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OS LIMITES PARA ALTERAES DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: O ENTENDIMENTO ADOTADO

PELO TCU NO ACRDO 448/2011

Rodrigo Goulart de Freitas Pombo

Ps-Graduando em Direito Processual Civil
Advogado de Justen, Pereira, Oliveira e Talamini

1. Introduo
O plenrio do Tribunal de Contas da Unio, por meio do acrdo 448/2011, reputou vlido um aditamento a
contrato administrativo que majorou o valor inicial da contratao alm dos limites legais e sem a observncia
dos parmetros tradicionalmente aplicados pelo prprio TCU.
Ao que se tem notcia, trata-se de julgado sem precedentes, que apresenta uma soluo inovadora no que se
refere aos limites para alterao de contratos administrativos.
2. Alteraes de contratos administrativos: os limites estabelecidos pela Lei 8.666/93
O art. 65, caput, da Lei 8.666 estabelece a possibilidade de promover-se modificao em contratos
administrativos, nas hipteses (no exaustivas) l previstas. O inc. I do referido dispositivo permite modificaes
contratuais de caractersticas distintas. Trata de modificaes de natureza qualitativa (alnea "a") e de natureza
quantitativa (alnea "b").
J o 1 do art. 65 estipula limites para as modificaes contratuais: 25% do valor original atualizado do contrato
e, para os casos de reforma de edifcio ou equipamento, 50% do valor da contratao.
Trata-se de regras que acentuam a caracterstica da mutabilidade dos contratos administrativos. Por outro lado,
buscam limitar as modificaes de modo a se evitar o afastamento da regra da licitao (art. 37, inc. XXI, da
Constituio). Pretende-se impedir que a contratao abranja objeto distinto daquele veiculado no certame
precedente.
Mas a imposio de limite s modificaes destina-se ainda a tutelar os interesses do particular contratado, a
quem, eventualmente, pode no interessar a modificao contratual.
Ademais, o 2 do art. 65 determina que os limites estabelecidos no podero ser excedidos, respeitada a
hiptese de reduo consensual do valor do contrato.
3. A possibilidade excepcional de superao dos limites: a Deciso 215/1999-TCU
Mas a possibilidade de extrapolao dos referidos limites, em casos excepcionais, h muito reconhecida pelo
TCU. Esse entendimento foi consolidado pela Deciso 215/1999, do Plenrio, que estabeleceu que a superao
dos limites previstos em lei depende da observncia dos seguintes requisitos:
"I - no acarretar para a Administrao encargos contratuais superiores aos oriundos de uma eventual
resciso contratual por razes de interesse pblico, acrescidos aos custos da elaborao de um novo
procedimento licitatrio;
II - no possibilitar a inexecuo contratual, vista do nvel de capacidade tcnica e econmico-financeira
do contratado;
III - decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades no previstas ou imprevisveis por
ocasio da contratao inicial;
IV - no ocasionar a transfigurao do objeto originalmente contratado em outro de natureza e propsito
diversos;

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V - ser necessria completa execuo do objeto original do contrato, otimizao do cronograma de

