Artigo Ação Civil Pública

A INTERPRETAO DO OBJETO DA LEI DA AO CIVIL
PBLICA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS E GARANTIAS

FUNDAMENTAIS: ALCANCE E REFLEXOS SOBRE AS
RESTRIES LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTRIO
PBLICO
THE INTERPRETATION OF THE OBJECT OF THE PUBLIC
CIVIL ACTION LAW FROM THE PERSPECTIVE OF
FUNDAMENTAL RIGHTS AND GUARANTEES: SCOPE
AND CONSEQUENCES ON THE RESTRICTIONS OF
PROCEDURAL LEGITIMACY ACTIVE OF THE PUBLIC
PROSECUTION SERVICE
Aline Paula Picone

alpicone@hotmail.com
Especialista em Interesses Difusos e Coletivos pela Escola Superior do
Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Ex-estagiria do Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo. Advogada.
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A INTERPRETAO DO OBJETO DA LEI DA AO CIVIL PBLICA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS E GARANTIAS

FUNDAMENTAIS: ALCANCE E REFLEXOS SOBRE AS RESTRIES LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTRIO PBLICO
RESUMO
O presente estudo procura estabelecer a abrangncia e o alcance do objeto da
Lei da Ao Civil Pblica, a partir da interpretao do direito-garantia fundamental de acesso justia, considerado em sua multifuncionalidade, de acordo
com a extenso material do catlogo de direitos fundamentais. Possvel, sustentar como decorrncia dessa interpretao a inconstitucionalidade da restrio
legitimidade ativa do Ministrio Pblico, para a propositura de Aes Civis
Pblicas, prevista no pargrafo nico da mesma lei, com vistas proteo ao
ncleo de direitos fundamentais sociais, ou de uma perspectiva objetiva, diante
da inconstitucionalidade da restrio atuao do Ministrio Pblico, concebido enquanto garantia institucional fundamental.
PALAVRAS-CHAVE
Lei da Ao Civil Pblica. Objeto. Direitos e garantias fundamentais. Ministrio
Pblico.
ABSTRACT
This study seeks to establish the extent and scope of the object of the Law of Public Civil Action, based on the interpretation of the right-fundamental guarantee
of access to justice, considered in its multifunctionality, according to the material extension of the catalog of fundamental rights. Possible to sustain as a result
of this interpretation is unconstitutional restriction of active legitimacy of the
public prosecution service for bringing public civil actions under paragraph one
of the same law, with a view to protecting the core of fundamental social rights,
or an objective perspective , on the constitutionality of restricting the actions of
the prosecutors, conceived as fundamental institutional guarantee.
KEYWORDS
The Public Civil Action. Object. fundamental rights and guarantees. Public Prosecution Service.
SUMRIO
Introduo. 1. A interpretao do direito fundamental de acesso coletivo Justia sob a perspectiva Constitucional atual. 1.1 A fundamentalizao do direito
de acesso coletivo justia no contexto da formao dos sistemas jurdicos
contemporneos ocidentais. 1.2 Reflexos da formao estrutural do Estado de
Direito sobre a concepo liberal de processo e de legitimao processual. 1.3.
O Estado Social e Democrtico de Direito: contexto histrico e fundamentos
para uma interpretao neoprocessualista do direito-garantia fundamental de
acesso coletivo justia. 2. A abrangncia e o alcance do objeto da Lei de Ao
Civil Publica luz do sistema de proteo aos Direitos Fundamentais. 3. A inconstitucionalidade da restrio ao objeto da ao civil pblica. 4. O Ministrio
Pblico como garantia institucional fundamental e sua legitimidade ativa para a
ao civil pblica. Concluso. Referncias.
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REVISTA JURDICA ESMP-SP, V.5, 2014: 187-216
INTRODUO
Diante do atual estgio de desenvolvimento dos direitos humanos, a interpretao do objeto material e processual do processo coletivo infraconstitucional,
disciplinado pela Lei n 7.347/1985 necessita estar em consonncia com uma interpretao aberta e flexvel do sistema de direitos fundamentais.
Entretanto, embora uma anlise do objeto da Lei da Ao Civil Pblica nessa
perspectiva seja tendente ampliao de seu espectro de abrangncia, a matria
comporta restries de ndole infraconstitucional, que restringindo direitos fundamentais, irradiam efeitos sobre a legitimidade processual, incidindo principalmente
sobre a essncia da atribuio de uma garantia institucional fundamental: o Ministrio Pblico.
A proposta de releitura do problema na perspectiva jusfundamental enriquece a argumentao em torno da inconstitucionalidade e proibio do retrocesso
quanto restrio tutela coletiva e limitao legitimidade ativa do Ministrio
Pblico.
1. A INTERPRETAO DO DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO

COLETIVO JUSTIA SOB A PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL
ATUAL
1.1. A fundamentalizao do direito de acesso coletivo justia no
contexto da formao dos sistemas jurdicos contemporneos
ocidentais
A disciplina dos direitos humanos, tal qual posta em debate nos dias atuais
decorre da afirmao histrica do reconhecimento universal dos princpios e valores
norteadores da proteo dignidade da pessoa humana em todos os seus aspectos,
tem por marco inicial a formao do Estado de Direito e seu desenvolvimento, se
processa em trs etapas: converso em direito positivo, generalizao e internacionalizao1.
Com efeito, a etapa de converso dos direitos humanos em direitos positivos
verifica-se em uma universalidade abstrata2, precedente formao do Estado de
Direito, em paralelo fixao de limites ao exerccio do poder, perspectiva na qual
se justificou tambm algumas das primeiras expresses do acesso coletivo justia,
em diversos momentos ao longo da histria.
Nesse sentido, e intrinsecamente vinculada ao exerccio de cidadania, Ricardo de Barros Leonel atribui a origem remota das aes coletivas ao popular
romana, exceo regra da legitimidade ativa para a defesa do interesse prprio, por
1
2
BOBBIO, N. A era dos direitos, 8. ed., Rio de Janeiro: Campus Elsevier, 2004, p. 26.
Ibidem, p. 19.
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meio da qual se permitia a defesa pelo cidado de interesse da coletividade, pela via
da propositura de uma ao particular, na hiptese de dano ao interesse coletivo ou
ao patrimnio pblico resultante de delitos ou quase delitos3.
Esclarece o autor que, no se tratando, o mrito da ao popular romana da
defesa de interesse pblico puro por parte do Estado, tambm no correspondia
defesa de interesse particular, podendo, portanto, ser associado a uma manifestao
embrionria da defesa em juzo de interesses difusos 4.
Mais tarde, aps a queda do imprio romano o fenmeno da defesa coletiva
de interesses em juzo manifestou-se no bojo da reestruturao poltica na Europa Ocidental Medieval que deu origem as duas principais famlias de direito contemporneas, a famlia de direito romano-germnico e a famlia de direito da common law.
A formao da famlia de direito romano-germnica ocorreu na Europa Continental, partindo da instaurao de um modelo de feudalismo, no qual o predomnio da autoridade real foi imposto gradativamente sobre os costumes locais e teve
por fato marcante a retomada dos estudos de Direito Romano havida no sculo XIII,
de forma coorporativa nas Universidades, dedicados elaborao de um sistema jurdico fundado em critrios de justia e materializados em normas gerais e abstratas,
restando pouco interesse pelo estudo do processo5.
Em razo disso, no Continente acentuou-se o desenvolvimento do carter
substantivo das normas jurdicas, mantida a competncia plena das jurisdies tradicionais durante a feudalizao, fator que contribuiu para a evoluo do processo,
segundo o direito cannico, considerando a necessidade de realizao metodolgica da justia, inspirada no direito romano6.
Por outro lado, na Europa insular, a partir da conquista Normanda no ano
de 1066, o feudalismo que ps termo ao perodo tribal desenvolveu-se em torno da
imediata centralizao do Poder na figura do monarca ingls, que passou a buscar a
unificao da lei aplicvel a toda a Inglaterra em substituio ao direito costumeiro.
Esse fenmeno refletiu-se especialmente na construo de um Sistema Judicirio preponderantemente instrumentalizador da poltica do reino, na medida em que
sua competncia limitava-se ao exame das demandas mais relevantes, normalmente
relacionadas Justia Penal e aos litgios envolvendo as finanas reais e as propriedades na Inglaterra, mantendo-se, de incio, a competncia de Cortes Locais e Comerciais em matria privada, bem como, a competncia de Cortes Eclesisticas e Cortes
Senhoriais, resguardando-se, em princpio, a autoridade local dos senhores feudais7.
Alm da restrio em razo da matria, o sistema de administrao da justia
ingls condicionava o exame das controvrsias pelas Cortes Reais, expedio por
3
4
5
6
7
LEONEL, R B. Manual do processo coletivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 40

