PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE MINAS GERAIS

Rebeca Bernardo da Silva Caeiro

INSTITUIES INTERNACIONAIS E A PROMOO DA COOPERAO

PARA GESTO DE RECURSOS HDRICOS TRANSFRONTEIRIOS

Plano de trabalho apresentado ao Programa de

Ps-Graduao em Relaes Internacionais da
Pontifcia Universidade Catlica de Minas
Gerais como requisito parcial de participao
do processo seletivo para o Mestrado.

Belo Horizonte
2015

TEMA

A proposta de trabalho gira em torno da promoo da cooperao internacional

por estruturas institucionais de governana de recursos hdricos transfronteirios. A
gesto de guas envolve uma srie de dificuldades pela natureza e disponibilidade desse
recurso, que apesar de ser renovvel, finito e excludente. No caso de bacias
transfronteirias, como so compartilhadas por Estados, a autonomia interna para sua
administrao concorre com a necessidade de coordenao do uso e dos direitos sobre
elas no mbito internacional. Essa situao cria a demanda, por parte dos Estados
riprios, de envolvimento em instituies que sejam capazes de alterar a preferncia dos
Estados envolvidos, favorecendo a ao coordenada em detrimento da individual; j que
as instituies tendem a conciliar interesses divergentes e promover um ambiente
favorvel a negociao em casos de dissenso sobre a quantidade de gua disponvel e as
externalidades negativas geradas pelo seu uso. Quando as instituies so criadas entre
Estados separados por diferenas econmicas e sociais muito acentuadas, a conciliao
de interesses se torna ainda mais difcil, devido assimetria de poder que influencia a
dinmica institucional.
As principais dificuldades de gesto de guas compartilhadas se devem ao fato
de elas serem um tipo especfico de bem pblico. Susan Buck (1998) e Elinor Ostrom
(1990) classificam as bacias hidrogrficas como common pool resource ou CPRs
internacionais. A classificao de tipos de bens proposta por Buck (1998) a partir de
duas variveis: a excluso, isto , a possibilidade de se privar algum do uso do recurso;
e a subtratividade, que se relaciona a quantidade do bem ainda disponvel aps a
utilizao por um dos riprios. Essas duas variveis esto diretamente relacionadas ao
direito de propriedade que regula o bem, direito esse que no apenas o direito ao
recurso, mas mais que isso, um conjunto de direitos, como o direito ao acesso,
excluso, extrao ou venda do recurso capturado; o direito de transferir um desses
direitos a uma segunda pessoa; e o direito de herana

(BUCK, 1998, pg. 3). Em

outras palavras, essas variveis se referem a quem usa e quanto usa do recurso, e esto
diretamente ligadas aos critrios de sua distribuio.

Texto original: [The property right to a resource] is not a single right but rather a bundle of rights, such
as rights of access, exclusion, extraction, or sale of the captured resource; the right to transfer ones rights
to a second person; and the right of inheritance.

Os CPRs so definidos pelo alto grau de subtratividade e pelo fato de ser difcil
impedir o acesso de algum ao bem, o que significa dizer que common pool resources
so recursos subtrativos geridos sob um regime de propriedade em que o conjunto de
usurios legalmente definidos no pode ser eficientemente excludo do domnio do
recurso

(BUCK, 1998, pg. 5, traduo livre). De modo semelhante, Elinor Ostrom

(1990) define o CPR como um sistema de recursos naturais ou artificiais que amplo
o suficiente para tornar custosa (mas no impossvel) a excluso de beneficirios
potenciais da obteno dos benefcios do seu uso (OSTROM, 1990, p, 30, traduo
livre) 3. As caractersticas de excluso e subtratividade desse tipo de recurso, quando
analisadas em um ambiente em que vrios usurios o utilizam simultaneamente, geram
a necessidade de coordenao de suas aes, que acabam por se tornar interdependentes,
j que a apropriao excessiva ou o emprego desse recurso em atividades que
prejudiquem a sua qualidade e disponibilidade podem inviabilizar o acesso de outros
usurios ao recurso.
Devido a essas caractersticas, Haftendorn (1999) argumenta que existem trs
tipos principais de conflitos por gua: os causados pelo uso, pela poluio e pela
disponibilidade do recurso, sendo que nessas trs situaes, geralmente os pases
situados mais a montante dos rios so favorecidos, em detrimento dos usurios mais
prximos a jusante. Os conflitos causados pela disponibilidade de gua so, geralmente,
mais difceis de serem resolvidos, pois dependem no apenas da adequao dos Estados
a aes que minimizem o contgio das guas ou sua utilizao em excesso, mas tambm
de fatores naturais que impedem que sua distribuio seja igualitria. (HAFTENDORN,
1999). De um modo geral, so causados especialmente pela ausncia de regras ou
acordos que versem claramente sobre a quantidade e a forma de retirada e utilizao dos
mesmos (OSTROM, 1990).
Devido a isso, torna-se fundamental, na formulao de regras e modelos de
gesto, a observncia dos princpios de governana consagrados em fruns
internacionais

