UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE NUTRIO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ALIMENTOS, NUTRIO E SADE
CURSO DE MESTRADO

ANLISE DE MTODO DE AVALIAO DA SEGURANA

ALIMENTAR E NUTRICIONAL: UMA CONTRIBUIO
POLTICA MUNICIPAL DE SAN

BRBARA EDUARDA PANELLI-MARTINS

SALVADOR BAHIA
MARO - 2007

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE NUTRIO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ALIMENTOS, NUTRIO E SADE
CURSO DE MESTRADO

ANLISE DE MTODO DE AVALIAO DA SEGURANA

ALIMENTAR E NUTRICIONAL: UMA CONTRIBUIO
POLTICA MUNICIPAL DE SAN

BRBARA EDUARDA PANELLI-MARTINS

ORIENTADORA
SANDRA MARIA CHAVES DOS SANTOS

Trabalho de concluso apresentado

sob a forma de artigos como
requisito parcial para obteno do
ttulo de Mestre junto ao Programa
de Ps-Graduao em Alimentos,
Nutrio e Sade da Escola de
Nurio da Universidade Federal da
Bahia.

SALVADOR BAHIA
MARO 2007

Panelli-Martins, Brbara Eduarda

Anlise de mtodo de avaliao da segurana alimentar e
nutricional: uma contribuio poltica municipal de SAN /
Brbara Eduarda Panelli-Martins. -- Salvador: UFBA / Escola de
Nutrio, 2007.
138 f.
Orientador: Sandra Maria Chaves dos Santos
Dissertao (mestrado) UFBA / Escola de Nutrio /
Mestrado em Alimentos, Nutrio e Sade, 2007.
1. Segurana Alimentar e Nutricional 2. Avaliao de SAN
3. Indicadores de SAN I. Santos, Sandra Maria Chaves dos. II.
Universidade Federal da Bahia, Escola de Nutrio III. Ttulo.

AGRADECIMENTOS

A Deus pela oportunidade;

A professora Dr. Sandra Maria Chaves dos Santos pela oportunidade de trabalharmos
juntas ao longo destes seis anos de parceria e pela orientao sempre muito bem dosada
entre o incentivo e os puxes de orelha;
A meu pai e meus familiares pela compreenso e apoio;
Aos amigos Flvia Damaceno Mira, Fbio Rodrigo Santana dos Santos e Emerson
Ornelas Palmeira pelas horas de estudo, de discusses produtivas e de descontrao;
s bolsistas Jamile Dacach e Jamille Pereira pelas discusses, pelos estudos, pela
pacincia e pela amizade;
Aos auxiliares do Colegiado do Mestrado, D. Ana e Sr. Ivan que em muito contriburam
em minha conquista;
Ao CNPq e CAPES pelo financiamento do estudo e concesso de bolsas.

SUMRIO
Parte I
Projeto de Pesquisa: Anlise de Mtodos de Avaliao da Segurana Alimentar e
Nutricional: uma contribuio poltica municipal de SAN
1. Introduo............................................................................09
2. Delineamento do problema..................................................12
2.1 Segurana Alimentar e Nutricional a
trajetria do conceito e suas implicaes
para a avaliao de polticas e programas ........................12
2.1.1 mbito internacional ..........................................12
2.1.2 mbito nacional .................................................15
2.2 Avaliao da Segurana Alimentar e Nutricional .......20
3. Objetivos..............................................................................27
3.1 Objetivo geral ..............................................................27
3.2 Objetivos especficos...................................................27
4. Modelo de anlise................................................................28
5. Metodologia ........................................................................32
5.1 Cenrio do estudo ........................................................32
5.2 Protocolo de indicadores .............................................33
5.3 Escala Brasileira de Insegurana Alimentar................36
6. Resultados preliminares.......................................................38
7. Cronograma .........................................................................45
8. Referncias ..........................................................................46

Parte II
Artigo 1: Conformao de uma agenda para avaliao da Segurana Alimentar e
Nutricional no Brasil: uma reviso
Resumo ....................................................................................49
Abstract....................................................................................50
1. Introduo............................................................................51
2. Segurana Alimentar e Nutricional A trajetria
do conceito no mbito internacional.......................................52
3. Momentos da segurana alimentar e nutricional no Brasil .56
4. Entre o conceito e a prtica: discutindo as conseqncias
da amplitude conceitual da SAN .............................................63
5. Consideraes finais ............................................................65
6. Referncias bibliogrficas ...................................................67

Parte III
Artigo 2: Desenvolvendo uma metodologia para avaliao da SAN municipal: a
experincia em Mutupe, Bahia
Resumo ....................................................................................71
Abstract....................................................................................72
1. Introduo............................................................................73
2. Aspectos terico-metodolgicos .........................................75
2.1 Sobre a relevncia de mtodos para avaliao
da SAN municipal .............................................................75
2.2 O cenrio do estudo .....................................................78
2.3 A estratgia de avaliao da SAN municipal ..............79
2.4 A escolha por um protocolo de indicadores ................81
3. Resultados ...........................................................................84
3.1 Definio do foco de avaliao ...................................84
3.2 Seleo e definio de indicadores..............................87
3.3 Definio do plano de anlise......................................89

4. Discusso.............................................................................97
5. Consideraes finais ..........................................................104
6. Referncias bibliogrficas .................................................106

Parte IV
Artigo 3: Avaliando a Segurana Alimentar e Nutricional municipal: aplicando
uma matriz de indicadores em Mutupe, Bahia
Resumo ..................................................................................112
Abstract..................................................................................113
1. Introduo..........................................................................114
2. Aspectos terico-metodolgicos .......................................116
3. A situao de SAN em Mutupe ........................................120
3.1 A SAN segundo a disponibilidade de alimentos .......121
3.2 A SAN segundo o acesso aos alimentos....................123
3.3 A SAN segundo o consumo de alimentos .................125
3.4 A SAN segundo a utilizao biolgica de nutrientes 126
4. Uma viso sobre a SAN municipal....................................127
5. Consideraes finais ..........................................................129
6. Referncias bibliogrficas .................................................130
7. Apndices ..........................................................................133

PARTE I
PROJETO DE PESQUISA
Anlise de Mtodos de Avaliao da Segurana Alimentar e
Nutricional: uma contribuio poltica municipal de SAN

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE NUTRIO
MESTRADO

ANLISE DE MTODOS DE AVALIAO DA

SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL: UMA
CONTRIBUIO POLTICA MUNICIPAL DE SAN

MESTRANDA: BRBARA EDUARDA PANELLI-MARTINS

ORIENTADORA: PROF DR SANDRA MARIA CHAVES DOS SANTOS

SALVADOR BAHIA
Maro de 2006

SUMRIO

1. Introduo............................................................................09
2. Delineamento do problema..................................................12
2.1 Segurana Alimentar e Nutricional a trajetria do
conceito e suas implicaes para a avaliao de polticas e
programas .........................................................................12
2.1.1 mbito internacional ..........................................12
2.1.2 mbito nacional .................................................15
2.2 Avaliao da Segurana Alimentar e Nutricional .......20
3. Objetivos..............................................................................27
3.1 Objetivo geral ..............................................................27
3.2 Objetivos especficos...................................................27
4. Modelo de anlise................................................................28
5. Metodologia ........................................................................32
5.1 Cenrio do estudo ........................................................32
5.2 Protocolo de indicadores .............................................33
5.3 Escala Brasileira de Insegurana Alimentar................36
6. Resultados preliminares.......................................................38
7. Cronograma .........................................................................45
8. Bibliografia...............................................................................................46

1. INTRODUO
A discusso e as primeiras formulaes sobre segurana alimentar surgiram na
Europa no perodo do ps-guerra como estratgia militar de defesa dos pases contra o
embargo das grandes potncias ao comrcio de alimentos, o que gerou situaes de
fome por ruptura na rede de abastecimento. Atravs do processo histrico de conquistas
de direitos humanos, este conceito foi sendo ampliado. Hoje, a Segurana Alimentar e
Nutricional SAN entendida como a garantia do direito de todos ao acesso a
alimentos de qualidade, em quantidade suficiente e de modo permanente, com base em
prticas alimentares saudveis e sem comprometer o acesso a outras necessidades
essenciais e nem o sistema alimentar futuro, devendo se realizar em bases
sustentveis(FAO, 1996).
A defesa em torno da promoo de polticas pblicas e programas voltados para a
reduo do nmero de famintos e das situaes de risco alimentar e nutricional alcanou
a agenda internacional, de forma mais enftica, a partir de 1996, quando da realizao
da Cpula Mundial de Alimentao. No Brasil, esta discusso tomou forma e alcanou a
arena pblica nos anos 90.Na atualidade, no Brasil, o objetivo de garantir a segurana
alimentar est presente na agenda poltica do Governo Lula da Silva; na Poltica
Nacional de Alimentao e Nutrio PNAN; nos princpios que orientam as novas
diretrizes curriculares para a formao de Nutricionistas; em diversos projetos
governamentais ou no, e na agenda poltica de forma geral (Panelli e Santos, 2002).
Desta forma, polticas pblicas, programas e projetos tm sido propostos e
implementados na direo da segurana alimentar e nutricional de populaes, tornando
necessrio desenvolver mecanismos de avaliao do que tem sido feito, em funo dos
investimentos realizados e do compromisso social e poltico quanto a melhoria da
qualidade de vida de parcelas significativas da populao.
O municpio, tendo em vista o processo de descentralizao das polticas sociais e
de segurana alimentar e nutricional no pas, se torna um lcus privilegiado para a
implementao das aes voltadas promoo da SAN. Assim, o municpio deve ser
capaz de identificar os grupos socialmente vulnerveis ao problema, tanto quanto de
acompanhar e avaliar os resultados das aes a eles dirigidas. No entanto, inexiste ainda

no pas um sistema de avaliao da SAN que possa instrumentalizar a ao municipal

neste mbito.
Desta forma, o presente estudo pretende contribuir ao planejamento e avaliao de
polticas pblicas municipais voltadas garantia de SAN a partir da elaborao e
aplicao de um protocolo de indicadores para avaliao da situao de SAN no
municpio, do uso da Escala Brasileira de Insegurana Alimentar EBIA para avaliao
da situao de SAN nos domiclios, e da anlise comparativa dos resultados obtidos,
tendo em vista as condies municipais para adoo de diferentes mtodos para
formulao e avaliao de suas polticas de garantia da SAN.
No contexto acima representado, cabe aos diversos profissionais das reas
envolvidas o enfrentamento do quadro de insegurana alimentar brasileira. Torna-se de
fundamental importncia o delineamento de um mtodo de avaliao de SAN que possa
assegurar seu alcance quer seja atravs de uma avaliao diagnstica para planejar
intervenes,

ou

para

uma

avaliao

processual

dos

diversos

programas

governamentais, ou no, sob este ttulo.

Este trabalho decorre das atividades que vm sendo desenvolvidas pela autora desde
a graduao: atravs de dois anos de iniciao cientfica, perodo em que esteve
envolvida com o estudo terico acerca do conceito de Segurana Alimentar e
Nutricional SAN e com a elaborao de um protocolo de indicadores propostos para
a avaliao deste tema; e atualmente integrando o projeto: Apoio ao Desenvolvimento
do Sistema Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional de Mutupe, BahiaSANMUTUPE1, da Escola de Nutrio da Universidade Federal da Bahia. Projeto
este que se prope a, junto com o governo municipal, melhorar os nveis de sade e
nutrio, com qualidade de vida, de toda a populao, construindo as bases para um
sistema municipal de SAN, contribuindo para a equidade e a incluso social dos setores
pauperizados. Neste projeto, a autora atua diretamente no subprojeto que visa avaliar as
situaes de risco para a SAN em nvel municipal e familiar.
Na continuidade deste projeto esto apresentados os argumentos que delimitam
o problema do estudo, os objetivos da pesquisa e a metodologia adotada. Considerando
que o projeto SANMUTUPE vem sendo desenvolvido desde 2004, quando a autora
1

Projeto Financiado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq

10

iniciou os trabalhos como bolsista de Apoio Tcnico, incluiu-se neste uma seo que
apresenta resultados preliminares.

