Você está na página 1de 23

PEDÁGIO E REGIME TARIFÁRIO: MUTAÇÃO DO REGIME DE CONCESSÃO E

DESVIRTUAMENTO DA NATUREZA JURÍDICA

Flávio de Azambuja Berti1

1.) Introdução. 2.) Serviços públicos,
contratos administrativos e concessões de
serviços públicos.
3.) Concessão de
rodovias e cobrança de pedágio.
4.)
Espécies tributárias e natureza jurídicotributária.
5.) Mutação do regime de
concessão e alteração da natureza jurídica
do pedágio. 6.) Conclusões

1.) Introdução:
A importância do assunto afeto ao pedágio e a definição de sua
natureza jurídica salta aos olhos no contesto atual em que a manutenção e
conservação de inúmeras rodovias federais e estaduais foi transferida para a
competência de pessoas jurídicas de direito privado, atribuindo-se às mesmas a
prerrogativa de cobrarem o pedágio junto aos usuários destas mesmas rodovias,
como forma de financiar os custos com a conservação referida, bem como
propiciar lucro aos empresários. Necessário portanto analisar qual é sua natureza
jurídica bem como a possibilidade de sua alteração no caso de haver mutação do
regime jurídico a que se sujeita a prestação dos serviços de manutenção e
conservação das rodovias.
Em que pesem as limitações inerentes ao presente ensaio, seu
escopo é contribuir com algum facho de luz em tema tão relevante que suscita
tantas controvérsias e tantas reclamações por parte dos cidadãos, aqueles
afetados e onerados diretamente com o repasse de tais atribuições à iniciativa
privada. Para tanto, conforme já ressaltado, far-se-á necessária uma incursão em
temas próprios ao direito administrativo e ao direito tributário, cujo resultado está
exposto nas linhas que se seguem.

1

Doutor em Direito pela UFPR, Mestre em Direito pela UFSC, Procurador do Ministério Público junto ao
Tribunal de Contas do Paraná, Professor de Direito Tributário da Unicenp;

2.) Serviços públicos, contratos administrativos e concessões de serviços
públicos:
Ao tratar do tema referente à concessão e permissão de serviços
públicos, há que se relembrar o já mencionado acima quanto à prestação destes
mesmos serviços. Eles serão públicos geralmente quando a finalidade for a
satisfação de uma necessidade pública, assim entendida uma necessidade
coletiva a que, sozinhos, cada um dos indivíduos integrantes da sociedade não
podem suprir; não é suficiente porém tal condição; para o serviço ser público, fazse necessário que a lei assim o defina. Em face disto bem como à vista do
conceito antes fornecido, constata-se que a titularidade da Administração Pública
em prestar tal serviço não é índice para averiguar o fato de tratar-se ou não de
serviço público. Até porque o mesmo pode ser executado de modo direto ou
indireto, havendo então serviços centralizados e descentralizados. A lição de
Diogo de Figueiredo Moreira Neto2 sobre o tema é elucidativa.
A propósito do tema afeto aos serviços públicos, parecem
importantes as observações do professor Eros Roberto Grau3 no sentido de que
os serviços públicos diferenciam-se das atividades econômicas propriamente ditas
pelo fato de: a) não objetivarem o lucro como regra geral; b) possuirem um regime
jurídico próprio estabelecido em lei e vinculado à princípios constitucionais; c)
serem enunciados pela Constituição Federal como tais; d) ser observada em
relação a eles a predominância dos interesses do trabalho; e) constituírem-se em
atividade essencial à existência da sociedade; f) caracterizarem-se pela
continuidade o que implica em legitimar ações e atos por parte da Administração
Pública no sentido de retomar bens e assumir a titularidade da prestação nos
casos em que o particular concessionário ou permissionário descumpre normas e
metas acordadas com a Administração Pública concedente ou permissionária do
serviço provisoriamente delegado.
Diz o professor Eros Grau4 que “a mera atribuição de determinada
competência à prestação de serviços públicos ao Estado não é suficiente para
definir essa prestação como serviço público”.
Segundo definição do Decreto-lei nº 200/67, o serviço é centralizado
quando o Poder Público o presta por seus próprios órgãos em seu nome e sob
sua responsabilidade exclusiva. Temos então o Estado como titular e
concomitantemente prestador do serviço, o qual permanece integrado na
2

Ob. Cit.: “A prestação de serviços públicos, como já foi referido, tanto pode caber ao ente titular da
competência constitucional, o que caracteriza uma prestação direta, como pode ser por ele delegada a
terceiros, o que tipifica uma prestação indireta. Trata-se aqui, não da disposição dos serviços que lhe são
cometidos, pelo seu titular, mas da mera disposição da execução do serviço, isto é, de uma faculdade de
delegar a sua prestação, integral ou parcialmente. Em conseqüência, também se pode fundar a classificação
das formas de prestação, na natureza jurídica dos destinatários dessa partilha de execução, conforme sejam
entes administrativos de direito público (neste caso, as prestação indelegáveis) ou entes administrativos de
direito privado (neste caso, as prestações delegáveis).
3
a
GRAU, Eros Roberto. (2004). A Ordem Econômica na Constituição de 1988. 9 ed. São Paulo: Malheiros;
4
Ob. cit., p. 104;

. Di Pietro. fundações. ao passo que na delegação apenas a execução do serviço é transpassada a terceiro. ob. a autarquias.. simplesmente. reconhecendo que com certa autonomia e uma regulamentação coerente.cit. para que o delegado o preste ao público em seu nome e por sua conta e risco. estratégias e políticas definidas pelas autoridades competentes. como o são os atos dessa natureza. chamadas terceirizadas. Já serviço público descentralizado é aquele em que o Poder Público transfere sua titularidade ou. de acordo com os objetivos. Como ressaltado pela doutrina7. Segundo Hely Lopes5. pelo quê pode ser revogado. fundações. decorre de necessidade premente da Administração no sentido de otimizar a máquina burocrática estatal. por ato administrativo (bilateral ou unilateral). também a Administração Pública num dado momento histórico houve por bem transferir a outras pessoas – públicas ou privadas – a competência pela execução de determinadas atividades. o que não ocorre com a desconcentração na qual há uma simples divisão e reorganização interna do serviço. sua execução. consoante já afirmado em outra passagem desta monografia. a descentralização pode ser territorial ou geográfica (da União aos Estados-membros e destes para os Municípios) ou institucional. empresas privadas ou particulares individualmente.. As formas pelas quais se expressa a descentralização são variadas. A descentralização. Maria Sylvia Zanella. senão impossível. por contrato (concessão) ou ato unilateral (permissão ou autorização). pressupõe a atuação de outra pessoa jurídica distinta da União. 6 .. do Distrito Federal ou do Município. é tarefa muito difícil.. unicamente a execução do serviço. A descentralização administrativa. entidades paraestatais. Assim como na iniciativa privada tornou-se comum a prática da terceirização de atividades-meio para outras empresas.há outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere por lei determinado serviço público ou de utilidade pública.chamada Administração direta (União. inclusive para a prestação de serviços públicos. atender satisfatoriamente às expectativas da coletividade. modificado ou anulado. Distrito Federal e Municípios). Estados. Há delegação quando o Estado transfere. Em razão da complexidade própria dos órgãos públicos bem como em face da enorme quantidade de atribuições de cada qual. do Estado. Hely Lopes. na qual se opera a transferência do serviço ou simplesmente sua execução da entidade estatal para suas autarquias. nas condições regulamentares e sob controle estatal”. cit. Ob. 7 Meirelles. 5 Ob. por outorga ou delegação. cit. estas outras pessoas teriam melhores condições de prestar serviços com mais eficiência. A distinção entre outorga e delegação6 de serviço é importante já que aquela implica em transferência por lei e somente por lei pode ser retirada ou modificada. “.