sobre

questo

hdrica,

que

so:

participao,

integrao,

descentralizao, gesto a partir da bacia hidrogrfica, valor econmico da gua, e a

constituio de um sistema de informao compartilhado. (SOUZA, VELOSO e
CAEIRO, 2013, pg. 42). Nesses casos, a existncia de instituies capazes de criar
2

Texto original: Common pool resource are subtractable resources managed under a property regime in
wich a legally defined user pool cannot be efficiently excluded from the resource domain
3
natural or man-made resource system that is sufficiently large as to make it costly (but not impossible) to
exclude potential beneficiaries from obtaining benefits from its use.

previsibilidade por meio da formulao de regras e monitoramento, alm de

disponibilizar as informaes necessrias para a cooperao se torna fundamental para o
engajamento e comprometimento dos Estados com a gesto coordenada. Desta forma, a
proposta que se faz de entender como as instituies criadas por Estados, cujos
territrios so interligados por recursos hdricos transfronteirios, so capazes de
favorecer a gesto coordenada, contemplando as especificidades existentes quando se
trata de bacias compartilhadas.
Instituies internacionais so definidas como um conjunto de regras
persistentes e conectadas (formais ou informais) que prescrevem comportamento,
constrangem atividades e criam expectativas de ao. 4 (KEOHANE, 1988, pg. 383,
traduo livre). Essas regras diminuem os custos de transao para cooperao porque
reduzem a assimetria de informaes; aumentam os custos de desero por meio do
monitoramento e imposio de sanes; tornam custosa a perda da reputao; criam as
condies para iteratividade do jogo; colocam em evidncia a lgica da reciprocidade;
estabelecem jogos multinveis ou em mltiplas arenas; e favorecem, por meio de seu
desenho, a organizao dos atores em grupos homogneos ou de compartilhamento de
interesses. (KEOHANE, 1988; AXELROD e KEOHANE, 1988).
Atravs desses instrumentos, instituies podem interferir no sistema
internacional na medida em que amenizam o peso de trs problemas identificados por
Axelrod e Keohane (1985), reflexos de um sistema internacional anrquico no qual a
assimetria de poder torna-se um fator extremamente relevante no clculo por parte dos
Estados sobre envolvimento ou no em estruturas de cooperao. So eles: distribuio
de payoffs, sombra do futuro e nmero de jogadores. Ao estabelecerem regras,
instituies (...) alteram a estrutura de payoffs e dos atores envolvidos, podem
aumentar a sombra do futuro, e permitem que jogos com N-pessoas sejam divididos em
jogos com um nmero menor de pessoas. 5 (AXEROLD e KEOHANE; 1985 pg. 238,
traduo livre).
Nesse sentido, pensar a cooperao internacional significa entender que ela
ocorre entre Estados com capacidades diferentes que, observando essas assimetrias,
criam instituies que permitem a coordenao,

Texto original: [cooperation] involves persistent and connected sets of rules (formal or informal) that
prescribes behavioral roles, constrain activity, and shaped expectations.
5
Texto original: Institutions alter the payoff structures facing actors, they may leng the shadow of the
future, and they may enable N-person games to be broken down into games with smaller numbers of
actors.

mas os efeitos dessas instituies no sero politicamente neutros: eles

podem conferir vantagens sobre aqueles a quem as suas regras
garantem acesso e uma participao na autoridade poltica; e na
medida em que os custos de transao de fazer acordos fora de
instituies estabelecidas so elevados, os governos em desvantagem
dentro de uma instituio vo encontrar-se em desvantagem na rea
em questo como um todo. De modo mais geral, as regras de qualquer
instituio iro refletir as posies de poder relativo de seus usurios
reais e potenciais, que limitam o espao de negociao vivel e afetam
os custos de transao. (KEOHANE, 1988, pg. 387, traduo livre) 6

