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Seminrio de Ps-Graduao 2012

Associao Brasileira de Relaes Internacionais

Painel: O Brasil na Amrica do Sul (2)


rea Temtica: Poltica Externa

PARLAMENTO E POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NO IMPRIO

Pedro Henrique Verano

Braslia
13/07/2012

Resumo

O presente trabalho tem como objetivo principal analisar a relevncia do Parlamento


brasileiro nos temas de poltica externa ao longo do Imprio. Embora existam
diversos trabalhos sobre a histria do perodo monrquico brasileiro, o uso das
fontes parlamentares como forma de corroborar as teses ainda muito pouco
explorado, tendo em vista seu fcil acesso nos Anais da Cmara dos Deputados e
do Senado, assim como as Atas do Conselho de Estado. A despeito da existncia o
livro de Amado Luiz Cervo, intitulado O Parlamento Brasileiro e as Relaes
Exteriores (1826-1889), h poucos estudos de caso analisando episdios
especficos da histria do Imprio. Dessa forma, prope-se analisar os aspectos
que tornam o Parlamento uma instituio relevante e importante para a anlise de
poltica externa brasileira, na poca citada, com destaque para as relaes com os
demais pases da bacia do Rio da Prata e a Inglaterra, no perodo compreendido
entre 1844 e 1864, as quais marcam o fim dos Tratados Desiguais e o incio da
Guerra do Paraguai.

O Parlamento brasileiro e o processo decisrio de poltica externa no Imprio

A Constituio do Imprio do Brasil, outorgada por Dom Pedro I em 1824,


definiu os principais preceitos legais que regeram o pas ao longo da existncia da
monarquia no poder. Embora o formato de um documento constitucional o qual
define e, por conseguinte, limita os poderes de um monarca possa ser considerado
de origem liberal, devem ser ponderadas as especificidades da Carta Magna
brasileira da poca que, ao conter um quarto poder, o Poder Moderador, provia ao
Imperador prerrogativas legais similares aos dos antigos monarcas absolutistas. As
polmicas que envolveram a produo do primeiro documento constitucional
brasileiro, decorrentes das divergncias existentes entre grupos que apoiavam
veementemente Pedro I e liberais mais exaltados que procuravam limitar ao mximo
os poderes do Imperador, tiveram como consequncia a dissoluo, por meio do uso
da fora, da ento primeira assembleia constituinte brasileira, sendo esta substituda
por outra, cujos membros partilhavam dos mesmos ideais do Imperador1.
Em decorrncia da forma como o referido processo se deu, diversos aspectos
da administrao pblica brasileira acabaram por ser centralizados nas mos do
Executivo. No que se refere ao processo decisrio de poltica externa, ainda mais
evidente a preeminncia concedida ao Imperador, ou seja, ao poder Executivo e ao
Moderador, em detrimento do Legislativo. A conduo da poltica externa no Imprio,
conforme elencado pela Constituio de 1824, era funo reservada quase que
exclusivamente ao poder executivo, ou seja, o Imperador e seus ministros. Caberia
ao Parlamento funo de aprovar tratados que versassem sobre cesso de
territrios e de ser consultado no caso de declarao de guerra ou de paz, deciso
que, no entanto, continuaria prerrogativa do Executivo2. Embora impossibilitado de
agir formalmente, os debates parlamentares ao longo do reinado de Dom Pedro I
no se abstiveram de discutir poltica externa, pelo contrrio, acalorados eram os

CERVO, Amado. O Parlamento Brasileiro e as Relaes Exteriores (1826-1889). Braslia: UNB. P. 5-9