já que infelizmente as denúncias de fraudes em nosso país são inúmeras e ocorrem repetidas vezes nas diferentes esferas de poder. o ato de transferência da execução do serviço para o particular deverá observar os limites e regras estabelecidos em lei própria. Será o Congresso. Com isto atende-se ao princípio da igualdade. d) prestação complexa (associação de pessoas para realizar a mesma prestação mediante convênio ou consórcio administrativo).. a 8 Ob. instaurando inquéritos civis e promovendo medidas judiciais (ações civis públicas. o qual possibilita a participação isonômica de todo e qualquer particular interessado em prestar o serviço público descentralizado. sem que sejam presenteados os “filhos do rei”. A legitimidade para a utilização de ambos decorre de texto expresso da Constituição de 1988. ainda que a iniciativa do projeto de lei possa caber ao Executivo. não há liberdade para que a autoridade do Executivo (Presidente da República. . A concessão de serviços públicos. conforme lembra o Professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto8. c) prestação contratual (concessão). mais precisamente de seu artigo 175. aquela que efetivamente após a adjudicação responderá pela execução do serviço concedido ou permitido. Tanto é verdade que a atuação do Ministério Público investigando. Cit. instruções normativas ou demais atos administrativos. Ministro. O requisito da licitação é importante para garantir legitimidade e transparência no processo de escolha das concessionárias e permissionárias. A competência aqui é privativa do Legislativo. Não são viáveis para proceder a tal regramento decretos. ações penais) têm aumentado consideravelmente. respectivamente a entes administrativos de direito público como autarquias e fundações e a entes de direito privado (paraestatais ou particulares) pode assumir cinco formas diferentes. Pelo que dispõe o texto constitucional percebe-se claramente que tanto a concessão quanto a permissão do serviço público pressupõem prévio procedimento licitatório para escolha da empresa vencedora. são assim instrumentos a serviço do Estado para ofertar serviços que venham de encontro às expectativas dos cidadãos. Secretário estadual ou municipal) estabeleça o regime sob o qual funcionará o serviço. portarias. particulares (empresas A prestação indireta de serviços públicos efetivada mediante outorga legal ou delegação. b) prestação paraestatal (empresas públicas e sociedades de economia mista). Governador.entes paraestatais ou mesmo para delegados concessionárias e permissionárias de serviço público). ações pela prática de atos de improbidade. ainda que recente legislação tenha atribuído à permissão natureza contratual). Prefeito. Portanto. e) prestação unilateral (autorização pura e simples e permissão. Além da licitação para escolha do concessionário do serviço público como determina a Lei Maior. quais sejam: a) prestação autárquica. pelo menos em tese. assim como a permissão constitui-se em forma pelas quai se descentraliza a execução de serviços públicos.

Aqui reside ponto focal na questão relativa à definição da natureza jurídica do pedágio. querendo com isto tratar dos limites mínimo e máximo das tarifas e da periodicidade em que ocorrerão eventuais reajustes. A primeira dar-se-á quando o Estado intervier para garantir a prestação do serviço em casos fortuitos ou de força maior. oneroso. “o contrato de concessão é ajuste de Direito Administrativo. como ensina e repete a doutrina pátria9. dentre as quais a autorização governamental. mas existe. A lei disporá na verdade sobre os limites e demais nuances inerentes ao regime tarifário como um todo.Assembléia Legislativa ou a Câmara de Vereadores – dependendo do caso – o palco para o debate e definição dos parâmetros que nortearão a concessão ou a permissão. pois o valor efetivo da tarifa não é definido (ao menos não necessariamente) na lei. Sendo um contrato administrativo como é. com vantagens e encargos recíprocos. a ser tratada adiante. Como consta da CF/88. comutativo e realizado intuitu personae.. a possibilidade ou não da prorrogação e as condições em que isto dar-se-á. mas sem a pretensão de esgotar o assunto nem tampouco ver-se livre de eventuais críticas. a lei definirá o prazo da concessão. Hely Lopes. a forma pela qual a Administração concedente fiscalizará a atuação do concessionário ou permissionário bem como as hipóteses de rescisão. necessárias à formalização do ajuste. Ob. Com isto se afirma que é um acordo administrativo (e não um ato unilateral da Administração). além é claro de definir os direitos dos usuários (público-alvo e maior interessado no regime objeto de análise) inclusive o de receber um serviço contínuo e de acordo com índices mínimos de qualidade. esta é mais simples e sua execução é precária. cit. no qual se fixam as condições de prestação do serviço. além da definição da política tarifária. Observe-se inclusive que a Administração pode retomar o serviço público concedido. a permissão (assim como a autorização) constitui delegação mediante ato unilateral da Administração. bem como a definição prévia dos índices de correção/reajuste. Tomando partido quanto à diferenciação entre concessão e permissão. A diferença é sutil. fica sujeito a todas as imposições da Administração. levando-se em consideração o interesse coletivo na sua obtenção e as condições pessoais de quem se propõe a executá-lo por delegação do poder concedente. A retomada do serviço pelo Poder Público será 9 Meirelles. . a regulamentação e a licitação. bilateral. parece possível afirmar que a concessão é delegação contratual e legal. mas sim no contrato de concessão ou no ato de permissão. aquela apresenta maior formalismo e estabilidade para o serviço. Com efeito. Tal retomada poderá ser transitória ou permanente.

em princípio.) “Distrato é modalidade bilateral. devolvendo as partes à situação anterior ao contrato desfeito. com a possibilidade de execução imediata. em oposição ao mútuo consenso constitutivo da relação concessional... a onerosidade. dada a existência de obrigações de valor econômico.. distrato e renúncia10. tendo por fim extinguir a relação jurídica que elas próprias constituíram.permanente nos casos de extinção da concessão: reversão. (. anulação..) “A caducidade é a extinção do contrato durante sua vigência.. imanente. continuando pois dentro da competência do Poder Público).. cuja extensão envolve o desempenho das atividades correspondentes. a exeqüibilidade... Diogo de Figueiredo Moreira Neto11 caracteriza a concessão da seguinte forma: “. encampação. (. e cometida pelo concessionário. (.) “Renúncia é modalidade unilateral de desfazimento fundada na ulterior vontade do concessionário. É a solução norma do contrato pelo advento do seu termo. Tanto cabe à Administração quanto ao Judiciário declarar a nulidade que. Ob. a executoriedade. . São Paulo: Dialética.” 11 Ob.: “Reversão ocorre quando expirado o prazo da concessão. como é sabido. atua ex tunc. referida aos efeitos desejados. Diogo de Figueiredo. b) idoneidade do particular concessionário. sobre os quais foi estabelecida. em tema de concessões. (. quanto à própria permanência da relação contratual. c) a manutenção do serviço público concedido em face da exigência constitucional quanto à sua continuidade (o serviço concedido não se transforma em serviço privado.) “Anulação é a forma de desfazimento contratual genérica. e a instabilidade. de legalidade. e) a natureza constitutiva da outorga da concessão.. decretada por ato administrativo vinculado da Administração. Ainda segundo o professor Marçal Justen Filho13. a bilateralidade. no caso de descumprimento das normas legais e contratuais por parte do Poder Concedente. a concessão de serviço público importa o surgimento de uma situação jurídica específica e peculiar. contrato administrativo que tem por características: a imperatividade. O professor Marçal Justen Filho12 apresenta em sua obra os requisitos indispensáveis no instituto da concessão de serviços públicos: a) obrigatoriedade de licitação. Marçal. a vontade do concessionário. modalidade que.) “Rescisão. A 10 Moreira Neto. Portanto. d) a temporariedade da delegação fixada necessariamente no instrumento contratual da concessão. que tenha sido legal ou contratualmente prevista. p. a comutatividade expressa na equivalência das prestações recíprocas. (2003). mas apenas em potencial. (. 57. Teoria Geral das concessões de serviço público. a validade. toma a denominação de encampação ou resgate.. Cit. de legitimidade e de licitude dos pressupostos fáticos e jurídicos. rescisão. f) a natureza trilateral da relação jurídica de concessão. a eficácia decorrente da presumida validade. O concessionário não se transforma em titular dos poderes reservados ao ente estatal titular do serviço público. os bens vinculados ao serviço se integram ao patrimônio público. 13 Ob. cit.. caducidade.) “Na encampação trata-se do desfazimento contratual provocado por denúncia da Administração. que é própria dos atos em que a Administração é parte. é utilizada limitadamente na sistemática das concessões para designar a extinção do contrato por iniciativa do concessionário. construída sobre a presunção de veracidade.. “a concessão não retira do poder concedente a titularidade do serviço. motivado necessariamente por uma falta grave. será sempre possível que o contrato venha atribuir-lhe efeitos e disciplinar-lhe as conseqüências. embora tecnicamente ambivalente. tanto quanto ao conteúdo obrigacional de interesse público. 12 JUSTEN FILHO.” (. tal como não afeta o regime jurídico aplicável. isoladamente manifestada não resulte eficácia jurídica. Embora.... resultante de acordo entre as partes. Cit. É o mútuo consenso desconstitutivo. que se dá quando os elementos do contrato administrativo não se conformam aos ditames legais..