Feitas essas consideraes e explicaes, a proposta de trabalho pretende

responder seguinte pergunta: como e por que a comisso binacional, criada e
composta por Estados Unidos e Mxico, para gesto de guas transfronteirias e
assuntos de fronteira, diminui o peso da assimetria de poder entre os Estados e favorece
a cooperao para gesto hdrica? Com essa pergunta, tem-se o objetivo de discutir
como instituies internacionais para gesto de recursos hdricos transfronteirios
promovem a cooperao internacional a despeito de grandes assimetrias entre os atores
envolvidos. A hiptese do trabalho de que a International Boundary and Water
Commission (IBWC) sesso americana, ou Comisin Internacional de Lmites y Agua
(CILA) sesso mexicana, embora no desconsidere a assimetria entre Estados Unidos
e Mxico, dispe de uma srie de mecanismos que favorecem o padro cooperativo de
relao. Entre esses mecanismos esto o jogo iterado e em mltiplas arenas, a
reciprocidade, a perspectiva de interaes futuras e a incluso, no processo de gesto,
dos usurios dos recursos hdricos da bacia.
A escolha das bacias em estudo deve-se ao fato de serem compartilhadas por
Estados assimtricos em vrios aspectos; alm de apresentarem problemas relacionados
distribuio e qualidade dos recursos. Por outro lado, a gesto est a cargo de uma
instituio perene e ativa, que oferece os elementos necessrios para anlise das
variveis definidas neste estudo. A rea das bacias rida e frequentemente acometida
por secas, o que interfere muito na administrao das guas. Atualmente, estima-se que
cerca de 13 milhes de pessoas vivem ou trabalham na regio fronteiria, cuja economia
caracterizada principalmente pela agricultura atividade muito expressiva nos dois
lados da fronteira e responsvel pelo consumo de grandes volumes de guas - e pelo
6

Texto original: But the effects of these institutions will not be neutral: they can be expected to confer
advantages on those to whom their rules grant access and a share in political authority; and in so far as the
transaction costs of making agreements outside of an established institutions are high, governments
disadvantaged within an institution will find themselves at a disadvantage in the issue area as a whole.
More generally, the rules of any institution will reflect the relative power positions of its actual and
potential members, which constrain the feasible bargaining space and affect transaction costs.

fluxo de comrcio e servios, que movimentou cerca de meio bilho de dlares em

2011. (COMISIN INTERNACIONAL DE LMITES Y AGUAS ENTRE MXICO Y
ESTADOS UNIDOS, 2014).
A bacia hidrogrfica do Rio Bravo, ou Grande, tem cerca de 3.100 km de
extenso, desde sua nascente, no estado do Colorado, at o Golfo do Mxico, onde
desgua. Nesse percurso, o rio banha mais dois estados americanos, Texas e Novo
Mxico; e outros cinco estados mexicanos: Chihuahua, Coahuila, Nuevo Leon, Durango
e Tamaulipas. A bacia atravessa o deserto de Chihuahua, fator responsvel, na maioria
das vezes, pelas secas prolongadas que comprometem a disponibilidade de gua. A
ltima delas, que se estendeu de 1995 a 2002, fez com que o curso do rio secasse antes
de chegar a foz. (UNEP, 2010). So quatro os reservatrios principais ao longo do rio,
dois construdos e administrados pelos Estados Unidos, no Novo Mxico, bem
prximos nascente, que so os reservatrios de Elefante e Davis, e dois reservatrios
internacionais, construdos conjuntamente e sob a administrao da CILA/ IBWC, que
so os reservatrios de Amistad e Falcn, situados mais abaixo no curso do rio.
(TEASLEY, 2009).
A principal atividade econmica da bacia, nos dois lados da fronteira, a
agricultura. De acordo com a WWF (2007), a irrigao responsvel pelo consumo de
aproximadamente 80% da gua retirada do rio, seguida do consumo domstico, que tem
crescido exponencialmente devido ao vertiginoso aumento populacional da regio. A
rea irrigada no Mxico corresponde a 4.800 km, enquanto que nos Estados Unidos,
so 4.020 km, dos quais cerca de 3.500 km esto concentrados prximos foz
(Teasley, 2009).
Sandoval-Solis e McKinney (2011) organizam os principais desafios de gesto
da bacia em trs grupos principais: 1) planejamento da gesto, que contemple a questo
de alocao excessiva de gua garantida pelos direitos de extrao, a baixa eficincia do
sistema de irrigao e a aplicao incompleta de regulamentos que prevem a
distribuio de gua; 2) qualidade da gua; 3) meio ambiente, que engloba alteraes
causadas pelos reservatrios, ecossistemas, e a multiplicao de espcies invasivas na
bacia. Com relao ao primeiro tpico, este autor argumenta que a distribuio das
guas feita pelo Tratado de 1944, explicado mais adiante, que se mostrava suficiente e
adequada s demandas da poca, no mais satisfazem as condies de consumo atuais.
O fato de a principal atividade econmica da regio ser a agricultura, intensiva em gua,
faz com que a quantidade de recursos garantida para as partes pelo Tratado no