Ibidem

debates acerca desse assunto, com destaque para as questes relacionadas ao


reconhecimento da independncia e os tratados de comrcio firmados com as
potncias estrangeiras. Conforme analisa Cervo, os tratados desiguais so uns dos
principais assuntos de poltica externa debatidos pelo Parlamento, os quais tiveram
grande influncia na forma como o referido rgo iria atuar ao longo do Perodo
Regencial, demandando maior poder de ingerncia nos assuntos estrangeiros do
Imprio e construindo uma nova forma de pensamento poltico acerca da insero
internacional do pas.
A abdicao de Pedro I do trono brasileiro em nome de seu filho, ainda
infante, teve como consequncia poltica a construo de uma regncia que deveria
administrar o poder Executivo at que o futuro Imperador alcanasse a maioridade.
Embora considerado um perodo turbulento na Histria do Brasil, em decorrncia da
grande quantidade de revoltas iniciadas no referido perodo, sua quase uma dcada
de existncia trouxe consigo mudanas substanciais no pensamento da poltica
externa brasileira e na atuao do Parlamento como rgo de ingerncia nesses
assuntos. Se ao longo do Primeiro Reinado esteve alijado do locus principal de
discusso, em virtude do centralismo empreendido pelo at ento monarca brasileiro
e pelos limites constitucionais estabelecidos, ao ganhar preeminncia poltica ao
longo das regncias, obteve a possibilidade de mitigar as discrepncias legais entre
os poderes constituintes do Imprio. Logo nos monentos iniciais da Regncia,
conhecida como Regncia Trina Provisria, o Parlamento obtm uma das mais
importantes vitria em matria de poltica externa, ao ser autorizado por lei a
analisar e votar os compromissos internacionais assinados pelo Brasil, demanda
antiga do Legislativo.

A importncia dos estudos de poltica externa brasileira por meio dos


discursos parlamentares

Os estudos de poltica externa brasileira, ao longo da ainda curta existncia


da disciplina de Relaes Internacionais no pas, tm sido caracterizados pela
primazia nas anlises que contemplam a atuao do poder Executivo e dos seus
rgos de assessoramento, com destaque para o Ministrio de Relaes Exteriores

e para o corpo de diplomatas que o compe. Embora a referida primazia seja


justificvel pelas atribuies legais conferidas a cada um dos poderes que
constituem a administrao pblica brasileira, assim como decorrentes do sucesso
obtido pelo Itamaraty nas negociaes internacionais do pas (com destaque para os
xitos do Baro do Rio Branco e dos princpios por ele delineados para a conduo
da poltica externa) a anlise da atuao dos demais poderes - Legislativo e
Judicirio - revela diversos aspectos ocultos maioria dos trabalhos de pesquisa,
como divergncia de opinies acerca de uma determinada matria. Por ser o poder
Executivo o responsvel direto pelas atividades de poltica externa desde o Imprio,
a aprovao ou a rejeio de um determinado acordo ou tratado internacional faz
parecer com que exista certa homogeneidade no pensamento poltico acerca dos
temas abrangidos por esses acordos, caso somente seja observada a atuao do
Executivo.
Conforme analisa Amado Cervo, a atuao do Parlamento na poca do Brasil
Imprio tem como caracterstica mais relevante formao de um pensamento
poltico no pas, os quais se refletem no processo decisrio de poltica externa3.
Nessa mesma direo, Tnia Manzur observa que esse pensamento poltico pode
tambm ser entendido como um aspecto de grande relevncia na anlise de opinio
pblica acerca de temas de relaes internacionais no pas, ao ser o Legislativo uma
espcie de "caixa de ressonncia" da sociedade. Partindo de ambos os
pressupostos, tem-se definida a importncia da anlise dos discursos parlamentares
para a compreenso do processo decisrio da poltica externa brasileira, pois da
mesma forma como a sociedade representada pelo Legislativo no processo de
elaborao e de aprovao de leis nacionais, tambm a mesma sociedade
representada nos debates de poltica externa, existindo processo similar de
formao de bancadas e de frentes, ancoradas em princpios e diretrizes polticas4.
A Constituio do Imprio, outorgada pelo Imperador Pedro I no ano de 1824,
tem como caracterstica mais importante para o presente estudo, a centralizao

