamente sobre o problema da escolha do fornecedor, gerando como um positivo subproduto, especificamente no caso do Prego, uma substancial reduo do custo de aquisio e do
preo dos produtos e servios adquiridos. No obstante, as fases de planejamento da aquisio e
gesto de contratos, to valorizadas nos casos estudados nos primeiros captulos, esto a
descoberto na estrutura federal brasileira de compras, no havendo indicativo de um rumo
alternativo ao aprofundamento do binmio Lei de Licitaes/Tecnologia da Informao.
Os prximos passos das compras pblicas federais brasileiras vo na direo de mais
alteraes na legislao. No no sentido de mudar sua lgica ritualstica, como no caso norteamericano, mas dentre outras poucas modificaes, de estender todas as modalidades a positiva
ideia da inverso de fases verificada no Prego. Alterao importante, que reduz tempos, mas
insuficiente para impactar significativamente na qualidade do gasto pblico, j que no tem
qualquer relao com suas fases decisivas, ou seja, o planejamento da aquisio e a gesto de
contratos. Na mesma linha, o aprofundamento da utilizao dos instrumentos da tecnologia da
informao outro caminho que provavelmente continuar a ser trilhado pela SLTI.
O presente trabalho no tem a inteno de desmerecer a relevncia dos contnuos
aperfeioamentos legais e tecnolgicos, mas de chamar a ateno para o fato de que, no caso
brasileiro, estes no podem ser tomados como o centro de uma revoluo. Dito de outra forma,

151
o advento do computador e de poderosos programas de clculo, em momento nenhum,
dispensaram os estudantes de engenharia da necessidade de adquirirem slidos e profundos
conhecimentos de matemtica, fsica e estatstica. Na verdade, o domnio de tais conhecimentos
que propicia a maximizao do uso das ferramentas. Neste sentido, a estratgia brasileira de
aquisies pblicas federais, como se procurou demonstrar, no faz uso dos conhecimentos
tericos apresentados no primeiro captulo, nem se inspira na aplicao destes, como no modelo
norte-americano, objeto de anlise do segundo captulo.
Alm disso, o denominado modelo brasileiro de aquisies pblicas federais,
diferentemente dos dois primeiros casos abordados, no atribui ao fator humano, da mo-de-obra
envolvida no processo de aquisies, o mesmo peso estratgico, no se tendo notcia de qualquer
estudo governamental sobre o tema, nem se quer como diagnstico. As funes logsticas, dentre
elas compras, gesto de materiais e gesto de contratos, segundo o entendimento vigente, podem
ser desempenhadas por quaisquer pessoas a qualquer tempo, com treinamento que se restringe ao
conhecimento da legislao em vigor e dos sistema tecnolgicos pertinentes. No h a viso de
que a aquisio e a gesto de contratos, so em essncia atividades de reflexo, anlise, tomada
de deciso e interao interpessoal, o que conduziria o conhecimento dos fundamentos da funo
de logstica para o centro do processo e remeteria a tecnologia da informao um papel
coadjuvante, ainda que muito importante.
No modelo atual, poucos servidores se dispem ao trabalho, esperando atentamente uma
oportunidade para a troca de atividade. Estes quadros pouco treinados, pouco valorizados,
naturalmente desmotivados e fortemente pressionados pela rigidez e inflexibilidade da legislao,
so os responsveis pela compra de bilhes de reais todos os anos. No ter uma poltica de
logstica pblica, no mbito federal, que claramente destaque a importncia decisiva de pessoas
qualificadas, treinadas, remuneradas e motivadas no processo de aquisies uma lacuna grave,
que se explicitar cada vez mais, na medida em que os ganhos das novas ferramentas e mudanas
legislativas se esgotarem sem trazer melhoras substantivas na qualidade do gasto pblico.
Por outro lado, necessrio observar que surge uma esperana no setor logstico com a
criao, no mbito do DLSG, de uma rea de anlise e informaes estratgicas, especialmente
voltada para a minerao de dados. Esta iniciativa representa o reconhecimento, ainda que
tardio, da importncia da coleta, tratamento e anlise do enorme volume de informaes obtidas
atravs o SIASG e um avano que provavelmente trar conhecimento confivel sobre as

152
fortalezas e fraquezas do processo de compras pblicas federais brasileiras. Restar, atravs das
aes futuras dos agentes pblicos dirigentes do setor, definir o pblico de tais informaes: se
apenas alguns pesquisadores, ou como no caso norte-americano, um enorme quadro de servidores
especializados e capazes de analisar e produzir continuamente propostas de aperfeioamento do
sistema?