11

2. DELINEAMENTO DO PROBLEMA
2.1 SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL A TRAJETRIA DO
CONCEITO E SUAS IMPLICAES PARA A AVALIAO DE POLTICAS E
PROGRAMAS

2.1.1MBITO INTERNACIONAL
A Segurana Alimentar surgiu como um termo militar, na Europa, no perodo aps a
1 Grande Guerra, devido preocupao dos pases com a segurana do abastecimento
alimentar de sua populao frente aos embargos, cercos ou boicotes dos outros pases as potncias - que tinham como objetivo dominar os primeiros (Valente. 1997;
Menezes, 1998).
Fortaleceu-se, ento, a idia de defesa da auto-suficincia de cada pas na rea
alimentar, acreditando-se que a questo alimentar estava ligada capacidade produtiva conceito este mantido at meados da dcada de 70.
Em 1953, a FAO (Fundao para a Agricultura e Alimentao da Organizao das
Naes Unidas/ ONU) faz sua primeira abordagem em relao segurana alimentar ao
discutir a Assistncia Alimentar, atravs do uso de alimentos excedentes (Silva e Silva,
1991). Pode-se identificar nesta conjuntura a proximidade da discusso da segurana
alimentar com a dos Direitos Humanos, uma vez em que estava subjacente a avaliao
de que algumas populaes precisavam ser assistidas por aes especficas de forma a
garantir o acesso a alimentao.
Em 1974 a FAO cria o Comit de Segurana Alimentar Mundial como resultado da
Cpula Mundial sobre Alimentao. O objetivo era que este Comit funcionasse como
um frum das Naes Unidas para analisar e acompanhar as polticas mundiais de
segurana alimentar.
No incio da dcada de 70 o mundo sofria com quebras de safras de importantes
pases produtores, o que levou a uma escassez de alimentos. Neste perodo a segurana
alimentar ganha maior dimensionamento mundial, se afastando do direito humano aos
alimentos e ligando-se diretamente produo agrcola. Devido a este contexto poltico

12

fortaleceu-se a concepo de que a fome e a desnutrio mundiais desapareceriam com

o aumento da produo agrcola, favorecida pela Revoluo Verde (que se baseava no
uso macio de agrotxicos e fertilizante) (Valente, 1997; Menezes, 1998).
O discurso acima referido foi reavaliado, no incio da dcada de 80, quando da
recuperao da produo mundial, oportunidade que no se fez acompanhar de
alteraes substantivas nos nveis de pessoas com fome e desnutrio, particularmente
nos pases em desenvolvimento. Neste momento ento se percebeu que a capacidade de
acesso aos alimentos pelos indivduos era mais importante que a disponibilidade dos
mesmos
Considerava-se possvel que outros fatores agravassem a situao de Insegurana
Alimentar como as guerras; a desestruturao da capacidade de produo; os embargos
econmicos das grandes potncias; as catstrofes ambientais etc., impedindo a
distribuio dos alimentos aos que passavam fome ou privaes (Menezes, 1998). Em
outras palavras, no se tratava mais apenas do aspecto da produo de alimentos, um
outro aspecto era agora agregado Segurana Alimentar - com maior importncia: a
distribuio dos alimentos.
At ento as hipteses para a causa da fome eram a falta de produo agrcola
suficiente e os problemas de intermediao (distribuio e comercializao que geravam
o desperdcio e aumento dos preos). A partir de 1983, o conceito de segurana
alimentar evolui e surge ento a 3 hiptese que seria a causadora de outros problemas:
a falta de poder aquisitivo de parte significativa da populao para aquisio de
alimentos. Ressalta-se, portanto a necessidade da garantia de oferta estvel e adequada
de alimentos, alm da garantia de acesso e da qualidade, com isto surge a preocupao
com a erradicao da pobreza atravs do fornecimento de condies de emprego
gerador de renda, auto-emprego e reforma agrria. (Cavalli, 2001).
No perodo de transio entre as dcadas de 80 e 90 so includas questes quanto s
qualidades: sanitria, biolgica, nutricional e cultural dos alimentos. Neste mesmo
perodo discute-se a equidade, justia e sustentabilidade dos recursos naturais, do meio
ambiente e o desenvolvimento adotado para garantia da sustentabilidade (Valente,
1997). O direito vida, dignidade, autodeterminao e satisfao de outras
necessidades bsicas passa a englobar agora o direito alimentao.

13

Na dcada de 90 surgiu uma nova revoluo alimentar. Diferentemente da

Revoluo Verde, esta se baseava na gentica como geradora de significativas
transformaes na agricultura, prometendo novamente a soluo para a fome moderna,
e at futura, atravs de medidas como o aumento da produo mundial de alimentos. De
acordo com o esprito da poca, estavam tambm presentes naquela conjuntura
compromissos com a no agresso ao meio ambiente, a contribuio para a sade e para
o fim do uso de pesticidas.
A Conferncia Internacional de Nutrio, promovida pela FAO/OMS e realizada em
Roma em 1992, consolida estes componentes, de tal forma que os pases participantes e
signatrios assumem este compromisso e do assim uma caracterstica humana
Segurana Alimentar. Nesta conferncia tambm se adotou o conceito de Segurana
Alimentar Domiciliar, incorporando oferta e acesso alimentao de qualidade
(conceito anterior de Segurana Alimentar), a assistncia bsica sade e ao cuidado
provido no lar aos membros da famlia. Constituem-se ento, no plano poltico, outras
dimenses para a segurana alimentar, implicando na preocupao com a sade em
geral e o cuidado familiar.
Desta forma, a Segurana Alimentar deixa de ser to somente um fenmeno referido
a produo agrcola e ao abastecimento alimentar, assim como ultrapassa tambm uma
leitura isolada da nutrio adequada do indivduo, passando a incorporar ao debate
aspectos sociais e psicolgicos, alm dos culturais.
Em 1996 o nmero de pessoas que sofriam de fome crnica no mundo, indicando
situaes de insegurana alimentar (IA), alarmaram a populao mundial, de tal forma
que, em um documento chamado Plano de Ao, assinado por todos os pases
participantes da Cpula Mundial sobre Alimentao de 1996, foram elencadas as
atividades a serem realizada para reduzir em 50% a quantidade de pessoas (cerca de 400
milhes) que sofriam de subnutrio no mundo at o ano de 2015 (FAO/OMS, 1996). A
preocupao com a avaliao destas propostas emerge neste cenrio e o Comit de
Segurana Alimentar adquire, em 1997, outra atribuio: a de monitorar a
implementao deste Plano de ao.
Resulta de toda esta movimentao na rea a formulao de um conceito ampliado
de segurana alimentar, chancelado pela FAO/ONU, o qual implica no entendimento de

14

que s existir Segurana Alimentar quando todas as pessoas tiverem a todo o momento
acesso fsico e econmico a alimentos suficientes, incuos e nutritivos para satisfazerem
suas necessidades alimentares e suas preferncias em relao aos alimentos a fim de
levarem uma vida ativa e sadia (FAO, 1996). Este conceito certamente contribui para o
fortalecimento da defesa da Segurana Alimentar como uma questo de direito humano,
econmico, social e cultural, e que se expressa em movimentos nacionais e
internacionais ligando questo da alimentao e da nutrio da cidadania.
2.1.2 MBITO NACIONAL
No Brasil, pode-se afirmar que - sem a elaborao ou apropriao de um conceito de
segurana alimentar - a temtica da fome e da subnutrio veio ocupando o cenrio
poltico desde os anos 30 e 40. Naquela poca Josu de Castro trouxe tona o debate
sobre a fome em uma perspectiva poltica, alm de apontar o problema das carncias
nutricionais especficas. Em seus estudos que se tornaram clssicos mundiais, Castro
(1980) tentou mostrar o carter intrinsecamente poltico e social da Fome e de suas
seqelas orgnicas, cobrando solues tambm de cunho social para a questo. Sua
influncia extrapolou a realidade brasileira, colaborando com a criao da FAO, da
Campanha Mundial Contra a Fome e de luta pela Paz, entre outros.
De 1920 a 1970, no Brasil, observou-se uma repetida criao de rgos voltados
para a rea do abastecimento alimentar, que se mantiveram apenas no discurso (Santos,
2000), de tal forma que, segundo Linhares e Silva (1979) recuperar a histria do
abastecimento alimentar no Brasil reescrever muitas histrias, de produtos, regies,
cidades e de muitas crises, em meio ausncia de polticas voltadas para a produo, a
comercializao e o consumo.
Ainda que a questo do acesso econmico alimentao tenha sido um elemento
central da poltica trabalhista de Getlio Vargas quando da instituio e do
estabelecimento do valor do salrio mnimo, com Josu de Castro na presidncia da
Comisso responsvel pela proposio de uma cesta bsica para a famlia do trabalhador
brasileiro, o vocbulo "fome" e seu contedo social e poltico, que freqentou os
trabalhos de Castro at ento, foi esquecido em favor de uma leitura mais biolgica do
problema, passando-se a tratar da subnutrio e da m nutrio (Santos, 1989). Com
isto, pode-se assumir que houve um recuo no tratamento do tema que no contribuiu

15

para uma maior proximidade com o debate internacional que j se travava sobre
segurana alimentar e sua relao com os direitos humanos.
Na dcada de 80, os movimentos pela redemocratizao do Brasil, naquela poca
sob a ditadura militar, tornaram cada vez mais pblica a situao de misria e de fome
ligadas realidade social e econmica brasileira. No entanto, em contexto de represso
e cidadania em recesso (Santos, 1987), no houve espao poltico para a discusso at o
incio da distenso. Ainda assim registra-se em 1985, a elaborao no Ministrio da
Agricultura de uma proposta de Poltica Nacional de Segurana Alimentar para atender
s necessidades alimentares da populao e atingir a auto-suficincia nacional na
produo de alimentos (Valente, 1997; Silva e Silva, 1991). Tal proposta, no entanto,
no teve qualquer repercusso conhecida.
Em 1987, no contexto da elaborao de proposies para a Assemblia Nacional
Constituinte e como prosseguimento das discusses da VIII Conferncia Nacional de
Sade, realizou-se a 1 Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio, a qual foi a
responsvel pelo incio de uma discusso mais elaborada acerca da Segurana
Alimentar no pas. Naquela oportunidade props-se, por exemplo, a implantao no
Brasil de um Sistema Nacional de Segurana Alimentar fundado no entendimento do
direito alimentao como um direito e dever do Estado, da mesma forma como
vinha sendo tratada a questo da sade e da educao. No entanto, esta discusso no
alcanou no texto da Constituio de 1988 o espao e o peso desejado pelos envolvidos
com o tema, sendo que proposies de interesse para a rea encontram-se de forma
parcial em vrios captulos da Carta Magna (Santos, 2001).
Em 1989, um partido de oposio incorpora a Segurana Alimentar a sua proposta
de Governo Paralelo2; alguns governos municipais por sua vez experimentam polticas
de abastecimento baseadas no conceito de Segurana Alimentar (Santos, 2000). Iniciase ento no pas, de forma mais consolidada e politizada, a preocupao pela garantia de
Segurana Alimentar (Silva e Silva, 1991).
No mbito nacional, aps o fim intempestivo do governo Collor de Melo, o governo
de Itamar Franco adota iniciativas nesta linha e lana o Plano Nacional de Combate
2

O governo paralelo foi a proposta do Partido dos Trabalhadores - PT de manter um conjunto de tcnicos
preparados para formular proposies estratgicas ao executivo e legislativo, assim como para exercer a
vigilncia das aes do governo, particularmente na rea social.

16

Fome e misria. Este processo foi em parte desencadeado pela redescoberta da fome
no pas, a partir de dados oficiais publicados pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada - IPEA, sob o nome de Mapa da Fome. Com isto, ainda em 1993, o governo
federal reconheceu de forma indita, o crculo vicioso da fome, misria e violncia e
adotou como prioridade o combate ao problema em parceria com setores da sociedade
civil organizada (Peliano, 1993 a e b, Valente, 1997).
Importa destacar tambm que, neste contexto, e a partir do Movimento Pela tica na
Poltica, a qual culminou no impeachment do presidente Collor, tem origem no pas o
Movimento da Ao da Cidadania Contra a Fome e a Misria Pela Vida, articulado pelo
Instituto Brasileiro de Anlises Polticas e Econmicas - IBASE, a partir da liderana do
socilogo Herbert de Souza (Souza e Rodrigues, 1994; Valente, 1995; Harazim, 1993).
No final de 1993, a Ao da cidadania registrava mobilizao em todos os 27 estados
brasileiros em torno do problema da fome e da misria, totalizando 3 346 comits
organizados, em nmeros estimados.
Estes elementos permitem entender os fatos de interesse para o debate sobre
segurana alimentar que ocorreram no Brasil a partir de 1994. Neste ano criado pelo
governo o Consea - Conselho Nacional de Segurana Alimentar, constitudo com
representao governamental (nove ministros do governo), e da sociedade civil (21
representantes indicados pelas mais variadas entidades por meio da Ao da Cidadania),
sob presidncia do Bispo da Arquidiocese de Duque de Caxias, Dom Mauro Morelli.
da ao conjunta do CONSEA e da Ao da Cidadania que tem origem a I Conferncia
Nacional de Segurana Alimentar - I CNSA, realizada ainda em 1994, cujo documento
final consagra a Segurana Alimentar como objetivo nacional estratgico a ser
incorporado a todas as polticas e aes pelos trs nveis de governo, empresariado e
sociedade (CONSEA, 1994; Santos, 2000 e Santos, 2001).
No relatrio da I CNSA sistematizou-se a preocupao dos envolvidos com a
concentrao de renda e terra como um dos principais causadores de insegurana
alimentar no pas. Foram ento definidas algumas diretrizes bsicas para uma Poltica
Nacional de Alimentao e Nutrio, informada pelo conceito de segurana alimentar, a
saber: 1) reduzir o custo dos alimentos e seu peso no oramento familiar; 2) assegurar
sade, alimentao e nutrio a grupos populacionais determinados e 3) assegurar a
qualidade biolgica, sanitria, nutricional e tecnolgica dos alimentos e seu
17

aproveitamento, estimulando prticas alimentares e estilos de vida saudveis

(CONSEA, 1994; Valente, 1995).
O CONSEA, segundo os avaliadores da experincia, possuiu um grau de
independncia indito em relao ao poder do Estado, o que permitiu que ele cumprisse
um importante papel de fiscalizao das aes governamentais, proposies de
mecanismos de articulao, de defesa e promoo da descentralizao e da alocao e
execuo de oramentos prioritrios, alm de promover o debate a cerca das aes
necessrias garantia da SAN (Valente, 1997, Santos, 2001). A experincia enfrentou
tambm uma srie de problemas, segundo Peliano (1994), particularmente quanto a
legitimidade da representao daqueles que o integravam.
Entretanto o governo de Fernando Henrique Cardoso, ao iniciar um primeiro
mandato em janeiro de 1995, no deu continuidade ao CONSEA e a experincia de
articulao governo - sociedade civil que vinha sendo experimentada na relao deste
com a Ao da Cidadania. O CONSEA foi extinto em prol da criao do Conselho do
Comunidade Solidria, no qual excluiu-se parte importante dos parceiros da sociedade
civil que tinham voz e voto na composio anterior. Este novo conselho teve como
caracterstica ser um organismo governamental de consulta, tendo seu presidente
escolhido pelo Presidente da Repblica. Como conseqncia, segundo estudiosos e
observadores do processo, ocorreu a perda do foco da SAN, fragmentando-se a
discusso da questo da SAN nos seus diversos componentes (alimentao, nutrio,
emprego, renda, etc.). No entanto, mais tarde, setores da sociedade civil participantes e
no participantes do Conselho do Comunidade Solidria junto aos tcnicos do Governo
reintroduziriam o tema na pauta de discusses deste Conselho (Valente, 1997;
Valente,1995; Santos, 2001).
Como resultado da retomada desta discusso, verifica-se na Poltica Nacional de
Alimentao e Nutrio PNAN formulada em 1999, uma ateno poltica voltada
SAN. Em 2003, o presidente Lula da Silva lana o Projeto Fome Zero caracterizado
como poltica participativa, assumindo a garantia da SAN nacional como prioridade de
governo.
Resulta de toda esta trajetria a constituio de um conceito brasileiro de SAN,
definida como a garantia a todos de condies de acesso a alimentos bsicos seguros e