Ibid p. 1-3

MANZUR, Tnia. Opinio Pblica e Poltica Exterior do Brasil: 1961-1964. Curitiba: Editora Juru, 2009. P. 3035

dada ao poder Executivo para conduzir os negcios estrangeiros do Brasil. Ao longo


do perodo no qual Dom Pedro I governou o pas, conhecido como Primeiro
Reinado, as decises de poltica externa foram todas tomadas de forma
centralizada, sem ratificao por parte de nenhum dos outros poderes constitutivos
do Imprio, tendo em vista sua necessidade somente em casos de troca de
territrios ou de possesses do pas, conforme previsto pela Constituio. As
negociaes que promoveram o reconhecimento internacional da soberania do
Imprio brasileiro, ou seja, que confirmaram a independncia do Brasil em relao a
Portugal, tiveram como aspecto mais relevante a sua condicionalidade associada
assinatura de acordos comerciais, com destaque para o firmado com a GrBretanha, no ano de 1827. Embora os referidos acordos tenham trazido consigo
uma maior tranquilidade quanto independncia poltica do pas, vincularam o Brasil
em um sistema de longa durao e que muito se mostrou altamente prejudicial
arrecadao pblica do Imprio, assim como consolidaram a dependncia brasileira
na importao de gneros manufaturados.
Desde a formao da primeira legislatura do Parlamento brasileiro, em 1826,
at o ano em que o ltimo e mais relevante tratado comercial se extinguiu, em 1843,
formou-se o que Cervo caracteriza como uma corrente anti-tratados no Legislativo.
Com destaque para o perodo entre a abdicao de Pedro I e a declarao da
maioridade de Pedro II como Imperador do Brasil, conhecido na historiografia como
Perodo Regencial, o Parlamento brasileiro pode ser considerado como o principal
expoente da formao de um pensamento poltico nacional acerca da forma como o
comrcio internacional do pas deveria ser guiado. O relacionamento com as naes
do Velho Mundo passou a ser visto, gradativamente, como desproporcional, tendo
ganhado destaque no discurso de poltica externa a busca por melhores e mais
estreitas relaes com os vizinhos sul-americanos, assim como o protecionismo
alfandegrio ganhou foras como forma de compensar os prejuzos obtidos ao longo
dos mais de quinze anos nos quais o sistema de tratados esteve em vigor no
Brasil, ao dar possibilidade de reequilibrar o errio pblico do Imprio5.
A supramencionada anlise, feita por Amado Cervo, somente vivel por
meio da anlise dos discursos parlamentares. De outro modo, partindo de uma

CERVO, Amado. Op. Cit. p. 20-26

perspectiva somente do poder Executivo, poderia ser aventado que o processo


decisrio que culminou na formao das Tarifas Alves Branco, em 1844, teve origem
somente no pensamento do ento Ministro da Fazenda do Imprio. A anlise das
relaes entre o poder Legislativo e o processo de poltica externa revela, por
exemplo, que o supramencionado fato decorreu da consolidao de um pensamento
que considerava tratados comerciais como congeladores das possibilidades de
atuao internacional do Brasil. Manoel Alves Branco, dessa forma, por ter sido
integrante do Parlamento brasileiro ao longo das regncias, pode ser entendido
somente como um representante do referido pensamento.
Ainda sob e perspectiva do mesmo autor, possvel destacar elementos
chaves na compreenso da forma como a poltica externa brasileira foi conduzida ao
longo do Segundo Reinado. Embora a percepo de heterogeneidade entre o
Imprio e as demais repblicas da Amrica do Sul ainda permanecesse como um
fator que pudesse vir a complicar as relaes regionais, h um maior anseio
proveniente do Brasil em estreitar o relacionamento com os pases vizinhos, em
virtude do malogro das relaes estabelecidas com o Velho Mundo ao longo do
Primeiro Reinado. Por meio das anlises de discurso feitas por Cervo, percebe-se a
importncia do Parlamento como expoente dessa corrente de pensamento, a qual
ter frutos no incio da dcada de 1840, com as tentativas de estreitamento de
relaes com o Paraguai, por exemplo, como forma de neutralizar a ascenso de
Rosas como fora unificadora da Argentina, entendida como a principal rival do
Brasil no eixo sub-regional de poder.