Ibidem, p. 40.
DAVID. R. Os grandes sistemas do direito contemporneo. (trad.) Hermnio A. Carvalho, 4. ed. So
Paulo: Martins Fontes: 2002. (coleo Justia e Direito), p. 23 e p. 35.
DAVID. R. op. cit., p. 369.
DAVID. R. op. cit., p. 360-361.
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um Oficial da Coroa (Chanceler), de uma ordem (writ), obtida aps prvia verificao da adequao do pedido do autor ao respectivo modelo de ao (remede),
seguido do pagamento da taxa correspondente8.
A partir dessa estrutura desenvolveu-se na Inglaterra um sistema jurdico, voltado predominantemente para a soluo dos litgios, independentemente da anlise
do mrito e do contedo da sentena, para o qual remedies precedes rights.
No sculo XIII, ainda no perodo histrico de formao da Common Law,
demandas propostas por uma comunidade de aldees em face dos Senhores, tendo
por objeto controvrsias acerca da administrao das terras dos feudos, ou ainda litgios entre uma coletividade de fiis e os vigrios, nos quais se discutia o pagamento
de dzimos, bem como, aes propostas por corporaes tratando do pagamento de
tributos ou arrendamentos fixados pela autoridade local ou pelo Senhor, so apontadas por Stephen Yeazel como antecedente remoto das aes coletivas9.
Mrcio Flvio Mafra Leal analisa essa interpretao histrica do ponto de
vista processual sustentando que, em razo da coeso do grupo medieval, o membro da comunidade que figurava como autor da ao no representava o direito de
vrios indivduos, mas o direito de uma coletividade sem personalidade jurdica,
motivo pelo qual, a ao coletiva medieval teria originado no direito moderno a
modalidade de demanda coletiva dirigida defesa judicial dos interesses de difusos
de uma comunidade, cujos membros so indeterminveis10.
interessante observar tambm que, mesmo diante da estruturao do sistema jurdico ingls, dirigida aplicao prtica do direito, a group litigation medieval
chama a ateno no aspecto da preponderncia do interesse judicial pela soluo
do mrito dos litgios11.
Ademais, no contexto sociopoltico da Idade Mdia, ainda marcado pela
fragmentao do poder poltico, o mrito de algumas das demandas, revela importncia para alm do mbito processual, no sentido da possibilidade de se reconhecer nas aes coletivas intentadas nesse perodo, um instrumento utilizado no
interesse coletivo, tendo por finalidade a imposio de limites ao poder de tributar,
posteriormente opostos ao Estado nas primeiras declaraes que reconheceram os
direitos fundamentais em sua primeira dimenso.
Progressivamente, o interesse financeiro do Chanceler e dos juzes reais em
avocar para a Coroa maior nmero de litgios, somado ao crescimento da procura
pelos particulares acarretou a perda de importncia das demais jurisdies, [inclu8
9
Ibidem, p. 362,
Yazeall, S. C. From medieval group litigation to the modern class action, New haven and London, Yale
University Press, 1987, p. 21, Apud, LEAL, M. F. M. Aes coletivas: histria, teoria e prtica. Porto
Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 1998, p. 22.
10 Leal, M. F. M. op., cit., p. 24-25.
11 No mesmo sentido, sustentando que as demandas coletivas medievais preocupavam-se com o mrito
dos litgios, Mendes, A. G. C. Aes coletivas no direito comparado e nacional coleo temas atuais
de direito processual civil, 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 39.
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sive senhoriais], em detrimento da extenso da competncia das Cortes Reais12,

unificadas no Tribunal Real da Common Law, em Westminister, havendo tambm,
em razo disso, um aumento expressivo na outorga de writs.
Em consequncia, teve incio o processo de enfraquecimento do direito
privado, que culminaria na sua extino no Direito Ingls, para o qual, todas as
questes adquirem conotao de direito pblico, tendo por escopo o resguardo dos
interesses da Coroa13, aspecto que justificaria ainda a constituio pelo rei, de um
advogado encarregado da representao judicial de seus interesses, fato apontado
como origem do Ministrio Pblico nos pases da famlia da common law14, embora,
atualmente se sustente a inexistncia dessa instituio particularmente no Direito
Ingls15.
Paralelamente, no sistema romano-germnico, entre os sculos XIII e XIV,
a busca pelo fortalecimento da soberania dos reis, contraposta a progressiva autonomia alcanada pelos Tribunais, por vezes colidente com os interesses da Coroa,
tambm ensejou concomitantemente, nos pases da Europa Continental a origem do
Ministrio Pblico, na nomeao de procuradores pelos soberanos, para a defesa de
seus interesses perante o Judicirio16.
Dessa forma, observa-se que, embora a formao dos sistemas jurdicos dos
diversos Estados pertencentes a cada famlia de direito tenham evoludo para a
consolidao de instituies substancialmente distintas, o Ministrio Pblico, genericamente considerado uma instituio vinculada, desde a sua origem defesa
do interesse pblico, hoje particularmente compreendido, em suas vrias acepes,
nos diferentes pases, contudo, no perodo medieval, vinculado defesa dos interesses da Coroa.
12 DAVID. R. op., cit., p. 361.
13 Ibidem, p. 368.
14 Nesse sentido, esclarece Luis Roberto PROENA, que, trata-se da indicao do advogado Lawrence
del Brok, para a funo de Procurador do Rei (Kings Attorney), em meados do sculo XIII, tendo por
atribuies: o ajuizamento de demandas perante as Cortes Inglesas, objetivando a cobrana de aluguis
e a retomada de terras de propriedade da Coroa, bem como a postulao em juzo no interesse do Rei
em litgios em face da Igreja ou visando punio por desobedincia ou desacato s ordens de funcionrios reais, (...) alm de deter poderes de investigao em crimes de maior gravidade Participao
do Ministrio Pblico no processo civil nos Estados Unidos da Amrica in, FERRAZ, A. A. M. C. (coord.)
Ministrio Pblico: instituio e processo. So Paulo: Atlas, 1999, p. 212.
15 PROENA, L. R. op. cit., p. 212.
16 Mazzilli, H. N. Regime jurdico do Ministrio Pblico: anlise do Ministrio Pblico na Constituio, na
Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, na Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio e na Lei
Orgnica do Ministrio Pblico Paulista, 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 38. Ensina ainda o autor
que, nesse sentido, embora a origem do Ministrio Pblico na Europa Continental seja ordinariamente
apontada no Sistema Judicirio Francs, do Sculo XIV, invocando-se, para tanto, a Ordenana de 23 ou
25 de maro de 1303, do rei Felipe IV, o Belo, o primeiro ato legislativo a tratar da instituio, a doutrina
especializada costuma chamar a ateno para a existncia de indcios, no sentido de sua preexistncia,
da mesma forma que, em Portugal, embora normalmente faa-se referncia s Ordenaes Manuelinas,
como origem do Ministrio Pblico, possvel localizar sua origem na instituio do cargo permanente
de Procurador da Coroa, pelo Rei D. Afonso III, p. 39-40.
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Em meio estruturao dos sistemas jurdicos, o processo de afirmao da

soberania real sobre a autoridade da igreja bem como, sobre os domnios dos bares
desencadeou tenses polticas na Europa Ocidental, das quais resultaram diversas
declaraes contendo os primeiros sinais do surgimento da democracia moderna,
pela imposio de limites aos poderes dos monarcas, manifestados na atribuio de
direitos, melhor caracterizados como privilgios outorgados pelos reis, em favor
desses estamentos, com importantes reflexos sobre a determinao do contedo dos
direitos humanos e fundamentais.
Destacaram-se como documentos dessa natureza, no sistema romano-germnico, as Cartas Franquia e os Forais outorgados pelos reis portugueses e espanhis17 e no sistema da Common Law, a Magna Carta, outorgada em 1215 pelo rei
Joo Sem-Terra, em favor dos bares ingleses, declarao que trouxe em seu contedo o reconhecimento e a fundamentalizao das liberdades civis clssicas como:
o habeas corpus, o devido processo legal e o direito de propriedade18 bem como, a
proibio de cobrana de tributao injusta aos comerciantes.
Pouco depois, ao passo que, com o advento da escola dos ps-glosadores, a
famlia de direito continental desenvolvia-se no sentido da sistematizao das normas de direito romano e de direito comum19, na Inglaterra, o excesso de formalismo
do sistema processual imposto pelos Tribunais da Common Law evidenciava sua estagnao diante da dificuldade enfrentada pelos juzes quanto necessidade de flexibilizao das decises a serem proferidas nos litgios submetidos sua apreciao.
Em resposta a esse fenmeno, o sistema ingls admitia a apresentao de
recurso pelo prejudicado ao prprio rei que delegava esta prerrogativa ao Chanceler,
o qual decidia por equidade, segundo critrios fundados no Direito Romano e no
Direito Cannico, paulatinamente sistematizados em um conjunto de regras jurdicas, que observa os preceitos da Common Law, (equity follows the law), sendo,
contudo, aplicadas como forma de correo s injustias eventualmente verificadas
em suas decises.
A reiterao dessa prtica ensejou a institucionalizao de uma jurisdio
prpria em matria Cvel, denominada Equity que persistiu como Jurisdio concorrente Common Law at o estabelecimento da competncia de cada uma delas
no sculo XVII, a partir de quando o sistema Ingls passa a compreender um perodo
de coexistncia entre ambas, que perdura at o perodo moderno, iniciado pelos
Judicature Acts de 1873-1875, com a atribuio da competncia a todas as jurisdies inglesas, para a aplicao de normas de Common Law ou de normas de Equity,
conforme o caso concreto.
17 SARLET, I. W. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional, 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009, nota 57, p. 41.
18 SARLET, I. W. op. cit. p. 41.
19 DAVID. R. op., cit., p. 44-45.
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A atenuao do formalismo caracterstico dos procedimentos em trmite

nos Tribunais da Common Law pelo procedimento empregado na Equity permitiu,
segundo Mrcio Mafra Leal, o emprego do Bill of Peace, instrumento processual
apontado como origem das aes coletivas, por parte da doutrina especializada
que, em sntese, consistia em uma autorizao para processamento coletivo de uma
ao individual, postulando, diante da existncia de interesses comuns, tratamento
uniforme aos distintos direitos individuais dos envolvidos20.
Esse mecanismo processual, que segundo o mesmo autor poupava tempo,
na medida em que evitava a multiplicao de processos na Common Law, e ainda
acarretava economia financeira ao autor, em razo da diminuio dos custos com
a propositura de vrias demandas individuais, teria originado as aes coletivas em
sentido estrito e as aes para a defesa de interesses individuais homogneos, que
tratam de diversos direitos individuais, considerados coletivamente, mediante a representao de um terceiro21.
Entretanto, importante ressalvar que, enquanto a ao popular romana, e
as aes coletivas medievais, apontadas como origem da defesa de interesses difusos manifestaram sua importncia como instrumentos de imposio de limites aos
governantes o Bill of Peace desenvolveu-se como medida de reduo de custos e de
celeridade processual.
Alm disso, da perspectiva do desenvolvimento do acesso coletivo justia como
categoria pertencente aos direitos humanos, considerados enquanto medida protetiva de
direitos subjetivos, no perodo medieval, possvel sustentar, o reconhecimento de uma
fundamentalizao22 desse direito, em sua universalidade abstrata, anterior primeira dimenso dos direitos fundamentais, notadamente diante dos pactos e da Magna Carta.
E postas estas questes preliminares, tomando por base os exemplos apontados pela doutrina especializada acerca da origem das aes coletivas, curiosamente
ainda possvel observar, por fim, que algumas das primeiras manifestaes do
acesso coletivo justia, que ocorreram no bojo da afirmao histrica dos direitos fundamentais j na Idade Mdia, curiosamente, tratavam, no mrito, de defesa
coletiva de interesses de contribuintes, cuja legitimao ativa tem sido motivo de
controvrsia na atualidade.
1.2. R
eflexos da formao estrutural do estado de direito sobre a
concepo liberal de processo e de legitimao processual
Avanando um pouco mais em uma perspectiva histrica, na Europa insular,
ao final do sculo XVII, em meio ascenso do individualismo e do jusnaturalismo,
20 LEAL, M. F. M. op. cit., p. 22-23.
21 LEAL, M. F. M. op. cit., p. 25.
22 A expresso fundamentalizao de Ingo Wolfgang SARLET e, como adverte o autor, no se confunde
com fundamentalidade formal dos direitos j consagrados em constituies escritas, op. cit., p. 43.
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a aceitao da Declarao de Direitos (Bill of Rights), proposta pelo Parlamento ao