corresponda quantidade real de gua disponvel na bacia. No perodo de seca, que

durou, aproximadamente, de 1997 a 2002, a quantidade de gua disponvel
correspondeu a apenas 40% da demanda nos Estados Unidos, e a menos ainda no
Mxico. Aliada a isso est a baixa eficincia do sistema de irrigao dos Estados
Unidos, maior usurio do rio, que, devido a limitaes tcnicas, no otimiza a utilizao
do recurso nos distritos de irrigao.
Com relao qualidade da gua, verifica-se que a presena de elementos
responsveis pela contaminao varia de acordo com a localidade do rio, apesar de em
todo seu curso serem detectadas bactrias que se proliferam com o lanamento de
esgotos no tratados ou mal tratados no leito do rio, alm de amnia e fsforo. Tambm
a multiplicao de espcies de peixes e algas invasivas tem causado preocupao das
autoridades. No alto rio Bravo, que compreende o trecho de El Paso/Juarz ao
reservatrio Amistad, o problema predominante a salinidade, causada pelo excesso de
cloridos, sulfatos e inseticidas na gua, provenientes das lavouras e dos refluxos do
sistema de irrigao, alm de espcies invasoras e outros fatores. Alm disso, em vrias
outras partes foi constatada a presena de elementos txicos na gua, como mercrio.
Em questes ambientais, o principal problema, alm dos citados, que muito se pensa
em modelos de gesto voltados para o suprimento das necessidades humanas, mas no
h a preocupao adequada sobre qual quantidade de gua pode ser retirada sem causar
o desequilbrio do ecossistema, e como a gua usada deve ser devolvida ou reinserida
nesse ecossistema causando o menor impacto possvel. (SANDOVAL-SOLIS,
MCKINNEY, 2011).
Os problemas enfrentados na gesto da bacia do rio Colorado so semelhantes
aos da bacia do rio Bravo, isso , esto ligados fundamentalmente extrao de uma
quantidade de gua no suportada pela bacia e em contraste a uma crescente demanda
por uso, seja para a agricultura, especialmente no Mxico, seja para o consumo
domstico e gerao de eletricidade para americanos e mexicanos. O que muda aqui ,
basicamente, a extenso da bacia, j que o rio Colorado um dos menores dos Estados
Unidos, mas enfrenta condies climticas ridas, assim como o rio Bravo.
Ele nasce no Parque Nacional das Montanhas Rochosas, no estado do Colorado,
e desgua no Mxico, no Golfo da Califrnia. Alm do Colorado, ele banha os distritos
do Novo Mxico, Utah, Wyoming, que compreendem a regio do Alto Colorado;