Alemanha e Espanha). parece correto afirmar que a característica importante e fundamental em relação à concessão porém. sendo o regime jurídico das concessões e permissões muito útil para a análise da natureza jurídica do pedágio a ser procedida no próximo capítulo. a qual trata das concessões de energia elétrica. posto que ocorre nos mais diferentes países. Observe-se por fim a existência de outras leis específicas sobre o tema relativo às concessões de serviços públicos como por exemplo a Lei nº 9.fórmula tradicional. 3. educação. teve início a prática de repassar encargos até então sob a responsabilidade direta do Estado.074/95. a privatização do seguro social no Chile e o pedágio de estradas na Argentina e em países europeus (Itália. Concessão de rodovias e cobrança de pedágio: O Poder Público vem sendo onerado com o crescente endividamento a que se sujeitou nos últimos anos. Ilustram o que foi dito quanto à universalização do fenômeno da transferência de encargos aos particulares. as pressões da sociedade e a dinâmica política. como aliás não poderia deixar de ser. naquelas situações em que foi o concessionário quem deu margem à rescisão ao descumprir cláusulas e obrigações contratuais. Isto não é peculiaridade brasileira. é seu caráter contratual mediante o qual o vínculo bilateral formado implicará necessariamente na preservação de um equilíbrio econômico-financeiro em favor do particular concessionário.” A cabo do que se expõe. França. pelo que consagra-se a prestação indireta de serviços públicos como tema de suma relevância atualmente. carentes de recursos. discriminados pelos ricos e abastados. Concomitantemente. para a iniciativa privada. de que o concessionário presta o serviço público ‘em nome próprio’ indica que o título jurídico em que se funda sua atuação não é o mesmo de que deriva a qualificação do serviço como público ou a titularidade do poder concedente sobre ele. salvo obviamente. cujo desfazimento anterior – revogação da concessão ou sua rescisão antecipada – implicará necessariamente no pagamento de uma indenização ao particular concessionário como forma de compensação pelos investimentos e inversões já realizadas e pelo lucro cessante. tanto naqueles chamados do primeiro mundo quanto noutros tidos como países em desenvolvimento – verdadeira “balela” na medida em que esses são efetivamente “países pobres”. cujos Governos e sociedades estão preocupados apenas com seus interesses próprios. econômica e social tem resultado em demandas crescentes nas mais diferentes áreas. Em face disto. seja saúde. assistência etc. além da fixação de um prazo de duração da concessão no próprio contrato. Daí a proliferação do instituto da concessão em áreas antes restritas à . Esta tendência chegou também aqui. Os recursos arrecadados têm sido escassos e inviabilizado o cumprimento de muitos dos misteres que deveriam ser cumpridos pelo Poder Público.

porquanto. cujo objetivo porém não é o de estabelecer um ponto final quanto ao assunto. 332. Há todo um regime próprio para a transferência da execução destas obras e serviços relativos à manutenção das rodovias. Atualmente é possível enumerar algumas dezenas. diz respeito à forma de remuneração do particular concessionário. de modo tal que um particular vencedor da licitação assume a titularidade pela prestação dos serviços de manutenção e conservação das rodovias. A propósito do assunto e como decorrência da equação econômico-financeira característica da concessão de serviços públicos lembre-se do que defende Marçal Justen Filho14. havendo vacilos de parte a parte. após a devida autorização legislativa para tal transferência. cit.. titularizando as empresas o direito de cobrar dos usuários um valor para remunerar seus investimentos. é quase unânime a adoção do regime exclusivo de tarifas. valor este ao qual se atribui o nomen iuris de pedágio. “a remuneração do concessionário corresponderá à diferença entre o custo necessário a produzir e comercializar o serviço público e o preço correspondente por ele auferido como resultado da exploração”. conforme demonstrar-se-á abaixo. de estradas cuja conservação foi transferida para as mãos da iniciativa privada. . por meio do qual o particular usuário do serviço remunera o concessionário prestador do serviço mediante o pagamento de um valor definido como tarifa. Frise-se. talvez centenas. consoante ficará melhor explicado à frente. O “modus operandi” utilizado pelo Estado brasileiro para levar a efeito a transferência deste encargo à iniciativa privada foi a utilização do instituto jurídico da “concessão de serviço público”. No exemplo brasileiro. este extrai sua compensação financeira mediante o pagamento dado em troca da utilidade por ele oferecida. a doutrina não é unânime quanto à natureza jurídica do pedágio. p. precedida sempre de licitação. Daí a justificativa do presente estudo. socorro e ambulância etc. Obviamente que o concessionário precisa fazer aportes de recursos e investimentos a fim de tornar possível a disponibilização de um serviço que atenda ao padrão mínimo de qualidade esperado pelos usuários e fixado 14 Ob. inclusive o de rodovias pedagiasdas. Entretanto. Breves comentários a respeito do regime tarifário afeto aos contratos de concessão de serviços públicos. como aliás já mencionado linhas atrás. no regime jurídico atual. a teor do que determinam as normas e princípios constitucionais. o pedágio cobrado nas rodovias cuja exploração foi concedida à iniciativa privada não tem natureza de tributo. diferente daqueloutra obrigação de natureza tributária. Surgiu assim a iniciativa de conceder a manutenção e conservação das rodovias federais e estaduais à empresas e grupos privados mediante um procedimento licitatório próprio.atuação direta do Estado.

Com o devido respeito. em especial no Estado brasileiro caracterizado que é pela ânsia fiscal em relação à arrecadação de tributos das mais variadas espécies como impostos. inexistem impedimentos no sentido de que a própria Administração Pública concedente efetue a tranferência de recursos seus como forma de remunerar o concessionário do serviço público. ao menos não para os propósitos do presente estudo conforme será desenvolvido na seqüência. Também não se pode descartar a utilização de um regime misto em que o usuário do serviço sujeita-se à obrigação de efetuar o pagamento de uma tarifa ao concessionário. é em parte subsidiado pelo Poder Público concedente mediante o repasse de verbas públicas cuja previsão na lei orçamentária destina-se justamente a isto. em especial com o advento das chamadas “Parcerias Público-Privadas”. vale à pena investir algum tempo no final deste tópico a respeito dos diferentes modelos tarifários. doutrinas divergentes quanto à conceituação e definição da natureza jurídica de tal instituto. forma diferenciada de colaboração entre o Poder Público e os investidores particulares. Neste sentido e seguindo a lição de . Outras modalidades poderiam ainda ser imaginadas e ter plena vigência desde que baseadas em outorga legal a teor do Princípio da Estrita Legalidade no âmbito da Administração Pública. com notas diferenciais em relação ao regime de concessão e também distoante das licitações públicas. de dotação orçamentária suficiente outorgada pela lei orçamentária anual. sobretudo porque ao contrário do Estado. outros de taxas. consoante já examinado em capítulo anterior. contribuições e empréstimos compulsórios. tais divergências parecem não possuir toda a importância atribuída inicialmente. considerando o fato de que os cofres públicos são abastecidos basicamente pelos contribuintes. Outra alternativa reside na cobrança de tarifas dos usuários do serviço disponibilizado pelo concessionário. Por outro lado. a teor da normatização constitucional a respeito das finanças públicas. é necessário remunerar-se mediante o retorno do investimento feito e o lucro desejado. o que será possível no caso de haver obviamente autorização legislativa para tal procedimento. taxas. todavia. afirmando alguns tratar-se de preço-público. Por ora. observe-se as recentes alterações legislativas ocorridas no Brasil. o que talvez até não tenha muita diferença de conteúdo. O fato é que há diferentes formas pelas quais tal remuneração (lucro) pode ser obtido. além obviamente. em rubrica específica. outros ainda de preços quase públicos. Em tese. É bem verdade que a respeito da temática específica sobre as tarifas. o que é não só legítimo como até mesmo usual. o particular concessionário que colabora com o Poder Público exercendo a efetiva prestação de serviços públicos o faz com objetivos econômico-financeiros expressos pelas metas de lucratividade planejadas pelos sócios e acionistas do negócio privado. cujo valor. o que implica em transferir os ônus dos cofres públicos para o bolso dos usuários.contratualmente com a Administração Pública concedente. Sobre a matéria aliás.

