Transparncia e controle social na administrao pblica

Transparency and social control in public administration

Vanuza da Silva Figueiredo1
Waldir Jorge Ladeira dos Santos2
Resumo
Este estudo traz uma anlise da transparncia e participao social da gesto pblica
brasileira, contribuindo para uma reflexo sobre as ferramentas de controle social. A
metodologia utilizada foi a pesquisa exploratria. Observa-se que a transparncia estimula a
participao social, a informao divulgada aproxima sociedade da gesto exercida por seus
representantes Outro ponto a ser trabalhado para alcanar uma participao maior da
sociedade nas questes governamentais consiste no ensino das crianas e jovens sobre a
importncia de se exigir transparncia dos dados pblicos e a busca por espao nos
instrumentos de participao. A Lei da transparncia atender seus objetivos, na medida em
que o cidado tiver a conscincia do seu papel primordial na busca e no acompanhamento
da informao.
Palavras-chave: transparncia, controle social, Lei de Responsabilidade Fiscal.

Abstract
This study aims to contribute to the debate on transparency and social control of public
management in Brazil, performing an analysis on as tools for social participation. The
methodology used was exploratory. It is observed that transparency fosters social
participation, information disseminated society approaches the management conducted by
their representatives Another point to be worked to achieve greater participation of society
in government affairs consists in teaching children and youth about the importance of
requiring transparency of public data and search for coverage in the participation. The Law
of Transparency meet their goals, to the extent that citizens have awareness of their role in
search and tracking information.
Keywords: Transparency. Social Control. Fiscal Responsibility Law.

Faculdade de Administrao e Finanas FAF da UERJ Graduao em Cincias Contbeis, mestrado em

Cincias Contbeis. Email: vanuzafigueiredo@hotmail.com
2
Faculdade de Administrao e Finanas FAF da UERJ. Graduao em Cincias Contbeis, mestrado em
Cincias Contbeis e doutorado em Polticas pblicas. Email: wcladeira@uol.com.br

1. Introduo
A administrao pblica tem sido alvo de controvrsias a respeito da transparncia
de seus atos. Em pases democrticos, a transparncia superficial - no tanto pela dotao
de recursos, mas pela sua aplicabilidade - se transforma em fator altamente questionvel
pela sociedade, o que, em muitos casos, tornam ocultas as informaes da gesto pblica,
comprometendo a credibilidade sobre a assertiva desses atos.
A cobrana da sociedade por visibilidade est vinculada necessidade de abrir acesso
ao contedo informacional dos atos e gastos efetivados pelo governo. O conhecimento
pleno daqueles atos, por si s, no atende s expectativas do cidado, que, tambm, exige
qualidade informacional, em espao temporal. Uma sociedade participativa consciente da
atuao dos seus representados desempenha, de forma mais satisfatria, o exerccio da
democracia quando tem o livre arbtrio de opinar e fiscalizar os gastos pblicos.
Fraudes e atos de corrupo encontram oportunidades propcias para propagao
em ambientes nos quais a gesto pblica pode escamotear informaes por julg-las
imprprias para o acesso generalizado. No Brasil, a Lei de Acesso Informao, n 12.527,
de 18 de novembro de 2011, busca tornar menos obscuro o conhecimento da informao
por parte dos cidados, no que se refere forma como os nossos recursos pblicos so
administrados.
O acompanhamento dos recursos financeiros da gesto pblica permite sociedade
civil exercer um papel fundamental na identificao de fraudes; suas ocorrncias impedem o
crescimento do pas, solapando a legitimidade da gesto pblica, fato que pode ocasionar
uma reduo do bem estar coletivo, em prol de interesses individuais, ocasionando a queda
de sua imagem.
Uma administrao transparente permite a participao do cidado na gesto e no
controle da administrao pblica e, para que essa expectativa se torne realidade,
essencial que ele tenha capacidade de conhecer e compreender as informaes divulgadas.
A participao social consiste, portanto, em canais institucionais de participao na gesto
governamental, com a presena de novos sujeitos coletivos nos processos decisrios, no se
confundindo com os movimentos sociais que permanecem autnomos em relao ao Estado
(ASSIS; VILLA, 2003).

O acesso da sociedade a informaes referentes administrao das receitas

pblicas permite que se verifique se os gastos esto sendo utilizados adequadamente,
atendendo aos interesses coletivos.