As Fontes
Os Anais da Cmara dos Deputados e do Senado, assim como as Atas do
Conselho de Estado, encontram-se organizados e catalogados em ambas as casas
do Congresso Nacional Brasileiro. Dispostos em livros, tem sua consulta aberta a
qualquer cidado que os queira ler, bastando apenas preencher um requerimento, o
qual tem simplesmente a funo de identificar o pesquisador, a fim de proteger o
patrimnio histrico nacional. No necessria uma justificativa para a consulta, o
que torna seu acesso bastante simplificado, no caso do acesso fsico aos livros. H

tambm a possibilidade de as consultas serem feitas nos sites do Senado e da


Cmara dos Deputados, onde pode ser pesquisado por data ou por assunto, embora
somente os documentos mais recentes estejam habilitados para pesquisas por
assuntos. Em suma, as fontes parlamentares brasileiras so de fcil acesso, ainda
mais se comparadas a documentos histricos contidos apenas em arquivos
especficos ou, na pior das hipteses, pessoais ou secretos.

O Parlamento e as Relaes Exteriores do Imprio


A atuao parlamentar nos temas de poltica externa, ao longo do Imprio, se
deu de diversas formas. Dentre estas, tem destaque os debates acerca do
oramento dotado ao Ministrio dos Negcios Estrangeiros, os quais contm
diversas apreciaes sobre a importncia das legaes brasileiras no exterior, de
forma a revelarem a forma como eram definidos os principais eixos da poltica
externa brasileira na poca analisada. Da mesma forma, a anlise da definio
oramentria tem a capacidade de revelar as relaes entre o Executivo e o
Parlamento acerca dos temas de poltica externa, pois, uma vez referendados ou
reprovados pelos deputados e senadores, demonstram quo concordantes estavam
os pensamentos do Imperador e dos demais polticos do Imprio.
Outra forma bastante frequente da atuao parlamentar em poltica externa
pode ser percebida nas discusses acerca da fixao das foras de terra e da
Armada do Imprio, assim como da dotao oramentria para os respectivos
ministrios militares. As necessidades de expanso da frota naval brasileira, assim
como o recrutamento e renovao dos equipamentos de guerra do pas, eram
debatidas juntamente
Dentre os temas mais recorrentes da atuao internacional parlamentar, ao
longo do Imprio, estiveram as relaes entre o Brasil pases banhados pela bacia
hidrogrfica do Rio da Prata. As instabilidades na governana da Argentina, assim
como as dificuldades no relacionamento com o Paraguai e as disputas partidrias no
Uruguai foram todas bastante apreciadas pelos parlamentares brasileiros, no
somente em decorrncia da importncia que esses trs pases tiveram, ao longo do
sculo XIX, para o equilbrio de poder sub-regional, mas tambm pelo fato de grande

parte dos diplomatas brasileiros enviados a esses pases terem sido membros do
Legislativo. Homens como Jos Maria da Silva Paranhos (Visconde do rio Branco),
Jos Antnio Saraiva e Paulino Jos Soares de Souza (Visconde do Uruguai),
tiveram atuao de grande importncia nas relaes com os pases do Prata, ao
liderarem misses diplomticas aos pases da regio. Ao retornarem ao Rio de
Janeiro, prontamente eram arguidos no Parlamento, a fim de que os resultados dos
contatos diplomticos fossem analisados, pois em diversos casos envolviam
discusses acerca da delimitao de fronteiras, navegao fluvial e comrcio
internacional. Tento em vista a prerrogativa constitucional do Legislativo em aprovar
tratados internacionais que versassem sobre cesso ou aquisio de terras, assim
como do trauma decorrente dos tratados desiguais, a atuao parlamentar a partir
da dcada de 1840 foi bastante presente nos assuntos internacionais do Brasil6.
A Misso Pimenta Bueno ao Paraguai, enviada a este pas no ano de 1843,
serve como exemplo de como a atuao parlamentar se deu na poltica externa
brasileira. Tendo como propsito principal estabelecer um contato diplomtico formal
com o vizinho guarani, de forma a tentar formar uma agenda diplomtica cooperativa
e que coordenasse os mtuos interesses contrrios ao de Rosas em reconstruir
territorialmente o que ao longo da colonizao espanhola fora o Vice-Reino do Rio
da Prata, Pimenta Bueno no somente negociou o reconhecimento brasileiro da
independncia paraguaia, como tambm acordou com Carlos Lopez, ento
presidente do referido pas, a definio dos limites territoriais com o Imprio. Embora
as relaes entre o supramencionado enviado diplomtico e o presidente paraguaio
tenham logrado em na assinatura de um acordo entre ambos os pases, ao ser
enviado ao parlamento brasileiro para ratificao, em decorrncia de a delimitao
fronteiria fazer uso do Tratado de Santo Ildefonso e de, por conseguinte, envolver a
cesso de terras consideradas pelos parlamentares como de posse legtima do
Brasil, ou seja, brasileiras pelo princpio do uti possidetis de facto, o tratado
negociado por Pimenta Bueno no obteve a ratificao necessria para que
entrasse em vigor.