153

CONSIDERAES FINAIS
A presente dissertao, assumindo uma preocupao de carter eminentemente
operacional, dedicou-se anlise da contribuio do sistema de compras pblicas, no mbito da
Administrao Direta do Poder Executivo Federal Brasileiro, para o combate ao desperdcio no
gasto pblico. Tal reflexo teve com base os modelos de compras privado, pblico federal norteamericano e brasileiro. Ao longo da discusso foi utilizada a noo de Desperdcio Ativo e
Passivo, cunhada por Bandiera; Prat; Valletti (2009) 185, em seu trabalho acadmico sobre o caso
das compras pblicas italianas. A dissertao foi estruturada atravs de uma matriz conceitual
formada por trs dimenses: 1) Estrutura e Sistemas; 2) Legislao, Normatizao e
Processos; e 3) Recursos Humanos Especializados. Tal matriz foi a base das comparaes entre
os trs modelos citados e visava explicitar a condio do modelo brasileiro de compras pblicas
federais quanto sua capacidade de combater o Desperdcio Passivo, contribuindo para uma
maior eficincia do gasto pblico federal.
Ao analisar-se em perspectiva o tpico Estrutura e Sistemas, no difcil perceber a
disparidade entre os setores privado e federal norte-americano, em relao ao brasileiro. Os dois
primeiros sistemas esto organizados na perspectiva do combate ao Desperdcio Passivo e j
enxergam a funo de compras como estrategicamente relevante, buscando ampliar seu poder
hierrquico. Tal abordagem no encontra eco no modelo federal brasileiro, onde o foco
explicitamente o Desperdcio Ativo. Quanto maturidade dos sistemas de compra, utilizando a
viso de Braga (2006), possvel notar o avano dos setores privado e federal norte-americano,
que esto solidamente posicionados no Estgio 3 Proativo e j empenhados no processo de
transio para o Estgio 4 Gerncia Estratgica de Suprimentos. Neste sentido, merece
destaque a ao norte-americana de criao da figura do Chief Acquisition Officer (CAO),
indicativo de sua percepo acerca da importncia estratgica da funo de compras. Entretanto,
no caso brasileiro, a situao oposta. Apesar de todo o destaque na utilizao de meios
eletrnicos para a realizao de aquisies, com grande difuso do uso do Prego Eletrnico, isso
per se no indica uma mudana em relao a percepo sobre a relevncia da atividade de
suprimento. Na realidade, quando se observa em perspectiva os trs casos, a despeito de algumas

185

Vide citao na pgina 2.

154
organizaes que buscam uma viso mais moderna, nota-se o carter ainda eminentemente
reativo (Estgio 1) do sistema brasileiro.
Mas apesar dos problemas anteriormente apontados, no tpico Estrutura e Sistemas
que o modelo brasileiro mais se destaca. Apesar de possuir uma estrutura organizacional que
subordina a questo de compras s SPOA's denotando a pouca relevncia do tema na agenda
estratgica governamental, consolidou-se uma linha de simplificao do processo de aquisio
focada na fase de escolha do fornecedor, lanando mo da tecnologia da informao. O SIASG e
sua interface na internet, o conhecido Comprasnet, so seus maiores exemplos. Mas necessrio
compreender que a limitao do SIASG ao controle e acompanhamento do processo de licitao,
est intrinsecamente ligada legislao de compras brasileira. No obstante, o SIASG
certamente o instrumento mais poderoso e importante do modelo de compras federais, pois
atravs dele que se obtm um enorme volume de informaes estratgicas sobre a estrutura de
demanda da Administrao Federal. Seu mais importante projeto, seguindo os comentrios
apresentados por Fernandes (2003, 2005), seria a expanso da abrangncia do SIASG para o
processo de planejamento da aquisio, o que, segundo entrevistas colhidas no Grupo Normativo,
j se encontra em fase de anlise.
importante notar que o uso da Tecnologia da Informao provavelmente o ponto de
maior proximidade entre os modelos privado e federal brasileiro, em que pese os sistemas
privados j incorporarem mdulos especficos tratando da definio da demanda (planejamento
da compra). Em contrapartida, a TI uma das questes em que os modelos brasileiro e norteamericano mais se distanciam. Nos EUA h uma grande liberalidade em relao aos mecanismos
tecnolgicos utilizveis em cada agncia governamental, no existindo, como no governo federal
brasileiro, a obrigatoriedade do uso de um nico sistema. Entretanto, tais elementos nos remetem
a uma reflexo mais aprofundada. Apesar da suposta desintegrao tecnolgica do sistema
federal norte-americano de compras, isso no sugere uma situao de descontrole ou mesmo de
desinformao sobre a atividade. Na verdade, o sistema norte-americano disponibiliza, tanto para
consumo interno, quanto para a sociedade em geral, um volume de informaes
significativamente superior ao sistema federal brasileiro. Tal fenmeno no parece estar ligado
mera existncia dos dados, como se poderia supor, ou favorecido por um sistema nico e
obrigatrio, como no caso brasileiro, mas importncia estratgica que se d informao como
instrumento de aperfeioamento constante da funo de compras e da prpria qualidade do gasto