monarca Ingls, aps a Revoluo Gloriosa de 1689, lanou as bases da monarquia
constitucional na Inglaterra e representou um marco histrico da decadncia do
absolutismo Europeu.
Por meio do Bill of Rights foi instituda na Inglaterra a tripartio de poderes,
organizados em Poder Legislativo conferido ao Parlamento e que abarca o exerccio
da funo jurisdicional, Poder Executivo, cuja funo a aplicao da lei e o Poder
Federativo, encarregado de relaes externas, relacionadas guerra e paz, estes poderes, ainda conferidos ao monarca, que tambm detinha a chamada prerrogativa,
correspondente possibilidade da interveno do Executivo, em caso de inexistncia de previso legal, origem do direito de petio, constante das constituies
ocidentais modernas23.
O modelo de organizao Estatal proposto com o Bill of Peace, embora inspirado na concepo Lockiana, menos restritiva como forma limitativa do poder real
em relao tripartio de poderes francesa, consagrava a representatividade popular, ainda que restrita aos estamentos representados no Parlamento, bem como, a
submisso dos poderes Rule of Law24, (regra de direito), alm de reafirmar direitos
individuais, consolidando o Parlamento Ingls como expresso da separao de poderes, primeira garantia institucional da proteo de direitos fundamentais perante
o Estado25.
Em mbito processual, ainda nesse perodo histrico, o individualismo fundamentador do reconhecimento da legitimidade do exerccio do poder poltico pela
participao popular projetou-se sobre o processo civil ingls no aspecto da restrio da legitimao para ser parte a pessoas fsicas, em defesa de interesse prprio e
a pessoas jurdicas, em respeito ao direito individual de disposio sobre o prprio
patrimnio, bem como, em observncia clusula do devido processo legal, correlata ao direito de participao no processo 26.
Diferentemente do que ocorria com a legitimao tcita da representao
coletiva pela coeso do grupo na ao medieval, como consequncia das transfor23 BONAVIDES, P. Do Estado Liberal ao Estado Social. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 48.
24 Nesse ponto, necessrio atentar para o fato de que, ao contrrio da concepo romano-germnica de
norma jurdica entendida como preceito geral de conduta, no direito ingls, a regra de direito (Rule of
Law), qual os poderes esto vinculados tem, predominantemente, natureza jurisprudencial (case law)
e provm das decises dos Tribunais Superiores da Common Law (stare decisis), restringindo-se ao caso
submetido apreciao.
Por outro lado, as normas formuladas pelo Poder Legislativo, representado pelo Parlamento (statute law, cuja
forma mais importante o Act of Parliment), funcionam como um adendo jurisprudncia, passando
condio de Legal Rule apenas quando efetivamente aplicadas a um caso concreto e tem, em relao
jurisprudncia, um carter subsidirio, da mesma forma que as disposies regulamentares (delegated
legislatio, ou subordinated legislation).
25 COMPARATO, F. K. A afirmao histrica dos Direitos Humanos, 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p.105106.
26 LEAL, M. F. M. op. cit., p. 35-36.
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maes socioeconmicas modernas desencadeadas pelo desenvolvimento do comrcio e pela urbanizao, a dificuldade em identificar o compartilhamento de interesses entre membros de grupos informais conduziu busca pela identificao do
interesse comum entre os integrantes do grupo como pr-requisito para a representao coletiva, mediante consentimento dos representados, ou em razo da identificao do interesse do representante da classe com o interesse de seus membros27.
Na Amrica, o contexto socioeconmico decorrente de uma colonizao
inglesa no uniforme e que permitiu a adoo do sistema de direito romano-germnico por algumas de suas colnias, determinou a formao de um Estado Federal,
erigido sob a doutrina da separao de poderes, esboada na obra de Montesquieu
e a estruturao de um sistema de direito misto, no qual predominou, embora de
forma restrita, a aplicao do sistema da Common Law.
Alm disso, e como afirma Fbio Konder Comparato, contrariamente ao
princpio da soberania parlamentar que prevaleceu na Inglaterra 28, foi o pensamento sociopoltico norte americano que, inaugurou o constitucionalismo ocidental, firmado no reconhecimento da supremacia da Constituio Norte Americana
de 1787, como consequncia direta da afirmao da soberania do pas, ao que se
seguiu a positivao constitucional de uma Declarao de Direitos (Bill of Rights).
Um sculo depois, embora se destaque ainda a importncia da contribuio
norte americana para o constitucionalismo moderno, em meio acentuao do
individualismo e ascenso da burguesia ao poder, a Revoluo Francesa, de 1789,
inaugurou a proteo aos direitos humanos por meio da Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado.
Ademais, a Revoluo Francesa trouxe consigo a constituio do regime
poltico do Estado de Direito, erigido segundo a perspectiva esboada por Montesquieu sob o princpio da separao dos poderes divididos em Poder Legislativo,
Poder executivo e Poder Judicirio, submetidos lei, por sua vez norteada pelos
valores expressos com a positivao dos direitos humanos. estabelecidos em sua segunda fase de desenvolvimento, em uma universalidade concreta29, materializada
no reconhecimento constitucional no mbito de cada Estado, dos direitos fundamentais de primeira dimenso.
Com efeito, a primeira dimenso dos direitos fundamentais refletia a ideologia liberalista inerente aos interesses da classe burguesa detentora do poder, caracterizando-se, em razo disso, pela positivao das disposies declaratrias de
direitos civis e polticos, na funo de direitos de defesa das liberdades individuais,
em oposio interveno do Estado, do qual se passa a exigir, uma conduta abstencionista, no que se refere interferncia na esfera privada e no domnio econmico.
27 Ibidem, p. 35.
28 COMPARATO, F. K. op. cit., p. 125.
29 Nesse sentido, reconhecendo a universalidade concreta dos direitos humanos a partir da positivao
dos direitos humanos em cada Estado, BOBBIO, N. op. cit., p. 19.
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Na mesma perspectiva figura tambm a proteo s garantias constitucionais