O objetivo deste trabalho, por conseguinte, analisar a transparncia e a

participao social na administrao pblica. A relevncia da presente pesquisa est na
necessidade de maior aprofundamento nos estudos sobre o tema, principalmente no que
tange ao aumento do envolvimento dos membros da sociedade nas arenas de debates
pblicos; por isso da importncia da divulgao dos instrumentos de participao
sociedade.
Para alcanar o objetivo proposto, utilizaram-se como procedimentos metodolgicos
a pesquisa exploratria Realizou-se um estudo exploratrio descritivo, com o objetivo de
identificar e obter informaes sobre as caractersticas de um determinado problema ou
questo. Consiste em uma pesquisa qualitativa, mais subjetiva e envolve examinar e refletir
as percepes para obter um entendimento de atividades sociais e humanas (COLLIS E
HUSSEY, 2005).
A pesquisa exploratria foi realizada em artigos, livros, teses, dissertaes e sites
relacionados ao tema.
Este artigo, alm desta introduo, expe sobre a participao social na prxima
seo. A seo trs retrata a transparncia no Brasil. A seo quatro traz as principais
ferramentas de controle social. Por fim, so apresentadas as consideraes finais.

2. Participao Social
No final do sculo XX, as reformas que visavam a implantar a administrao gerencial
ficaram conhecidas como a Nova Gesto Pblica, ou New Public Management (NPM).
Valores como capacidade de resposta, transparncia, inovao e orientao para o alcance
dos objetivos podem ser percebidos nas reformas da administrao sob a teoria da NPM
(VIGODA-GADOT; MEIRI, 2008). Segundo Slomski (2010), nesse modelo a nfase est no
cidado e nos resultados, exigindo-se do gestor pblico eficincia, transparncia e,
sobretudo, qualidade na prestao dos servios pblicos e no exerccio das funes estatais.
Os problemas decorrentes da falta de controle e de instrumentos de fiscalizao
dificultam avaliar se as aes realizadas pelos gestores pblicos esto atendendo as

necessidades sociais. As questes que decorrem da relao de conflito de interesses entre

aqueles que delegam a administrao de suas organizaes (sociedade civil) e aqueles que
recebem esta delegao e administram (gestores pblicos), so chamados de conflitos na
relao entre principal e agente. Bobbio (1987) afirma que o Estado caracterizado por
relaes de subordinao entre governantes e governados, entre detentores do poder de
comando e destinatrios do dever de obedincia, que so relaes entre desiguais.
A governana adota princpios como a transparncia e a accountability para propor
prticas de controle e acompanhamento da administrao, a fim de evitar os problemas da
relao agente e principal. (BIZERRA, 2011).
A adoo desses princpios aproxima a sociedade do poder pblico, fortalecendo a
democracia e a participao social. A sua aplicao traz grandes benefcios para a
coletividade.
Para Souza e Siqueira (2007), o termo governana pblica uma evoluo do termo
nova administrao pblica. A aplicao da governana no setor pblico est relacionada
com a Nova Gesto Pblica. A governana pblica o conjunto de princpios bsicos e
prticas que conduzem a administrao pblica ao alcance da eficincia, eficcia e
efetividade nos seus resultados, atravs de um melhor gerenciamento dos seus processos e
de suas atividades, promovendo a prestao de contas responsvel (accountability) e a
transparncia de suas aes (BIZERRA, 2011).
Logo, a transparncia est associada divulgao de informaes que permitam que
sejam averiguadas as aes dos gestores e a consequente responsabilizao por seus atos.
Na definio de transparncia so identificadas caractersticas em relao
informao completa, objetiva, confivel e de qualidade, ao acesso, compreenso e aos
canais totalmente abertos de comunicao (AL, 2009). Segundo Vishwanath e Kaufmann
(1999) transparncia engloba os seguintes atributos: acesso, abrangncia, relevncia,
qualidade e confiabilidade.
Uma informao parcial no conseguir dar a transparncia devida; existir uma
lacuna impedindo os interessados de terem acesso ao contedo necessrio para
compreenso dos fatos e atos administrativos.
A objetividade da informao facilita o entendimento sobre a matria analisada. A
exposio de forma direta, sem rodeios e livre de emaranhados de dados desnecessrios,
contribui muito para a tomada de deciso.