MRE. Documentos Diplomticos: A Misso Pimenta Bueno. vol.: 1. Braslia: Ministrio de Relaes Exteriores,
Diviso de Documentao, Seo de Publicaes, 1966 p. 2-15

Concluso
Embora o livro de Amado Cervo O Parlamento Brasileiro e as Relaes
Exteriores tenha enorme valor para os estudos histricos das relaes entre o
legislativo brasileiro e os temas de poltica externa, ainda existe uma srie de
lacunas

serem

preenchidas

nesses

estudos.

Embora

trabalho

do

supramencionado autor contemple todo o perodo do Imprio, deve ser entendido


como um estudo macro-temtico, o qual tem como principal funo apontar os
principais assuntos e as principais fontes a serem pesquisadas em um determinado
assunto. Dessa forma, observa-se que a grande herana de Cervo para os estudos
parlamentares de poltica externa encontra-se em prover aos pesquisadores
contemporneos as ferramentas necessrias para a execuo de estudos de caso
mais aprofundados.
Na mesma direo de Cervo, encontra-se o livro de Regina Rocha,
Parlamento brasileiro e poltica exterior na Repblica (1889-1930), o qual parte da
mesma perspectiva, ao englobar um grande perodo histrico e fazer uso dos Anais
do Congresso Nacional como principal fonte primria para estudar as relaes
exteriores brasileiras em um grande perodo temporal. Embora aborde um perodo
temporal menor do que o de Cervo, o estudo de Rocha tambm prov aos
pesquisadores temas a serem analisados com mais dedicao7.

ROCHA, Regina da Cunha. Parlamento brasileiro e poltica exterior na Repblica (1889-1930). Curitiba: Juru,
2010.

Bibliografia
BANDEIRA, Moniz. O Expansionismo Brasileiro e a formao dos Estados na Bacia do
Prata: da colonizao Guerra da Trplice Aliana. Braslia: Editora UNB, 1998.
CALGERAS, Pandi. A Poltica Exterior do Imprio. Vol.: III. Braslia: Senado Federal,
1998.
CERVO, Amado Luiz; BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil. So
Paulo: tica, 1992.
CERVO, Amado Luiz. O Parlamento Brasileiro e as Relaes Exteriores (1826 1889).
Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1981.
MANZUR, Tnia. Opinio Pblica e Poltica Exterior do Brasil: 1961-1964. Curitiba:
Editora Juru, 2009.
MRE. Documentos Diplomticos: A Misso Bellegarde ao Paraguai. vols.: 1 e 2. Braslia:
Ministrio de Relaes Exteriores, Diviso de Documentao, Seo de Publicaes, 1968.
MRE. Documentos Diplomticos: A Misso Pimenta Bueno. vols.: 1-3. Braslia: Ministrio
de Relaes Exteriores, Diviso de Documentao, Seo de Publicaes, 1966.
POMBO, Rocha. Histria do Brazil. vol.:IX. Rio de Janeiro: Typographia da Empresa
Litteraria e Typographica,
RIBEIRO, Pedro Freire. A misso Pimenta Bueno: 1843-1847. Rio de Janeiro: Ministrio das
Relaes Exteriores, 1965.

ROCHA, Regina da Cunha. Parlamento brasileiro e poltica exterior na Repblica (18891930). Curitiba: Juru, 2010.