155
pblico. De fato, razovel inferir que o SIASG produza dados em quantidade, qualidade e
velocidade superiores aos inmeros sistemas da estrutura federal norte-americana. Entretanto, a
estrutura brasileira deficiente no processo de organizao, tratamento e anlise dos dados,
visando sua transformao em informaes gerenciais teis. No obstante, necessrio registrar
que o DLSG, com a recente criao de uma Gerncia de Anlise de Informaes Estratgicas, deu
um importante passo para a utilizao inteligente e produtiva das informaes do SIASG. O
departamento poder abastecer com relatrios gerenciais vrios espaos importantes de demanda
por informaes sobre compras e contratos tais como: Negociaes Internacionais sobre Compras
Pblicas, Sistemas de Custos Governamentais, Ncleo Formulador de Poltica Industrial do
Governo, Ncleo Tomador de Decises Estratgicas do Governo e as prprias Unidades de
Compras (UASG's), carentes de informaes balizadoras de suas aes. Na realidade h pouca
chance de se promover uma boa utilizao do poder de compra do Estado brasileiro, sem saber
com clareza do que consiste este poder de compra.
Tratando do tpico Legislao, Normatizao e Processos, verifica-se no caso privado,
que h pouca normatizao, especialmente quando o setor comparado aos entes pblicos.
Entretanto, por conta de escndalos de manipulao contbil e seus considerveis impactos sobre
a confiabilidade dos rgos de controle e acompanhamento do mercado financeiro, tm havido
um incremento normativo significativo. Diversas companhias tm criando ou ampliando a
abrangncia de manuais de aquisio. Entretanto, tais instrumentos normativos visam garantir
certo grau de transparncia, sem implicar em excessivo burocratismo ou gerar custos
desnecessrios. O foco principal da aquisio privada seu resultado para a empresa, em termos
de disponibilidade para o uso, preo, custo da aquisio e qualidade da matria-prima,
equipamento, produto, ou servio. Na busca por tal resultado utilizado um vasto conjunto de
conceitos, ideias e ferramentas, desenvolvidos ao longo das ltimas dcadas e aperfeioados
atravs do processo de experimentao das companhias.
No caso federal norte-americano existe uma pesada normatizao. Ao longo de extensas
1.900 pginas, o Federal Acquisition Regulation (FAR) detalha minuciosamente os
procedimentos para a aquisio de produtos e servios. De forma semelhante ao setor privado, o
governo federal dos EUA trata o processo de aquisio como composto de trs fases claras e
distintas, embora inter-relacionadas na obteno do melhor resultado possvel: planejamento da
compra, escolha do fornecedor e gesto de contratos. De modo geral, as prticas comerciais so