A confiabilidade a garantia de que a informao resulta da realidade vivida pelo

rgo e precisa ser legitimada pelos rgos de fiscalizao, proporcionando segurana ao
cidado de que a informao fidedigna. Atravs da divulgao das aes governamentais, a
sociedade tem acesso gesto das verbas pblicas, contudo as informaes necessitam ser
confiveis. Como afirma Welch e Hinnant (2003), confiabilidade das informaes uma
medida adequada de construo de transparncia.
O acesso atribudo informao indicar se realmente h transparncia. A
dificuldade para a obteno do material, o excesso de etapas para se adquirir determinado
relatrio representam pontos negativos a serem superados.
Para o exerccio da democracia essencial que as aes dos governantes sejam
divulgadas e assim quando tornadas pblicas possam ser esmiuadas, julgadas e criticadas
(BOBBIO,1987).
A compreenso do que est sendo exposto fundamental para qualificar uma
informao como transparente. O pblico alvo necessita assimilar o que esta sendo
apresentado. Cabe aos rgos apresentarem de forma clara e de fcil entendimento,
minimizando, assim, as possveis dvidas a respeito da comunicao dada. Expondo somente
informaes relevantes que atendam as reais necessidades do pblico. Uma informao
vista como transparente ao apresentar a reunio dessas caractersticas.
Ceneviva e Farah (2006) afirmam que os mecanismos de controle e fiscalizao so
condicionados pela transparncia e pela visibilidade das aes do poder pblico. Sem
transparncia, fidedignidade e clareza das informaes no h como cidados apropriaremse dos dados das avaliaes para cobrarem dos agentes pblicos. Sacramento (2007)
observa na transparncia um instrumento capaz de contribuir para reduo da corrupo no
espao pblico e de aumentar a democracia entre o Estado e a sociedade.
A transparncia permite que o cidado acompanhe a gesto pblica, analise os
procedimentos de seus representantes e favorea o crescimento da cidadania, trazendo s
claras as informaes anteriormente veladas nos arquivos pblicos. Um pas transparente
possibilita a reduo dos desvios de verbas e o cumprimento das polticas pblicas,
proporcionando benefcios para toda a sociedade e para imagem do pas nas polticas
externas.
Alm da confiabilidade da informao, necessrio atingir o nvel de transparncia
esperado pelo cidado. Vishwanath and Kaufmann (1999) apontam que, antes de

implementar a transparncia, necessrio avaliar qual transparncia desejvel

sociedade. Para atingir tais objetivos preciso a implantao de um padro mnimo
aceitvel de transparncia a ser adotado.
Para Florini (1999), a transparncia requer a existncia prvia de um padro comum
de comportamento que propicie uma melhor aplicabilidade da transparncia. De forma a
contribuir para a formao de um padro, surgiram como forma de proporcionar uma maior
transparncia das informaes a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Acesso a
Informao, como j citadas.

2.1 A Transparncia fomenta a participao social

A transparncia estimula a participao social, a informao divulgada aproxima
sociedade da gesto exercida por seus representantes. As entidades pblicas tm o dever de
promover a transparncia de sua administrao e a sociedade tem o direito ao acesso e o
acompanhamento da administrao pblica, como forma de consolidao da cidadania.
Segundo Jacobi (2003) para alcanar mudanas na participao social h a necessidade de
transformaes institucionais que garantam acessibilidade e transparncia da gesto.
A transparncia proporciona um ambiente de anlise e reflexo, mas para isso
necessrio que os gestores pblicos descortinem suas tomadas de decises e divulguem-nas
livremente nos meios de comunicao acessveis populao, no permitindo que suas
informaes fiquem restritas a alguns servidores e assessores.
Bobbio (1987) descreve que o principio da publicidade das aes de quem detm um
poder "poltico" contrape-se teoria arcana imperii, dominante na poca do poder
absoluto. Segundo esta teoria, o poder do prncipe to mais eficaz, e portanto mais
condizente com seu objetivo, quanto mais oculto est dos olhares indiscretos do vulgo,
quanto mais , semelhana do de Deus, invisvel.
Ao distanciar a informao do cidado o gestor fortalece seu poder e confirma o seu
autoritarismo. A transparncia forma de evitar esse tipo de conduta. A divulgao das
aes contribui para a anlise critica da gesto pblica.
Essa doutrina sustentada por dois argumentos: O primeiro intrnseco prpria
natureza do sumo poder, cujas aes sero bem sucedidas quanto mais rpidas e
imprevisveis se comportarem: o controle pblico, mesmo que apenas de uma assembleia de
notveis, retarda a deciso e impede a surpresa (BOBBIO,1987).

As medidas realizadas s ocultas e postas em prtica de imediato enfraquece o

controle social e distancia cada vez mais os governantes dos governados. Dessa forma no
h possibilidade de reao dos populares diante das medidas adotadas.
O segundo argumento, derivado do desprezo pelo vulgo, considerado como objeto
passivo, como o "animal selvagem" que deve ser domesticado, j que dominado por fortes
paixes que lhe impedem de formar uma opinio racional do bem comum, egosta de vista
curta, presa fcil dos demagogos que dele se servem para sua exclusiva vantagem.
Os dominantes deprecia a capacidade dos dominados de exercer a sua cidadania de
forma sbia e consciente. Eles utilizam dessa evasiva alegao e pretexto para esquivar-se
de dificuldades que o cidado possa criar. Esses governantes adotam o engano como
subterfgio para manter seus privilgios.
Para Pires (2011), O participao social visa a pressionar as instituies a serem mais
geis e transparentes e tambm a propiciar um suporte de legitimidade s decises de
direo. Trata-se de instncia poltica da comunidade de usurios de um servio pblico.
A entidade ao dar transparncia de seus dados, abre espao para futuras
reivindicaes sociais que visem a um maior detalhamento e ampliao das informaes
disponibilizadas. Por isso, a necessidade do maior envolvimento social na gesto das
polticas pblicas.
A informao precisa, suficiente e de fcil entendimento para o cidado comum
fundamental para o controle social. A transparncia e participao social so conceitos
indissociveis, interdependentes e intercambiveis. A transparncia revestida do conceito de
accountability se torna um poderoso instrumento de participao social (SANTOS 2012).
O aumento da transparncia auxilia o envolvimento de diferentes classes sociais no
acompanhamento da gesto. A divulgao para grupos restritos inibe o seu carter de
promoo