fundamentais, cujo conceito, tomado em sentido lato, abarca as garantias da Constituio, (Judicirio independente e limites reforma constitucional) 30 e, em sentido
estrito, abrange as disposies assecuratrias dos direitos fundamentais (garantias
fundamentais) e os direitos-garantia, categoria na qual se compreendem as disposies que contm no mesmo preceito um direito fundamental, seguido da respectiva
garantia, bem como os remdios constitucionais 31.
Contudo, a anlise dos direitos fundamentais pode voltar-se ainda ao aspecto
da situao (status) ocupada pelo indivduo, perante o Estado, em funo desses
direitos.
Sob essa tica, o estudo do publicista alemo Georg Jellinek, ao final do sculo XIX identificava quatro posies do cidado perante o Estado: o status passivo
ou status subjeccionis, relativo situao de sujeio do indivduo ao poder Estatal,
na qualidade de detentor de deveres e no de direitos; o status negativus ou status
libertatis, que concerne oposio legal da liberdade individual, limitativa do poder
Estatal, o status positivus ou status civitatis, ao qual corresponde a possibilidade do
individuo utilizar-se das instituies estatais e exigir do Estado prestaes positivas,
e o status ativo ou status da cidadania ativa, relativo aos direitos de participao
poltica do cidado 32.
Em princpio, de acordo com Paulo Bonavides, os direitos fundamentais,
na funo de direitos de defesa enquadram-se na categoria do status negativus de
Georg Jellinek33. Entretanto, quanto ao direito-garantia fundamental de acesso
justia, em uma releitura moderna da teoria de Jellinek, Peter Hberle, com vistas
efetivao desse direito, prope uma extenso do status ativo do cidado a um status
activus processualis, melhor enquadrado dentre os direitos a prestaes estatais e,
correspondente possibilidade de participao do cidado na formao da vontade
poltica Estatal, por meio do processo34.
Alis, nesse passo, vale observar ainda que o decorrer do sculo XIX ainda
assistiu a construo do sistema jurdico norte americano que consagrou a doutrina
da reviso judicial (Judicial Review), correspondente possibilidade de controle de
constitucionalidade das leis pelo Poder Judicirio, que possibilita a justiciabilidade
dos direitos fundamentais, caracterstica incorporada pelo constitucionalismo brasileiro e, atualmente, um importante instrumento democrtico de concretizao dos
direitos fundamentais, notadamente, na disciplina do processo coletivo moderno.
30 SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional positivo, 21. ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p.412.
31 SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional positivo, op., cit., p. 533. Nesse sentido mencionando ainda
os remdios constitucionais e o acesso coletivo justia como direitos-garantia SARLET, I. W. op. cit.,
p. 180.
32 SARLET, I. W. op. cit., p. 157 e ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. (trad.) Virglio Afonso
da Silva, 2. ed. Malheiros, 2011. (Coleo Teoria & Direito Pblico), p. 255.
33 BONAVIDES, P. Curso de Direito Constitucional, op. cit. p. 564.
34 SARLET, I. W. op. cit., p. 194.
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No campo processual, desde o final do sculo XVIII, ao passo que no contexto do individualismo, a utilizao das aes coletivas diminua no direito ingls, de
acordo com Ricardo de Barros Leonel, poca, o instituto tinha tambm aplicao
restrita no sistema jurdico norte americano, s demandas fundamentadas na equidade, em razo da origem inglesa na Equity 35.
Esse sistema, explica o autor, perdurou at a disponibilidade do instituto para
os juzos de Law and Equity, a partir da unificao dessas competncias no direito
norte americano, ocorrida no sculo XIX,36 sendo que, desde ento, seguiu-se um
perodo de estagnao da utilizao das aes coletivas at sua retomada em meados do sculo XX, em paralelo ao desenvolvimento do modelo individualista de processo, que influenciou, inclusive, a disciplina do Sistema Processual Civil Brasileiro,
baseada na defesa de direito individual em nome prprio.
Dessa forma, sob a perspectiva liberal, o desenvolvimento do direito processual, parte da fase sincretista, caracterizada pela concepo do processo, enquanto
instrumento de defesa de direitos subjetivos, em apndice ao direito material e passa, no perodo compreendido entre o decorrer do sculo XIX at o incio do sculo
XX, fase cientfica, ou autonomista, correspondente etapa de consolidao da
autonomia cientfica do direito processual, bem como da natureza pblica da relao jurdica processual em face da relao jurdica de direito material, e do direito
de ao, ainda concebido na funo de direito de defesa do indivduo em face do
Estado-juiz.
1.3. O
Estado Social e Democrtico de Direito: contexto histrico e
fundamentos para uma interpretao neoprocessualista do direito-garantia fundamental de acesso coletivo justia
A partir do final do sculo XIX, o panorama socioeconmico decorrente da
transio de uma sociedade agrria e pr-industrial para uma sociedade industrial,
ps em realce a acentuao das desigualdades sociais j existentes no Estado liberal.
Em consequncia o surgimento de grupos sociais de presso em busca de tutela especfica, no sentido da reduo da excluso social e das desigualdades, abriu
espao para a busca da tutela substancial da democracia que, nesse contexto, passa
a abarcar a participao poltica do cidado, tanto no aspecto individual, quanto no
aspecto da viabilizao do pluralismo poltico.
Assim, contrapondo-se doutrina liberal, o Estado, passa interveno direta e regulatria no domnio econmico, bem como adoo de uma conduta
positiva, no sentido do desenvolvimento de uma poltica de proteo aos interesses
sociais, com predomnio do interesse pblico sobre o interesse privado.
35 LEONEL, R. B. op. cit., p. 62.
36 Ibidem, p. 62.
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Esse panorama desencadeou o declnio do Estado Liberal, a partir do final

do sculo XIX e o advento de uma nova forma de Estado, o Estado Social, ao que
se seguiu o reconhecimento e positivao constitucional dos direitos fundamentais
de segunda dimenso ou direitos sociais, a exemplo do direito do trabalho, e dos
direitos educao, sade e previdncia social, dentre outros.
Com efeito, da finalidade de tutela material da igualdade, caracterstica dos
direitos fundamentais prestacionais, resultou, em nvel Constitucional, a distino
entre direitos formalmente fundamentais correspondentes queles formalmente positivados no Catlogo do Ttulo II da Constituio Federal, diretamente aplicveis e
protegidos como clusulas ptreas, e direitos materialmente fundamentais para a
vida em sociedade e que, por essa razo, independem de positivao expressa na
Constituio para o seu reconhecimento e proteo.
Na qualidade de direitos fundamentais esses preceitos constitucionais passam a ser considerados sob uma dupla perspectiva, de um lado jurdico-subjetiva
dirigida proteo de direitos subjetivos, e de outro, jurdico-objetiva, sob a qual
so compreendidos como uma ordem objetiva de valores, com eficcia em todo
o ordenamento jurdico, orientadora e vinculante da atuao positiva dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio, bem como da Administrao Pblica, em todas
as esferas de atuao37.
No mbito da positivao dos direitos humanos, o reconhecimento internacional dos direitos econmicos e sociais, a partir da Declarao Universal dos
Direitos Humanos da ONU, em 1948 representou a terceira etapa de sua afirmao
histrica, correspondente, de acordo com Norberto Bobbio, afirmao da (...)
universalidade, no mais abstrata, mas tambm ela concreta dos direitos positivos
universais 38.
Evidentemente que, em nosso ordenamento jurdico interno, diante do princpio da supremacia da Constituio, fundada na salvaguarda dos valores fundamentais para a sociedade, os direitos fundamentais tornam-se paradigmas para a
adequao da lei Constituio e um dos alicerces do controle repressivo ou preventivo, de constitucionalidade das leis39, tanto de natureza poltica, quanto de
natureza e jurisdicional e, nesse aspecto, concentrado ou difuso.
Do desenvolvimento terico da perspectiva jurdico-objetiva dos direitos
fundamentais, resultou ainda, segundo Ingo Wolfgang Sarlet a doutrina (...) da categoria dos deveres de proteo do Estado (Schutzpflichten), da dimenso organizatria e procedimental dos direitos fundamentais (status activus processualis) e a
problemtica de sua eficcia privada (Drittwirkung) 40.
38 BOBBIO, N. op. cit., p.19.
39 Nesse sentido, referindo-se imprescindibilidade de conformao da lei aos direitos fundamentais, por
meio do controle de constitucionalidade, inclusive em caso de omisso pelo Poder Pblico MARINONI,
L. G. Teoria geral do processo, vol. 1, 3. ed. 3 tiragem, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p. 56-66.
40 MARINONI, L. G. op. cit., p. 144.
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Nesse ponto, vale destacar a influncia dos direitos fundamentais, especialmente sob a perspectiva organizatria e procedimental, como base principiolgica
orientadora do movimento de publicizao do processo que, segundo Suzana Henriques da Costa, em meados do sculo XX, passa a ser compreendido como instrumento
de legitimao da atuao Estatal, por meio da efetivao do direito objetivo41.
Desse movimento de renovao do Direito Processual decorreu a afirmao
de uma terceira fase do desenvolvimento metodolgico da cincia processual denominado instrumentalismo, para o qual, constatada a autonomia da cincia processual, passa-se busca pela efetividade do processo, inserido no contento socioeconmico e poltico e compreendido sob uma perspectiva finalstica, como meio
de realizao concreta do direito material, com vistas ao estabelecimento de uma
ordem jurdica justa.
Na esfera da proteo ao direito-garantia fundamental de acesso justia, o
instrumentalismo processual refletiu-se, em princpio, na tomada de medidas afirmativas pelo Estado, dirigidas a assegurar a assistncia judiciria aos necessitados,
em resposta denominada primeira onda 42 da tendncia renovatria do Direito
Processual Civil, que se desenvolveu na doutrina internacional, com os estudos de
Mauro Cappelletti.
Do ponto de vista constitucional, notadamente no que se refere efetivao
da tutela jurisdicional, interessante destacar a evoluo da teoria das garantias
constitucionais fundamentais, tambm como parte integrante da perspectiva jurdico-objetiva dos direitos fundamentais que, por influncia do Estado Social, passa
a compreender, alm da proteo de cunho liberalista Constituio e a direitos
subjetivos, uma proteo constitucional qualificada, e de natureza defensiva a institutos de direito privado e instituies de direito pblico, considerados essenciais
concretizao dos direitos fundamentais.
Todavia, neste momento, a aparente contradio revelada pela verificao
da natureza defensiva43 das garantias institucionais fundamentais, tpica formulao
do Estado Social, chama a ateno para outro trao marcante das normas consagradoras de direitos e garantias fundamentais, sua multifuncionalidade.
E isto porque, verifica-se que, os direitos fundamentais em sua segunda dimenso, transcendem a funo de direitos de defesa da liberdade individual em
face do Estado, para incorporar tambm uma postura Estatal positiva, de natureza
prestacional na tutela dos direitos sociais.
Nesse passo, Ingo Wolfgang Sarlet, com base na formulao de Robert Alexy,
prope sua classificao dos direitos fundamentais, de acordo com as funes por
41 Costa, S. H. O processo coletivo na tutela do patrimnio pblico e da moralidade administrativa : Ao
de Improbidade Administrativa, Ao Civil Pblica e Ao Popular. So Paulo: Quartier Latin, 2009, p.
116-117.
42 CAPPELLETTI, M.; GARTH, B. Acesso Justia. (trad.) Ellen Gracie Northfleet, Porto Alegre: Srgio
Antnio Fabris, 1988, reimpresso, 2002, p. 31-49.
43 SARLET, I. W. op. cit., p.165.
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eles exercidas, agrupando-os, em um primeiro momento, em: direitos de defesa (dos