18

de qualidade, em quantidade suficiente, de modo permanente e sem comprometer o

acesso a outras necessidades essenciais, com base em prticas alimentares saudveis,
contribuindo assim para uma existncia digna em um contexto de desenvolvimento
integral da pessoa.
Diversas polticas vm sendo propostas e implementadas no Brasil e no mundo
objetivando a melhoria ou manuteno da SAN. A avaliao adequada destas polticas
se torna imprescindvel, devendo-se focalizar principalmente o impacto aos quais
pretendem agir, e os recursos humanos, financeiros e administrativos que demandam.
Tm-se avanado no intuito de desenvolver mtodos para avaliao de SAN que
consigam superar as dificuldades enfrentadas conforme ser tratado no prximo
captulo.

19

2.2 AVALIAO DA SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

Como exposto, a SAN depende de diversos fatores econmicos, geogrficos, sociais
e culturais, que afetam o acesso fsico aos alimentos e a capacidade das famlias para
compr-los ou produzi-los, estando associada s taxas de mortalidade infantil,
prevalncia de desnutrio, anemia e de outras deficincias nutricionais. Alcanar a
SAN se torna, portanto uma meta indispensvel para melhorar a qualidade de vida de
milhes de pessoas que sofrem de fome.
A preocupao com a promoo e a garantia da SAN est presente em outros pases,
desenvolvidos e em desenvolvimento, contando com a chancela internacional da
Fundao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao FAO, entre outras
agncias, na promoo de eventos de avaliao da situao mundial e de construo de
pactos para melhoria dos nveis de segurana alimentar e nutricional das populaes.
Nesta perspectiva, diversos pases da Amrica Latina esto realizando projetos que
afetam direta ou indiretamente, a segurana alimentar e nutricional da populao. Tais
projetos

esto

sendo

desenvolvidos

por

organismos

governamentais,

no-

governamentais e agncias internacionais.

No Brasil, desde as diretrizes da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio,
formuladas em 1999, a SAN passa a estar presente nas propostas governamentais, ainda
que nem sempre acompanhadas por aes concretas nesta direo. Com a posse de Luiz
Incio Lula da Silva na Presidncia da Repblica, o combate fome foi declarado como
prioridade, assim como a promoo e a garantia da SAN assumem lugar estratgico
entre as polticas pblicas. Organizaes no governamentais, alguns municpios e
estados brasileiros passaram a implementar projetos tendo a SAN como objetivo
(Santos, 2000).
Os atuais modelos polticos que visam a descentralizao delegam aos municpios o
desenvolvimento de iniciativas prprias. Especialistas, entretanto, reconhecem as
dificuldades concretizao dos programas e de projetos que contribuam a melhoria da
SAN familiar, por exemplo: a falta de recursos financeiros, administrativos e humanos
especializados, e de uma base de dados ineficiente para a construo de indicadores de
avaliao, realidade verificada na maioria dos municpios brasileiros.

20

A FAO orienta que para a elaborao do plano de ao municipal necessrio

contar com um diagnstico da situao alimentar e nutricional da populao do
municpio, considerando os diversos aspectos que a determinam. Orienta ainda que tal
informao pode ser recopilada e analisada por uma comisso de carter permanente,
cujo funcionamento poder ser coordenado pela rea social do municpio. Este
diagnstico deve identificar claramente os grupos de risco e as causas do mesmo de
forma a permitir a avaliao progressiva das aes em SAN, acompanhando seus
resultados e redefinindo os grupos e as aes (FAO, 2001).
A avaliao da SAN de uma populao muito complexa e isso se deve,
principalmente, amplitude do conceito, particularidade de cada comunidade, assim
como s grandes dificuldades quanto obteno de dados atualizados e confiveis,
principalmente nos pases em desenvolvimento, como o caso do Brasil.
A implementao das polticas que objetivam a SAN, no pode prescindir a
avaliao adequada de seu impacto, tanto por decorrncias das emergncias sociais que
busca enfrentar, quanto pelo volume de recursos humanos, administrativos e financeiros
que mobilizam. Entende-se, tambm, que o acompanhamento sistemtico das
intervenes e conseqente avaliao de seus efeitos exigem metodologia e
instrumentos de coleta de informaes de fcil e rpida aplicao, porm adequados
complexidade dos problemas abordados (Brasil, 2003).
O interesse e a relevncia de mtodos de avaliao da SAN podem ser observados
na prpria PNAN (2003), que determina o suporte a linhas de investigao que
esclaream aspectos particulares e at gerais de alguns problemas, a avaliao da
contribuio dos fatores causais envolvidos e indiquem as medidas mais apropriadas
para seu controle; permitindo o domnio do cenrio de situaes e dos fatores que
interessam para a definio e a execuo de aes de nutrio.
Para avaliao da SAN so utilizados diferentes mtodos pelos diversos pases e
organismos internacionais. Como exemplos se tm:
Mtodos que usam dados nacionais da agricultura, como a disponibilidade de
alimentos (pelo departamento de agricultura dos Estados Unidos da Amrica) e a
disponibilidade per capita de energia (utilizado pela FAO). So exemplos de

21

indicadores de disponibilidade de energia: porcentagem da populao que se encontra

com disponibilidade calrica abaixo do nvel de necessidade energtica. Por possuir
dados atualizados regularmente, este mtodo fornece tendncias seculares a nvel
nacional; permite comparaes internacionais visto que quase todos os pases dispem
de dados acerca da disponibilidade calrica per capita; til para planificao de ajuda
alimentar alm de possuir um custo razoavelmente acessvel. Porm utiliza dados
agregados para o pas, o que pode mascarar problemas relacionados ao acesso a
alimentos por grupos especficos e no medir o acesso aos alimentos nem a qualidade
da dieta. (Prez-Escamilla, 2005).
Mtodos que utilizam inquritos de renda e despesas das famlias, como
diversidade dos alimentos adquiridos, energia alimentar disponvel, pobreza alimentar
(com base na renda) e pobreza alimentar (com base nas despesas para aquisio de
alimentos). So exemplos de indicadores de pobreza alimentar o ndice de Pobreza
Alimentar [despesa alimentar da famlia (R$/ms)/custo da cesta bsica (R$/ms)].
Como vantagem este mtodo fornece informao sobre o acesso aos alimentos a nvel
familiar, as informaes fornecidas esto ligadas diretamente s polticas alimentares,
sendo til para planificao de intervenes a nvel nacional, para focalizar os
programas na populao alvo. So tambm usados para medir o risco de baixo consumo
calrico, a qualidade da alimentao e a vulnerabilidade, permitindo a anlise das
causas e conseqncias da insegurana alimentar. Porm seus dados refletem os
alimentos disponveis e no os consumidos, no estima com confiana o consumo de
alimentos extra-domiciliar, no permite tambm a identificao de indivduos
vulnerveis intradomiclio, no fornece informaes sobre a experincia da SAN, no
aplicvel para

fazer comparaes internacionais devido a pouca padronizao

metodolgica e possui alto custo.

Mtodos baseados no consumo familiar como, recordatrio de 24 horas e
previso do consumo nutricional e da qualidade da dieta. Como exemplo deste ltimo
temos o estudo realizado em Moambique pelo Dr. Donald Rose e cols. no qual foi
desenvolvido um modelo de previso, posteriormente foi realizada a coleta dos dados
nacionais, sendo em seguida, analisados os dados a fim de obter estimativas nacionais.
As vantagens deste mtodo so o fornecimento de informaes rpidas sobre o consumo
de alimentos a nvel familiar, permite a deteco de problemas relacionados a qualidade

22

tanto quanto a quantidade, alm de permitir a identificao intradomiciliar de indivduos

vulnerveis e a utilidade para planificao de intervenes a nvel nacional e para
monitoramento e avaliao de programas. Como desvantagem, tem-se a necessidade de
investimento em um estudo inicial e na sua replicao quando de mudanas
significativas nos padres alimentares, necessita tambm de pessoal capacitado,
softwares etc o que aumenta o custo de sua aplicao.
Porm, quando observada a ao local e as dificuldades supracitadas encontradas
pela esfera local, estes mtodos tornam-se inoperantes ou inviveis de serem aplicados
de forma integral Dois outros mtodos vm sendo propostos para tais situaes, so
eles: o protocolo de indicadores e a escala para avaliao de insegurana alimentar do
USDA (Departamento de Agricultura dos Estados Unidos da Amrica EUA).
A FAO (1996) alerta quanto necessidade da criao de um protocolo de
indicadores bsicos relacionados diretamente com a SAN para ser utilizado como
padro internacional, nacional e/ou local, de forma que seja possvel avaliar a SAN
nestas esferas. Dentro deste contexto, nasce ento uma preocupao com esta questo,
sendo que diversos indicadores so estudados para servirem de parmetros, sem, no
entanto se estabelecer um padro especfico.
Em Outubro de 1999, o GTI (Grupo de Trabalho Interinstitucional) lana o Informe
da quarta reunio do Subgrupo sobre Indicadores, Evaluacin y Cartografia, sugerindo
uma lista com alguns indicadores adotados em diferentes pases, no sentido de
padronizar e facilitar a avaliao das polticas e aes voltadas garantia da Segurana
Alimentar ou a sua manuteno. Em 2000, a secretaria da FAO props uma lista de
indicadores para Avaliao da Situao da Segurana Alimentar mundial, tendo em
vista a elaborao de ndices do acesso aos alimentos e a vulnerabilidade alimentar.
Outras propostas foram tambm significativas: a Iniciativa relativa a uma base de dados
sobre nutrio na frica, Measuring Development (ONU, 2000) e Guidelines for
Common Coutry Assessment (ONU, 1999).
Atualmente, para o mbito local, a FAO (FAO, 2001) disponibiliza um guia
municipal que visa auxiliar os governos locais construo do plano de ao. Neste
guia est proposto um protocolo simplificado de indicadores divididos em quatro

23

dimenses da SAN, a saber: disponibilidade de alimentos, acesso aos alimentos,

consumo de alimentos e utilizao biolgica de nutrientes.
A FAO, porm, sugere aos pesquisadores que adotem os indicadores que melhor
correspondam sua realidade, vez em que so reconhecidas as limitaes dos pases
subdesenvolvidos na produo da maioria das informaes pertinentes e da atualizao
das mesmas.
Como fatores limitantes da seleo destes indicadores observa-se a falta de dados
relevantes para maioria dos indicadores enumerados e uma base de dados com
periodicidade de atualizao que no so, na maioria dos pases em desenvolvimento,
suficientes para permitir que os dados sejam notificados de maneira sistemtica
(Ribeiro, Panelli e Santos, 2003).
Os indicadores de SAN so, portanto, considerados necessrios elaborao,
implementao e avaliao de projetos que visem garantia da SAN, sejam eles a nvel
federal, estadual ou local. Pois a partir deles possvel realizar o mapeamento de reas
e/ou setores da populao vulnerveis insegurana alimentar e nutricional, assim como
o fornecimento de subsdios aos rgos competentes sobre a alocao dos diferentes e,
geralmente escassos, recursos propiciando em seguida uma avaliao das aes e dos
projetos que foram implantados, sendo capazes de refletir as mudanas no estado de
SAN do indivduo e/ou da populao estudada.
Outra metodologia para avaliao da SAN desenvolvida e validada em nvel
internacional e recentemente validada para o Brasil uma escala para avaliao da
experincia de privao alimentar nos domiclios. O instrumento para avaliao de
insegurana alimentar intradomiciliar foi criado por investigadores da Universidade de
Cornell, na dcada de 80. As suas questes buscam refletir a expectativa terica da
escala na qual o processo da insegurana alimentar comearia com a preocupao
inicial, seguida da reduo da qualidade da dieta, da reduo do consumo calrico
primeiro entre os adultos, e depois entre as crianas, sendo a fome a fome definida
como passar um dia inteiro sem alimentar-se primeiro entre os adultos e posteriormente
entre crianas (Prez-Escamilla, 2005).