da

democracia,

ferindo

os

princpios

constitucionais

da

legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Com isso, desenvolve-se um ambiente

propcio a condutas ilegais e corruptas.

2.2 Pases mais transparentes

A preocupao com a transparncia no Brasil tem sido estimulada com exemplos de
outros pases. A Transparncia Internacional consiste numa organizao no governamental
denominada Transparency International, criada em 1993 com o intuito de unir esforos

contra a corrupo e est atualmente presente em mais de 100 pases. Anualmente, essa
organizao divulga no seu site12 os resultados de pesquisas dos nveis de corrupo de
diversos pases, como por exemplo Ucrnia e China. Seu objetivo combater a corrupo e
promover a transparncia, responsabilidade, integridade e democracia em todos os nveis e
setores da sociedade.
A Transparncia Internacional tornou-se referncia na percepo de empresrios,
universitrios e analistas sobre o desempenho de agentes pblicos e polticos (MAIA, 2010) e
realiza pesquisas em alguns pases e faz a medio da corrupo, transparncia e de outros
indicadores de governana e desenvolvimento.
O ndice do oramento analisado pela Transparency International verifica a extenso
da superviso realizada pela legislao e pelos rgos de controle e o espao destinado para
a populao interagir na elaborao do oramento.
H uma comparao entre os pases quanto aos seus nveis de corrupo no setor
pblico. As pesquisas e avaliaes desenvolvidas para atingir tal ndice englobam questes
relacionadas corrupo no funcionalismo pblico, a propinas nos contratos, nas licitaes,
a desvios de fundos pblicos e a aes pblicas realizadas no combate da corrupo.
O desempenho do Brasil nos ltimos anos pode ser observado no quadro 1 abaixo:

BRASIL

2011

2010

2009

2008

2007

ndice de Percepo da Corrupo

73

69

75

80

72

Pontos

3,8

3,7

3,7

3,5

3,5

Quadro 1: Os resultados do Brasil.

Fonte: A autora, 2013.

Percepo da Corrupo utiliza ndices de pontuaes em uma escala de 0 (muito corrupto)

a 10,0 (muito limpos). A pontuao 10,0 indica um pas totalmente transparente. Nenhum
pas tem uma pontuao perfeita, entretanto, dois teros dos pases analisados esto abaixo
de 5,0, refletindo srios problemas de corrupo.

O ranking do ndice de percepo da corrupo do ano de 2012 aponta a Dinamarca,

Finlndia e Nova Zelndia em primeiro lugar com 9,0 pontos, seguido da Sucia com 8,8
pontos. O Brasil aparece em 69 no ranking com 4,3 pontos.

3. Transparncia no Brasil
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CRFB/88) favoreceu a
transparncia, a adoo de prticas transparentes. O seu Art. 37 afirma que A administrao
pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia. Atravs da publicidade o povo poder ter acesso s informaes
referentes aos atos praticados por seus representantes.
A Constituio Federal de 1988 descentralizou a gesto das polticas pblicas e
sancionou a participao da sociedade civil nos processos de tomada de deciso (LUBAMBO
e COUTINHO, 2004)
No ano de 1998, publicou-se a Lei n 9.755/98, que dispe sobre a criao de
homepage na Internet, pelo Tribunal de Contas da Unio, para divulgao dos dados e
informaes. Esses avanos na tecnologia da informao do governo oferece oportunidade de
integrar bases de dados e recursos de forma a facilitar e simplificar o acesso ao pblico
(COGLIANESE et al 2009).
A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece no seu 1 do Art.1 que a responsabilidade na
gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas.
Limberger (2006) afirma que a LRF veio a disciplinar os gastos do administrador
pblico e, ainda, a divulgar a ideia de transparncia na gesto fiscal, como forma de conferir
efetividade ao princpio da publicidade, norteador da administrao pblica.
Para Platt Neto et al. (2007), a transparncia um conceito mais amplo do que a
publicidade, pelo fato de uma informao ser pblica, mas no ser relevante, confivel,
tempestiva e compreensvel.
A informao disponibilizada no rene todas as caractersticas que a define como
transparente. Muitos so os dados gerados no interior dos rgos pblicos, porm necessrio
selecionar os mais relevantes, os mais importantes para o cidado.