quais decorre um status negativus do cidado) e direitos a prestaes de natureza
ftica ou jurdica 44.
A partir dessa primeira etapa, em um aprofundamento da proposta classificatria que toma por base a anlise da posio ocupada pelo cidado em face do
Estado, nos moldes postos pela doutrina de Georg Jellinek o autor divide os direitos
prestacionais em dois grupos: 1) direitos a prestaes em sentido amplo, que abrangem: a) os direitos proteo, b) os direitos participao e ao procedimento, e os
2) direitos a prestaes em sentido estrito, correspondentes aos direitos sociais de
natureza positiva45.
Quanto aos direitos participao e ao procedimento, essa classificao
considera o procedimento em sentido amplo, englobando em seu objeto os direitos a emisso legislativa de normas procedimentais, bem como a aplicao e
interpretao dessas normas na esteira dos direitos fundamentais, assumindo, nessas
hipteses, carter prestacional e devendo, assim, ser reconduzidas ao status positivus de Jellinek 46.
Por outro lado, a ideia de procedimento compreende ainda a possibilidade
de participao na organizao e no procedimento, como ensina o autor, no sentido
de (...) (tomar parte em), ou direito criao de estruturas organizacionais, hipteses em que podem ser reportados ao status activus processualis de Peter Hberle47,
posio que pode ser exercida na forma individual e na forma coletiva, e que revela,
na viabilizao da participao do cidado na organizao e no procedimento, a
funo democrtica48 do direito-garantia fundamental de acesso justia.
Dessa forma, tem-se que, o direito-garantia fundamental de acesso justia
previsto no art. 5 XXXV, da Constituio Federal, passa a abarcar o acesso coletivo e
deve ser classificado como um direito-garantia material e formalmente fundamental,
de natureza prestacional em sentido amplo e inserido no subgrupo dos direitos
participao e ao procedimento.
sob essa perspectiva, tendente viabilizao do status activus processualis
do cidado que, a partir da segunda metade do sculo XX, o processo passa a configurar um instrumento democrtico de participao poltica de entidades coletivas
organizadas, compostas por grupos sociais em busca de isonomia.
Nesse contexto, em meio afirmao histrica da terceira dimenso dos
direitos humanos e fundamentais, voltada salvaguarda da qualidade de vida do ser
44
45
46
47
48
Ibidem, p. 166-167.
Ibidem, p. 167.
SARLET, I. W., op. cit., p. 195.
SARLET, I. W. op. cit., p. 195.
Nesse sentido, referindo o reconhecimento do carter democrtico dos direitos fundamentais, em sua
dimenso organizatria e procedimental, manifestado (...) no reconhecimento de uma democracia
com elementos participativos de acordo com o status activus processualis de Peter Hberle, SARLET,
Ingo Wolfgang, op. cit., 196.
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humano, ganha relevncia a segunda onda 49 da tendncia renovatria do Direito

Processual Civil, deflagrada ainda no bojo do instrumentalismo e dirigida, de acordo
com Mauro Cappelletti, tutela dos mecanismos soluo de litgios transindividuais,
considerados, tanto como forma de efetivao do direito fundamental de acesso
coletivo justia (para a defesa de interesses coletivos latu e strictu sensu), como
enquanto importante instrumento de justiciabilidade de direitos transindividuais materialmente fundamentais.
Isso porque, observa-se que, por vezes o direito material, objeto de tutela
jurisdicional transindividual guarda coincidncia com direitos veiculados por polticas pblicas. Esse aspecto pe em realce, de um lado, o interesse pblico desses
litgios, justificadores da interveno do Poder Judicirio, no campo do controle e
implementao de aes positivas, notadamente em matria de direitos sociais, pelo
Estado e, de outro, a legitimao democrtica da tutela coletiva dirigida a esta finalidade, em razo da viabilizao da participao do cidado no processo poltico,
por meio do procedimento.
Portanto, atualmente, uma anlise aprofundada do direito-garantia fundamental ao acesso coletivo justia e de sua efetividade, permite inferir pela imprescindibilidade de interpretao do arcabouo legislativo a ele relacionado em
consonncia com a Constituio Federal e com os direitos fundamentais nela positivados, refletindo uma tendncia interpretativa caracterstica de uma nova fase do
desenvolvimento metodolgico do Direito Processual Civil, o formalismo-valorativo, apontado como sucessor do instrumentalismo e que vem sendo denominado
neoprocessualismo 50.
Partindo dessa premissa metodolgica, uma proposta de interpretao constitucional do direito-garantia fundamental de acesso coletivo justia pressupe que
se considere, alm de sua classificao quanto s suas funes, o aspecto de que os
direitos fundamentais, genericamente considerados, possuem, independentemente
da sua funo preponderante (de cunho positivo ou negativo), uma dupla repercusso de forma que, (...) assim como os direitos negativos possuem uma repercusso
prestacional, tambm os direitos a prestaes possuem uma dimenso negativa, representada, (...) por poderes (direitos subjetivos negativos) 51.
Diante disso, possvel concluir que o direito-garantia fundamental de acesso coletivo justia, preponderantemente prestacional adquire uma dupla conotao, defensiva em face do Estado quanto possibilidade de impugnao da legislao tendente sua restrio e uma conotao positiva em face do Estado, no sentido
da garantia de sua universalidade, viabilizada por meio de uma interpretao extensiva de seu contedo luz do sistema aberto e flexvel de direitos e garantias fun49 CAPPELLETTI, M.; GARTH, B. op., cit., p. 49-67.
50 DIDIER JNIOR, F. Curso de direito processual civil: teoria geral do processo e processo de conhecimento, vol. 1, 11. ed. Bahia: Juspodvum, 2009, p. 26.
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damentais, bem como da garantia da plena efetividade do sistema da legitimidade

processual ativa posta na disciplina do processo coletivo brasileiro.
2. A ABRANGNCIA E O ALCANCE DO OBJETO DA LEI DE AO

CIVIL PUBLICA LUZ DO SISTEMA DE PROTEO AOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS
A disciplina das aes coletivas no ordenamento jurdico brasileiro foi oportunizada em meio ao processo de redemocratizao do pas e que teve como ponto
culminante a promulgao da Constituio Federal de 1988.
Anteriormente, a tutela jurisdicional coletiva brasileira esteve restrita s aes
populares, registrando um pequeno avano quanto defesa ambiental (art. 14, 1
da Lei n 6.938/81), sendo que, mesmo o seu mais importante marco regulatrio, a
Lei da Ao Civil Pblica, de n 7.347/1985, teve, desde logo, seu objeto limitado
defesa do meio ambiente, do consumidor, do patrimnio histrico, turstico e paisagstico, vetada, contudo, a utilizao desse importante mecanismo processual para
a defesa de outros interesses difusos e coletivos.
A partir de 1988, a Constituio Federal consagrou o resultado do processo
histrico de afirmao dos Direitos Humanos, como fundamento do Ordenamento
Jurdico Brasileiro, por meio da positivao de um Catlogo de direitos fundamentais que, de forma complementar, abarca em seu contedo direitos e garantias fundamentais, em suas trs dimenses52, consagrando, dentre eles, o direito-garantia
fundamental de acesso coletivo justia.
Com efeito, observa-se que, em consonncia com a Constituio Federal,
o artigo 1, da Lei da Ao Civil Pblica, tanto fundamenta o direito subjetivo de
acesso coletivo justia, quanto protege diversos direitos materiais, (meio ambiente,
o consumidor, o patrimnio cultural, a ordem econmica e a economia popular, a
ordem urbanstica, a defesa da honra e da dignidade de grupos raciais tnicos ou
religiosos, abarcando a proteo aos direitos dos idosos, crianas e adolescentes,
pessoas portadoras de necessidades especiais, investidores do mercado mobilirio).
Por essa razo, para fins de estabelecer a abrangncia e a extenso do direito-garantia fundamental de acesso coletivo justia faz-se oportuna a meno
distino entre direito, que segundo Hugo Nigro Mazzilli, corresponde ao (...)
interesse protegido pelo ordenamento jurdico, e interesse, que corresponde pretenso53.
52 Sustenta-se na doutrina a existncia de uma quarta dimenso que Norberto Bobbio, op. cit., p.09,
relaciona s modificaes genticas e que, Paulo Bonavides, atribui concretizao da democracia, p.
570-572, mencionando, em seguida, o autor, o direito paz como direito de quinta gerao, op. cit.,
p. 579-593. Nesse estudo, adota-se a posio tridimensional. Nesse sentido, tambm SARLET, I. W.op.
cit, p. 49-51.
53 Nesse sentido, MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo: meio ambiente, consumidor, patrimnio cultural, patrimnio pblico e outros interesses, 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 61.
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De objeto amplo, o contedo do direito-garantia fundamental de acesso coletivo justia, instrumentalizado pela ao civil pblica abarca a proteo de diversos direitos materiais de natureza fundamental, sem excluir, contudo, a tutela de
direitos no fundamentais, eventualmente exercidos na forma coletiva, independentemente de sua existncia, em razo do princpio da inafastabilidade da jurisdio.
Por outro lado, da referncia proteo a interesses difusos e coletivos
possvel identificar outro aspecto que compe o espectro de abrangncia do direito-garantia fundamental de acesso coletivo justia: a sua no limitao em razo
da titularidade do direito para o seu exerccio, eis que compreende a proteo a
interesses coletivos, difusos e individuais homogneos.
Todavia, uma anlise da abrangncia do direito-garantia fundamental de
acesso coletivo justia, partindo da distino entre direito e interesse, embora til,
revela-se incompleta, por apresentar apenas parte de seu contedo, cujo complemento dever ser buscado por meio de uma interpretao constitucional, tendo por
fim o alcance do dispositivo.
Posto isto, prosseguindo em um panorama geral acerca da doutrina dos direitos fundamentais na Constituio brasileira, superada a classificao dimensional,
importa consignar que a expresso, Catlogo de direitos fundamentais deve ser
compreendida sob uma perspectiva ampla, abrangendo, em princpio, todo o Ttulo
II da Constituio Federal, do qual fazem parte: o Captulo I, relativo aos direitos individuais e coletivos positivados no rol do art. 5, bem como os direitos sociais previstos no Captulo II, em seu artigo 6, e os direitos dos trabalhadores, nos previstos
nos artigos 7, 8 e 9, assim como os direitos nacionalidade e os direitos polticos,
previstos nos Captulos III e IV da Constituio Federal.
Quanto aos direitos sociais, em matria de amplitude do Catlogo, merece
destaque o fato de que, embora o art. 6 da Constituio Federal enumere direitos
sociais, o dispositivo se encerra com a expresso na forma desta Constituio, da
qual se subentende a possibilidade de buscar (...) qualquer explicitao do contedo desses direitos, (...) no Captulo da Ordem Econmica e acima de tudo, da
Ordem Social 54.
Alm disso, o artigo 7 da Constituio Federal contempla, na qualidade
de direito social, a proteo aos direitos fundamentais dos trabalhadores, dentre
os quais o direito ao FGTS (art. 7, III da CF), em rol exemplificativo, em razo da
expresso alm de outros que visem melhoria da condio social prevista ao
final do dispositivo.
Nessa hiptese, a parte final do caput do artigo 7 da Constituio Federal
revela uma clusula especial de abertura, ao permitir a extenso da proteo a direitos considerados materialmente fundamentais, diretamente relacionados dignidade da pessoa humana do trabalhador que, sem limitar-se ao texto da Constituio,
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podem ser deduzidos de outras fontes55, por exemplo, das convenes coletivas de
trabalho.
Ainda no que se refere extenso da proteo aos direitos fundamentais,
importa observar que, alm dos direitos fundamentais formalmente positivados pelo
constituinte no Catlogo, (independentemente da anlise de seu contedo material),
o art. 5, 2 da Constituio Federal consagra, por meio de mais uma clusula especial de abertura, a possibilidade de extenso da proteo jusfundamental a direitos
expressos na Constituio formal, mas situados fora do Catlogo, quando considerados materialmente fundamentais, por sua importncia para a vida em sociedade.
Embora situada ao final do artigo 5 da Constituio Federal, a extenso prevista no pargrafo 2 aplicvel a todo o Catlogo de Direitos Fundamentais e,
alm disso, no restringe o reconhecimento da fundamentalidade material a direitos
expressos na Constituio Federal, abrangendo, tambm direitos no expressos no
texto constitucional, sejam eles implcitos ou decorrentes do regime democrtico,
dos princpios previstos nos artigos 1 a 4 ou dos Tratados Internacionais em que a
da Repblica Federativa do Brasil seja parte.
O Texto constitucional traz, portanto, a consagrao de um sistema, de acordo com Ingo Wolfgang Sarlet, aberto e flexvel, (...) integrado ao restante da ordem constitucional, alm de sujeito aos influxos do mundo circundante 56.
Com efeito, o regime da aplicabilidade imediata, nos termos do artigo 5,
1, e da proteo reforada dos direitos e garantias fundamentais, previsto no artigo. 60, 4, IV, da Constituio Federal, aplica-se a todas as posies jurdicas
formal, materialmente fundamentais, ou mesmo quelas que apresentem uma dupla
fundamentalidade (formal e material), situadas dentro ou fora do Catlogo e, inclusive s garantias constitucionais.
Dessa forma, uma anlise constitucional do direito-garantia fundamental de
acesso justia previsto no artigo 5, inciso XXXV c/c o artigo 1, inciso IV da Lei
da Ao Civil Pblica, permite concluir, em termos de alcance dos dispositivos, pela
necessidade de uma interpretao extensiva de seu contedo, verificada na no
taxatividade do objeto da tutela coletiva, justificada, de incio, por fora do disposto
no artigo 5, pargrafo 2 da Constituio Federal, posicionamento que, a este fundamento, vem sendo sustentado na doutrina como princpio da no taxatividade do
processo coletivo57.
55 Nesse sentido, Sarlet, I. W. op. cit., p. 87. Ao discorrer sobre as fontes dos direitos fundamentais fora do
Catlogo, menciona a possibilidade de identificao de posies jurdicas fundamentais com assento
(...) em outras partes do texto constitucional ou residir em outros textos legais nacionais ou internacionais, aludindo (...) problemtica da existncia de direitos materialmente fundamentais, oriundos de
textos legais infraconstitucionais (hiptese que, ao menos a priori, no deve ser excluda, no mnimo
diante do que reza o art. 7 da CF).
57 Nesse sentido, ALMEIDA, G. A. Direito material coletivo: superao da summa divisio direito pblico
e direito privado por uma nova summa divisio constitucionalizada, Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p.
323.
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Alm disso, a expresso na forma desta Constituio, contida no artigo