24

Com o uso da escala acima referida, cada domiclio recebe uma pontuao total
baseada no nmero de respostas afirmativas, podendo alcanar um risco de 0 18 para
os domiclios com menores de idade e de 0 10 para os que no os possurem. Foi
desenvolvido um algoritmo para classificar os domiclios em categorias que descrevem
o seu grau de insegurana alimentar (seguro, inseguro leve, moderado ou grave).
Nos anos 90, o USDA, liderou o desenvolvimento da escala psicomtrica nacional
para medir a insegurana alimentar, com base principalmente nas escala de Cornell e da
Community Childhood Hunger Identification Project. Em 1995, o USDA adotou a
escala com 15 itens, 3 sub-itens para domiclios com menores de 18 anos e 10 itens para
domiclios que no possussem menores de 18 anos, que vm sendo adotada e validada
em diferentes pases como Mxico, Senegal, Equador, Bolvia e o Brasil.
Aqui no Brasil, a Universidade Estadual de Campinas UNICAMP -, junto
Universidade Federal do Mato grosso, Universidade de Braslia Universidade
Federal da Paraba e ao Ministrio da Sade, adaptou e validou este instrumento
visando suprir a necessidade de se ter, disposio da poltica brasileira de combate
fome, uma metodologia para avaliao familiar de SAN adequada s caractersticas
nacionais. Este instrumento de coleta de informaes foi considerado pelos responsveis
por sua validao no Brasil adequado para utilizao em qualquer contexto urbano ou
rural brasileiro.
Este mtodo, segundo aqueles que vm promovendo sua aplicao realidade
brasileira, fornece informao direta sobre a percepo da insegurana alimentar
familiar, alm de ser considerado til para focalizar programas populao vulnervel e
para monitorar os efeitos das aes e dos programas, na medida em que mensura
diretamente o fenmeno de interesse com base numa escala construda atravs de uma
investigao quali-quantitativa. Argumenta-se que este o nico mtodo que permite
capturar as dimenses psicolgicas da insegurana alimentar, possuindo um bom
comportamento psicomtrico e baixo custo, sendo de rpida aplicao (Segall-Corra et
al., 2004).
Porm, o uso da escala pode ser suscetvel a vcios de prestgio ou de
benefcios, casos os indivduos entrevistados acreditem que eles possam receber
algum tipo de ajuda em alimentos ou benefcios sociais (Prez-Escamilla, 2005). Por

25

outro lado, o algoritmo utilizado para a classificao dos domiclios pode ser
diferenciado entre os pases, o que impediria as comparaes internacionais dos seus
resultados, alm disso, pressups-se, inicialmente que a aplicao do mesmo
necessitaria de recursos humanos capacitados, muitas vezes no disponveis no
municpio; requer tambm a associao a indicadores indiretos populacionais para a
avaliao/diagnstico mais preciso quanto aos motivos extradomiciliares interferentes
em sua SAN (UNICAMP, 2003), vez em que o mesmo se restringe a dimenso de
acesso aos alimentos sem inferir os diferentes fatores que podem interferir no mesmo.
Aps a validao nacional, projetos desenvolvidos em vrias partes do pas vm
aplicando a escala, agora denominada Escala Brasileira de Insegurana Alimentar
EBIA. Nestas experincias, por vezes, o levantamento das informaes est sendo feito
por recursos humanos do prprio municpio, devidamente treinados. A preocupao em
fazer chegar ao municpio um mtodo considerado capaz de rapidamente prover
informaes sobre a insegurana alimentar mobilizou um grupo de pesquisadores para
formar uma rede, chamada Alimenta, congregando os grupos de pesquisa nacionais que
pesquisam o uso da escala e para a elaborao do Portal da Rede Alimenta, sediado at
o presente no site da UNICAMP, que tem por objetivo instrumentalizar, capacitar e
conferir autonomia aos gestores municipais, para a realizao de diagnsticos de
segurana alimentar em seu permetro de governabilidade. O portal est em fase de
testes internos, prevendo-se sua disponibilizao para os municpios ainda no primeiro
semestre de 2006.
Diante do exposto, observa-se que estudos e pesquisas empricas sobre mtodos de
avaliao da SAN no mbito municipal so relevantes e contribuem para preencher uma
lacuna importante na formulao e avaliao de polticas e programas que buscam
intervir neste territrio. Assim, este projeto se apresenta como uma anlise da aplicao
de dois mtodos para avaliao da SAN em um municpio, com uso de indicadores e
com uso da EBIA, de forma a gerar respostas sobre alcances e limites destes mtodos
em nvel local.

26

3. OBJETIVOS
3.1 GERAL
Contribuir ao planejamento e avaliao de polticas pblicas municipais voltadas
garantia de SAN ou sua melhoria.
3.2 ESPECFICOS
Elaborar um protocolo de indicadores para avaliao da situao de SAN no
municpio;
Testar a aplicabilidade do protocolo de indicadores para o mapeamento de
diferentes situaes de SAN no municpio;
Avaliar a situao de SAN no municpio atravs da EBIA;
Analisar comparativamente os resultados obtidos com os dois mtodos, tendo em
vista as condies municipais de avaliao.

27

4. MODELO DE ANISE
Nesta seo apresenta-se uma proposta para a anlise dos dados que sero
produzidos pelo estudo emprico a ser realizado, tendo em vista os objetivos do estudo e
o que tem sido produzido no campo da avaliao da SAN.
Como visto anteriormente, os objetivos deste estudo esto voltados para uma anlise
comparativa entre dois mtodos que vm sendo propostos e utilizados para avaliao da
SAN em nvel municipal, considerando a condio dos mesmos serem instrumentais
formulao, acompanhamento e avaliao de intervenes pelo executivo municipal.
Desta forma, ainda que o projeto gere resultados sobre a situao de SAN no municpio,
e que estes sejam de interesse para a pesquisa, esta no a varivel dependente deste
estudo. O foco, no caso, so as condies tcnicas e operacionais que representam, para
o municpio, a oportunidade de adotar uma ou outra metodologia.
A partir da sntese sobre as vantagens e desvantagens de cada mtodo usualmente
utilizado para mensurar a SAN, apresentado na seo sobre avaliao da SAN foram
listadas as questes de interesse para a anlise pretendida (Quadro 1).
Para a definio deste modelo de anlise considerou-se tambm a abordagem de
Januzzi (2001) sobre caractersticas desejveis para indicadores sociais, e o estudo
desenvolvido por Machado (2006), em que foi realizada uma comparao entre
indicadores para avaliao da pobreza na Bahia. A partir destes estudos, entende-se que
a escolha de indicadores e de outros mtodos para avaliao da situao de SAN deve
contemplar as seguintes propriedades:
1)

sensibilidade, que diz respeito a sua capacidade de refletir mudanas

significativas se as condies que afetam a dimenso referida se alteram;

2)

especificidade, que corresponde a propriedade de refletir alteraes

estritamente ligadas s mudanas relacionadas dimenso de interesse;

3)

inteligibilidade, que diz respeito transparncia da metodologia de

construo do indicador;

4)

periodicidade, com a qual o indicador pode ser atualizado;

5)

factibilidade em relao ao custo e tempo da sua obteno;

28

6)

historicidade, que a propriedade de se dispor de sries histricas

extensas e comprovveis.

Como observado no quadro 1, buscou-se agregar s questes julgadas de interesse

at este momento do estudo em duas grandes dimenses, um delas voltada para a
viabilidade e adequao do uso do mtodo pelo municpio e a outra contemplando a
capacidade do mtodo expressar de forma clara e objetiva o problema em foco. Para
cada uma das questes fez-se uma associao com as propriedades antes citadas e uma
coluna, ainda preliminar, sobre que tipo de resposta poder ser obtida em cada item
avaliado. Entende-se que a continuidade da pesquisa bibliogrfica, tanto quanto o
trabalho emprico j realizado devero contribuir para o aperfeioamento deste modelo
de anlise.

29

Quadro 1 Questes de interesse na discusso sobre mtodos para avaliao da SAN e propriedades relacionadas.
DIMENSO
Viabilidade e adequao da
utilizao pelo municpio

QUESTES: O MTODO EM
ANLISE.CONTRIBUI PARA ...

o fornecimento de
tendncias sobre o
comportamento do
problema no municpio?
O planejamento de aes
em sade, alimentao e
nutrio?
Discriminar os grupos
vulnerveis ao problema no
municpio? (focalizao)
A compreenso da
avaliao (indicadores,
variveis, resultados
possveis) pelos membros
do executivo?
A produo de resultados
que possam ser divulgados
e compreendidos pela
comunidade em geral?
A realizao sistemtica da
avaliao considerando
diferentes recursos
necessrios? (financeiros,
humanos, materiais, de
conhecimento, de poder)
Respostas sobre o
problema em um tempo
adequado s necessidades
do municpio?

estas propriedades esto sendo sugeridas pela autora.

PROPRIEDADES

SIM

NO

Sensibilidade/ historicidade

adequado

inadequado

operacionalidade

adequado

inadequado

focalizao

adequado

inadequado

inteligibilidade

adequado

inadequado

inteligibilidade

adequado

inadequado

factvel

No
factvel

adequado

inadequado

RELACIONADAS

factibilidade

periodicidade

30

Capacidade de expressar
situaes de SAN, seus
determinantes e resultados
gerados pelas intervenes

Fornecer informaes
sobre o acesso aos
alimentos em nvel familiar
e seus determinantes?
Evidenciar os
determinantes dos
problemas de alimentao
e nutrio da populao?
Informar sobre qualidade
da alimentao da
populao?
Informar sobre aspectos
quantitativos da
alimentao da populao?
Evidenciar mudanas de
situaes em SAN aps
intervenes?

sensibilidade

adequado

inadequado

especificidade

adequado

inadequado

sensibilidade

adequado

inadequado

sensibilidade

adequado

inadequado

Especificidade/sensibilidade

adequado

inadequado

31

5. METODOLOGIA
5.1 O CENRIO DO ESTUDO
O municpio de Mutupe est localizado no Recncavo Baiano com cerca de 20.500
habitantes, dos quais 56% concentram-se na zona rural. A prefeitura municipal o
maior empregador local. Os trabalhadores recebem, em sua maioria um salrio mnimo
e cerca de 17,43% da populao acima de 10 anos analfabeta (IBGE, 2000). O
municpio possui condies ainda precrias de saneamento bsico, principalmente na
zona rural. Sua economia gira em torno da agricultura familiar tendo como produto
principal a amndoa do cacau seguida da castanha de caju e banana; verificando-se
ainda a comercializao, em menor escala, do cravo e de frutas tropicais, alm da
criao de bovino, suno e aves.
Como citado por diversos autores, alguns fatores interferem no planejamento e na
execuo de polticas pblicas que visem a melhoria dos nveis de SAN de populaes.
Em Mutupe temos a inexistncia de dados necessrios para a construo dos
indicadores propostos e a limitao quanto a adoo de indicadores que possam ser
gerados pelo sistema de informaes do prprio municpio de forma a obteno da
sustentabilidade do processo de avaliao.
Outro exemplo destes fatores foi verificado atravs de visitas cidade junto a equipe
de trabalho, onde se pode observar, atravs de entrevistas com lideranas locais,
informantes-chaves e demais atores sociais que a adoo de alguns hbitos e prticas
alimentares por parte da populao contribui negativamente para a situao de SAN, a
saber: o grande desperdcio de alimentos disponveis nas propriedades; a
comercializao de alimentos nutritivos para a aquisio de alimentos de qualidade
nutricional inferior etc.
A Escola de Nutrio da Universidade Federal da Bahia ENUFBA vem
contribuindo com o governo local atravs da realizao de trabalhos que colaboram com
a melhoria das condies de sade e nutrio dos mutuipenses. Em um primeiro
momento gerando o diagnstico de sade e nutrio da populao de Mutupe; em um
segundo momento gerando o projeto j mencionado e em seguida vm dando origem a
diversos outros projetos desta unidade de ensino voltados a esta populao.