156
frequentemente utilizadas no setor pblico federal norte-americano e a rea de aquisies
explicita tal fenmeno de forma visvel, inclusive utilizando ferramentas, conceitos e mesmo a
nomenclatura privada em documentos oficiais.
Outra caracterstica interessante do caso federal norte-americano sua relativa
flexibilidade normativa. Como visto no segundo captulo, o FAR no uma lei votada no
legislativo daquele pas, embora este possa impor modificaes pontuais. Suas alteraes so
realizadas, atravs de consenso, por um conjunto de trs conselhos, compostos basicamente de
profissionais com amplo domnio tcnico sobre o tema de aquisies. Essa estrutura permite que
o FAR permanea atualizado com os avanos no campo do suprimento, sem perdas no quesito
transparncia. Outro elemento importante na experincia federal norte-americana de compras foi
sua transio de um sistema de estrita legalidade, semelhante ao que temos atualmente no
Brasil, no qual o agente pblico s pode fazer o que a lei estritamente lhe permite fazer, para um
sistema em que s no permitido fazer o que a lei estritamente lhe probe. Esta tambm uma
caracterstica flexibilizadora, que ampliou o poder de ao dos compradores norte-americanos na
busca dos melhores resultados possveis.
Em resumo, o caso federal norte-americano coloca em destaque o conhecimento
acumulado pela rea de aquisies e suprimentos, de forma que mesmo ainda seguindo um
regulamento extenso, detalhado e complexo, prevalece a lgica da necessidade de aquisies de
qualidade, como pressuposto fundamental para a obteno de resultados vantajosos ao interesse
da sociedade norte-americana.
O caso federal brasileiro, mais uma vez, substancialmente diferente. Apesar da
legislao ter formalmente a preocupao com o planejamento, a cultura de combate corrupo
prevalece de forma quase absoluta, parametrizando todas as aes desta fase do processo.
simples identificar como elemento base, que a legislao brasileira sobre aquisies pblicas
culturalmente voltada para o rito, e de uma forma tal, que a questo da eficincia reduzida
condio de subproduto eventual do processo de compra. Neste sentido, como a escolha do
fornecedor a fase do processo de compras que concentra as maiores preocupaes da lei e dos
agentes de acompanhamento e controle, j que identificada como o centro das possveis tentativas
de ao ilcita, esta recebe a maior ateno e funciona como uma espcie de piv do processo de
aquisies, em torno do qual todo o restante gira. A centralidade da escolha do fornecedor
tambm pode ser identificada quando se observam as inovaes recentes da experincia federal

157
brasileira, onde todos os instrumentos citados (Prego Eletrnico, Registro de Preos e Carto
Corporativo), so ferramentas de realizao ou de simplificao da escolha do fornecedor. Alm
disso, no caso brasileiro, diferentemente das experincias privada e federal norte-americana, no
h uma discusso clara sobre a gesto de contratos como instrumento de preservao ou
ampliao das vantagens obtidas, com base no planejamento da compra, na fase de escolha do
fornecedor.
Entretanto, de fundamental importncia observar que o presente trabalho no identifica
a Lei de Licitaes como nica responsvel pelos problemas da compra pblica federal brasileira.
Ela produto de seu tempo e das preocupaes que afligiam o pas em 1993, data de sua entrada
em vigor. De certa forma, ao deixar o processo de compras mais claro e detalhado, tal legislao
representou inclusive um avano em relao as leis anteriores. Mas por outro lado, foi baseada
em um conjunto de conhecimentos, conceitos e ideias, restrito, em parte j ultrapassado e na
atualidade insuficiente para basear a ao da funo de compras. Alm disso, o que agrava a
situao do processo de aquisies no campo jurdico, so as interpretaes, geralmente de cunho
restritivo, que dificultam ou mesmo impedem as inovaes que transfiram o centro de gravidade
do sistema de compras, do combate corrupo para a obteno dos resultados mais vantajosos
administrao pblica.
Em outros termos, partindo-se da combinao entre uma legislao conceitualmente
pobre, uma elevada preocupao com a corrupo, um sistema jurdico excessivamente
burocrtico e interpretaes restritivas, chega-se formao de uma cultura de compras pblicas
muito aferrada aos ritos e pouco compromissada com os resultados. Mas uma cultura s se
cristaliza pela ao dos homens e mulheres que normatizam, operam e fiscalizam uma
determinada atividade, o que remete anlise da ltima dimenso de reflexo proposta pela
matriz conceitual utilizada na presente dissertao.
Para um maior aprofundamento no tpico Recursos Humanos Especializados,
conveniente que sua abordagem ocorra considerando-se trs questes fundamentais: valorizao
profissional, treinamento e recrutamento. Relembrando a experincia privada, relevante notar as
grandes transformaes pelas quais o comprador moderno vem passando. Se antes tratava-se de
um profissional generalista e muito focado nos preos de produtos e servios, atualmente o setor
exige um perfil mais pr-ativo, com capacidade de relao interpessoal e viso estratgica. Tais
mudanas esto naturalmente relacionadas ao processo de maturao dos sistemas de compra