6 tambm permite concluir pela no taxatividade do objeto da ao civil pblica,
diante da possibilidade de deduo de interesses coletivos latu sensu, dos Captulos
da Ordem Econmica e da Ordem Social58.
Acresce-se a esta fundamentao o argumento de que, alm da possvel deduo de interesses passveis de tutela coletiva, a partir das clusulas de abertura
previstas no artigo 5, 2, e no caput do artigo 6, o rol do artigo 7 da Constituio
Federal, que tambm integra o catlogo de direitos fundamentais no exaustivo e
possui da mesma forma, uma clusula especial de abertura, tutela de outros direitos que visem melhoria da condio social do trabalhador, regra que torna possvel
a deduo de interesses sociais a serem protegidos na forma coletiva.
Assim, verifica-se que, por meio de uma interpretao constitucional, o contedo do direito-garantia fundamental de acesso coletivo justia abrange a tutela
jurisdicional de direitos de natureza material e formalmente fundamentais, em suas
trs dimenses, inseridos no Catlogo, considerado sob uma perspectiva ampla, que
compreende, ainda, em matria de direitos materialmente fundamentais, a possibilidade de extenso do contedo dos direitos sociais previstos no art. 6 aos Captulos
da Ordem Econmica e Social, bem como a abertura dos direitos dos trabalhadores
situados dentro ou fora do texto Constitucional, por fora do artigo 7 da Constituio Federal.
Ainda em matria de direitos fundamentais, o direito-garantia fundamental
de acesso coletivo justia compreende a tutela jurisdicional coletiva de interesses
deduzidos de direitos materiais, substancialmente fundamentais expressos na Constituio formal, mas situados fora do Catlogo, bem como de direitos materialmente
fundamentais no expressos, implcitos ou decorrentes do regime e dos princpios
constitucionais (artigos 1 a 4) ou dos Tratados Internacionais em que o Brasil seja
parte, nos termos do artigo 5, pargrafo 2 da Constituio Federal.
Alm disso, a tutela coletiva abarca a proteo a direitos materiais de natureza no fundamental, eventualmente exercidos na forma coletiva, existentes ou no,
passveis de gerar interesses coletivos, difusos e individuais homogneos.
Em consonncia com a terceira onda renovatria do Direito Processual
Civil, de acordo com Cappelletti, dirigida consolidao dos mecanismos de efetividade da tutela coletiva59, uma perspectiva sistemtica do processo coletivo que
deflui da aplicao conjugada dos artigos 21 da Lei n 7.347/1985, c/c o artigo
83 do Cdigo de Defesa do Consumidor, acrescenta ao mbito da abrangncia do
58 No mesmo sentido, Gregrio Assagra de ALMEIDA, op. cit., p. 354, refere possibilidade de deduo
de interesses coletivos latu sensu, dos Captulos da Ordem Econmica e da Ordem Social como indicativo da no taxatividade, contudo, com fundamento no 2 do art. 5 da CF, do que discordamos,
parcialmente, ao fundamento de que, embora correto o raciocnio do autor quanto a no taxatividade
do objeto do processo coletivo, a clusula de abertura que remete aos Captulos da Ordem Econmica
e Social est prevista no caput do artigo 6, nos seguintes termos: na forma desta Constituio.
59 CAPPELLETTI, M.; GARTH, B. op. cit., p. 67-73.
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direito-garantia fundamental de acesso coletivo justia todas as modalidades de tutelas necessrias concretizao da defesa em juzo dos interesses transindividuais.
Por fim, importante consignar que em se tratando de tutela de direito-garantia fundamental, suas hipteses de extenso constituem clusulas ptreas, (artigo.
60, 4, IV, da CF), eivando de inconstitucionalidade qualquer tentativa de reduo
de seu contedo essencial e, vinculando o legislador e o Poder Pblico a uma interpretao extensiva do preceito infraconstitucional previsto no artigo 1, inciso IV
que, dispondo sobre o objeto da ao civil pblica em rol no exaustivo, permite a
proteo a outros interesses difusos e coletivos.
3. A INCONSTITUCIONALIDADE DA RESTRIO AO OBJETO DA

LEI DA AO CIVIL PBLICA
No Brasil, o direito-garantia fundamental de acesso coletivo justia est
previsto no art. 5, inciso XXXV e a ao civil pblica, seu meio de efetivao, encontra previso legal no art. 129, III, da Constituio Federal de 1988, bem como na
Lei n 7.347/1985 e no Cdigo de Defesa do Consumidor que, integrados, (LACP,
art. 21 e CDC, art. 90), formam o subsistema60 de tutela coletiva, no mbito do Direito Processual Civil Brasileiro.
Desde logo, importa ressalvar, que a nica limitao possvel ao objeto da
ao civil pblica diz respeito a eventual pedido que vise supresso de toda e
qualquer eficcia erga omnes de uma lei em tese, hiptese que se configura uso
indevido da ao civil pblica, como sucedneo da ao direta de inconstitucionalidade61.
Por outro lado, contrastando com o princpio da mxima eficcia e efetividade, em matria de direito-garantia fundamental de acesso coletivo justia,
(CF. art. 5, 1 da CF) o pargrafo nico do artigo 1 da Lei n 7.347/1985, prev
a restrio do objeto da Ao Civil Pblica, em pretenses, que envolvam tributos,
contribuies previdencirias, bem como o fundo de garantia do tempo de servio
FGTS ou outros fundos de natureza institucional, cujos beneficirios possam ser
individualizados.
O dispositivo foi introduzido em nosso ordenamento jurdico pela Medida
Provisria n 2.180-35/2001 e mantm-se em vigor, assim como as demais medidas
provisrias anteriores publicao da EC/n 32/2001, por fora do seu art. 2, re60 Observa-se vrias tentativas de codificao do subsistema de processo coletivo, desde a elaborao do
Cdigo modelo de Processo Coletivo para a Ibero Amrica (2004), Anteprojeto de Cdigo de Processo
Coletivo, desenvolvido no mbito da USP e Anteprojeto de Cdigo Brasileiro de Processos Coletivos
desenvolvido em conjunto pelas Universidades cariocas UERJ/UNESA. Essa conjugao de esforos em
torno da codificao do processo coletivo resultou na criao do PL n 5.139/2009, j arquivado. A
mais recente proposta de renovao legislativa nesse sentido dirige-se alterao do Cdigo de Defesa
do Consumidor e consiste no PLS n 282/2012.
61 MAZZILLI, H. N., op., cit., p. 140-141.
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velando uma inconstitucionalidade que irradia efeitos na limitao ao exerccio do