A confiabilidade da informao essencial, podendo existir diversos assuntos

publicados e amplamente divulgados, ao serem manipulados indevidamente, refletindo uma
situao fictcia e inverdica.
A tempestividade da publicao interfere na sua utilidade. A informao precisa ser a
mais atual possvel e de forma clara, permitindo que o seu contedo seja de fcil
entendimento.
A LRF, no seu Art. 48, trata da ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de
acesso pblico, dos planos, dos oramentos e das leis de diretrizes oramentrias, das
prestaes de contas e o respectivo parecer prvio, do Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal e das verses simplificadas desses documentos.
Dessa forma, aquele diploma legal ampliou acesso a informaes aos cidados, permitindo
um avano na fiscalizao da gesto pblica.
Pereira e Arruda (2010) afirmam que Lei Complementar n. 101/2000, em
conformidade com os princpios constitucionais, assegura o controle na administrao
pblica, favorecendo tanto a sociedade quanto os gestores, protegendo ambos de supostas
irregularidades que venham acontecer com o descumprimento de alguma norma estabelecida,
admitindo variaes nas formas do controle dos atos administrativos, que se classificam em 3
(trs): Controle Interno, Controle Externo e Controle Social.
Para Platt Neto et al (2007) a LRF fundamenta-se em princpios como o planejamento,
a transparncia e a participao popular. A participao popular, alicerce do controle social,
depende fortemente da transparncia das aes governamentais e das contas pblicas, pois,
sem as devidas informaes, a sociedade no pode acompanhar a gesto. A LRF trouxe uma
grande contribuio para o processo de transparncia da administrao pblica. Amaral
(2010) afirma que a Lei de Responsabilidade Fiscal apresenta-se como mais um importante
diploma legislativo, com o objetivo de afastar a administrao do autoritarismo e aproxim-la
do cidado.
A LRF, com as alteraes introduzidas pela Lei Complementar n 131/200914 no seu
Art.48 pargrafo nico inciso II, assegura a liberao ao pleno conhecimento e acrescenta
dispositivos Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de
finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, a
fim de determinar a disponibilizao, em tempo acompanhamento da sociedade, em tempo
real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios
eletrnicos de acesso pblico. Para Sacramento (2007), a LRF integra o rol das medidas que
contribuem para o avano formal da transparncia na administrao pblica no Brasil.

A entidade pblica, ao dar transparncia de seus atos de forma clara e confivel,

permite que os cidados verifiquem se tais atos esto atendendo as necessidades da
coletividade. De acordo com Platt Neto et al (2007), mais do que garantir o atendimento das
normas legais, as iniciativas de transparncia na administrao pblica constituem uma
poltica de gesto responsvel que favorece o exerccio da cidadania pela populao.
Em 2005, foi publicado Decreto da Presidncia da Repblica n 5.482 de 30 de junho
de 2005 dispondo sobre a divulgao de dados e informaes pelos rgos e entidades da
administrao pblica federal na internet. Esse decreto tem a finalidade de veicular dados e
informaes na internet ampliando os mecanismos de publicao das informaes federais.
Os rgos e entidades da administrao pblica federal, direta e indireta devero
manter em seus respectivos stios eletrnicos na internet, pgina denominada Transparncia
Pblica para divulgao de dados e informaes relativas sua execuo oramentria e
financeira, compreendendo, entre outras, matrias relativas a licitaes, contratos e convnios.
O acesso a estas pginas ser por meio de atalho inserido na pgina inicial do stio eletrnico
dos respectivos rgos ou entidades.
A Controladoria-Geral da Unio fica incumbida de tornar e manter disponvel
repositrio, denominado banco de dados de Transparncia Pblica, com as informaes que
formaro o contedo mnimo a ser divulgado nas pginas dos rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal direta, indireta e o Ministrio de Planejamento, Oramento e
Gesto apresentar modelos das pginas de Transparncia Pblica.
Dessa forma, foram criados dois veculos de comunicao do governo federal com a
Sociedade. O primeiro o Portal da Transparncia apresentando ao cidado, em um nico
stio, informaes sobre a aplicao de recursos pblicos federais, a partir da consolidao de
milhes de dados de diversos rgos relativos a Programas e Aes de Governo. O segundo
as Pginas de Transparncia Pblica apresentam, em site prprio de cada rgo e entidade da
real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Para regulamentar esse padro mnimo de qualidade da informao introduzido pela
Lei Complementar 131/2009, entrou em vigor no dia 27 de maio de 2010 o Decreto da
Presidncia da Repblica n 7.185, dispondo sobre o padro mnimo de qualidade do sistema
integrado de administrao financeira e controle, no mbito de cada ente da Federao, nos
termos do art. 48, pargrafo nico, inciso III, da Lei Complementar no 101/2000.
Com o intuito de regulamentar o acesso a informaes previstas no inciso XXXIII do
Art.5, no inciso II do 3 do Art.37 e no 2 do Art. 216 da Constituio Federal, surge a