Arizona, Califrnia e Nevada, no Baixo Colorado7. A parte de baixo da bacia de

regime pluvial, dependendo, portanto do perodo de chuvas. A seca severa ocorrida
desde o ano 2000 tem comprometido a disponibilidade da gua e imposto aos
governantes e usurios o desafio de se repensar os critrios de distribuio dos recursos,
processo no qual a instituio responsvel pela gesto do rio exerce papel
importantssimo. (JACOBS, 2011). O rio abastece cerca de 40 milhes de pessoas e
irriga mais de 5 milhes de hectares de lavouras. Alm disso, a bacia repleta de
parques, reservas nacionais e reas de recreao, que atraem turistas e tambm
contribuem para a economia. (BUREAU OF RECLAMATION, 2012).
A gesto das bacias responsabilidade da Comisin Internacional de Lmites y
Aguas (CILA), ou International Boundary and Water Commission (IBWC), que foi
criada em 1889, pela assinatura de um tratado que delegou a ela a responsabilidade de
delimitar fronteiras, incluindo nesse processo os rios, e monitorar a extrao e o uso dos
recursos das bacias. Com o passar do tempo e o surgimento de novas demandas,
aumentou-se o escopo de atuao da comisso, que hoje composta por seis reas de
jurisdio: limites territoriais, guas superficiais, guas subterrneas, qualidade da gua,
saneamento e projetos internacionais. Atravs de sua mediao, foram assinados os
acordos de 1944 e 1970, fundamentais para a resoluo dos problemas relacionados
alocao e distribuio das guas dos dois rios, bem como dos impasses ambientais que
surgiram pelo uso da gua. O primeiro se volta exclusivamente para assuntos hdricos, e
o segundo para questes fronteirias de modo mais geral. Recentemente, a Comisso
tem desenvolvido papel fundamental na elaborao de projetos que visam a incluso de
usurios na gesto da bacia e a construo de um sistema de informaes
compartilhadas entre os dois pases. (COMISIN INTERNACIONAL DE LMITES Y
AGUAS ENTRE MXICO Y ESTADOS UNIDOS, 2014).
No se pode desconsiderar, no contexto desta bacia, que a assimetria econmica
e geogrfica entre os dois pases o pano de fundo da interao e que esse elemento
pode afetar o padro das relaes entre eles, seja dificultando a cooperao, caso o mais
poderoso no arque com os devidos custos; seja tornando-a mais credvel, como parece
7

Vale ressaltar um aspecto interessante com relao gesto do Colorado. Como apenas um pequeno
trecho do rio Colorado transfronteirio, os sete estados norte-americanos que o compartilham se
mobilizaram com o objetivo de coordenar e organizar a gesto dos recursos. O resultado dessa deciso foi
um conjunto de acordos assinados em 1922, intitulados Law ofthe River, que versavam sobre alocao,
apropriao, desenvolvimento, exportao e administrao da bacia. Assim sendo, os tratados negociados
no mbito da comisso no interferiram no conjunto de instituies domsticas que j tratavam sobre a
gesto da bacia.

ser o caso em estudo. Sendo assim, a partir do histrico e das competncias da

Comisso Binacional, busca-se entender como esses fatores, aliados a participao dos
usurios da bacia, elemento tpico e fundamental da gesto de recursos hdricos, podem
promover condies para a coordenao das aes dos EUA e do Mxico para evitar
novos conflitos relacionados disponibilidade, quantidade e qualidade da gua.

OBJETIVOS

Objetivo Geral
Discutir como instituies internacionais promovem a cooperao internacional e a
gesto coordenada de recursos hdricos transfronteirios.

Objetivos Especficos
- Analisar o papel das instituies internacionais na promoo da cooperao
internacional, e como elas respondem s especificidades da gesto de recursos hdricos
transfronteirios;
- Identificar, no processo de construo e no funcionamento da IBWC/ CILA e da
ICPR, como a coordenao promovida historicamente e quais mecanismos a
instituio usa para que haja coordenao entre os Estados;
- A partir da comparao entre os mecanismos institucionais de promoo da
cooperao presentes nos casos dos rios Bravo, Colorado e Reno, e dos problemas de
gesto encontrados pelos pases na bacia do Ganges; discutir a importncia das
instituies para gesto de recursos hdricos transfronteirios.