direito-garantia fundamental de acesso coletivo justia.
Contudo, alm disso, verifica-se que, todas as matrias objeto de excluso
da tutela coletiva esto relacionadas mxima efetividade de direitos humanos, e
materialmente fundamentais, de natureza prestacional em sentido estrito, considerados clusulas ptreas, nos termos do art. 60, 4, inciso IV da CF, tais como, as
demandas relacionadas s contribuies previdencirias, fundos sociais e ao fundo
de garantia do tempo de servio FGTS.
Em matria de tributos, discorrendo acerca da extenso material do catlogo
de direitos fundamentais, Ingo Wolfgang Sarlet, aponta a fundamentalidade material
das limitaes ao poder de tributar e, classificando-as como direitos fundamentais
prestacionais62, prope o seu enquadramento na hiptese do art. 5, 2 da Constituio Federal.
O autor fundamenta seu raciocnio em precedente jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal ADIn n 939-7/DF, que tratou da constitucionalidade da EC.
n. 3-93, quanto criao do IPMF (Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira), ocasio em que se reconheceu que o princpio da anterioridade, previsto no
artigo 50, inc. III, alnea b, da CF, tem natureza de direito e garantia fundamental
do cidado-contribuinte, justamente por aplicao do artigo. 5, pargrafo 2 da
Constituio Federal63.
De outro lado, a doutrina tributarista, embora reconhea a fundamentalidade
dos dispositivos tem atribudo particularmente s limitaes ao Poder de Tributar
natureza defensiva e limitativa da soberania financeira do Estado.
Nesse sentido, ao passo que, Ricardo Lobo Torres refere-se estritamente s
limitaes ao poder de tributar como normas declaratrias que, (...) nada tendo que
ver com a justia ou a utilidade, (...) aparecem como contraponto fiscal da declarao de direitos do art. 5.64, Hugo de Brito Machado, de uma perspectiva sistemtica, atribui construo do prprio Sistema Tributrio Nacional, a qualidade de limitao ao poder de tributar, cuja preservao, segundo o autor, constitui-se garantia
fundamental do cidado-contribuinte em face do Estado, em decorrncia do direito
fundamental de somente ser tributado nos limites fixados pela Constituio65.
Alm disso, interessante observar, partindo-se, tambm de uma perspectiva sistemtica e direcionada tutela dos direitos fundamentais, que o artigo 150
da Constituio Federal consagra uma clusula de abertura, da qual decorre a no
63 De acordo com Ingo Wolfgang SARLET, A Ao Direta de Inconstitucionalidade n 939-7, foi publicada
no Dirio de Justia da Unio em 18 de maro de 1994, tendo como Relator o Ministro Sidney Sanches,
tendo sido, a deciso citada, extrada do peridico LEX (JSTF), n 186 p. 69 e ss. in, A Eficcia dos Direitos Fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional, op. cit.,
nota 218, p. 80.
64 TORRES, R. L. Curso de direito financeiro e tributrio, 18. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2011, p. 64.
65 MACHADO, H. B. Curso de Direito Tributrio, 31. ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 77-78.
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taxatividade do rol das limitaes ao poder de tributar, institudas, (...) sem prejuzo de outras (...) asseguradas ao contribuinte, cuja identificao, em consonncia
com o disposto no pargrafo 2 do artigo 5 da Carta Magna permite sua proteo
jusfundamental66.
Assim, conjugando os argumentos carreados acima, inicialmente possvel
concluir, de acordo com a doutrina constitucionalista e com o entendimento do STF,
pelo reconhecimento da fundamentalidade material e formal das limitaes ao poder de tributar, que, devem ser consideradas direitos fundamentais do contribuinte,
por fora do art. 5, 2 da Constituio Federal e, em razo disso, imediatamente
aplicveis, (artigo 5, 1) e integrantes do rol das clusulas ptreas, (artigo 60, 4,
inciso IV da CF).
Entretanto, do exame do mesmo precedente (ADIn n 939-7/DF), alm da
consagrao da extenso material do Catlogo de direitos fundamentais, Ricardo
Alexandre aponta para o reconhecimento da inconstitucionalidade da previso de
que o IPMF no estaria sujeito imunidade tributria recproca, corolrio do princpio da Federao (art. 60, 4, inciso I)67.
Nessa ocasio reconheceu-se, ainda, segundo o autor, a inconstitucionalidade do dispositivo que determinava que o IPMF no estivesse sujeito imunidade
dos templos de qualquer culto, art. 150, VI, b, protegendo-se tambm, como clusulas ptreas, a imunidade dos livros, jornais, peridicos e o papel destinado sua
impresso, assim como a imunidade do patrimnio e renda dos partidos polticos,
entidades sindicais dos trabalhadores e instituies de educao e assistncia social
sem fins lucrativos, todos direitos fundamentalmente tutelados pela Constituio Federal (art. 60, 4, inciso IV)68.
Diante disso, o autor chama ateno para a possibilidade de enquadramento
da proteo s limitaes ao poder de tributar como forma de proteo a outras
clusulas ptreas69, raciocnio que adquire importncia tambm quando aplicado
possibilidade de reconhecimento de limitaes ao poder de tributar como meio de
proteo a outros direitos fundamentais de natureza prestacional, passveis de gerar
interesses sociais.
Isso, porque, em linhas gerais, o Estado, no exerccio do poder de tributar
institui tributos com finalidade fiscal, quando a arrecadao destinada aos cofres
pblicos para desempenho da atividade financeira Estatal, bem como tributos com
finalidade extrafiscal, sempre presente, ainda que de forma secundria na tributao
fiscal, e que tem por objetivo viabilizar uma interveno social ou econmica, havendo ainda a parafiscalidade70.
66
67
68
69
70
ALEXANDRE, R. Direito tributrio esquematizado, 4. ed. So Paulo: Mtodo, 2010, p. 106.

ALEXANDRE, R. op. cit., p. 108.
Ibidem, p. 108.
Ibidem, p.108.
ALEXANDRE, R. op. cit., p. 41.
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Portanto, embora seja possvel a identificao da funo defensiva preponderante do Sistema Tributrio Nacional bem como, da aplicao das limitaes ao
poder de tributar, na qualidade de direitos fundamentais, uma anlise a partir de
uma perspectiva teleolgica da tributao, permite verificar uma dupla repercusso
desses direitos que, para alm da funo negativa manifestam tambm sua dimenso
prestacional, no impacto socioeconmico da gesto do Sistema Tributrio Nacional,
principalmente por meio da tributao com finalidade extrafiscal, aspecto que se
aplica tambm s limitaes ao poder de tributar, consideradas enquanto partes
integrantes do Sistema.
Diante da natureza fundamental prestacional e da relevncia social dos tributos, justifica-se a atuao do Ministrio Pblico no mbito da tutela coletiva, em
matria tributria, ficando prejudicado, da perspectiva do direito material, sob o
mesmo fundamento, o argumento de que, apenas os interesses individuais homogneos de consumidores e no os de contribuintes poderiam, em tese, ser objeto de
ao civil pblica.
Sob a tica processual, a doutrina h muito destaca a possibilidade de defesa
coletiva em juzo de interesses individuais homogneos de contribuintes, fundamentada nos artigos 21 da Lei da Ao Civil Pblica c/c art. 90 do Cdigo de Defesa do
Consumidor, que permitem a integrao entre esses diplomas legais.
Por fim, reconhecida a dimenso prestacional do Sistema Tributrio Nacional, bem como dos demais direitos fundamentais, cuja proteo obstada pelo
pargrafo nico do artigo 1 da Lei n 7347/1985, conclui-se que a referida restrio
ao acesso coletivo justia prejudica, tambm, via reflexa, a efetivao de direitos
materiais fundamentais prestacionais.
Dessa forma, possvel sustentar a inconstitucionalidade material do dispositivo, tambm nesse aspecto, por um princpio de proibio de retrocesso contra a
ao erosiva do legislador, impositivo de uma eficcia defensiva, tanto inerente ao
direito-garantia fundamental de acesso coletivo justia, quanto aos demais direitos
fundamentais.
4. O MINISTRIO PBLICO COMO GARANTIA INSTITUCIONAL

FUNDAMENTAL E SUA LEGITIMIDADE ATIVA PARA A AO CIVIL
PBLICA
A partir da primeira metade do sculo XX, no primeiro ps-guerra, a tutela
material dos direitos fundamentais passa a ser associada necessidade de proteo
ao ncleo intangvel de instituies de direito pblico e institutos de direito privado,
considerados essenciais efetividade da preservao dos valores mais caros preservao da sociedade71.
71 Cf. SARLET, I. W. op. cit., p.180-181.
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Nessa linha, a teoria das garantias fundamentais at ento de cunho individualista, evoluiu para um conceito mais abrangente, que passa a compreender, alm
das garantias constitucionais em sentido lato (garantias da Constituio) e em sentido estrito (garantias dos direitos fundamentais)72, uma nova subespcie, as garantias
institucionais fundamentais.
Diferentemente das disposies que trazem no mesmo dispositivo um direito
fundamental, seguido da respetiva garantia (direitos-garantia), as garantias institucionais fundamentais, podem referir-se tanto a preceitos fundamentais em sentido
objetivo, quanto a preceitos fundamentais que outorgam direito fundamental e, ao
mesmo tempo, apresentam-se como institutos autnomos, com carter instrumental
em relao proteo do direito subjetivo fundamental, a exemplo da proteo
propriedade73.
Em sentido amplo, o conceito de garantias institucionais abrange as garantias
de institutos de direito privado74. Contudo, esclarece Paulo Bonavides que, na concepo do Estado Social, o deslocamento do eixo de poder do Estado, (...) trazendo
para as instituies a hegemonia da sociedade, em substituio hegemonia do
indivduo75, fez do conceito de garantias institucionais uma das colunas do Estado Social, aspecto que contribuiu para o desenvolvimento da teoria das garantias
institucionais, no mbito do Direito Pblico, para abarcar a concepo do aparelho
burocrtico Estatal como forma de instituio. Trata-se da concepo das garantias
institucionais em sentido estrito.76
Alis, no contexto evolutivo das garantias constitucionais Rui Barbosa, reconhecia sua faceta institucional e no vinculada apenas a direitos individuais afirmando que (...) Vinculavam-se, sim ao funcionamento de instituies ou rgos do
poder pblico, (a exemplo da colaborao do chefe de Estado na produo das leis,
a organizao da justia).77
Atualmente, as garantias institucionais constituem-se mecanismos de efetivao dos direitos fundamentais correspondentes e recebem o mesmo tratamento
constitucional a eles dispensado, inclusive quanto aplicabilidade imediata (art. 5,
1 da CF) e proteo como clusulas ptreas (art. 60, 4, inciso IV), vinculando
o Poder Pblico, em todas as esferas de atuao, havendo, ainda, a possibilidade de
localizao de garantias institucionais materialmente fundamentais fora do Catlogo, por aplicao do art. 5, 2 da CF78.
72
73
74
75
76
77
BONAVIDES, P. op., cit., p. 532-533.