158
visto anteriormente e desembocam na intensificao das aes de treinamento e qualificao da
mo-de-obra ligada funo de compras. Outro aspecto importante, tambm ligado ao fenmeno
j descrito, a rpida ampliao dos programas de desenvolvimento de carreiras, mecanismo
eficaz de valorizao profissional, que igualmente auxilia na atrao de novos talentos para o
setor.
No campo dos recursos humanos, o sistema federal norte-americano se mostra mais uma
vez prximo do setor privado. Nos EUA existem no s carreiras especficas ligadas funo de
compras, mas carreiras de apoio que atuam em conjunto com as primeiras formando a chamada
fora de trabalho de aquisio federal. No caso norte-americano tambm merece destaque o
amplo sistema de treinamento e qualificao de seus profissionais, formulado, implementado e
acompanhado por instituies como o Federal Acquisition Institute (FAI) e o Defense Acquisition
University (DAU).
Quando se observam em perspectiva os casos privado e federal norte-americano, no que
concerne ao tpico Recursos Humanos Especializados, nota-se o elemento comum da
profissionalizao. Depreende-se, da anlise destas duas experincias, que a funo de compras
vem gradativamente ampliando suas responsabilidades, assumindo uma posio mais estratgica
e naturalmente tornando-se mais complexa. Tais elementos, por sua vez, implicam na necessidade
de perodos mais longos de formao e maior frequncia no processo de treinamento e
reciclagem. Naturalmente os processos de recrutamento passam a exigir homens e mulheres com
nveis de preparo intelectual mais elevado. Assim, com um processo de formao mais longo,
sofisticado e caro, torna-se lgica a necessidade de quadros que se dediquem exclusivamente
funo, transformando-se em profissionais especializados. Entretanto, fundamental explicar que
toda essa dinmica no advm de um incremento burocrtico no processo de aquisio, mas pela
intensificao da poltica de foco no resultado, cuja obteno necessita, de forma crescente, de
anlise e ferramentas mais sofisticadas.
Seguramente o item mais delicado, em termos de compras pblicas federais brasileiras,
o de Recursos Humanos Especializados. De fato, a escassez de quadros adequadamente
preparados para lidar com as questes de logstica, assim como os demais itens j analisados, tem
limitado a implementao de aes que visem a melhora da qualidade do gasto pblico no Brasil.
Retomando a questo da valorizao profissional, treinamento e recrutamento, foroso admitir
que o modelo federal brasileiro apresenta diferenas substanciais em relao aos outros dois

159
sistemas objeto de anlise. Neste sentido, a comparao com o caso federal norte-americano
especialmente interessante, por se tratar tambm de estrutura pblica. Note-se, alis, que a
comparao no deve se focar apenas na questo da existncia de uma carreira especfica no caso
norte-americano, e que no existe no caso brasileiro, pois da anlise do modelo daquele pas, o
que parece verdadeiramente central em seu esforo de foco no resultado, a clareza do perfil
profissional, a viso abrangente do processo de aquisies, que parametriza a formao dos
quadros, e a intensidade e extenso do processo de qualificao. No se pode deixar de notar que
a questo do treinamento um dos temas onde h maior diferena entre os dois modelos. No caso
brasileiro, a qualificao dos compradores, alm de esparsa e irregular, foca-se excessivamente
no binmico Legislao de Licitaes/SIASG, reforando culturalmente a ideia de que comprar
bem uma decorrncia da utilizao de tais ferramentas, o que, com base no primeiro captulo
deste trabalho, no pode ser tomado como verdadeiro.
Alm dos elementos j elencados, ao longo do terceiro captulo da presente dissertao,
restou demonstrada a inexistncia de poltica definida de diferenciao ou valorizao dos
profissionais que atuam no mbito das compras pblicas federais ou demais reas da logstica.
Diante isso, as dificuldades de recrutamento apontadas na anlise do caso brasileiro so
compreensveis. Sem valorizao profissional, seja no aspecto do status da atividade, que no
marco atual pode ser desempenhada por qualquer um a qualquer tempo, seja em termos
remuneratrios, no h estmulo que atraia e motive servidores pblicos para o desempenho da
funo de compras. Com isso, tambm no quesito Recursos Humanos Especializados, o sistema
de compras federais brasileiro se diferencia dos demais, no demonstrando qualquer perspectiva
de combate ao Desperdcio Passivo, ou foco no resultado.
Como estratgia facilitadora do processo de reflexo, os tpicos analisados at o
momento: Estrutura e Sistemas, Legislao, Normatizao e Processos e Recursos Humanos
Especializados, sero renomeados como, respectivamente: Sistemas, Legislao e Pessoas.
Assim, atravs do Quadro 4.1, apresentada uma sntese dos elementos discutidos at aqui,
considerando-se os trs casos abordados.