JUSTIFICATIVA

Esta proposta de trabalho demonstra-se relevante para o campo das Relaes

Internacionais na medida em que trata o problema da promoo da cooperao em um
assunto que tem ocupado destaque nas discusses acerca de meio ambiente e que
fundamental para a sobrevivncia: a gesto de recursos hdricos. Earle, Jgerskog e
jendal (2010) demonstram que existem mais de 263 bacias hidrogrficas
compartilhadas, e isso corresponde a aproximadamente 60% dos cursos de gua doce do
planeta. Estas bacias esto distribudas por vrios continentes: 69 se encontram na

Europa, 59 na frica, 57 na sia, 40 na Amrica do Norte e 38 na Amrica do Sul

(UNEP apud RIBEIRO, 2008, pg. 94).
Se a existncia, estabilidade e eficincia da cooperao internacional em
diversos assuntos algo sensvel devido necessidade de garantia da soberania de um
Estado; quando o motivo que os impulsiona ao estabelecimento desse padro de
interao est diretamente ligado ao territrio e ao uso de recursos estratgicos
compartilhados, o assunto e os questionamentos que dele emergem tornam-se ainda
mais importantes. No caso de bacias transfronteirias, os nus do mal gerenciamento
dos recursos no se restringem apenas esfera relacional dos Estados, como a perda de
reputao, embora ela seja fundamental; nem so sentidos de forma indireta e distante
pela populao, pelo contrrio. As externalidades negativas geradas pelo uso no
coordenado das guas impactam diretamente no cotidiano e qualidade de vida das
pessoas que dependem daqueles recursos para as atividades mais bsicas.
Alm disso, o fato da disponibilidade natural dos recursos no corresponder
necessariamente demanda das partes que os dividem, trs o desafio de promover uma
alocao minimamente justa das guas da bacia, bem como uma distribuio aceitvel
dos benefcios e custos da utilizao dessas guas. No significa dizer que a cooperao
seja a eliminao dos conflitos relacionados demanda e qualidade da gua, j que,
como ressaltam Quivy e Campenhoudt (1992), ela

[...] uma relao de troca caracterizada por uma certa durao, mas
tambm pela desigualdade entre as partes. O que se troca entre os
atores so recursos e trunfos que cada um possui e de que os outros
precisam para realizar seu projeto coletivo ou individual. Como essa
troca durvel, regida por regras formais e informais
constrangedoras. Mas essa troca permanece desigual, porque os
trunfos, recursos e meios que cada um dispe so diferentes e
desiguais. (QUIVY; CAMPENHOUDT, 1992, p 126).

Assim, torna-se fundamental a compreenso de como instituies internacionais

voltadas para a gesto de recursos hdricos so capazes de alterar a estrutura de
preferncias dos Estados a favor da ao coordenada em detrimento da individual;
considerando-se a interdependncia dos Estados dada pelo compartilhamento das guas;
os princpios de gesto firmados internacionalmente; as diferentes capacidades desses
Estados para cooperao; a variedade de atores envolvidos; e a credibilidade para
elaborao e monitoramento de regras de distribuio desse bem.

METODOLOGIA

A hiptese do trabalho de que instituies internacionais criadas para gesto de

recursos hdricos dispe de uma srie de mecanismos que favorecem o padro
cooperativo de relao. Entre esses mecanismos esto o estabelecimento do jogo iterado
e em mltiplas arenas, a reciprocidade, a perspectiva de interaes futuras e a incluso,
no processo de gesto, dos usurios dos recursos hdricos da bacia. Como consequncia
dessa lgica, e partindo-se do pressuposto de racionalidade estatal, emergem trs
variveis, que se relacionam em uma lgica causal-explicativa.
A primeira, de contexto, dada pelo prprio fato do compartilhamento dos
recursos hdricos. Para caracterizar os fatores naturais e socioeconmicos que
interferem gesto dos rios, ser feita a contextualizao das bacias, de modo que
contemple a quantidade e qualidade das guas disponveis, bem como os setores que
mais as utilizam e os conflitos que giram em torno dessa questo. A segunda varivel,
independente, so os interesses das partes, que convergem com relao ao uso do
recurso, mas divergem quanto alocao dos mesmos, transformando esse jogo em um
mix de cooperao e conflito.
Em jogos de soma no-zero ou de cooperao com conflito, a cooperao no
seria to difcil de ser alcanada porque parte-se do pressuposto de que os jogadores tm
pelo menos um interesse fundamental em comum e que, a partir disso, eles aceitariam
coordenar suas aes para que os demais interesses envolvidos no jogo, a priori
conflitantes, pudessem ser alcanados. Ao final desse processo, as partes envolvidas
obteriam ganhos maiores do que se tivessem agido de forma no coordenada
(TSEBELIS, 1998). Os indicadores dessa varivel so dados pela prpria teoria: o
interesse comum o usufruto dos recursos hdricos; e os interesses conflitantes se do
pela percepo de cada Estado sobre a quantidade e qualidade ideais das guas para uso
prprio.
A segunda varivel, a comisso IBWC/CILA, interveniente. Admite-se que ela
interfere no resultado previsto pela interao causal-explicativa que liga as variveis
independente e dependente. Nesse caso, tomando-se como base a racionalidade dos
Estados, a anarquia do sistema internacional e a influncia da assimetria de poder nas
relaes internacionais, poder-se-ia afirmar que interesses conflitantes impediriam a
cooperao uma vez que a mesma exigiria altos custos transacionais. No entanto, a ao