Cf. SARLET I. W. op. cit., p. 182.
Ibidem, p. 180.
BONAVIDES, P. op., cit., p. 535.
SARLET, I. W. op. cit., p. 180.
BONAVIDES, P., op., cit., p. 535, Apud, Barbosa, R. A constituio e os atos inconstitucionais do Congresso e do Executivo ante a Justia Federal, 2. ed. Rio de Janeiro, Flores & Mano, s/d, p.207.
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com base na extenso material do catlogo de direitos fundamentais (art.

5, 2 da CF), que alguns doutrinadores constitucionalistas tm sustentado que o
Ministrio Pblico, na qualidade de instituio permanente e essencial funo
jurisdicional do Estado (art. 127, da CF), autnoma e independente, qual o Estado
atribui uma parcela de sua soberania, e as mesmas garantias da Magistratura, constitui, ao mesmo tempo, uma garantia constitucional latu sensu, no sentido de garantia
da prpria Constituio, em defesa da ordem jurdica e do regime democrtico, bem
como uma garantia institucional fundamental, no aspecto de sua destinao funcional defesa de certos direitos fundamentais em favor da coletividade79.
Sob outra perspectiva acerca da natureza do Ministrio Pblico, Marcelo
Pedroso Goulart, sustenta a transio da instituio, no Estado Social, da sociedade
poltica (aparato burocrtico Estatal), para compor a sociedade civil, como integrante do conjunto das organizaes autnomas responsveis pela defesa dos interesses
da comunidade80.
Com efeito, a concepo do Ministrio Pblico como garantia institucional
fundamental, embora mantendo a instituio no aparato burocrtico Estatal, no
destoa quanto sua finalidade, considerando que as garantias institucionais constituem-se garantias contra o Estado, aspecto no qual se identifica sua funo defensiva, sem prejuzo de se configurarem tambm garantias no Estado e, portanto,
em favor da sociedade81, porque, assim como os direitos fundamentais as garantias
institucionais possuem uma dupla repercusso defensiva e prestacional, esta, revelada, no caso do Ministrio Pblico, na prestao de acesso coletivo justia82.
Nesse passo, esclarecendo-se que a proteo conferida pelo Estado s garantias institucionais varivel em contedo, extenso e profundidade83, quanto ao
Ministrio Pblico, segundo Hugo Nigro Mazzilli, a defesa da ordem jurdica est
vinculada sua finalidade institucional, prevista no artigo 127, caput da Constituio Federal: a proteo do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis84, sendo que, aplicando-se o mesmo raciocnio proteo ao direito-garantia fundamental de acesso justia, a atuao ministerial compreende a defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogneos, estes, contudo, desde
que, socialmente relevantes (art. 129 da CF).
Posto isso, a interpretao do Ministrio Pblico como garantia institucional
fundamental, sem interferir na natureza extraordinria da legitimao da instituio
que, em nome prprio, atua em defesa de interesse alheio, se projeta sobre sua
79 RITT, E. O ministrio Pblico Instrumento de Democracia e Garantia Constitucional, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002, p. 177. No mesmo sentido, Ingo Wolfgang SARLET, op. cit. nota 576, p. 182.
80 GOULART, M. P. Misso Institucional do Ministrio Pblico. Revista Jurdica da Escola Superior do
Ministrio Pblico, n 1, vol. 1, p. 09-32, So Paulo: Imprensa Oficial, Jan. a Jun. 2001, p. 10.
81 Mencionando a evoluo das garantias no Estado e contra o Estado BONAVIDES, P, op., cit., p. 534.
82 Mencionando a evoluo das garantias no Estado e contra o Estado BONAVIDES, P, op., cit., p. 534.
83 BONAVIDES, P. op., cit., p. 541.
84 MAZZILLI, H. N, Regime jurdico do Ministrio Pblico: anlise do ministrio Pblico na Constituio,
na Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, na Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio e na Lei
Orgnica do Ministrio Pblico Paulista, 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 111.
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legitimidade ativa para o processo coletivo, no aspecto da vinculao dos Poderes

Executivo, Legislativo, Judicirio e da Administrao Pblica, a uma interpretao
extensiva da abrangncia e do alcance do contedo essencial da garantia, quanto
possibilidade de atuao ministerial em defesa de quaisquer interesses coletivos
latu sensu, com fundamento na clusula de abertura a outros interesses difusos e
coletivos prevista nos artigos 129, III da C F c/c art. 1, IV da LACP.
Por fim, em sendo as garantias constitucionais fundamentais consideradas
clusulas ptreas, (artigo. 60, 4, IV, da CF), em termos de eficcia defensiva,
possvel concluir que, qualquer restrio legitimidade ativa do Ministrio Pblico
para a defesa de interesses difusos coletivos e individuais homogneos inconstitucional, tambm, por atingir a prpria essncia da garantia institucional, aplicando-se
o princpio da proibio de retrocesso.
CONCLUSO
Partindo-se de uma anlise evolutiva do direito-garantia fundamental de
acesso coletivo justia no contexto histrico do desenvolvimento do processo e
do sistema de direitos humanos e fundamentais no Estado brasileiro possvel estabelecer os contornos da abrangncia e do alcance do objeto da Lei de Ao Civil
Publica, por meio de uma interpretao extensiva fundada na extenso material do
Catlogo de direitos e garantias fundamentais.
O pargrafo nico do art. 1 da LACP, revela-se materialmente inconstitucional, em razo da supresso ao direito-garantia-fundamental de acesso coletivo justia, seja como direito material, ou como garantia, dirigida salvaguarda em juzo e,
portanto, efetivao dos demais direitos fundamentais contidos no preceito, todos
de natureza prestacional em sentido estrito e, objetos de restrio pelo legislador.
Sabendo-se que aos direitos e garantias fundamentais aplica-se o mesmo
regime: aplicabilidade imediata art. 5, 1 e a proteo como clusulas ptreas
(art. 60, 4, inciso IV), acrescente-se que, as restries incidem sobre a legitimidade
ativa processual do Ministrio Pblico, instituio que pode ser considerada garantia
constitucional e institucional fundamental fora do Catlogo, destinada proteo
do direito fundamental de acesso coletivo justia, motivo pelo qual, a restrio
constitui-se forma de esvaziamento do contedo essencial dessa garantia institucional, tambm protegida como clusula ptrea.
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Recebimento em 19/11/2013
Aprovao em 16/06/2014
216
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A INTERPRETAO DO OBJETO DA LEI DA AO CIVIL

PBLICA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS E GARANTIAS

Aline Paula Picone

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A INTERPRETAO DO OBJETO DA LEI DA AO CIVIL PBLICA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS E GARANTIAS

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1. A INTERPRETAO DO DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO

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A INTERPRETAO DO OBJETO DA LEI DA AO CIVIL PBLICA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS E GARANTIAS

LEONEL, R B. Manual do processo coletivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 40

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A INTERPRETAO DO OBJETO DA LEI DA AO CIVIL PBLICA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS E GARANTIAS

sive senhoriais], em detrimento da extenso da competncia das Cortes Reais12,

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Em meio estruturao dos sistemas jurdicos, o processo de afirmao da

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A INTERPRETAO DO OBJETO DA LEI DA AO CIVIL PBLICA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS E GARANTIAS

A atenuao do formalismo caracterstico dos procedimentos em trmite

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a aceitao da Declarao de Direitos (Bill of Rights), proposta pelo Parlamento ao

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Na mesma perspectiva figura tambm a proteo s garantias constitucionais

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A INTERPRETAO DO OBJETO DA LEI DA AO CIVIL PBLICA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS E GARANTIAS

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Esse panorama desencadeou o declnio do Estado Liberal, a partir do final

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eles exercidas, agrupando-os, em um primeiro momento, em: direitos de defesa (dos

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humano, ganha relevncia a segunda onda 49 da tendncia renovatria do Direito

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damentais, bem como da garantia da plena efetividade do sistema da legitimidade

2. A ABRANGNCIA E O ALCANCE DO OBJETO DA LEI DE AO

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A INTERPRETAO DO OBJETO DA LEI DA AO CIVIL PBLICA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS E GARANTIAS

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A INTERPRETAO DO OBJETO DA LEI DA AO CIVIL PBLICA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS E GARANTIAS

Alm disso, a expresso na forma desta Constituio, contida no artigo

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3. A INCONSTITUCIONALIDADE DA RESTRIO AO OBJETO DA

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A INTERPRETAO DO OBJETO DA LEI DA AO CIVIL PBLICA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS E GARANTIAS

velando uma inconstitucionalidade que irradia efeitos na limitao ao exerccio do

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ALEXANDRE, R. Direito tributrio esquematizado, 4. ed. So Paulo: Mtodo, 2010, p. 106.

1. A INTERPRETAO DO DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO

2. A ABRANGNCIA E O ALCANCE DO OBJETO DA LEI DE AO

3. A INCONSTITUCIONALIDADE DA RESTRIO AO OBJETO DA

4. O MINISTRIO PBLICO COMO GARANTIA INSTITUCIONAL