32

5.2 PROTOCOLO DE INDICADORES

O conceito de SAN adotado como base para este estudo foi o estabelecido pela
Cpula Mundial de Alimentao de Roma, realizada pela FAO/OMS em 1996, no qual
a SAN entendida como a garantia de todas as pessoas, a todo o momento, ao acesso
fsico e econmico a alimentos suficientes, incuos e nutritivos para satisfazerem suas
necessidades alimentares e suas preferncias em relao aos alimentos a fim de levarem
uma vida ativa e sadia.
Para a elaborao do protocolo de indicadores, etapa do projeto j realizada, e
considerando-se a amplitude conceitual da SAN, buscou-se identificar as dimenses s
quais o conceito adotado contemplava, sendo elas:
Disponibilidade de alimentos, relacionando-se aspectos vinculados a
produo e comercializao local de alimentos, em quantidade suficiente e
de modo permanente;
Acesso aos alimentos, relacionando-se a aspectos scio-econmicos e
fsicos que interferem na aquisio de alimentos pela populao/famlias;
Consumo de alimentos, relacionando-se ao padro alimentar de uma
populao e aos fatores sociais, econmicos e culturais que interferem no
mesmo e;
Utilizao biolgica de nutrientes, relacionando-se s condies de acesso
a servios sociais, de saneamento e de sade que, ao incidirem sobre o
estado de sade do indivduo, podem limitar a utilizao biolgica dos
nutrientes oriundos dos alimentos consumidos.
Na seqncia foi criada a matriz das dimenses de SAN, com a conceitualizao
relacionada a cada uma das dimenses consideradas. Na matriz elaborada as premissas
atuam como justificativas para as questes e suas respostas. As premissas foram
estabelecidas considerando conhecimentos acumulados sobre o tema.
O conceito de indicadores utilizado foi o utilizado pela OPAS (2002) que os define
como: medidas-sntese que contm informaes relevantes sobre determinados atributos
e dimenses do estado de SAN, informando aspectos da realidade ou mudanas que

33

esto se processando tendo em vista a formulao de polticas pblicas, alm de

esclarecer as mudanas e os determinantes dos diferentes fenmenos.
Segundo Jannuzzi (2001), para a seleo e a construo de indicadores devem ser
observadas as propriedades desejveis: so elas: a Relevncias social que justifica e
legitima o seu emprego nos processo de anlise; a Validade de constructo que
corresponde ao grau de proximidade entre o conceito e a medida, ou seja, a capacidade
de refletir o conceito abstrato ao qual o indicador se prope a operacionalizar; e a
Confiabilidade que a propriedade relacionada qualidade do levantamento dos dados
usados em seu cmputo.
Para a elaborao do protocolo de indicadores que consiste em um instrumento
composto de indicadores bsicos relacionados diretamente com a SAN, nutrio e
vulnerabilidade para ser utilizado como padro internacional, nacional e/ou local, de
forma que seja possvel avaliar a SAN nestas esferas (Conselho de Segurana Alimentar
Mundial, 2000), foram pesquisados, selecionados e criados indicadores que permitissem
a avaliao da SAN, agrupados em suas diferentes dimenses.
A seleo de indicadores uma tarefa delicada, por no existir uma teoria que a
oriente de forma objetiva (Jannuzzi, 2001), para tanto foi observada a garantia da
relao recproca entre indicando e os indicadores propostos de forma a garantir a
validade dos indicadores, observou-se tambm a confiabilidade dos dados para seu
clculo e a inteligibilidade para que se tivesse garantida a sua transparncia. Nem
sempre os indicadores possuem todas as propriedades, tampouco, freqente tambm a
presena das principais propriedades, porm a seleo dos indicadores propostos
esforou-se por aproximar-se da garantia das propriedades mais significativas para cada
indicador.
A partir da matriz das dimenses de SAN, e considerando os indicadores
identificados na literatura, fez-se uma primeira sistematizao, localizando os
indicadores nas diferentes dimenses. Com este exerccio identificou-se que alguns dos
indicadores propostos tendiam a ser muito gerais, identificados com macro-estruturas.
Gradativamente, a partir de leituras e discusses sobre o tema, outros indicadores foram
propostos e localizados nas diferentes dimenses.

34

De posse dos indicadores propostos seguiu-se a construo da matriz na qual

encontra-se discriminada, para cada indicador:
A frmula pela qual o mesmo deve ser obtido, ou seja, o clculo a ser
realizado de forma a garantir a sua inteligibilidade;
Os parmetros adotados para classific-lo, que consistem em critrios de
sucesso, previamente estabelecido, com base cientfica, que permita ao
avaliador atribuir valor e assim analisar o resultado obtido;
A pontuao referente a cada parmetro estabelecido, que permite a
classificao dos resultados em adequado, parcialmente adequado ou
inadequado garantia da SAN;
O meio de verificao que entendido como a fonte pela qual os dados para
o clculo dos indicadores so obtidos e;
A premissa que consiste na justificativa para o indicador proposto, de forma
a tornar possvel, atravs da mesma, retornar ao conceito de Segurana
Alimentar e Nutricional que orientou todo o trabalho.
De posse dos resultados da avaliao por este protocolo de indicadores pretende-se
avaliar a situao de SAN para cada rea do municpio, de forma a identificar reas de
vulnerabilidade. Para tanto, buscou-se a desagregao dos dados de acordo com a
diviso territorial permitida pelas fontes utilizadas. Para o IBGE, o municpio era
subdividido em 27 setores censitrios e para o Sistema de Informao da Ateno
Bsica (SIAB), em 13 zonas da vigilncia epidemiolgica. (pode-se questionar o por
que destas bases)
Esta anlise dever ser realizada com base nas dimenses de acesso aos alimentos,
consumo de alimentos e utilizao biolgica de nutrientes. A dimenso de
disponibilidade de alimentos, pela natureza de seus dados, no permite a anlise
estratificada, sendo realizada a sua anlise a nvel municipal.
Para a anlise dos indicadores foi desenvolvido um sistema de pontuao no qual
atribuiu-se para cada parmetro uma escala de 0 a 10 pontos conforme os resultados dos
indicadores aproximassem da garantia da SAN ou oferecesse risco insegurana
alimentar e nutricional.

35

Com base na pontuao obtida pelos indicadores, dever ser realizada a anlise da
situao de SAN de acordo com a pontuao total obtida em cada dimenso. A escala de
classificao da situao de SAN varia para cada dimenso de acordo com o nmero de
indicadores proposto para cada uma delas, podendo variar de 0 (zero) a 70 (setenta) para
a dimenso de disponibilidade de alimentos; 0 (zero) a 40 (quarenta) para a dimenso de
acesso aos alimentos; de 0 (zero) a 30 (trinta) para a dimenso de consumo de alimentos
e de 0 (zero) a 60 (sessenta) para a dimenso de utilizao biolgica de nutrientes.
A diviso em dimenses e a proposio de indicadores por dimenses tm o intuito
de auxiliar no diagnstico e na avaliao de projetos, pois para tanto devero ser
utilizados apenas os indicadores da dimenso a qual ele se destina. Isto devido ao fato
de que os indicadores geralmente destinam-se a apenas uma dimenso de SAN, da
mesma forma importa considerar que um determinado projeto ou ao pode objetivar
agir sobre uma dimenso da SAN e no em todas.
O protocolo de indicadores foi aplicado para o municpio de Mutupe, atravs da
utilizao dos dados secundrios disponveis nas bases de dados nacional e local (IBGE,
DATASUS e SIAB). Os resultados obtidos para cada zona, setor censitrio ou
municpio, forma tratados no programa EXCELL, e pontuados conforme os parmetros
estabelecidos.
5.3 ESCALA BRASILEIRA DE INSEGURANA ALIMENTAR EBIA
A escala psicomtrica compreende a dimenso de acesso aos alimentos e consiste na
aplicao de um questionrio intradomiciliar ao qual se atribui um escore, classificandose as famlias como:
Situao de Segurana Alimentar;
Insegurana Alimentar Leve: receio ou medo de sofrer insegurana
alimentar no futuro prximo e problemas de qualidade da alimentao da
famlia;
Insegurana Alimentar Moderada: restrio na quantidade dos alimentos na
famlia;
Insegurana Alimentar Severa: fome entre adultos e/ou crianas da famlia

36

Para a aplicao da EBIA, ser realizada a seleo da amostra segundo zona da

vigilncia epidemiolgica do municpio e renda do chefe do domiclio, com grau de
significncia de 95% e p<0,05.
Ser selecionada uma equipe de 6 (seis) entrevistadores entre estudantes da
graduao em Nutrio, os quais sero treinados quanto aplicao do questionrio,
observando possveis dvidas e o tempo total de aplicao. Cabe ressaltar que a autora
deste projeto teve oportunidade de receber orientaes sobre a aplicao da escala pela
coordenadora do projeto nacional de validao3 .
Aps esta etapa, seguir-se- a aplicao, no municpio, do questionrio validado para
a avaliao da percepo de insegurana alimentar no ms de abril de 2006 (Anexo 1),
devendo-se sempre que possvel realizar-se com a mulher responsvel pela alimentao
do domiclio.
Posteriormente ser feita a alimentao do banco de dados e o tratamento dos dados,
seguindo a classificao dos escores obtidos que variam de 0 (zero) a 15 (quinze) de
acordo com a percepo de SAN de cada ator entrevistado. Classificando-se assim cada
zona da vigilncia epidemiolgica como segura, insegura leve, moderada ou grave.
Em seguida sero realizados testes estatsticos com o intuito de verificar a validade e
confiabilidade dos dados encontrados atravs da aplicao dos dois mtodos. Anlise
esta, que dever cruzar o resultado do protocolo de indicadores com a distribuio da
desnutrio infantil no municpio, o resultado do protocolo de indicadores com o
resultado da EBIA. Para tanto se prev a realizao de teste de associao, podendo ser
utilizados outros testes de acordo com os resultados encontrados.
Tendo em vista os resultados obtidos atravs dos mtodos, as dificuldades
encontradas aplicao dos mesmos e as condies municipais, a anlise dos mtodos
de avaliao de SAN ser realizada observando-se categorias em anlise propostas no
modelo de anlise.

Profa. Ana Maria Segall Corra, da Faculdade de Cincias Mdicas da UNICAMP.

37

6. RESULTADOS PRELIMINARES
Devido amplitude que o conceito de SAN possui atualmente, buscou-se decomplo em dimenses para sua anlise. O conceito foi ento subdividido em quatro
dimenses e para cada uma delas foi definida a abrangncia de forma a conceituar cada
dimenso. Desta forma pode-se orientar a construo dos indicadores que pudessem
informar o fenmeno de interesse, garantindo assim, que os indicadores agrupados em
cada dimenso refletissem o que realmente se pretendia.
Montou-se ento uma matriz de dimenses preliminar, que posteriormente foi
confrontada com as delimitaes constantes na literatura e, quando necessrio, foram
feitos os ajustes que resultaram na Matriz de Dimenses (Quadro 2).
Quadro 2 Matriz das dimenses de SAN
Dimenses de SAN
Disponibilidade dos alimentos

Conceito
Refere-se ao transporte, produo e
comercializao de alimentos no municpio
que podem limitar a oferta de alimentos
populao.

Acesso aos alimentos

Refere-se a fatores sociais, econmicos e

culturais que interferem no consumo de
alimentos.

Consumo de alimentos

Inclui aspectos relacionados s condies

de sade e nutrio que reflitam o consumo
de alimentos

Utilizao biolgica de nutrientes

Relaciona-se s condies de acesso a

servios sociais, de saneamento e de sade
que possam limitar a utilizao dos
nutrientes dos alimentos consumidos.

Em seguida, foi realizada uma pesquisa para reunir os indicadores propostos a nvel
nacional e internacional. Encontrou-se cerca de 140 indicadores. Seguiu-se para a etapa
de seleo dos mesmos. Primeiro procedendo a uma eliminao dos indicadores que
pretendiam informar eventos semelhantes; num segundo momento, buscou-se analisar e
selecionar os indicadores que fossem mais apropriados para fornecerem as informaes
38

pertinentes a cada dimenso; em seguida, foram propostos novos indicadores que a

autora julgou necessrios avaliao da SAN. Ao final, realizou-se uma pesquisa para
identificar quais destes indicadores selecionados eram viveis de serem empregados,
tomando como base as propriedades citadas no modelo de anlise (como periodicidade,
factibilidade, confiana, etc). Esta matriz foi apresentada e discutida com especialistas
da rea e sofreu mais alguns ajustes, chegando-se ao final a uma matriz com 20 (vinte)
indicadores.
Foram elaboradas as Matrizes de Indicadores (Quadros 3, 4, 5 e 6), nas quais os
mesmos foram agrupados de acordo com as dimenses as quais as informaes por eles
fornecidas pertenciam, seguindo-se as delimitaes presentes na Matriz de Dimenses
(Quadro 2). Para os indicadores j existentes, foi apresentado o clculo atravs do qual
obtm-se seus resultados e, para os indicadores propostos, este clculo foi elaborado.
Apresentou-se parmetros para interpretao dos seus resultados que foram
estabelecidos atravs de delimitaes j aceitas e apresentadas cientificamente, ou, na
sua ausncia, com base na anlise dos resultados apresentados a nvel mundial, nacional
ou estadual, conforme se aplicasse e em ltima estncia arbitrados pela autora. Para
cada parmetro foi arbitrada uma pontuao que seguiu uma escala de 0 a 10, conforme
se aproximasse da garantia da SAN ou do risco de insegurana alimentar e nutricional,
respectivamente. Os meios de verificao, atravs dos quais os dados so colhidos,
foram indicados, seguidos da sua premissa que buscou justificar o uso do indicador.
Aps a confeco das Matrizes de Indicadores e de posse dos dados necessrios
procedeu-se a aplicao da mesma. O intuito inicial era o de mapear o municpio por
dimenso de SAN, analisando cada indicador por subdivises do municpio de forma a
permitir a identificao de reas vulnerveis para cada dimenso. Porm devido
origem dos dados, s propriedades dos indicadores (periodicidade, grau de
desagregao) e principalmente s diferentes divises territoriais do municpio aplicado
por cada fonte, no foi possvel realizar uma matriz nica.
O municpio utiliza a diviso da vigilncia epidemiolgica para a coleta dos dados
pertinentes aos indicadores. Estes dados fornecidos pelo SIAB fornecem as informaes
necessrias ao clculo dos indicadores das dimenses de Utilizao biolgica de
nutrientes e de consumo de alimentos. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBGE fornece dados para a dimenso de acesso aos alimentos e adota a diviso
39

territorial dos setores censitrios enquanto que a dimenso de disponibilidade de

alimentos se baseia mais em informantes-chaves e informa sobre o municpio, sem
divises territoriais.
Desta forma calculou-se a SAN para as quatro dimenses (Quadros 7, 8, 9 e 10),
porm ainda no foi encontrada uma forma para realizar o mapeamento do municpio.
Para a seleo da amostra para a pesquisa intradomiciliar, prxima fase da pesquisa,
ser utilizada a diviso territorial adotada pela Secretaria de sade do municpio, por ser
de domnio do mesmo e de mais fcil manejo quando se pretende que o processo de
avaliao seja realizado de forma sustentvel.
Os resultados esto apresentados nas tabelas 1, 2, 3 e 4 e sua anlise est em
andamento, por estar sendo estudados os pontos de corte a serem adotados para cada
dimenso segundo os critrios: seguro, inseguro leve, moderado e grave.