Lei n 12.527 de 18 de novembro de 2011 que entrou em vigor 180 (cento e oitenta dias) aps
a data de sua publicao. Esta Lei regula o acesso a informaes previstas na Constituio;
destina-se a assegurar o direito fundamental de acesso informao. Este deve ser executado
em conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as seguintes
diretrizes:
I - Observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo;
II - Divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes;
III - Utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao;
IV - Fomento do desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica; e
V - Desenvolvimento do controle social da administrao pblica.
A Lei n 12.527, conhecida como Lei de Acesso a Informao, retrata o acesso e a
divulgao da informao, bem como as restries de acesso informao. As legislaes
esto sendo criadas no intuito de fornecer mais transparncia. Porm, para que o cidado faa
um bom uso da informao obtida, necessrio que ele a compreenda e tenha condio de
realizar um juzo crtico sobre as mesmas. O cidado deve receber treinamento adequado,
para que possa usufruir dos instrumentos de transparncia disponveis para sua consulta.
Portanto, importante capacitar o cidado para o exerccio do controle social16.
No Brasil, verifica-se a existncia de portais autnomos e independentes como o portal
Transparncia Brasil (http://www.transparencia.org.br/) constitudos por grupos no
governamentais focados no combate corrupo. Nestes sites so abordados estudos a
respeito de desvios e do mau uso dos recursos pblicos, servindo para difundir o
conhecimento sobre o tema.
Esses sites governamentais e no-governamentais so ferramentas importantes na
promoo da transparncia nacional, diminuindo as barreiras existentes entre a informao e o
cidado.
No Brasil, h diversas Leis com o intuito de fornecer uma maior transparncia dos
dados da administrao pblica. Contudo, o pas ainda no obteve nvel de excelncia neste
assunto. A aplicao da legislao precisa ser mais efetiva, alcanando de igual modo todos
os poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio). A transparncia precisa ser regra na
administrao pblica. As publicaes oficiais precisam estar mais acessveis s diversas
classes sociais, tanto por meio impresso como pela internet. Os cidados devem saber dos
seus direitos e da importncia de estarem constantemente informados sobre a gesto das
polticas pblicas.

O Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico criado pela Controladoria-Geral da

Unio (CGU) em parceria com a organizao no governamental , com programao voltada
para incentivar o cidado para o controle social e com educao presencial, educao
distncia, distribuio de material didtico e incentivo formao de acervos tcnicos em
conjunto com o Programa de Fortalecimento da Gesto Pblica.

4. Participao Social no Brasil

A participao social no Brasil se encontra em processo de aprimoramento, nos
ltimos anos, com o surgimento de algumas formas de interao entre governo e cidado. O
cidado, por meio dos instrumentos participativos, desenvolve atividades com o objetivo
central de interagir com as decises dos gestores e com as necessidades sociais. Com isso, a
sociedade encontra espao para sugerir melhorias na administrao pblica, resultando no
desenvolvimento da democracia participativa.
A funo social da contabilidade aplicada ao setor pblico deve refletir o ciclo da
administrao pblica para evidenciar informaes necessrias gesto, prestao de contas
e instrumentalizao da participao social (NBC T 16.1, 2008).
A participao poder ser exercida individualmente ou de forma coletiva. A coletiva
pode contribuir para a difuso das ideias, quando tais lideranas coletivas no atendem aos
interesses dominantes em detrimento da vontade popular. O nvel de participao pode ser
mensurado de acordo com a liberdade atribuda sociedade de expressar suas ideias e a
aplicao das medidas apontadas pela sociedade.
A participao se desenvolve quando h um aumento de membros da sociedade
informados a respeito da funcionalidade e aplicabilidade dos canais de participao; por isso
da importncia da divulgao desses instrumentos de participao sociedade. O
conhecimento das peculiaridades das ferramentas de participao torna-se importante para
aderir o cidado s arenas de debates pblicos.
No intuito de capacitar o cidado no exerccio da participao social, surge, em
fevereiro de 1998, a Portaria n. 35 do Ministro da Fazenda, oficializando a criao do grupo
de trabalho educao tributria. Em julho do ano seguinte, a denominao do grupo alterada
para Grupo de Trabalho Educao Fiscal GEF. Seu principal objetivo consiste na promoo,
coordenao e acompanhamento das medidas necessrias elaborao e implantao do
programa permanente de educao fiscal em nvel nacional, assim como no acompanhamento
das atividades do Grupo de Educao Fiscal nos Estados GEFE.