funcionando a demanda e a oferta como instrumento de determinação dos preços. Ora. Assim. todas as normas tributárias. Em relação ao aspecto preponderante para a norma os tributos são reais ou pessoais – classificação em desuso à vista do fato de atualmente. 4. outras nem tanto.) Espécies tributárias e natureza jurídico-tributária: A par dos pressupostos constitucionais para a instituição dos tributos e das garantias mínimas asseguradas pelo Constituinte em favor do contribuinte. algumas mais uutilizadas. surgindo duas alternativas lógicas: a) fixação do valor da tarifa pelo fornecedor/prestador do serviço.. de acordo com a competência para sua instituição os tributos podem ser federais. não há que se falar em competição de mercado para determinação de preços. o que deverá constar de cláusulas claras e precisas no futuro contrato de concessão. se houver concorrência (ausência de exclusividade do serviço). dentre os quais poderiam ser citados o do custo médio do serviço. cit. levarem em consideração a pessoa do contribuinte e sua capacidade contributiva. o do retorno mínimo etc. . O que varia de uma para outra é o critério classificatório utilizado. Tratando-se de situação diversa na qual se esteja diante de um serviço monopolizado por apenas um concessionário. estaduais ou municipais. b) fixação de seu valor pelo Estado. Tomando-se como parâmetro o aspecto material da hipótese de incidência analisado juntamente com a base de 15 Ob. cujo escopo último é limitar o poder criador do Estado bem como sua voracidade fiscal contra o contribuinte. Dentro de um estudo sob a perspectiva das ciências econômicas há diferentes modelos tarifários. p. direta ou indiretamente. a tendência é a fixação das tarifas segundo os mecanismos de mercado. mas não numa pesquisa a respeito da definição da natureza jurídica do pedágio. 351.Marçal Justen Filho15. o que decorre de imposição constitucional. tendo havido uma licitação pública para a escolha do concessionário. há um sem número de classificações para os tributos. parece não só razoável mas até mesmo vinculante uma exegese no sentido de que o próprio edital do procedimento licitatório embasado na legislação regulamentar a respeito do assunto (da competência de cada entidade concedente no uso de sua autonomia legislativa) estabeleça os parâmetros para a aferição do valor da tarifa e eventuais parâmetros para seu reajuste. quer parecer que o fundamental é antes de tudo considerar o regime de prestação do serviço público objeto da concessão. uma vez que segundo o referido professor. o do custo marginal. cuja minuta deve ser publicada conjuntamente com o edital da licitação aliás. o que talvez apresente maior interesse num estudo próprio a respeito da forma e da metodologia própria para a definição de tarifas.

qualquer outra obrigação que desrespeite algum requisito mencionado. efetiva ou potencial. sobre operações financeiras etc. em especial em seu artigo 3o. a União. À luz da Constituição Federal de 1988 é possível identificar como espécies tributárias o imposto. pode-se dizer que o imposto é tributo cuja receita não está vinculada a nenhuma contra-partida do Estado (o contribuinte paga sem receber nada em troca de modo direto). via de regra. Em que pese tal ordem de considerações. Já as taxas são tributos diretamente vinculados no sentido de que o Estado atua e cobra do contribuinte valores necessários para o financiamento dos gastos inerentes a tal atuação. pode-se dizer que são cinco as espécies tributárias. que não constituem sanção pela prática de ato ilícito e cuja cobrança é feita de modo vinculado pela Administração Pública. parece oportuno frisar que todos mantém adequação aos requisitos/característicos previstos topicamente no Código Tributária Nacional. deverá necessariamente adequar-se aos pressupostos constitucionais vigentes. um apenas que o seja. Em linhas gerais. de serviços públicos específicos e divisíveis. que pode ser de dois tipos: : a) taxa em razão do exercício do poder de polícia pelo Estado (entendido o Estado em sentido amplo. b) taxa em razão da utilização. Dentre as mesmas. as corporativas. cujas sub-espécies são as interventivas. Esta segunda espécie de taxa é que gera confusão diante do chamado “pedágio” pago às empresas concessionárias responsáveis . vale dizer. Além disso. o empréstimo compulsório e outras contribuições. as previdenciárias e as de iluminação pública. a anterioridade da lei tributária. instituídas em lei. qualquer que seja a espécie independentemente da classificação utilizada para sua defnição. também independentemente do tipo tributário. o legislador ao pretender instituir um tributo. a despeito daqueles que adotam a teoria tripartida ou a teoria quadripartita. sobre a circulação de mercadorias. os Estados-membros. a capacidade contributiva. a taxa. não se pode nunca deixar de lado a necessidade de que. também denominadas de limitações constitucionais ao poder de tributar. sobre produtos industrializados. deixará de enquadrar-se na figura jurídica chamada “tributo”.cálculo. assim entendidas aquelas regras e princípios constantes da Constituição Federal. o não-confisco em matéria tributária e a segurança jurídica do contribuinte. compulsórias. a isonomia tributária. não se pode desconsiderar a estrita legalidade tributária. Deste modo. compreendendo pois. a anterioridade nonagesimal (noventena). prestados ao contribuinte ou simplesmente postos a sua disposição. todos são prestações pecuniárias. a contribuição de melhoria. além do que os fatos ensejadores da tributação e consistentes no aspecto material da sua hipótese de incidência apresentam relevância sob a perspectiva econômica. o Distrito Federal e os Municípios). a irretroatividade da lei tributária. como ocorre no imposto sobre a renda.