40

QUADRO 3 - DIMENSO DE DISPONIBILIDADE

Indicador
Existncia de
armazns de
alimentos no
municpio

Clculo
Existncia de armazns
municipais para estoque de
alimentos

Parmetro
No
Sim

Existncia de Vias de Nmero de vias de acesso em TRAFEGAVEIS:

Acesso ao Municpio. boas condies de trfego
< 1: Inadequado
1: Aceitvel
>1: Adequado

Existncia de Vias
Intra-municipais em
boas condies de
Acesso

Pontuao
10
0

10
5
0

Meio de verificao
Informante - chave

Observao e
Informante Chave

Existncia de vias de acesso

em condies adequadas de
trfego entre a zona urbana e
rural.

No: Inadequado
Sim: Adequado

10
0

Observao e
Informante Chave

Existncia de centrais de
Existncia de
abastecimento, feiras-livres
estratgias de
municipais, etc.
aproximao do
pequeno produtor
com o consumidor
cooperativas de
Existncia de cooperativas de
pequenos produtores
pequenos produtores

No - Inadequado
Sim - Adequado

10
0

IBGE

No
Sim

10
0

Informante - chave

Premissa
O municpio deve ter uma capacidade de
estocagem de alimentos para abastecer o
mercado interno por pelo menos 2 meses,
garantindo que problemas na produo no
iro afetar o fornecimento de alimentos.
Sabe-se que o Brasil e principalmente o
Nordeste, no dispem de uma infraestrutura para o escoamento de produtos
(rodovias, ferrovias). Ento um maior
isolamento de uma certa regio aumenta a
dificuldade do intercambio de produtos,
encarecendo o custo e aumentando a IAN.
Importante para o intercmbio de produtos
entre a populao rural e urbana e tambm
para o deslocamento da populao rural em
busca de outros tipos de servios na zona
urbana.
Centrais de abastecimento alimentar
aproximam o produtor de consumidor,
reduzindo os custos que incidem sobre o
alimento, dessa forma facilitando o acesso
ao alimento a populao de menor renda.
Promove o fortalecimento da produo
local, favorecendo o aumento da oferta local
de alimentos e o aumento da renda das
famlias dos pequenos produtores

41

Diversidade de linhas
de fontes para crdito
ao pequeno produtor

Existncia de mais de uma

linha de crdito ao pequeno
agricultor

% de alimentos
comercializados na
feira livre de origem
local

N de alimentos
comercializados na feira livre
de origem local / n total de
alimentos comercializados na
feira livre * 100

No
Sim

> 50% inadequada

25 50% aceitvel
< 25% adequada

10
0

CEPLAC
PREFEITURA

10
0

PESQUISA
PREFEITURA

A diversificao do crdito aos pequenos

produtores refletem positivamente na
agricultura familiar e no auto-consumo,
aumentando a renda familiar, e garantindo
condies mnimas de manuteno das
atividades agropecurias.
Promove uma aproximao do pequeno
produtor ao consumidor, eliminando os
intermedirios e promovendo a oferta
regular de alimentos de forma a reduzir os
riscos de quebra no abastecimento no caso
de dificuldades no abastecimento municipal

QUADRO 4 - DIMENSO DE ACESSO

Indicador
Renda do
responsvel
pelos
domiclios
particulares
Distribuio
dos domiclios
segundo anos
de estudo do
responsvel
pelo domiclio

Clculo
Parmetro
Pontuao
<200,00 - inadequada
10
Total do rendimento
200 300,00 - adequada
5
nominal mensal do
300,00 - adequada
0
responsvel pelo
domiclio / n de
domiclios particulares
20% dos responsveis c/ <
10
N de responsveis
4 anos - inadequada;
pelos domiclios
15 20% dos responsveis
5
particulares com
c/ < 4 anos - aceitvel
menos de 4 anos de
< 15% dos responsveis c/ <
estudo / total de
4 anos - inadequada
0
domiclios particulares
* 100
N de
N de moradores por
> 4,2 - inadequado
10
moradores por domiclio / n total de
3,8 4,2 - aceitvel
5
domiclios
domiclios particulares
< = 3,8 - adequado
0
particulares

Meio de verificao
IBGE

Premissa
A renda do responsvel pelo domiclio exerce efeito
sobre a possibilidade de aquisio e utilizao de
bens e servios essenciais manuteno do estado de
sade, em especial aquisio de alimentos.

IBGE

A escolaridade influencia no s nas chances de

obter uma melhor remunerao no trabalho como na
seleo e preparo dos alimentos.

IBGE

A maior a densidade de moradores por domiclio

implica numa maior diluio da renda reduzindo o
potencial de compra de alimentos.

42

% de famlias
chefiadas por
mulheres

Nmero de famlias
chefiadas por
mulheres / Nmero
total de famlias X 100

>29% - inadequada
26 - 29% - aceitvel
< 26% - adequada

10
5
0

IBGE

O sexo do chefe de famlia influencia no consumo

alimentar por influenciar na renda, escolha e
preparao dos alimentos. Famlias chefiadas por
mulheres so mais susceptveis a insegurana
alimentar e nutricional.

QUADRO 5 - DIMENSO DE CONSUMO

Indicador
Clculo
% de aleitamento N de crianas 4
materno
meses aleitadas
exclusivo
exclusivamente pelo
leite materno/ n
total de crianas 4
meses pesquisadas
X 100
% de crianas
N de nascidos vivos
com baixo peso
com peso <2500g/
ao nascer
n total de nascidos
vivos em 1 ano x
100
% de crianas <5 N de crianas < de
anos com dficit 5 anos de idade,
ponderal para
com peso inferior a
idade
menos dois desvios padro da mediana
de peso para idade/
N total de crianas
residentes dessa
faixa etria (<5
anos) X 100.

Parmetro
<70% - inadequado 21,6%
70 90% - aceitvel 21,6-23,4
>90% - adequado >23,4%

Pontuao
10
5
0

Meio de verificao
DATASUS

Premissa
O leite materno fornece nutrientes adequados
qualitativamente e quantitativamente p/ o
crescimento/
desenvolvimento ate o 6 ms de vida.

> 8 % - inadequado
7 - 8% - aceitvel
< 7% - adequado

10
5
0

DATASUS

O peso ao nascer tem relao com o estado

nutricional materno durante a gestao,
interferindo diretamente no estado de sade e
sobrevida da criana

>10% Inadequado
3-10% Aceitvel
<3% Adequado

10
5
0

DATASUS

O dficit ponderal indica um estado de

desnutrio atual, o que reflete ms condies
de sade, renda, educao, etc da famlia
atualmente.

43

QUADRO 6 - DIMENSO DE UTILIZAO BIOLGICA

Indicador
Coeficiente de
mortalidade
infantil

% de residncias
servidas com
gua tratada

Clculo
N total de bitos
em < de 1 ano em
um ano / n total de
nascidos vivos no
mesmo ano

Nmero de
residncias servidas
com gua tratada/n
total de residncias
x 100
% de residncias Nmero de
servidas com
residncias servidas
coletas de lixo
com coleta pblica
domstico
do lixo domstico
/n total de
residncias x 100
% de residncias Nmero de
com coleta de
residncias servidas
esgoto domstico com coleta pblica
de esgoto/n total de
residncias x 100
PSF implantado e 1 equipe presente
funcionando
em cada zona da
vigilncia
epidemiolgica
Populao
90% de cobertura
atendida pelos
por zona da
ACSs
vigilncia
epidemiolgica

Parmetro
Pontuao
10
>=50/1000NV= inadequado
20-49/100 NV= aceitvel
5
<20/1000 NV= adequado
0

Meio de verificao
DATASUS

< 80% - inadequado

80 95% aceitvel
> 95% adequado

10
5
0

DATASUS
IBGE

< 58% - inadequado

58 82% - aceitvel
>82% - adequado

10
5
0

DATASUS
IBGE

< 50% - inadequado

50 90% - aceitvel
> 90% adequado

10
5
0

DATASUS
IBGE

No
Sim

10
0

Informantes-chaves
Prefeitura

No
Sim

10
0

Informantes-chaves
Prefeitura

Premissa
O estado de sade desta
populao reflete as
condies de sade da
populao total uma
vez que esta mais
susceptvel aos agravos a
sade.
A exposio familiar a
condies adversas de
saneamento bsico
influencia diretamente na
sade da famlia.

A ateno bsica sade

promove a manuteno da
sade da populao por
ela atendida. Uma vez em
que trabalha na preveno
e no tratamento de
doenas agravos sade.

44

7. CRONOGRAMA
ATIVIDADE / MS

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Pesquisa Bibliogrfica
Pesquisa Histrica
Confeco do protocolo de indicadores
Seleo de amostra domiciliar
Identificao de inf.- chaves
Entrevista de inf. chaves
Observao Municpio
Aplicao do protocolo de indicadores
Anlise do protocolo de indicadores
Observao participante
Aplicao dos questionrios da EBIA
Anlise dos questionrios da EBIA
Confeco dos dirios de campo
Anlise de material
Confeco da dissertao
Defesa da dissertao do mestrado

45

8. BIBLIOGRAFIA
ACOSTA, S.J. Mtodos de medicin de la seguridad alimentaria. Revista Cubana Aliment
Nutr 1995; 9 (1)
BICKEL G, Nord M, Price C, Hamilton W, Cook J. Guide to Measuring Household Food
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Office of Analysis, Nutrition, and Evaluation 2000 [online]. Disponvel em:
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Acesso em 19/10/01.
CONSEA, Brasil. I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar - Relatrio final.
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OLSON, C.M. et al. Factors protecting agaist and contributing to food insecurity among
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46

PANELLI-MARTINS, B. E., SANTOS, S.M.C. Segurana Alimentar: dimenso

conceitual e proposies para avaliao de projetos. Salvador, 2002 (relatrio de
pesquisa programa institucional de bolsas de iniciao cientfica UFBA/CNPq).
PREZ-ESCAMILLA, R. Experiencia internacional com a escala de percepo da
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(2005) Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Secretaria de
Avaliao e Gesto da Informao, 2005
RADIMER, K. L., OLSON, C. M., CAMPBELL, C.C. Development of Indicators to Assess
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RIBEIRO, N. S., PANELLI,-Martins, B. E., SANTOS, S.M.C. Avaliando a Segurana
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Salvador, 2003 (relatrio de pesquisa programa institucional de bolsas de iniciao
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UNICAMP. Relatrio tcnico. In: Segurana Alimentar no Brasil: validao de
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VCTORA, C.Q., KNAUTH, D.R., HASSEN, M. N. A. Pesquisa qualitativa em saude:
uma introduo ao tema. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2000. 136p.

47

PARTE II
ARTIGO 1
Conformao de uma agenda para avaliao da Segurana
Alimentar e Nutricional no Brasil: uma reviso

48

RESUMO
Este artigo de reviso aborda a trajetria do debate sobre segurana alimentar e nutricional
no Brasil. O objetivo foi argumentar em torno das conseqncias da evoluo conceitual
observada sobre as polticas pblicas de corte social, tendo em vista o planejamento e a
avaliao da situao de segurana alimentar e nutricional. A anlise realizada mostrou que
o conceito de segurana alimentar e nutricional evoluiu de uma dimenso unicamente
agrcola para uma dimenso de bem-estar humano, ganhando identidade com o Direito
humano alimentao. Resulta disto que a segurana alimentar e nutricional atualmente
um fenmeno complexo, atribuvel a um conjunto de fatores. Desta forma, para alcanar
xito, as polticas pblicas voltadas eliminao do problema e tambm as estratgia para
avali-las devem enfrentar as causas, articulando e fazendo convergir esforos de vrios
setores como agricultura, nutrio, sade, bem-estar social, educao, economia, emprego,
renda , entre outros.