No entanto, o programa de Educao Fiscal na prtica ainda no est presente em

todos os sistemas de ensino. Faz-se necessrio levar ao conhecimento das pessoas
informaes que possam incentivar o acompanhamento e fiscalizao, pela sociedade, da
aplicao dos recursos pblicos, demonstrando os efeitos negativos da corrupo e sonegao
fiscal para a sociedade, socializar o conhecimento sobre a administrao pblica, alocao e
controle dos gastos pblicos, oramento pblico e tributao.
A populao, atravs desse trabalho poder adquirir a conscincia crtica necessria
para o exerccio do controle social. O fortalecimento dos instrumentos de participao
depende do discernimento de cada cidado a respeito da importncia do seu envolvimento nas
questes polticas. O envolvimento dos indivduos nos assuntos relacionados administrao
pblica beneficia tanto a sociedade como um todo quanto a avaliao da gesto empregada.
Esse processo de motivao social no uma tarefa fcil, tendo em vista o histrico poltico
vivido no Brasil. Uma das alternativas a ser desenvolvida a preparao dos indivduos desde
sua tenra idade.
As escolas precisam se adequar nova realidade social colocando disposio das
crianas e adolescentes informaes relacionadas a questes sociais, participao social e
cidadania. Essas aes contribuiro para a formao de adultos mais familiarizados com
assuntos que, nos dias atuais, ainda se encontram no domnio da minoria da populao.
Formar um cidado participativo uma tarefa rdua e de longo prazo. Porm, o incio
da discusso sobre o tema participao social no deve ser adiado. As ferramentas de
participao sociais esto disponveis; no entanto, requerem da sociedade um maior
envolvimento e compreenso da sua funcionalidade.

4.1 Principais ferramentas de controle social

As principais ferramentas de controle social no Brasil so: Conselhos de Poltica
Pblica, observatrio social, oramento participativo, audincia pblica e ouvidoria.
Os conselhos se diferenciam quanto sua natureza e atribuies, existindo conselhos
consultivos e deliberativos. Os consultivos renem pessoas reconhecidas por suas capacidades
e conhecimento em determinada rea de poltica e so considerados rgos de assessoria e
apoio tomada de decises pelos governantes. J os conselhos deliberativos so responsveis
por decises vinculantes acerca de prioridades, estratgias, beneficirios, financiamento,
assim como por exercer o controle pblico sobre a ao do Estado decorrente dessas
deliberaes (CUNHA, 2011).

Para Luchmann e Almeida (2010) os Conselhos so instncias de discusso e

deliberao de polticas pblicas, amparadas por legislao nacional e que apresentam um
desenho institucional estruturado e sistmico, podendo atuar nas trs esferas governamentais
(municpio, estado e unio) com a finalidade de contriburem para o controle social e
constituem colegiados com funo deliberativa ou consultiva (CUNHA, 2011; OLIVEIRA,
2009).
Os observatrios so instituies independentes (ONGs) que se ocupam das tarefas de
acompanhar os gastos e fiscalizar as contas pblicas e que foram constitudas a partir de
iniciativas autnomas da sociedade, encontrando-se desvinculados de qualquer esfera de
poder ou centro de influncia normativa. (MAIA, 2010, p. 57)
O controle social realizado por instituies independentes, sem a influncia do poder
pblico contribui para uma ao voltada ao atendimento dos interesses da sociedade civil com
a ausncia da influncia das autoridades governamentais. O rgo formado por apenas
representantes da sociedade civil possui um conhecimento maior sobre as reais necessidades
da populao, seus anseios e perspectivas. O fato do observatrio social ser formado
exclusivamente por representante da sociedade civil o diferencia dos outros mecanismos de
controle social.
O oramento participativo (OP) apresenta-se como instrumento de participao social,
permitindo que o poder pblico e o cidado formulem a proposta oramentria, tendo ento
uma atribuio do poder executivo compartilhada com a sociedade, o que valoriza o debate e
enriquece as escolhas com o lastro da sociedade assistida.
O oramento participativo consiste numa nova forma de planejar os gastos pblicos. O
oramento elaborado com a participao de indivduos de diferentes classes sociais,
promovendo a destinao da verba pblica em projetos e atividades do interesse da
coletividade. Assim como a audincia pblica o oramento participativo permite que o
cidado seja ouvido antes da realizao do ato administrativo, discutindo o planejamento das
receitas e despesas.
A audincia pblica, assim como o observatrio social, apresenta-se como instrumento
de controle social, na qual a sociedade interage com o poder pblico para decidir determinada
questo. Segundo Carvalho Filho (2005), a audincia pblica a forma de participao
popular pela qual determinada questo relevante, objeto de processo administrativo, sujeita
a debate pblico e pessoal por pessoas fsicas ou representantes de entidades da sociedade
civil.