Na análise do assunto é mister ter sempre à vista as duas bases sobre as quais assenta-se todo o direito público. analisando institutos do direito constitucional. São verdadeiras barreiras. Estamos a falar da supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade deste mesmo interesse público.pelos serviços de conservação. manutenção e prestação de socorro nas rodovias brasileiras. Conforme já visto e revisto nas páginas anteriores. razão pela qual não há a pretensão de alongar desnecessariamente o texto. Mas não basta o Poder Público edificar a obra.) Mutação do regime de concessão e alteração da natureza jurídica do pedágio: Há diferentes teses para tentar descrever a natureza jurídica do valor pago a título de pedágio quando da concessão dos serviços de manutenção e conservação das rodovias públicas (federais ou estaduais) à iniciativa privada. o objetivo consubstanciado nas linhas que seguem é o de propor uma nova consideração embasada em conceitos eminentemente do direito público. vinculação á competência do agente e à finalidade do ato. Em tema de pedágio. qual seja. denominadas por alguns como princípios fundamentais do direito público. definir-se a proximidade ou não do pedágio em relação ao gênero tributo e as suas espécies. amarras mais rígidas. A contribuição de melhoria diferencia-se das anteriores por ser espécie de tributo indiretamente vinculado a uma atuação estatal. confusão aliás feita por parte da doutrina. sempre pública. o que seria de todo descabido. As demais espécies tributárias não apresentam tanta importância para os objetivos inerentes ao tema central desta exposição. vez que aqui a autoridade está sujeita integralmente aos termos da lei. Em que pese o respeito a todas as posições emanadas da doutrina. no direito privado o particular pode fazer tudo o que não lhe seja vedado pelo ordenamento jurídico ao passo que no direito público a autoridade somente pode fazer o que lhe é permitido pelas normas. do direito administrativo e do direito tributário. mais coesas quanto à atuação dos agentes públicos. haverá ainda aqui. representantes do Estado. as quais imprimem importância considerável aos atos emanados da Administração Pública. servindo como pano de fundo para a exposição . qual seja a execução de obra pública. sem contudo ter a pretensão de esgotar o assunto. Nem mesmo aqueles atos praticados no exercício da competência discricionária escapam à legalidade. o que ensejará a cobrança da contribuição de melhoria junto aos contribuintes proprietários de imóveis valorizados com a obra. pois nestes não há que se falar em liberdade absoluta da autoridade. 5. é necessário que desta edificação resulte valorização imobiliária em suas adjacências. tais aspectos devem ser considerados. em que pesem eventuais críticas e posições em contrário. Há por assim dizer.

assim como o estabelecimento de um regime jurídico próprio. permissão de uso e exploração de bem público etc. pelo que não se enquadra em nenhuma das espécies tributárias. independentemente da forma jurídica utilizada para tanto: parcerias público-privadas. além da necessidade de ampliação da malha viária. o objeto da concessão (qual estrada e qual trecho da mesma estão sendo concedidos) e o prazo de duração (termos inicial e final). b) Concessionário (aquele que obteve a adjudicação do objeto da licitação. o qual embasa todas as cláusulas inerentes a um contrato de concessão. o pedágio tem natureza de tarifa e não de tributo. publicado o edital de licitação e selecionada a empresa ou consórcio vencedor. Evidente também. sempre posicionando-nos com respeito às argumentações contrárias da doutrina e da jurisprudência pátria. este firmará o contrato de concessão com o Poder Público concedente. A coerência proposta desde o início fundase na necessidade de proceder a uma descrição lógica do instituto sob análise. ampla e irrestritamente. O contrato de concessão. em especial no que tange à outorga do direito de cobrança da tarifa de pedágio. tanto na Europa. reserva-se o direito de delas discordar quanto às conclusões a que chegaram. Também não se questiona a necessidade premente de investimento vultuoso para a conservação e manutenção das rodovias bem como os demais serviços inerentes à utilização segura das estradas tais como a assistência médica. consoante o mandamento constitucional já mencionado antes. Observe-se inclusive. quanto na Ásia e nas demais cercanias da América. as . Não se questiona a tendência atual de descentralização dos encargos públicos para a atuação direta da iniciativa privada. concessão de serviços públicos. E este é o ponto: atualmente. a necessidade de prévia licitação para a escolha do concessionário. consoante o exposto adiante. conterá as cláusulas previstas no artigo 23 da Lei nº 8. autorizada legislativamente a transferência dos serviços de manutenção e conservação de rodovias para a iniciativa privada. os serviços de guincho e de assistência mecânica. que a transferência de tais encargos para a iniciativa privada mediante o ajuste jurídico que permita aos empresários a exploração dos mesmos para a obtenção de lucros é tendência encontrada não só no Brasil. Assim. muito menos sujeita-se. Reafirma-se neste ponto a preocupação de não esgotar o assunto. cuja minuta deve ter sido publicada em anexo ao edital que instaurou a licitação. os direitos e deveres dos usuários. etc.de uma tese que pretenda adequar-se ao tratamento normativo atribuído à matéria.987/95 mencionando pois. permissões de serviços públicos. senão também em inúmeros outros países. quanto países em desenvolvimento como Argentina e Tailândia pedagiaram suas estradas. Teremos então duas partes contratantes: a) Concedente (aquele que titulariza o serviço mas transfere sua execução ao particular). Entretanto. aos elementos descritos pelo artigo 3o do CTN e aos princípios constitucionais tributários. qual seja. o encargo de responsabilizar-se pela conservação da rodovia). de acordo com o regime jurídico vigente. Tanto países ricos como Áustria e Itália.

deverá enunciar o objeto. os direitos e deveres relativos a alterações e expansões futuras. a conservação das estradas deve ser contínua para possibilitar o uso permanente da rodovia em condições mínimas de segurança e conforto – pelo que não pode ser interrompido. Em que pese tratar-se de contrato.obrigações do concessionário. Celso Antônio Bandeira de. pagamento de fornecedores diversos etc. que terá de conter todos os elementos necessários para identificação dos termos em que foi composta a equação econômico-financeira. a igualdade convencionada. a qual se traduz na titularidade de um conjunto de poderes. eventualmente. sobre o serviço prestado pelo concessionário plena disponibilidade. É de entender-se. os critérios e procedimentos para reajuste e revisão das tarifas. além da garantia do equilíbrio econômico-financeiro16. Mas nem tudo são deveres para o concessionário da rodovia. Cit. Ob. seus direitos referem-se ao respeito à parte contratual da avença. . o qual é público – no caso em questão. Ob. há uma série de outros poderes ou prerrogativas à disposição do concedente para bem atender o fim de satisfazer da melhor forma possível as necessidades da coletividade. c) poder de intervenção na concessionária ou na forma como o serviço está sendo prestado. que enumera diversas de suas atribuições”. durante a vigência da concessão é possível sua alteração unilateral pela Administração Pública concedente. Uma cláusula interessante que deve constar obrigatoriamente do contrato de concessão refere-se à continuidade do serviço. a qual compreende não só a margem de lucro como ao amortização do capital. Perante o concedente. permanentemente. 16 Mello. dispositivo. O concedente não se despoja – nem poderia fazê-lo – dos podres requeridos para impor a realização mais conveniente do interesse coletivo. Cit. o preço do serviço.987 não os arrola de modo completo e sistemático sob tal rubrica. São exemplos destas prerrogativas adicionais: a) poder de fiscalização e inspeção dos serviços e obras executados pelo concessionário. Aliás. A Lei nº 8.: “Assim. bem como outras arroladas no preceptivo referido. extinguí-lo antes de findo o prazo inicialmente fixado. 29. aquisição de materiais e equipamentos (caminhões-guincho e ambulâncias para prestar atendimento aos usuários da rodovia). isto é. necessário aliás para atender aos encargos do contrato de concessão: contratação de mão-de-obra especializada. as penalidades contratuais e administrativas. treinamento constante da mesma. contratação de empreiteiras e sub-empreiteiras para efetivar a conservação da estrada. dispõe o concedente de todos os meios necessários para adequá-la ao alcance deste propósito. sobretudo à vista da preponderância do interesse público sobre o privado. ainda. o equipamento implantado. no art. Este item é que garante o retorno financeiro ao concessionário sobre o investimento feito. “Resulta daí que tem. este. os direitos e deveres dos usuários para desfrute das prestações. a minuciosa enumeração dos encargos do concessionário. as penalidades contratuais e administrativas. d) poder de aplicar sanções (multas e outras formas punição) ao concessionário inadimplente ou moroso no cumprimento de suas obrigações17.: “Sendo a concessão um instituto oriundo da necessidade de satisfazer pelo melhor modo possível o interesse público. 17 Mello. ou seja à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro antes referido e melhor explicitado mais adiante. mas concentra a maioria deles sob o rótulo de “Encargos do Poder Concedente”. a área e o prazo da concessão. b) poder de não só alterar unilateralmente o contrato de concessão como. Celso Antônio Bandeira de. sua permanente atualização e a reversão dele quando finda por qualquer razão a concessão.