160
Quadro 4.1 Sntese da Matriz Conceitual

Rememorando a Introduo da presente dissertao, o objetivo principal deste trabalho foi

o de analisar a contribuio do sistema de compras pblicas federal brasileiro na busca de maior
eficincia do gasto pblico. Deste modo, diante de toda a reflexo apresentada nos captulos
anteriores e sumarizada no Quadro 4.1, resta claro que o sistema brasileiro no contribui
substancialmente na melhora da eficincia do gasto pblico federal. Isto se deve ao fato
fundamental de que todo o sistema de compras pblicas brasileiro, a comear por sua legislao,
tem como principal preocupao evitar eventuais atos de corrupo. No que tange
especificamente ao arcabouo jurdico, tal esprito se explicita tanto por seus excessos
ritualsticos, quanto pelas interpretaes restritivas de seus dispositivos por partes dos envolvidos
no processo de aquisio pblica. Como decorrncia disso, surge uma cultura do medo, que afeta

161
visceralmente a mo-de-obra responsvel pela implementao do processo de aquisio,
tornando-a naturalmente resistente a inovaes. Assim, como no modelo Geocntrico,
prevalecente at a idade mdia, onde a terra seria o centro do universo, o sistema federal
brasileiro de compras pblicas poderia ser chamado de Corruptocntrico, tendo como base
fundamental o Combate Corrupo, elemento em torno do qual gravitam, em rbitas
hierarquizadas por ordem de importncia, a Legislao, os Sistemas, as Pessoas e por ltimo,
quando possvel de se enxergar a olho nu, o Resultado (Figura 4.1).

Figura 4.1 Sistema Corruptocntrico

Na verdade, o sistema federal brasileiro possui concretamente dois elementos principais: a

legislao e o SIASG/Comprasnet. A varivel humana pouco relevante no quadro atual e o
conhecimento acumulado nas ltimas dcadas nos campos da Logstica, Gesto de Cadeia de
Suprimentos e Compras, praticamente desconhecido no plano federal. Deste modo, se assumida
agora uma perspectiva normativa, visando o desenvolvimento de alternativas para a superao de

162
tal realidade, parece defensvel que o primeiro passo seja a construo de um novo modelo de
organizao conceitual para o setor, onde o combate corrupo no seja abandonado, mas o
centro das preocupaes passe a ser a obteno de resultados verdadeiramente vantajosos para o
Estado, evitando desperdcios e custos desnecessrios. Numa proposta de tal natureza, conforme
se visualiza graficamente na Figura 4.2, alm das j importantes participaes da Legislao e
dos Sistemas, so acrescidas com igual grau de importncia, as Pessoas e o Conhecimento, todos
estes elementos, permeados naturalmente pela preocupao com a tica. Retomando os primeiros
captulos da presente dissertao, foroso notar que as experincias analisadas inspiram tal
proposta, sem que isso obviamente signifique a adoo acrtica de qualquer modelo.

Figura 4.2 Sistema Focado no Resultado

No caso especfico brasileiro, a primazia da questo dos recursos humanos est no fato de
que medidas adstritas s outras dimenses de anlise abordadas, provavelmente tero alcance
limitado sem a contrapartida de um slido quadro de profissionais que consiga extrair o mximo
destes instrumentos. Neste sentido, o Prego Eletrnico um bom exemplo de que uma
ferramenta adequada e interessante, pode ser usada de forma pouco eficiente. Assim, uma
eventual tentativa de reverso do quadro de apatia profissional na funo de compras, poderia ter
como uma das possibilidades, ainda que no consensual, a criao de uma carreira de logstica
pblica, abrangendo aquisio e gesto de contratos, ou pelo menos as funes de carter