das instituies, enquanto variveis intervenientes fazem com que essa lgica no seja
determinante e invarivel; ao contrrio, torna propcio e credvel o padro cooperativo.
Os indicadores usados aqui para anlise sero a histria e competncia da
comisso, bem como os projetos, tratados e outros tipos de documentos, como atas de
reunies, que determinam compromissos e papis na gesto das bacias. Essa varivel
fundamental para o trabalho na medida em que atravs dela que se dar a
compreenso de como os mecanismos institucionais de promoo da cooperao atuam
nas relaes entre os Estados. Em outras palavras, por meio dessa varivel que se ter
os elementos necessrios para entender como as instituies resolvem problemas de
distribuio de payoffs, sombra do futuro e nmero de atores; por meio da iteratividade
do jogo; do estabelecimento de mltiplas arenas; da reciprocidade; e da insero dos
atores no processo de tomada de deciso. (OSTROM, 1990; TSEBELIS, 1998)
Vale explicar aqui a relao entre as dimenses da participao dos atores e o
problema do nmero e heterogeneidade de suas preferncias, j que aparentemente
podem se mostrar contraditrios. Segundo Earle e Malzbender (2007), os benefcios da
garantia de participao dos grupos de usurios na gesto da bacia so, especialmente,
quatro: melhoria das condies que permeiam o processo de tomada de deciso,
aumentando a base de informaes das quais se dispe para tal; aumento da
credibilidade, efetividade e responsabilidade dos envolvidos para com as decises
tomadas; facilitao da implementao dos projetos e o monitoramento; e, por fim,
facilitao da identificao de problemas provveis. Sendo assim, pode-se dizer que a
participao dos usurios e da sociedade organizada atravs de sua insero na tomada
de deciso, com capacidades para influir na elaborao de polticas locais, seria mais
adequada e eficiente governana dos recursos hdricos. Como aponta Ostrom (1999),
isso melhoraria a produo da informao, sua qualidade e difuso, alm de ampliar a
capacidade de monitoramento e prever formas de punio, com custo zero, ou perto
disso, de administrao.
Aqui exercem influncia inegvel as ressalvas feitas pelos institucionalistas
sobre o nmero atores e a heterogeneidade de suas preferncias dentro de instituies.
Segundo Olson (1999), a ao coletiva em grupos com grandes quantidades de atores se
transforma em um desafio medida em que coloca empecilhos ao monitoramento e
punio do freerider. De acordo com Snidal (1995), o nmero de atores certamente
seria um problema para a governana se no houvessem mecanismos institucionais de
excluso e enforcementque limitassem a integrao dos atores ao processo decisrio ou

os agrupassem em torno de interesses comuns. Se no ambiente domstico a

heterogeneidade de preferncias, capacidades, informao e crenas entre os atores pode
ser um incentivo a desero em detrimento da cooperao; no ambiente internacional
ela se mostra como um facilitador da prtica cooperativa medida em que, segundo
Lisa Martin (1995), criam interdependncia entre os atores. Assim sendo, pode-se
concluir que embora em muitos casos quantidade e heterogeneidade de atores sejam
motivos de preocupao entre os tericos, o design institucional tem o poder de
acomod-los e minimizar seus impactos negativos para a cooperao. Feitas as
explicaes necessrias, organiza-se o modelo analtico da pesquisa a partir do desenho
abaixo:

REFERNCIAS BILIOGRFICAS

AXELROD, Robert; KEOHANE, Robert. AchievingCooperationunderAnarchy:

strategiesandinstitutions. World Politics, Volume 38, Issue 1 (Oct., 1985), 226- 254
BUCK, Susan J. The Global Commons: an introduction. Washington, DC: Island Press,
1998
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