TERMOS

DE INDEXAO

(3-6): segurana alimentar e nutricional; evoluo conceitual da

segurana alimentar e nutricional no Brasil; perfil das estratgias de combate a insegurana

alimentar e nutricional; perfil das estratgias para avaliao da situao e dos programas de
segurana alimentar e nutricional

49

ABSTRACT:
This article of revision approaches the trajectory of the debate on food and nutritional
security in Brazil. The objective was to argument about the consequences of food and
nutritional securitys conceptual framework evolution over the social public policies, taking
in account the planning and evaluation of food and nutritional insecurity status. The
analysis showed that the concept of food and nutritional security has evolved from a unique
agricultural dimension to a human being dimension, coming close the humans rights of
food. As result food and nutritional security is now a complex phenomenon, attributable to
a range of factors. In order to achieve success the public policies to eliminate the problem,
and also de strategies to assessment them, have to underlying causes by combining efforts
in many sectors as agriculture, nutrition, health, social welfare, education, economy,
employment, incomes, and others.

TERMOS

DE INDEXAO

(3-6): food and nutritional security; conceptual evolution of food

and nutritional security in Brazil; profile of strategies against food and nutritional
insecurity; profile of strategies to evaluation food and nutritional security status and
programs

50

CONFORMAO DE UMA AGENDA PARA AVALIAO DA SEGURANA

ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UMA REVISO

1. INTRODUO

A discusso e as primeiras formulaes sobre segurana alimentar surgiram na

Europa no perodo do ps-guerra como estratgia militar de defesa dos pases contra o
embargo das grandes potncias ao comrcio de alimentos, o que gerou situaes de fome
por ruptura na rede de abastecimento. Atravs do processo histrico de conquistas de
direitos humanos, este conceito foi sendo ampliado. A Segurana Alimentar e Nutricional
SAN entendida como a garantia do direito de todos ao acesso a alimentos de qualidade,
em quantidade suficiente e de modo permanente, com base em prticas alimentares
saudveis e sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais e nem o sistema
alimentar futuro, devendo se realizar em bases sustentveis.
A defesa em torno da promoo de polticas pblicas e programas voltados para a
reduo do nmero de famintos e das situaes de risco alimentar e nutricional alcanou a
agenda internacional de forma mais enftica a partir de 1996, quando da realizao da
Cpula Mundial sobre Alimentao. No Brasil, esta discusso tomou forma e alcanou a
arena pblica nos anos 90. Na atualidade, no Brasil, o objetivo de garantir a segurana
alimentar est presente na Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio; nos princpios que
orientam as novas diretrizes curriculares para a formao de Nutricionistas; em diversos
projetos governamentais ou no; na agenda poltica do governo do Presidente Lus Incio

51

Lula da Silva e recentemente instituda como objetivo do Estado brasileiro atravs da

LOSAN.
Na medida em que veio se fortalecendo no pas uma agenda poltica em torno da
promoo e garantia da SAN, cresceu tambm em importncia o desenvolvimento de
mecanismos para acompanhar e avaliar o que est sendo feito nesta direo. Neste trabalho
de reviso objetiva-se resgatar pontos considerados nodais na trajetria conceitual e do
debate da SAN no Brasil, com vistas a destacar os desafios que se colocam para as polticas
pblicas e, particularmente, para a avaliao deste fenmeno to complexo.
O presente artigo est organizado da seguinte forma. Na seqncia faz-se uma sntese
da trajetria internacional do conceito de SAN, aps o que se sistematiza o debate no
Brasil. Na discusso so ressaltadas as conseqncias de toda esta histria para as polticas
pblicas voltadas promoo da SAN e, principalmente, para o desenvolvimento de
metodologias para avaliao do que vem sendo feito. O artigo finaliza com uma seo de
consideraes finais.

2. SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL A TRAJETRIA DO CONCEITO NO

MBITO INTERNACIONAL

A segurana alimentar surgiu como um termo militar na Europa no perodo aps a 1

Grande Guerra, devido preocupao dos pases com a segurana do abastecimento
alimentar de sua populao frente aos embargos, cercos ou boicotes dos outros pases as
potncias que tinham como objetivo dominar os primeiros5.

52

Ocorre ento o fortalecimento da idia de defesa da auto-suficincia de cada pas na

rea alimentar, acreditando-se que a questo alimentar estava ligada capacidade produtiva
conceito este mantido at meados da dcada de 70.
Em 1953, a FAO (Fundao para a Agricultura e Alimentao da Organizao das
Naes Unidas/ ONU) faz sua primeira abordagem em relao segurana alimentar ao
discutir a Assistncia Alimentar, atravs do uso de alimentos excedentes6. Pode-se
identificar nesta conjuntura a proximidade da discusso da segurana alimentar com a
discusso dos Direitos Humanos, vez em que estava subjacente a avaliao de que algumas
populaes precisavam ser assistidas por aes especficas de forma a garantir o acesso a
alimentao.
Em 1974 a FAO cria o Comit de Segurana Alimentar Mundial como resultado da
Cpula Mundial sobre Alimentao. O objetivo era que este Comit funcionasse como um
frum das Naes Unidas para analisar e acompanhar as polticas mundiais de segurana
alimentar.
No incio da dcada de 70 o mundo sofria com a escassez de alimentos causada pela
quebra de safras de importantes pases produtores. Neste perodo a segurana alimentar
ganha maior dimensionamento mundial e se afasta da discusso em torno do Direito
humano Alimentao, ligando-se diretamente produo agrcola. Devido a este contexto
poltico fortaleceu-se a concepo de que a fome e a desnutrio mundiais desapareceriam
com o aumento da produo agrcola, favorecida pela Revoluo Verde (que se baseava no
uso macio de agrotxicos e fertilizantes)5.
O discurso acima referido foi reavaliado, no incio da dcada de 80, quando da
recuperao da produo mundial de alimentos. Oportunidade que no se fez acompanhar
de alteraes substantivas nos nmeros de pessoas com fome e desnutrio, particularmente
53

nos pases em desenvolvimento. Considerou-se ento a existncia de outros fatores atuantes

sobre a situao de Insegurana Alimentar como as guerras; a desestruturao da
capacidade de produo; os embargos econmicos das grandes potncias; as catstrofes
ambientais, etc., os quais impediriam a distribuio dos alimentos aos que passavam fome
ou privaes5. Em outras palavras, no se tratava mais apenas do aspecto da produo de
alimentos, um outro aspecto era agora agregado Segurana Alimentar (com maior
importncia), a distribuio dos alimentos e a condio de acesso aos mesmos pela
populao.
At ento as hipteses para as causas da fome eram a produo agrcola insuficiente e
os problemas de intermediao (distribuio e comercializao que geravam o desperdcio
e aumento dos preos). A partir de 1983 o conceito de segurana alimentar evolui e surge
uma nova hiptese que seria a causadora de outros problemas: a falta de poder aquisitivo de
parte significativa da populao para aquisio de alimentos.

Ressalta-se, portanto a

necessidade da garantia de oferta estvel e adequada de alimentos, alm da garantia de

acesso e da qualidade. Com isto surge a preocupao com a erradicao da pobreza atravs
do fornecimento de condies de emprego gerador de renda, auto-emprego e reforma
agrria7.
No perodo de transio entre as dcadas de 80 e 90 so includas questes quanto s
qualidades sanitria, biolgica e nutricional dos alimentos. Alm disso, emerge a
preocupao com aspectos culturais que incidem no consumo de alimentos. Neste mesmo
perodo discute-se a equidade, justia e sustentabilidade dos recursos naturais, do meio
ambiente e o modelo de desenvolvimento a ser adotado para garantia da sustentabilidade5.
O direito vida, dignidade, autodeterminao e satisfao de outras necessidades
bsicas passa a englobar naquele momento o Direito Humano Alimentao.
54

Na dcada de 90 surgiu uma nova revoluo alimentar. Diferentemente da Revoluo

Verde, esta se baseava na gentica como geradora de significativas transformaes na
agricultura, prometendo novamente a soluo para a fome moderna, e at futura, atravs de
medidas como o aumento da produo mundial de alimentos. De acordo com o esprito da
poca, estavam tambm presentes naquela conjuntura compromissos com a no agresso ao
meio ambiente, a contribuio para a sade e para o fim do uso de pesticidas.
Na Conferncia Internacional de Nutrio, promovida pela FAO/OMS e realizada em
Roma em 1992, os pases participantes e signatrios assumiram o compromisso de reduzir
metade o nmero de famintos no mundo at 2015. Com isto agregam valores mais
humanos Segurana Alimentar. Nesta conferncia tambm se adotou o conceito de
Segurana Alimentar Domiciliar, incorporando oferta e acesso alimentao de qualidade
(conceito anterior de Segurana Alimentar), a assistncia bsica sade e ao cuidado
provido no lar aos membros da famlia. Constituem-se ento, no plano poltico, outras
dimenses para a segurana alimentar, implicando na preocupao com a sade em geral e
o cuidado familiar.
Desta forma, a segurana alimentar deixa de ser to somente um fenmeno restrito a
produo agrcola e ao abastecimento alimentar, ultrapassando uma leitura isolada da
nutrio adequada do indivduo, passando a incorporar ao debate aspectos sociais e
psicolgicos, alm dos culturais.
Em 1996 o nmero de pessoas que sofriam de fome crnica no mundo, indicando
situaes de insegurana alimentar, alarmou a populao mundial de tal forma que, em um
documento chamado Plano de Ao assinado por todos os pases participantes da Cpula
Mundial sobre Alimentao de 1996, foram elencadas as atividades a serem realizadas para
reduzir em 50% a quantidade de pessoas que sofriam de subnutrio no mundo
55

(correspondendo a cerca de 400 milhes) at o ano de 2015. A preocupao com a

avaliao destas propostas emerge neste cenrio e o Comit de Segurana Alimentar
adquire em 1997 outra atribuio: a de monitorar a implementao deste Plano de ao.
Resulta de toda esta movimentao na rea a formulao de um conceito ampliado de
segurana alimentar, chancelado pela FAO/ONU, o qual implica no entendimento de que s
existir Segurana Alimentar e Nutricional quando todas as pessoas tiverem a todo o
momento acesso fsico e econmico a alimentos suficientes, incuos e nutritivos para
satisfazerem suas necessidades alimentares e suas preferncias em relao aos alimentos a
fim de levarem uma vida ativa e sadia. Este conceito certamente contribui para o
fortalecimento da defesa da Segurana Alimentar e Nutricional como uma questo de
direito humano, econmico, social e cultural e que se expressa em movimentos nacionais e
internacionais ligando questo da alimentao e da nutrio da cidadania.

3. MOMENTOS DA SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL

De 1920 a 1970, no Brasil, observou-se uma repetida criao de rgos voltados para a
rea do abastecimento alimentar, que se mantiveram apenas no discurso8, de tal forma que
segundo Linhares e Silva9 recuperar a histria do abastecimento alimentar no Brasil
reescrever muitas histrias de produtos, regies, cidades e de muitas crises, em meio
ausncia de polticas voltadas para a produo, a comercializao e o consumo.
No Brasil, pode-se afirmar que sem a elaborao ou apropriao de um conceito de
segurana alimentar a temtica da fome e da subnutrio veio ocupando o cenrio poltico
desde os anos 30 e 40. Naquela poca Josu de Castro trouxe tona o debate sobre a fome

56

em uma perspectiva poltica, alm de apontar o problema das carncias nutricionais

especficas. Em seus estudos que se tornaram clssicos mundiais, Castro (1980) tentou
mostrar o carter intrinsecamente poltico e social da fome e de suas seqelas orgnicas,
cobrando solues tambm de cunho social para a questo. Sua influncia extrapolou a
realidade brasileira, colaborando com a criao da FAO, da Campanha Mundial Contra a
Fome e de luta pela Paz, entre outros.
Ainda que a questo do acesso econmico alimentao tenha sido um elemento
central da poltica trabalhista de Getlio Vargas quando da instituio e do estabelecimento
do valor do salrio mnimo, com Josu de Castro na presidncia da comisso responsvel
pela proposio de uma cesta bsica para a famlia do trabalhador brasileiro, o vocbulo
"fome" e seu contedo social e poltico, que freqentou os trabalhos de Castro at ento, foi
esquecido em favor de uma leitura mais biolgica do problema, passando-se a tratar da
subnutrio e da m nutrio10. Com isto, pode-se assumir que houve um recuo no
tratamento do tema que no contribuiu para uma maior proximidade com o debate
internacional que a esta altura se travava sobre segurana alimentar e sua relao com os
direitos humanos.
Na dcada de 80 os movimentos pela redemocratizao do Brasil, naquela poca sob a
ditadura militar, tornaram cada vez mais pblica a situao de misria e de fome ligadas
realidade social e econmica brasileira. No entanto, em contexto de represso e cidadania
em recesso11 no houve espao poltico para a discusso at o incio da distenso. Ainda
assim registra-se em 1985, a elaborao no Ministrio da Agricultura de uma proposta de
Poltica Nacional de Segurana Alimentar para atender s necessidades alimentares da

57

populao e atingir a auto-suficincia nacional na produo de alimentos5, 6. Tal proposta,

no entanto, no teve qualquer repercusso conhecida.
Em 1987, no contexto da elaborao de proposies para a Assemblia Nacional
Constituinte e como prosseguimento das discusses da VIII Conferncia Nacional de
Sade, realizou-se a 1 Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio, a qual foi a
responsvel pelo incio de uma discusso mais elaborada acerca da segurana alimentar no
pas. Naquela oportunidade props-se, por exemplo, a implantao no Brasil de um Sistema
Nacional de Segurana Alimentar fundado no entendimento do direito alimentao como
um direito do cidado e dever do Estado, da mesma forma como vinha sendo tratada a
questo da sade e da educao. Esta discusso, porm, no alcanou no texto da
Constituio de 1988 o espao e o peso desejado pelos envolvidos com o tema, sendo que
proposies de interesse para a rea encontram-se de forma parcial em vrios captulos da
Carta Magna (Santos, 2001).
Em 1989 o Partido dos Trabalhadores incorpora a segurana alimentar sua proposta
de Governo Paralelo4; alguns governos municipais por sua vez experimentam polticas de
abastecimento baseadas no conceito de segurana alimentar8. Inicia-se ento no pas, de
forma mais consolidada e politizada, a preocupao pela garantia da segurana alimentar6.
No mbito nacional, aps o fim intempestivo do governo Collor de Mello, o governo de
Itamar Franco adota iniciativas nesta linha e lana o Plano Nacional de Combate Fome e
Misria. Este processo foi em parte desencadeado pela redescoberta da fome no pas a
partir de dados oficiais publicados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA
sob o nome de Mapa da Fome. Com isto ainda em 1993, o governo federal reconheceu de
4

O governo paralelo foi a proposta do Partido dos Trabalhadores - PT de manter um conjunto de tcnicos
preparados para formular proposies estratgicas ao executivo e legislativo, assim como para exercer a
vigilncia das aes do governo, particularmente na rea social.