assinando-se na seqüência o contrato de concessão respectivo. é vedado à União. V da Constituição Federal de 1988 legitima sua cobrança. publicada em anexo ao edital. Esta empresa. Seguindo tal linha de raciocínio. chamada concessionária. Não obstante. Pois bem. seria por conseqüência um tributo. de modo indireto. além da disponibilização de serviço de socorro médico). uma empresa como se costuma chamar vulgar e impropriamente. fundamental. tenha-se à vista o seguinte exemplo hipotético: a Administração Pública Estadual publica edital de licitação para concessão de uma determinada rodovia. Lembre-se que nas concessões de um modo geral. impor-se à concessionária a obrigação de promover a duplicação da estrada concedida. utilizando como principal fundamento o fato de que o artigo 150.Além disto. Na concessão de serviços de conservação de rodovias o raciocínio é o mesmo. Esta tarifa nada mais é do que um preço público. prevendo as regras e diretrizes do procedimento concorrencial. a remuneração do concessionário decorre sobretudo da receita oriunda das tarifas cobradas dos usuários do serviço concedido. aliás a mais acertada à vista dos princípios do direito público. mais precisamente dentro da seção das limitações ao poder de tributar. placas e faixas de sinalização. transferindo sua execução para uma empresa ou consórcio de empresas privadas. a transcrição do mencionado dispositivo: “Art. pois é justamente este que identificará um ou outro contrato concessão. vale dizer. Abaixo. posto que decorre da remuneração feita pelo usuário ao prestador do serviço público. Não apenas em relação à remuneração de concessionárias responsáveis por rodovias federais e estaduais surgem os chamados “preços públicos“ ou tarifas. ao executar o serviço obtém o retorno mediante a cobrança de valores pecuniários diretamente dos usuários do serviço (cidadãos em geral). O raciocínio é o seguinte: a Administração Pública presta o serviço que é público. assim escolhida em licitação prévia... não foi objeto da concessão. vital. posto que tal encargo não estava compreendido no edital da licitação. não poderia após encerrada a licitação e adjudicado o objeto à empresa classificada em primeiro lugar. ao Distrito Federal e aos Municípios: (. o concessionário tem o direito premente de que não lhe seja exigido o desempenho de atividade estranha ao objeto da concessão.) . o qual neste caso (concessões) será uma pessoa jurídica de direito privado. Estes eram os encargos previstos na minuta do contrato. Como se trata de norma integrante do capítulo referente ao Sistema Constitucional Tributário. há autores que defendem a natureza jurídico-tributária do pedágio. 150 – Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte. aos Estados. cujo objeto restringia-se à conservação das duas pistas simples da estrada (manutenção do asfalto.

Luciano. 18 Amaro. cujas contribuições ali mencionadas são efetivamente tributos por força do disposto no art. 212. ed. Com base numa interpretação restritiva. Além disso. 239. De outro lado. Logicamente tal interpretação não condiz com a realidade. e como exceção a um princípio que limita a criação de tributos. . A ser assim.V – estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais. ao proibir o estabelecimento de limitações ao tráfego de pessoas ou bens por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais.. 2001: “O pedágio aparece na Constituição de uma forma insólita. as contribuições sociais tidas como espécie tributária são apenas três. quais sejam: a) contribuições interventivas. pois ambas estão fora do capítulo relativo ao Sistema Tributário Nacional. argumenta-se também que o pedágio seria tributo porque sua cobrança se deve à utilização de vias conservadas pelo Poder Público. ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo poder público. CF) e a Contribuição para o PIS (art. ressalvou a ´cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público´.” (Sem grifos no original) Mas a questão não é tão simples quanto parece. O art. Referida tese é sustentada dentre outros por Luciano Amaro18. “Essa disposição deu legitimação constitucional expressa ao pedágio. a interpretação baseada meramente na disposição geográfica da norma (se é que se pode assim denominar) não é índice seguro e suficiente para identificar a natureza jurídica do instituto. c) contribuições sociais (compreendidas no artigo 195). CF). Com o devido respeito. consoante demonstrado no item 3. pelo que devem ser desconsideradas teses que se sustentem unicamente em tal critério. não estando compreendidas também no artigo 195 da CF/88. deveríamos então considerar como obrigações não tributárias a Contribuição para o Salário-Educação (art. as duas contribuições mencionadas não seriam tributos. §5º. isto no caso de resultar valorização imobiliária fruto da obra de construção ou conservação da rodovia. O fato da norma estar ou não localizada dentro do Sistema Tributário Nacional não confere certeza absoluta quanto à sua natureza jurídica. Direito Tributário Brasileiro. sendo absolutamente criticável. a qual possibilitaria a cobrança de outra espécie tributária: a contribuição de melhoria. V. já que superficial e incoerente.5. 7ª. São Paulo: Saraiva. b) contribuições corporativas. entendendo-se aí por conservação a manutenção da estrada e não sua construção (obra inicial). pois essa figura está referida num dispositivo que cuida de tributos. sobretudo à vista da unanimidade doutrinária e jurisprudencial acerca da natureza tributária de ambas as contribuições sociais citadas (Salário-Educação e PIS). 150. que enumera as contribuições sociais propriamente ditas. 149 da Lei Magna. reconheceu-lhe natureza tributária (por oposição à idéia de que ele traduziria um preço público). Assim. em face dos fundamentos constitucionais para a cobrança do Salário-Educação e do PIS encontrarem-se fora do capítulo próprio do Sistema Tributário e fora do artigo 195 da Lei Maior.

por isso. embora possa fiscalizar a execução dos serviços referidos. Ao contrário da autoridade pública. que embasa a exigência do pedágio. Consoante visto e revisto ao longo da presente exposição. o corte de mato nas margens da rodovia. frui a utilidade propiciada pela obra do Estado”. parece haver razões para não aceitar tais posicionamentos: a primeira crítica contra a tese que reconhece a natureza tributária do pedágio atualmente cobrado dos usuários de rodovias refere-se ao simples fato de que a conservação. essa obra pública pode dar lugar à contribuição de melhoria. Não é a construção de uma estrada. Não se esqueça que o artigo 3o do CTN define o tributo como prestação pecuniária cobrada pela Administração Pública de modo vinculado à lei instituidora da obrigação tributária. não é efetivada pelo Poder Público. cobrança e arrecadação das receitas tributárias. imagine-se a hipótese de promoções a fim de conquistar a simpatia dos usuários: no dia em que estiver comemorando o aniversário. ambulâncias. tais como a pintura de faixas no asfalto. metereológicas. Já o pedágio é cobrável de quem trafegue pela via pública. além disso. que responde pela prestação dos serviços inerentes à conservação da estrada. Ocorre que o pedágio não é criado por lei. São situações que independem de qualquer autorização legislativa para vingarem. impondo multas e outras sanções à concessionária etc. Ou seja. a concessionária pode em algumas ocasiões deixar de arrecadar o pedágio. a colocação à disposição dos usuários de serviços de atendimento médico. ao menos não diretamente. o usuário da rodovia estará dispensado de pagar o pedágio ou durante o dia de Natal o usuário fará jus a um desconto de cinqüenta por cento no valor do pedágio. sem qualquer participação de capital público. caminhões-guincho. o serviço público de conservação das estradas teve sua execução transferida à iniciativa privada mediante atos de concessão. legitimadora da exação. tudo de acordo com a norma prevista no artigo 175 da Lei Maior.Todavia. não é o Poder Público quem faz a manutenção das estradas pedagiadas. e. a preservação do asfalto com a tapagem de buracos e a recapiação de trechos que demandem tal iniciativa. mas sim por cláusula específica do contrato de concessão. Apenas a título ilustrativo. pois ele tem por fato gerador a utilização de vias conservadas pelo Poder Público. a qual estabelece as linhas gerais do regime jurídico das concessões e permissões de serviço público. sanitários e informações turísticas. seu valor pedágio é sempre recolhido para uma empresa particular concessionária do serviço público relativo à conservação da rodovia. Realmente. Como a cobrança é feita por um particular não há que se falar em vinculação. relaciona o pedágio com um atuação estatal específica. bem como sobre as condições de tráfego na rodovia etc. a colocação e reposição de placas de sinalização. é uma empresa privada (concessionária) ou um consórcio de empresas privadas. ademais. de per si. alterando unilateralmente cláusulas do contrato de concessão. Estarão sujeitas apenas à vontade dos “A Constituição. . a qual não pode dispor do interesse público relativo ao lançamento.