Csar (2011) define a audincia pblica como um instrumento colocado disposio

dos rgos pblicos para, dentro de sua rea de atuao, promover um dilogo com os atores
sociais, com o escopo de buscar alternativas para a soluo de problemas que contenham
interesse pblico relevante. Um instrumento para colheita de mais informaes ou provas
(depoimentos, opinies de especialistas, documentos) sobre determinados fatos. Nesse evento,
tambm podem ser apresentadas propostas e crticas.
A audincia pblica apresenta-se como um canal democrtico de manifestao de
opinio, permitindo que indivduos ou representantes de associaes, fundaes, conselhos de
classe, sindicatos expressem suas aprovaes ou rejeio ao assunto na qual est sendo
discutidas.
Aps o perodo de discusses realizadas pelos participantes da audincia pblica,
registram-se os posicionamentos favorveis e desfavorveis sobre o assunto tratado. O debate
permite que se chegue a uma concluso ouvindo opinies diversas. O conjunto de opinies
favorveis e desfavorveis ir formar o posicionamento da sociedade sobre o assunto tratado.
A Ouvidoria um rgo que permite o intercmbio entre o usurio do servio e a
administrao pblica, servindo para ouvir e registrar as opinies e indignao dos cidados.
As demandas apontadas pelos usurios so direcionadas para as respectivas secretarias. A
percepo dos usurios sobre o servio prestado conduz a uma avaliao do desempenho da
gesto pblica. A partir do levantamento das reclamaes, os gestores podero implementar
melhorias aos servios e produtos produzidos.
A Ouvidoria busca dar a transparncia devida gesto pblica, com a participao dos
cidados na melhoria dos servios pblicos prestados e na avaliao das polticas pblicas.
Sendo assim, a ouvidoria pblica brasileira pode ser um excelente instrumento de
aprimoramento, modernizao e humanizao da relao existente entre os servidores
pblicos e os cidados, viabilizando a ampliao do necessrio espao para o pleno exerccio
do direito de avaliao e controle da gesto pblica, requisito indispensvel para a
consolidao da nossa democracia (OLIVEIRA, 2001).
Por meio dessas ferramentas de participao social a sociedade consegue interagir com
o poder pblico, entretanto h a necessidade de aproximar os instrumentos de participao
social das associaes de moradores, dos sindicatos, das instituies de ensino. Assim como
ampliar o contato com a populao em geral, demonstrando os trabalhos realizados e
instruindo para a educao fiscal, fortalecendo o espao de controle social na execuo das
polticas pblicas. Essa iniciativa aumenta a divulgao dos seus objetivos, estruturas e
atuaes realizadas.

5. Consideraes finais
A contabilidade pblica brasileira iniciou uma srie de mudanas e uma delas a
transparncia da informao contbil. As entidades pblicas precisam estar preparadas para se
adequar s novas exigncias e o cidado apto a acompanhar e a participar da gesto pblica. O
controle social no um assunto novo. Entretanto a maioria da sociedade desconhece as
ferramentas de participao social.
H vrios instrumentos de participao social, como conselhos de polticas pblicas,
observatrio social, oramento participativo, ouvidoria e audincias pblicas. Esses
mecanismos de aproximao do cidado com o poder pblico, ainda no so totalmente
conhecidos pela sociedade.
Assim como oramento participativo, a ouvidoria apresenta-se como um instrumento
de participao que precisa proporcionar resolues e no servir como meio de legitimar as
aes contrrias aos interesses pblicos, atravs de simples mecanismos absoro das
reclamaes dos cidados. A Ouvidoria atua como mediadora na definio das polticas
pblicas auxiliando na tomada de decises na Gesto Pblica. A misso do ouvidor atender
a camada representada quando em situao desfavorvel, buscando a contnua melhoria dos
servios pblicos oferecidos sociedade.
O fator negativo nos instrumentos de participao diz respeito a sua utilizao para
atender determinaes legais como o caso do conselho de polticas pblicas e da audincia
pblica, servindo apenas para ratificar a opinio dos administradores, distanciando de sua
finalidade que ouvir a sociedade e promover a participao social. O envolvimento da
sociedade nas discusses promovidas pelas audincias pblicas contribui para a definio de
planos de ao condizente com as perspectivas sociais.
Um instrumento de participao no qual os administrados desconhecem o seu
funcionamento, dificulta sua plena utilizao. A articulao da sociedade auxilia na
transmisso das opinies dos grupos representados de forma a introduzir nos debates a
deciso dos seus membros.
O processo de conscientizao da sociedade quanto importncia da populao
utilizar os instrumentos de participao um processo de longo prazo. Diversas medidas
precisam ser implantadas para o atingimento de melhorias neste cenrio. Os diversos
segmentos sociais necessitam ser alcanados para a obteno da participao de uma amostra
significativa da populao. Os programas voltados para a educao fiscal precisa se tornar

uma realidade nas escolas e universidades brasileiras, introduzindo os conceitos sobre

transparncia e controle social na educao do pas.

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