58

forma indita o crculo vicioso da fome, da misria e da violncia e adotou como prioridade
o combate ao problema em parceria com setores da sociedade civil organizada13, 14.
Importa destacar tambm que neste contexto e a partir do Movimento Pela tica na
Poltica, o qual culminou no impeachment do presidente Collor de Mello, tem origem no
pas o Movimento da Ao da Cidadania Contra a Fome e a Misria Pela Vida, articulado
pelo Instituto Brasileiro de Anlises Polticas e Econmicas - IBASE, a partir da liderana
do socilogo Herbert de Souza15, 16, 17. No final de 1993 a Ao da Cidadania registrava
mobilizao em todos os 27 estados brasileiros em torno do problema da Fome e da
Misria, totalizando 3346 comits organizados, em nmeros estimados10.
Estes elementos permitem entender os fatos de interesse para o debate sobre segurana
alimentar que ocorreram no Brasil a partir de 1994. Neste ano criado pelo governo federal
o CONSEA - Conselho Nacional de Segurana Alimentar , constitudo com representao
governamental (nove ministros do governo) e da sociedade civil (21 representantes
indicados pelas mais variadas entidades por meio da Ao da Cidadania) sob presidncia do
Bispo da Arquidiocese de Duque de Caxias, Dom Mauro Morelli. da ao conjunta do
CONSEA e da Ao da Cidadania que tem origem a I Conferncia Nacional de Segurana
Alimentar - I CNSA, realizada ainda em 1994, cujo documento final consagra a Segurana
Alimentar como objetivo nacional estratgico a ser incorporado a todas as polticas e aes
pelos trs nveis de governo, empresariado e sociedade18, 8, 12.
No relatrio da I Conferncia sistematizou-se a preocupao dos envolvidos com a
concentrao de renda e terra como um dos principais causadores de insegurana alimentar
no pas. Foram ento definidas algumas diretrizes bsicas para uma Poltica Nacional de
Alimentao e Nutrio, informada pelo conceito de segurana alimentar, a saber: 1)
reduzir o custo dos alimentos e seu peso no oramento familiar; 2) assegurar sade,
59

alimentao e nutrio a grupos populacionais determinados e 3) assegurar a qualidade

biolgica, sanitria, nutricional e tecnolgica dos alimentos e seu aproveitamento,
estimulando prticas alimentares e estilos de vida saudveis15, 18.
O CONSEA, segundo os avaliadores da experincia, possuiu um grau de independncia
at ento indito em relao ao poder do Estado, o que permitiu que ele cumprisse um
importante papel de fiscalizao das aes governamentais, proposies de mecanismos de
articulao, de defesa e promoo da descentralizao e da alocao e execuo de
oramentos prioritrios, alm de promover o debate acerca das aes necessrias garantia
da SAN12, 5. A experincia enfrentou tambm uma srie de problemas particularmente
quanto a legitimidade da representao daqueles que o integravam, segundo13,14.
O governo de Fernando Henrique Cardoso, empossado em janeiro de 1995, no deu
continuidade ao CONSEA e experincia de articulao governo sociedade civil que
vinha sendo experimentada na relao deste com a Ao da Cidadania. O CONSEA foi
extinto em prol da criao do Conselho do Comunidade Solidria no qual excluiu-se parte
importante dos parceiros da sociedade civil que tinham voz e voto na composio anterior.
Segundo estudiosos e observadores do processo, a configurao assumida pelo refeirdo
conselho teve como conseqncia a perda do foco da SAN, fragmentando-se a discusso da
questo nos seus diversos componentes (alimentao, nutrio, emprego, renda, etc.). No
entanto, setores da sociedade civil participantes e no participantes do Conselho do
Comunidade Solidria junto aos tcnicos do governo reintroduziriam mais tarde o tema na
pauta de discusses deste Conselho12,

5, 15

. Como resultado da retomada desta discusso,

verifica-se na Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (1999) uma ateno poltica

voltada SAN.

60

Em 2003, o tema da fome e da SAN retorna ao cenrio poltico brasileiro atravs do

partido poltico que anteriormente havia incorporado a segurana alimentar como proposta
de governo paralelo, reforando a mobilizao e participao da sociedade civil.
O presidente Luiz Incio Lula da Silva lana o Projeto Fome Zero caracterizado como
poltica participativa, assumindo a garantia da SAN nacional como prioridade de governo
atravs da integrao e articulao das aes pblicas visando acabar com a fome alm do
enfrentamento da pobreza, ao associar o Direito Humano Alimentao e a SAN ele
remete necessidade de mudanas nas aes do Estado.
Em 2004 a II Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio consolida o
reconhecimento do papel do Estado na implementao de uma poltica de SAN apoiada na
participao social e aprova diversas propostas divididas entre prioritrias e
complementares para diferentes dimenses e sub-dimenses19, a saber:

Institucionais: Direito Humano Alimentao; Institucionalizao (objetivando a

elaborao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional); participao
social; o monitoramento, avaliao e indicadores (para estabelecer e avaliar metas
de implementao, controle e impacto das polticas pblicas); e soberania
alimentar;

Aspectos relacionados produo: Reforma Agrria, Agricultura Familiar,

Agricultura Urbana e Agroextrativismo; Recursos Genticos, Transgnicos,
Sementes; e o Acesso e Uso dos Recursos Naturais e da gua;

Aspectos relacionados ao acesso: Abastecimento; Gerao de Emprego e Renda e

Economia Solidria; Programas de Transferncia de Renda; e Mutiro, Doao de
Alimentos e Aes em Situaes Emergenciais;

61

Aes de Sade e Nutrio: Aes de Promoo de Modos de Vida e Alimentao

Saudvel e Aes de Vigilncia; Alimentao e Educao Nutricional nas Escolas
e Creches; e Cultura Alimentar.

Com base neste documento e no cenrio poltico desenvolvido desde o incio do

governo Lula da Silva, foi elaborado o Projeto de Lei Orgnica de Segurana Alimentar e
Nutricional, discutido pelo governo e sociedade civil organizada, aprovado pelas cmaras e
sancionado pelo Presidente da Repblica em 15 de setembro de 2006.
A Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional LOSAN4 define como SAN:
A realizao do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade,
em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais,
tendo como base prticas alimentares promotoras da sade que respeitem a diversidade
cultural e que sejam ambiental, cultural, econmica e socialmente sustentveis, abrangendo
assim:

A ampliao das condies de acesso aos alimentos por meio da produo;

A conservao da biodiversidade e utilizao sustentvel dos recursos;

A promoo da sade, da nutrio e da alimentao da populao;

A garantia da qualidade biolgica, sanitria, nutricional e tecnolgica dos

alimentos;

A produo de conhecimento e o acesso informao; e

A implementao de polticas pblicas e estratgias sustentveis e participativas de

produo, comercializao e consumo de alimentos.

A LOSAN representa um marco na histria do Brasil na medida em que assume a

garantia, proteo, fiscalizao e avaliao da realizao do Direito Humano Alimentao

62

por meio de polticas de promoo da SAN como dever do Estado, instituindo o Sistema de
Segurana Alimentar e Nutricional no qual as trs esferas de governo e a sociedade civil
devero formular e programar polticas, programas e aes para garantia do Direito
Humano Alimentao.
A LOSAN cria ainda condies para que o combate a fome e a promoo da
alimentao saudvel tornem-se compromissos permanentes do Estado brasileiro com a
participao da sociedade civil, ao passo em que garante oramento para suas aes e
institui o CONSEA como rgo permanente com representao da sociedade civil e do
governo. Desta forma, pressupe-se que as aes para a garantia da SAN no dependam
mais da agenda poltica do governo e sim faam parte da poltica do Estado brasileiro,
evitando a descontinuidade administrativa como outrora observada e em muito responsvel
pelos 20 anos decorridos entre o incio das discusses acerca da Segurana Alimentar com
a proposio do Sistema de Segurana Alimentar e a sua efetivao legal.

4. ENTRE O CONCEITO E A PRTICA: DISCUTINDO AS CONSEQUNCIAS DA AMPLITUDE

CONCEITUAL DA SAN

O conceito de SAN inicialmente encontrava-se restrito dimenso de disponibilidade

de alimentos, focando-se na produo de alimentos como soluo ao problema.
Gradativamente, aliado s conquistas em relao garantia da cidadania e ao Direito
Humano Alimentao, o conceito passa a abranger as quatro dimenses de SAN
(disponibilidade de alimentos, acesso aos alimentos, consumo de alimentos e utilizao
biolgica de nutrientes).

63

Desta forma, o conceito passa a incluir os diferentes fatores que interferem no estado de
SAN, como renda, saneamento bsico, educao, produo de alimentos, emprego e renda
etc. Portanto, para sua garantia torna-se necessrias aes em diferentes reas da
administrao pblica.
A amplitude conceitual contribui explicao do fenmeno e orienta para a formulao
e implementao de aes que visem garanti-la. Porm, apresenta-se como um grande
desafio administrao pblica brasileira, e da maioria dos pases em desenvolvimento,
organizada por setores que trabalham de forma desarticulada, possuindo cada um deles
recursos prprios e campos de atuao diversificados como pode ser observado por meio
das diferentes divises espaciais para o mesmo territrio e, pelos inmeros programas e
polticas com objetivos semelhantes agindo de forma isolada, pulverizando os recursos e
atingindo resultados distantes do esperado
Para a formulao, acompanhamento e avaliao destas aes necessria a realizao
de um diagnstico inicial e de avaliaes regulares para acompanhamento das mudanas
ocorridas. Para tanto, deve-se fazer uso de indicadores que sejam capazes de retratar a
situao de SAN. Estes indicadores referem-se s diferentes reas administrativas e devem
estar distribudos entre as quatro dimenses, devendo ser de fcil obteno, confiveis e
com a periodicidade adequada s necessidades de avaliao, entre outras caractersticas
esperadas dos indicadores.
Com a descentralizao poltica ocorrida no Brasil, os estados e municpios tm
encontrado dificuldades para desempenhar novas responsabilidades no campo do desenho e
implementao de polticas pblicas, assim como para avaliar o cumprimento dos objetivos
e impactos alcanados pelas mesmas. Isto se deve em parte deficincias quantitativas e
qualitativas de recursos humanos (principalmente os de pequeno e mdio porte do norte e
64

nordeste do pas). De outra parte tambm uma outra cultura administrativa que precisa ser
construda.
Com a LOSAN, que atribui responsabilidade aos estados e municpios no campo da
SAN, torna-se cada vez mais necessrio o desenvolvimento de mtodos de avaliao de
polticas pblicas sensveis s causas do problema e passveis de serem incorporados pela
administrao pblica municipal considerando os recursos humanos, financeiros e
administrativos disponveis no municpio.
Para tanto se faz necessrio o desenvolvimento de estudos de forma a contribuir na
proposio e validao de mtodos adequados avaliao de SAN nos municpios.
Recentemente alguns estudos tm sido desenvolvidos no pas neste sentido, como exemplos
tm-se a Escala Brasileira de Insegurana Alimentar - EBIA, validada pela UNICAMP e
aplicada recentemente a nvel nacional19. Outro estudo, realizado pelas autoras deste artigo,
em Mutupe - Bahia elaborou e aplicou um protocolo de indicadores para avaliao de SAN
municipal associado a EBIA com o intuito de avaliar qual dos dois mtodos se aplicaria
melhor ao municpio em estudo. Este estudo encontra-se em fase de finalizao,
encontrando-se sua primeira parte encaminhada para publicao.

5. CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho de reviso objetivou sistematizar alguns momentos conceituais e polticos

que permitem compreender o lugar do debate e da ao poltica voltada para a promoo e
garantia da segurana alimentar e nutricional para todos os brasileiros, a partir do que veio
acontecendo no plano internacional.

65