163
administrativo mais comuns, o que j se encontra em andamento atravs do PL n 3952/08.
Tambm parece necessria a definio de um perfil profissional e dos conhecimentos necessrios
ao desenvolvimento de tais atividades, o que implicar na construo de um processo de
treinamento desses profissionais. O tema salarial outro assunto que parece inescapvel,
especialmente com a enorme diferena existente entre os agentes pblicos que realizam as
atividades de compra e aqueles que as fiscalizam.
No campo da Legislao, necessrio admitir que esta contribui de forma muito tmida na
busca por maior eficincia no gasto pblico federal, sendo excessivamente burocrtica e
ritualstica. Entretanto, mudanas concretas na qualidade do gasto pblico no parecem depender
de radicais modificaes no arcabouo jurdico do setor, ainda que aperfeioamentos sejam
necessrios. Entretanto, impe-se uma importante reflexo: talvez a questo no seja exatamente
alterar a legislao, mas suas interpretaes, buscando uma perspectiva mais voltada para o
resultado e menos para o rito, o que novamente remete necessidade de um novo modelo
conceitual. Neste sentido, a participao do rgo central de logstica, o DLSG, fundamental, j
que parte das interpretaes surgem do direcionamento contido em suas Instrues Normativas e
polticas para o setor. Mas parece igualmente necessrio o envolvimento do rgos de controle,
como a Controladoria Geral da Unio (CGU) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU), j que no
razovel imaginar que a operao ser diferente, se a fiscalizao continuar cobrando
exatamente a mesma postura anterior.
Retomando uma vez mais o primeiro captulo da presente dissertao, uma das formas de
se verificar a importncia de um determinado tema na perspectiva estratgica de uma grande
empresa notar seu status hierrquico. Neste sentido, a recriao da Secretaria de Recursos
Logsticos186 , provavelmente, a proposta de implementao mais simples e vivel de todas as
que foram e sero apresentadas neste trabalho. Alm disso tem grande potencial para representar
um avano real no sistema federal brasileiro de compras pblicas. Alm de demonstrar de forma
prtica o interesse no aperfeioamento da rea, permitiria melhorar as condies de trabalho hoje
existentes no DLSG, que na SLTI o nico departamento dedicado ao tema, em meio a quatro
departamentos exclusivamente voltados para a Tecnologia da Informao.
No que tange aos Sistemas, o SIASG/COMPRASNET deve ser dotado de instrumentos de
extrao e tratamento de dados que possibilitem a democratizao do uso das informaes do
186

Vide nota de rodap 114.

164
sistema, a exemplo do que j vem acontecendo com o Sistema Integrado de Administrao
Financeira do Governo Federal (SIAFI). Aes neste sentido permitiro um melhor
aproveitamento dos dados obtidos atravs do SIASG e certamente contribuiro para o incremento
dos estudos sobre as compras pblicas federais.
Por fim, diante dos elementos apresentados, no razovel supor a existncia de uma
sada rpida, simples ou de baixo custo. De todo modo, como grandes jornadas demandam um
primeiro passo, a presente dissertao prope como ao inicial o desenvolvimento de uma
Poltica Nacional de Logstica Pblica (PNLP), que estabelea as pessoas, o conhecimento e o
resultado, como eixos centrais de uma profunda transformao, que vise permitir ao sistema de
compra pblico federal brasileiro ampliar sua contribuio no processo de melhora da qualidade
do gasto pblico. Este parece um movimento na direo correta, pois um documento oficial um
compromisso assumido por um conjunto de agentes pblicos. evidente que sua representao
no pessoal, mas institucional. Tal instrumento tambm tem o democrtico papel de trazer
transparncia e publicidade para os rumos que se deseja trilhar. Alm disso, ao contrrio de vagos
discursos de palanque, possibilita a crtica aberta e franca, permitindo inclusive o seu
aperfeioamento contnuo. Tambm no se pode esquecer que o Brasil um pas continental, com
servidores pblicos espalhados por milhares de municpios e diversos estados, com dimenses,
complexidades e graus de desenvolvimento muito variados. O Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, ou qualquer outro que seja responsvel por tais temas, no formula polticas
apenas para si, mas o faz indiretamente, atravs da inspirao, para toda a Nao. Portanto, um
PNLP pode servir como instrumento de afirmao e de difuso de uma nova mentalidade e
cultura de combate ao desperdcio de recursos pblicos e de ampliao da eficincia operativa do
Estado.

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179

ANEXOS

181

ANEXO I
Lista de Entrevistados

182
GRUPO ESTRATGICO

Nelson Machado: ex-Secretrio-Executivo do Ministrio do Planejamento, Oramento e

Gesto;
Rogrio Santanna dos Santos: Secretrio de Logsticas e Tecnologia da Informao do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
Marilene Ferrari Lucas: ex-Secretria-Adjunta de Recursos Humanos do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.

GRUPO NORMATIVO

Loreni Foresti Fracasso: Diretora do Departamento de Logsticas e Servios Gerais;

Carlos Henrique de Azevedo Moreira: Gerente Operacional do Departamento de
Logsticas e Servios Gerais;
Allan Kardek Apolinrio de S: Gerente Normativo do Departamento de Logsticas e
Servios Gerais;
Cesar Clesito Arcoverde Fechine: Gerente de Informaes Estratgicas do
Departamento de Logsticas e Servios Gerais;
Clber Bueno: Servidor terceirizado do Departamento de Logsticas e Servios Gerais.