tomada neste sentido amplo. b) taxa cobrada em razão da prestação. quais sejam: a) taxa decorrente do exercício do poder de polícia do Estado. Ob.cit. Interessa-nos de perto a taxa de serviços públicos. Os regimes jurídicos são diferenciados. Estados. concluir que o pedágio não é um imposto. os princípios aplicáveis são distintos. Sequer é levado em consideração se o usuário da rodovia é proprietário de algum imóvel valorizado pelas obras de manutenção da estrada. A expressão. como é notório. em qual espécie enquadrar-se-ia? . definindo-o como uma simples tarifa ou preço público (expressões sinônimas). A conclusão lógica é no sentido de que o pedágio não é uma contribuição de melhoria. Em que pesem tais considerações de parte da doutrina19. Distrito Federal ou Municípios criassem um imposto chamado de “pedágio” em face de algum fato jurídico tributário (fato imponível) legitimador. 155 e 156 da Lex Máxima. sobretudo pela não-vinculação da receita oriunda da arrecadação desta espécie tributária. objetivo e características são muito diferentes. Ob. não é cobrado em face da valorização de imóveis dos “contribuintes”.. como atestado pela doutrina20. não há como identificar um à outra. pois muitos entendem que o pedágio é uma taxa de serviço e por isto. Não há vinculação. Luciano. será ainda condição sine qua non a valorização imobiliária que beneficie os contribuintes atingidos pela incidência da norma. 154. resta comparar o pedágio com a taxa. Mello. Há que se considerar ainda o fato relevante de que a competência para instituição de impostos é expressa e privativa. 20 .dirigentes da empresa concessionária. ou simples colocação à disposição do contribuinte. Aqui é que residem as divergências. O pedágio por sua vez. como abaixo demonstrado. de serviços públicos específicos e divisíveis. Quanto à contribuição de melhoria. O que motiva sua cobrança é a utilização da rodovia.Como imposto quer nos parecer impossível a assimilação. Resta pois. pelo que negamos a natureza tributária do pedágio. vale recordar que não basta a execução de uma obra pública para que a pessoa política esteja legitimada a cobrar referida exação.: “A atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos designa-se ´poder de polícia´. consoante o disposto nos artigos 153. um tributo. Celso Antônio Bandeira de. consoante já ressaltado no capítulo próprio. O motivo não interessará. Pois bem. pelo que em nenhum momento se atribuiu a competência para que União. os tratamentos aplicáveis a um caso e outro não coincidem. além da necessidade de lei específica instituindo todos os critérios relativos à regra-matriz de incidência inerentes a tal espécie. a primeira taxa deve ser desconsiderada já que ao conservar estradas não há exercício do poder de polícia por parte do Estado. Se o pedágio pudesse ser considerado tributo. cuja forma de expressão. cuja cobrança 19 Amaro. A taxa em nosso ordenamento constitucional pode ser de dois tipos. cit. Finalmente.

. É a contra-face de seu dever de dar execução a estas leis.” . incorretamente – que o valor cobrado pela utilização da rodovia pedagiada é uma taxa de serviço. uma obrigação tributária. cuja consideração faz-nos negar com veemência a natureza tributária do pedágio. constante do artigo 150. pois na maior parte das vezes inexiste alternativa para o usuário. (. e não para o Estado propriamente dito. pois. guincho. nos Estados Unidos. em proveito dos interesses coletivos.como já ressaltado. tentam corroborar seu posicionamento com a alegação de que a exação preencheria os requisitos conceituais desta espécie tributária. b) é obrigatória. o valor efetivo constará do contrato de concessão da estrada. telefonia etc. A uma porque embora baseado numa lei legitimadora da sua cobrança que pode até mesmo fixar os limites mínimo e máximo da tarifa. ao complexo de medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos cidadãos. Para cumpri-lo não pode se passar de exercer autoridade – nos termos destas mesmas leis – indistintamente sobre todos os cidadãos que estejam sujeitos ao império destas leis. Considerando então que a manutenção da estrada e a oferta de socorro médico e mecânico. alega-se – em nosso entender. quando ele é simplesmente colocado à disposição dos particulares. decorre não apenas da prestação efetiva. tal serviço deve ser especificado e plenamente mensurável em relação à cada contribuinte (beneficiário). reajustes. já que se pode especificar e mensurar a parte utilizada e devida por cada contribuinte.. mas também em face da prestação potencial do serviço ou seja. dentre outros constituem efetivamente serviços públicos. aquela estrada pedagiada para chegar ao destino pretendido. nem para o aumento de seu valor. a qual é uma pessoa jurídica de direito privado (sociedade comercial) ou um consórcio de pessoas jurídicas de direito privado. Esquecem-se os defensores de tal tese de algumas questões bem peculiares. como bem anota Caio Tácito. a “supremacia geral” que lhe cabe. Entretanto. chamado de princípio da abrange tanto atos do Legislativo quanto do Executivo. Daí. c) o serviço é plenamente divisível. a duas porque mencionado valor do pedágio não está sujeito ao princípio da anterioridade tributária. correções ou seja lá que nome se atribua à alteração do valor da tarifa de pedágio. a manutenção da estrada e a prestação de serviços de socorro. III. Os que defendem a configuração do pedágio como uma taxa (tributo vinculado) de serviço público. “b” da CF/88. Todavia.988. senão vejamos: a) está vinculada à uma contrapartida qual seja.) “O poder expressável através da atividade de polícia administrativa é o que resulta de sua qualidade de executora das leis administrativas. III. em que pese o respeito devido aqueles que assim pensam. a voz police power reporta-se sobretudo às normas legislativas através das quais o Estado regula os direitos privados. não estarão sujeitos à norma genérica do artigo 150. há algumas contradições ao se considerar o pedágio como uma taxa. Observe-se também que eventuais aumentos. “b” da Constituição de 1. a três porque é pago para uma concessionária de serviço público. Refere-se. Por isso. nem para o início de sua cobrança. constitucionalmente atribuídos aos cidadãos. portanto. o qual só tem aquele caminho.