execuo e antecipao dos benefcios sociais e econmicos decorrentes;
VI - demonstrar-se - na motivao do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os limites
legais mencionados na alnea 'a', supra - que as conseqncias da outra alternativa (a resciso
contratual, seguida de nova licitao e contratao) importam sacrifcio insuportvel ao interesse pblico
primrio (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou servio, ou gravssimas a esse interesse;
inclusive sua urgncia e emergncia".
Ou seja, admite-se a extrapolao dos limites legais. Reconhece-se que os limites no so estanques e
insuperveis. Mas o TCU usualmente ressalta o carter excepcional das modificaes que superam os limites
legais, promovendo anlise rigorosa da presena dos requisitos estabelecidos na Deciso 215/1999, tal como se
v nos seguintes julgados:
"Em situaes excepcionalssimas, desde que observados os pressupostos estabelecidos pela Deciso
n 215/99-TCU-Plenrio, justifica-se a inobservncia dos limites estabelecidos nos 1 e 2 do art. 65
da Lei n 8.666/93 por parte da Administrao" (Acrdo 484/2010, Plenrio, rel. Min. Jos Jorge).
"Alterao contratual (...) importando em acrscimo de valor superior ao limite estabelecido no art. 65,
1 e 2, da Lei n 8.666/93 e no se enquadrando nos casos EXCEPCIONALSSIMOS admissveis,
previstos pela Deciso TCU/Plenrio n 215/99, uma vez que no se atendeu ao disposto no item 8.1,
letra "b", item VI, do referido julgado, por no restar demonstrado que o atendimento ao limite legal
significaria sacrifcio INSUPORTVEL e GRAVSSIMO ao interesse pblico primrio" (Acrdo 336/2008,
Plenrio, rel. Min. Ubiratan Aguiar).
"A observncia das premissas estabelecidas na Deciso 215/TCU/Plenrio condio necessria para
se considerar regular alterao contratual alm do limite fixado no art. 65 da Lei 8.666/1993" (Acrdo n
160/2009, Plenrio, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues).
4. O Acrdo 448/2011 do TCU: afastamento dos requisitos da Deciso 215/1999
Recentemente, entretanto, o Tribunal de Contas da Unio reputou vlida uma alterao contratual que acarretou
o aumento do valor do contrato em aproximadamente 2.700%, ou seja, acima do limite legal e em desacordo
com os parmetros fixados na Deciso 215/1999.
O caso examinado envolvia contrato celebrado entre a Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia Hemobrs e o Laboratoire Franais du Fractionnement et des Biotechnologies - LFB. Originalmente, o contrato
tinha por objeto estritamente a transferncia de tecnologia referente ao processo de produo de
hemoderivados. Posteriormente celebrao do contrato, pretendeu-se adit-lo de modo a se incluir no seu
objeto a execuo dos servios de fracionamento do plasma captado no Brasil.
O TCU reconheceu, de forma expressa, que a alterao pretendida no observava as condicionantes
estabelecidas na Deciso 215/1999 - o que, em tese, configuraria violao ao disposto nos 1 e 2 do art. 65
da Lei 8.666. Mais especificamente, o TCU apontou que a modificao contratual "desconfigurou a natureza
inicial do contrato (...) devendo ter sido realizada nova licitao". Porm, o aditamento foi considerado vlido em
razo das peculiaridades existentes na contratao.
Em primeiro lugar, consignou-se que uma eventual nova licitao, destinada contratao de empresa para a
prestao de servio de fracionamento de plasma, tenderia a ter como vencedor o prprio laboratrio j
contratado. Isso porque, segundo o TCU, o laboratrio francs foi o nico a participar da licitao destinada
contratao original. Consignou-se que "o resultado prtico da realizao de procedimento licitatrio distinto
possivelmente seria o mesmo, qual seja, a contratao do Laboratoire Franais...".
Em segundo lugar, apontou-se que a extenso do objeto contratual, promovido pelo aditivo, tem o condo de
agilizar o processo de transferncia de tecnologia, j que essa soluo dispensaria a necessidade de se
aguardar a construo da fbrica da Hemobrs. Isso porque, o acompanhamento do servio de fracionamento
do plasma (objeto do aditivo), pelo pessoal tcnico da Hemobrs diretamente na fbrica do LFB, permite a
antecipao do processo de transferncia de tecnologia (objeto original do contrato). Nesse sentido, a Unidade
Tcnica do TCU ponderou que "a despeito do fracionamento ser um servio, a presena de empregados da
Hemobrs na fbrica do LFB significa absoro de conhecimentos e, portanto, de transferncia de tecnologia".
Por fim, reputou-se que a contratao do mesmo particular apta a conferir eficincia na busca das finalidades
pretendidas, com a conformao dos procedimentos a serem seguidos pela estatal brasileira com os mtodos
utilizados pelo laboratrio contratado. Nesse sentido, o acrdo consignou que "a contratao de outro
laboratrio que no o LFB resultaria em retrabalho para a Hemobrs, eis que seus tcnicos, aps a construo
da fbrica, teriam de se adaptar a rotinas e fluxogramas distintos daqueles adotados at ento, haja vista se
diferenciarem, de laboratrio para laboratrio, muitos dos procedimentos afetos ao processo de fracionamento

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de plasma...".
Ou seja, o acrdo indicou que a eventual anulao do termo aditivo, decorrente da extrapolao dos limites
legais, no apresentaria vantagem na busca das finalidades pretendidas na contratao. Ao contrrio, registrou
que a modificao apta a conferir benefcios contratao. Afinal, a realizao de uma nova licitao
especfica para a prestao do servio de fracionamento de plasma possivelmente resultaria na contratao
direta do LFB, por inexigibilidade de licitao.
Assim, segundo o TCU, a realizao do aditivo com objeto distinto do original do contrato no ensejou violao
ao dever de licitar e ao princpio da isonomia. Ademais, o TCU reputou que a contratao do prprio particular j
contratado, no caso concreto, apresenta vantagens que conferem eficincia e agilidade para o processo de
produo de hemoderivados - o que justifica e valida o aditivo contratual.
5. Observaes finais
A soluo adotada pelo Acrdo 448/2011 apresenta entendimento inovador no mbito do TCU, na medida em
que reputa vlida a alterao de contrato administrativo acima do limite legal e em desacordo com os requisitos
estabelecidos pela Deciso 215/1999, daquela Corte. Trata-se de julgado altamente relevante, que aperfeioa a
orientao que tradicionalmente adotada quanto a alteraes de contratos administrativos.
certo que o entendimento foi tomado em vista de um caso concreto, que envolve contratao complexa e
repleta de peculiaridades. Tal circunstncia foi inclusive destacada no acrdo, que ressalvou que "essa
proposta no constitui precedente para que casos de extrapolao dos limites legais para aditamento de
contratos sejam validados, tendo sido considerada, para a atual proposta, a peculiaridade e excepcionalidade do
caso em anlise."
Ainda assim, reputa-se que o entendimento apresenta uma nova orientao para a questo dos limites para a
alterao de contratos administrativos. Afinal, assim como se passou no caso examinado pelo TCU,
perfeitamente possvel que em outros casos concretos as circunstncias existentes recomendem (imponham) a
adoo de soluo similar. Efetivamente, em diversos casos a alterao do contrato acima dos limites legais
pode se configurar como a melhor soluo na busca dos valores fundamentais - ainda que no estejam
presentes os requisitos tradicionalmente utilizados pelo TCU.

Informao bibliogrfica do texto:

POMBO, Rodrigo Goulart de Freitas. Os limites para alteraes de contratos administrativos: o entendimento
adotado pelo TCU no acrdo 448/2011. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, n. 50, abril
2011, disponvel em http://www.justen.com.br//informativo.php?l=pt&informativo=50&artigo=1079, acesso em
23/11/2015.

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