GRUPO OPERACIONAL

Francisco de Assis M. Franco: ex-SPOA do Ministrio do Planejamento, Oramento e

Gesto;
Gildenora Batista Dantas Milhomem: ex-SPOA do Ministrio da Fazenda;
Sylvio Petrus Jr.: ex- SAA do Ministrio da Educao;

183
Ulysses Csar Amaro de Melo: SPOA do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto;
Jos de Ribamar Tadeu Barroso Juc: SAA do Ministrio da Sade;
Estevam Pedrosa: SAA do Ministrio dos Transportes;
Laerte Dorneles Meliga: SPOA do Ministrio da Fazenda;
Cilair Rodrigues de Abreu: ex-SPOA do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
Sylvio Rmulo Guimares de Andrade Jr.: SPOA do Ministrio da Justia;
Norberto Timteo de Queiroz: Secretrio de Administrao da Casa Civil da Presidncia
da Repblica.

185

ANEXO II
Roteiro de Entrevistas
(Grupo Operacional)

186

Roteiro de Entrevista
Observaes:
No mbito desta dissertao, setor privado refere-se exclusivamente as empresas privadas
de grande porte, nacionais e transnacionais;
A dissertao restringe-se as compras pblicas federais, realizadas no mbito da
administrao direta;
Explicitar ao entrevistado que as informaes prestadas e os depoimentos dados sero de
carter sigiloso, sendo utilizadas prioritariamente de forma agregada. Na hiptese de citao de
qualquer trecho especfico, no ser feita a identificao nominal, exceto com autorizao
expressa.
Qualificao e histrico profissional:
Nome, formao acadmica e experincia profissional relacionada ao tema.
(1 Grupo de Questes) Logstica Empresarial & Experincias Internacionais):
Qual a sua familiaridade com os conceitos, utilizados no mbito do setor privado, de
Logstica, Gesto da Cadeia de Suprimentos (Supply Chain Management) e aquisies?
Em sua opinio, como poderia ser classificada a utilizao de tais conceitos privados ao setor
pblico: possvel/impossvel, apropriada/inapropriada ou desejvel/indesejvel? Buscar
aprofundar a resposta.
O Sr. conhece outras experincias governamentais de compras pblicas? Quais delas lhe
chamaram a ateno e por qual razo? H alguma idia, conceito ou ferramenta que voc
imaginou ou imagina como passvel de adaptao ao sistema brasileiro?
O Sr. tem alguma familiaridade com o sistema americano de aquisies pblicas?
Qual a sua opinio sobre trabalhos que buscam um maior conhecimento de idias, conceitos e
ferramentas privadas ou de experincias de aquisies pblicas de outras naes, visando sua
eventual adaptao ao setor pblico brasileiro?
(2 Grupo de Questes Experincia brasileira de compras pblicas federais):
O Sr. poderia descrever, em linhas gerais, a poltica de logstica implementada no mbito da
Marinha do Brasil?
Dadas as seguintes quatro dimenses de anlise: a) Organizao e Liderana; b) Legislao e
Normatizao; c) Recursos Humanos; e d) Gesto da Informao. Qual sua viso sobre as
aquisies pblicas federais brasileiras, e em especial da Marinha do Brasil, com referncia a
cada uma destas dimenses?
Em sua opinio, quais os pontos positivos do sistema de aquisio pblica federal brasileiro

187
(legislao, informatizao e pessoas)?
Em sua opinio, o que caracteriza uma boa aquisio? (preo, velocidade, ...)
Tomando a definio anterior, como poderamos classificar as aquisies pblicas federais
brasileiras? (satisfatrias/insatisfatrias) Elas cumprem com seu papel?
Quais os maiores problemas enfrentados para se conseguir uma boa aquisio?
Qual ou quais as maiores inovaes ocorridas no setor de aquisies pblicas federais nos
ltimos anos?
(3 Grupo de Questes Viso de futuro das compras pblicas federais):
Em sua viso, qual o futuro das compras pblicas federais? O que precisa ser aperfeioado
e/ou quais inovaes precisam ser introduzidas? O que precisa ser feito para melhorar?
O Sr. tem algum comentrio adicional que gostaria de fazer? Algo que considera importante e
que no foi mencionado?

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ANEXO III
Entrevistas (DVD)