De fato. no segundo. ‘voluntariedade’ (ou melhor: no primeiro. para relacionar aos primeiros as taxas. jamais admitindo a cobrança de preços públicos (tarifas). Incabível sob nosso ponto de vista a tese de que há serviços próprios do Estado. Frise-se ainda que o produto da arrecadação do pedágio não integra o rol das receitas públicas (originárias ou derivadas. como adiantamos. 21 Ob. ou serviços públicos ‘essenciais’ e ‘não essenciais’. pelo que o montante previsto de arrecadação não integra a lei orçamentária anual. que não os tributos. “Hamilton Dias de Souza e Marco Aurélio Greco sustentaram que os servi. (. no primeiro caso.) “Gilberto de Ulhoa Canto também buscou a distinção entre taxa e preço público na natureza do serviço: aquele que se apresentar como emanação necessária do poder soberano do Estado ensejaria a cobrança de taxa (por exemplo a emissão de passaporte).anterioriedade. o elemento distintivo estaria na circunstância de haver ou não outra opção para o indivíduo fruir a utilidade que é objeto do serviço público. e. nem mesmo o considerando como uma taxa. Cit. parece não haver como enquadrar o pedágio no gênero tributo. já se cuidaria de preço se o serviço não é necessariamente público (por exemplo. o caso seria de taxa.: “A doutrina tem procurado distinguir serviços ‘próprios’ e serviços ‘impróprios’. seu índice de reajuste. Se houver. chamados também de serviços essenciais. o serviço público se remuneraria por preço. ‘compulsórios’ e ‘não compulsórios’. III. Argumenta-se que apenas sob o regime constitucional de 1946 seria viável admitir as tarifas como forma remuneratória dos serviços públicos essenciais. em confronto com aquelas em que essa atuação seja passível de remuneração por preços. . de custeio ou de capital). À vista de todos os argumentos acima.. não está aí. nem tampouco será necessário sujeitar a alteração do valor do pedágio ao recente princípio da anterioridade nonagesimal também chamado de anterioridade mitigada ou simplesmente de “noventena”. Se não. compulsórios) somente ensejariam remuneração mediante taxa. e aos outros os preços públicos.. pois ali havia referência à “outras rendas oriundas dos serviços públicos”. a teor do que dispôs a Emenda Constitucional 42/2003. ‘concessíveis’ e ‘não concessíveis’. tese defendida por parte da doutrina. pois a discussão a esse respeito só podia prosperar na vigência da Constituição de 1946. tais como a anterioridade (art. há ‘compulsoriedade’ da prestação. mas sim na determinação das hipóteses em que a atuação do Estado deva ser suscetível de taxação. a par das taxas. (. essenciais. os quais mesmo tendo sua execução transferida para um particular ainda assim manteriam a natureza jurídica tributária da contra-prestação paga pelos usuários. contratual). ‘inerentes’ e ‘não inerentes’ à soberania do Estado. “b” da CF/88).. mas não é pago a ente público (Administração Pública direta ou indireta). segundo o qual a lei que criar tributo novo ou majorar outro já existente somente tornar-se-á exigível a partir do exercício fiscal seguinte aquele em que publicada.) “O problema. 150. É o próprio contrato de concessão quem define o valor do pedágio. bem como as datas e a periodicidade em que dar-se-ão os reajustes e eventuais revisões. trata-se de simples preço público. no segundo. serviço de telefonia). Com essa prévia definição é que se poderia dizer que. não sendo instituído ou majorado por lei nem sujeitando-se à limitações constitucionais tributárias. “Segundo Ives Gandra Martins. pois remunera a prestação de um serviço público.os públicos ensejam apenas a cobrança de taxas e não de preços públicos. Tal tese é enunciada por Luciano Amaro21 no sentido de que os primeiros (serviços próprios. obrigação será legal.. ‘outras rendas’oriundas dos seus serviços públicos”. que previa.

Diante de tal hipótese. reconhecendo tratar-se de tarifa. podem ter sua prestação transferida para a iniciativa privada. considerado o atual panorama legislativo a respeito da matéria e os aspectos jurídico-constitucionais acima expostos. acaso ocorresse. em especial os chamados princípios constitucionais tributários. no desvirtuamento da natureza jurídica dos valores hoje cobrados como tarifas e que poderiam passar a ser tributos. b) a forma jurídica a ser utilizada pode variar de acordo com a . outorgando-se ainda. o fator determinante parece ser o regime jurídico a que estão sujeitos os usuários dos serviços públicos cuja prestação vem sendo transferida para o âmbito da iniciativa privada. Isto implica em reconhecer que eventual mutação do regime de concessão dos serviços públicos em questão podem implicar concomitante e/ou conseqüentemente. mediante regramento estabelecido em lei aprovada neste sentido. Não se estaria diante de uma alteração da natureza jurídica do instituto? – Parece que sim. 6. algumas conclusões são possíveis. frise-se. Ao retomar o serviço. e desconsiderados os problemas resultantes da rescisão contratual – indenização eventualmente devida ao concessionário caso não tenha dado margem à extinção antecipada da avença – imagine-se ainda que o Estado assuma a responsabilidade pelos serviços até então executados pelo particular concessionário. parece inegável que estar-se-ia diante de uma obrigação muito parecidade.E a mutabilidade do regime jurídico? Mas e eventuais alterações do regime jurídico afeto à concessão dos serviços de manutenção e conservação das rodovias. quais sejam: a) os serviços públicos embora preservem as características originárias que os definem como públicos. senão idêntica à chamada obrigação tributária definida pelo artigo 3o do Código Tributário Nacional e cercada de tantas amarras e de tantas limitações impostas pelo Constituinte.) Conclusões: Diante do exposto acima. Imagine-se a seguinte hipótese: o Poder Público decide revogar unilateralmente o contrato de concessão que tenha por objeto a prestação dos serviços inerentes à conservação e manutenção de uma rodovia. não poderia implicar em desvirtuamento da natureza jurídica do pedágio? É verdade que não se pode desconsiderar a possibilidade de alteração da ordem normativa vigente que implique em possibilidade de alteração das características do valor cobrado a título de pedágio. a conclusão a respeito da natureza jurídica do pedágio. Logo. Contudo. atualmente. que a Fazenda Estadual passará a fazer a cobrança do pedágio junto aos particulares usuários da rodovia. é no sentido de negar-lhe o caráter de tributo. o que poderia até mesmo implicar em sua aproximação do enquadramento como tributo. muito provavelmente taxas.

CARVALHO. Diógenes. AMARO. Luciano. 7ª ed. Curso de Direito Constitucional Tributário. 7ª ed. (2004). (1968). DI PIETRO.(1995). BERTI. f) eventual alteração/mutação do regime jurídico adotado para a prestação dos serviços públicos pode implicar no desvirtuamento da natureza jurídica das tarifas. 5a ed. São Paulo: Atlas. 2a ed. ÁVILA. inclusive do pedágio. (2006). Teoría de los derechos fundamentales. CARRAZZA. ROBERT. Direito Tributário Brasileiro. José. Flávio de Azambuja. Referências bibliográficas: ALEXY. (1994). São Paulo: Revista dos Tribunais. Direito Administrativo. Direito Administrativo. Sistema Constitucional Tributário. São Paulo: Saraiva. nada impede que alterações no regime próprio impliquem na aproximação dos institutos. em princípio. 4ª ed. (2001). Roque Antonio.definição legislativa e a situação posta.. FIGUEIREDO. e) os valores cobrados pelos particulares concessionários junto aos usuários dos serviços são. Teoria da norma tributária.Federalismo fiscal e defesa de direitos do contribuinte: efetividade ou retória? Campinas: Bookseller. a delimitação legal bem como a expressa autorização legislativa são prementes antes de se transferir tais encargos para a iniciativa privada. inclusive quando o instituto jurídico utilizado para a transferência for a concessão. 4ª ed. 2a edição. Maria Sylvia Zanella. Curitiba: Juruá. São Paulo: Saraiva. . São Paulo: Revista dos Tribunais. g) embora no regime jurídico atual seja absolutamente inconfundível o pedágio e o tributo. Geraldo. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Curso de Direito Tributário Constitucional. GASPARINI. Sistema Constitucional Tributário Brasileiro. (2006). (1999). São Paulo: Malheiros. 2ª ed. c) por se tratar de competências originalmente públicas. tarifas. _________. São Paulo: Malheiros. não possuindo qualquer semelhança com os tributos. (1995). (2001). São Paulo: Saraiva. Paulo de Barros (1981). ATALIBA. Humberto. d) os particulares que exploram serviços públicos tem o direito ao equilíbrio econômico-financeiro. (2001). Rio de Janeiro: Forense. Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. Pedágio: natureza jurídica. CRETELLA JR.

(2001). MELLO. São Paulo: Malheiros. Celso Antonio Bandeira. (2004). 9a ed. (2005). São Paulo: Malheiros. NETO. Rio de Janeiro: Forense. 13a ed. Direito Administrativo Brasileiro. Marçal. MEIRELLES. . São Paulo: Malheiros. (1997). (2002). JUSTEN FILHO. Hely Lopes. São Paulo: Saraiva. Diogo de Figueiredo Moreira.GRAU. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. 12a ed. Curso de Direito Administrativo. Curso de Direito Administrativo. 22a ed. Curso de Direito Administrativo. Eros Roberto.