LUCIANA DE S. BUCHALA RA 002022.

REFORMA POLTICA: A POLMICA DO SISTEMA ELEITORAL

Introduo

Tem-se travado, atualmente, um debate no Congresso e na sociedade civil

em torno do tema da reforma poltica, envolvendo questes como fidelidade
partidria, financiamento pblico das campanhas, eleies para suplente de
senador, coligaes e voto facultativo. Nesse contexto, o presente trabalho
pretende apresentar as discusses relacionadas especificamente ao sistema
eleitoral brasileiro aplicado s eleies dos deputados federais e estaduais. Em
substituio ao sistema proporcional vigente, h a proposta de adoo do sistema
distrital misto. Entretanto, no existe consenso a respeito dos benefcios de tal
sistema, de forma que proposies de aperfeioamento do sistema proporcional
tambm permeiam o debate.
I. Sistema eleitoral brasileiro
Inicialmente, interessante apresentar a sistemtica eleitoral brasileira para cada
instncia de poder adotada pela Constituio Federal de 1988, a qual prev a
coexistncia dos sistemas majoritrio simples, majoritrio em dois turnos e proporcional.
O Poder Legislativo Federal composto pela Cmara dos Deputados e pelo
Senado Federal (Legislativo bicameral). Enquanto que aquela representa o povo do
Estado, esse se destina a representar a Unidade Federada perante a Unio.
O cargo de Deputado Federal eletivo, conforme o sistema proporcional. Por
fora da Lei Complementar 78/93, o nmero de Deputados Federais, proporcional
populao dos Estados e do Distrito Federal, no ultrapassar quinhentos e treze
representantes. Efetuados os clculos da representao dos Estados e do Distrito
Federal, o Tribunal Superior Eleitoral fornecer aos Tribunais Regionais Eleitorais e aos
partidos polticos o nmero de vagas a serem disputadas. A CF de 1988, artigo 45,
estabelece que nenhuma das Unidades da Federao pode ter menos de oito ou mais de
setenta deputados.

O cargo de Senador igualmente eletivo; seu nmero fixo: trs por Estado e
pelo Distrito Federal. Aqui, o critrio adotado j no o proporcional, mas sim o
majoritrio. Esclarea-se que, de acordo com o nmero de vagas em disputa - a cada
quatro anos, a representao de cada Estado e do Distrito Federal renovada,
alternadamente, por um e dois teros -, so eleitos os candidatos mais votados, sem a
ocorrncia de segundo turno. Isso quer dizer que se adota o sistema majoritrio simples
para a escolha dos Senadores.
No que tange ao Legislativo Estadual, o nmero de Deputados Assemblia
Legislativa corresponder ao triplo da representao do Estado na Cmara dos
Deputados e, atingido o nmero de trinta e seis, ser acrescido de tantos quantos forem
os Deputados Federais acima de doze. O critrio adotado para a eleio o proporcional.
Essa sistemtica aplica-se igualmente aos Deputados Distritais e Cmara Legislativa
(Distrito Federal).
O Legislativo Municipal, por sua vez, representado pela Cmara Municipal. O
nmero de Vereadores proporcional populao do Municpio, devendo-se observar os
limites constitucionais: a) mnimo de nove e mximo de vinte e um nos Municpios de at
um milho de habitantes; b) mnimo de trinta e trs e mximo de quarenta e um nos
Municpios de mais de um milho e menos de cinco milhes de habitantes; c) mnimo de
quarenta e dois e mximo de cinqenta e cinco nos Municpios de mais de cinco milhes
de habitantes. O critrio empregado, aqui, o proporcional.
No que toca ao Executivo Federal, sua chefia exercida pelo Presidente da
Repblica, que eleito pelo sistema majoritrio em dois turnos (atualmente adotado, por
exemplo, tambm pela Frana e pela Argentina). Efetivamente, dispe a Constituio que
ser considerado eleito Presidente o candidato que obtiver a maioria absoluta de votos,
no computados os em branco e os nulos; se nenhum candidato alcanar maioria
absoluta na primeira votao, far-se- nova eleio em at vinte dias aps a proclamao
do resultado, concorrendo os dois candidatos mais votados e reputando-se eleito o que
obtiver a maioria dos votos vlidos (isto , excluindo-se os nulos). Objetiva-se dar ao
candidato eleito maior representatividade popular.
Esse sistema tambm adotado para a eleio do Governador de Estado e do
Distrito Federal. No que concerne ao Executivo Municipal, seu chefe (Prefeito) tambm
escolhido por esse sistema, mas apenas nos Municpios com mais de duzentos mil
eleitores. Tal significa que, nos Municpios com menos de duzentos mil eleitores, o
sistema adotado o majoritrio simples.

Dada essa anlise panormica, preciso explicitar de forma mais detalhada o

mecanismo de funcionamento e as caractersticas do sistema proporcional de
representao, adotado pela CF de 1988 para a eleio de Vereadores, Deputados
Estaduais e Distritais e Deputados Federais.
Diferentemente do sistema majoritrio, na representao proporcional nem sempre
o candidato mais votado ser eleito. necessrio que seu partido (ou coligao) receba
da populao que deseja representar um mnimo de apoio manifestado pelo voto. Esse
mnimo de apoio popular verificado atravs do quociente eleitoral (QE), que a diviso
de todos os votos vlidos1 (votos nominais2 + votos de legenda3) pelo nmero de vagas
que tem direito cada Estado. S podero concorrer distribuio dos lugares os partidos
e coligaes cuja soma dos votos vlidos tiver alcanado o quociente eleitoral, ou seja, o
QE funciona como clusula de excluso. Cabe ressaltar novamente que o nmero de
vagas em cada Estado deve ser determinado proporcionalmente magnitude relativa de
sua populao, respeitando os limites mnimo de 8 e mximo de 70 deputados federais
por Estado.
Uma vez obtido o QE, passa-se distribuio das vagas a serem preenchidas. Na
primeira fase, a distribuio das vagas feita atravs do quociente partidrio (QP), que
a diviso do nmero de votos vlidos de um partido pelo quociente eleitoral. Esse
resultado define o nmero de vagas que cabe a cada partido em determinado Estado.
Pelo sistema de mdias sero distribudas as vagas restantes (no preenchidas pelo QP),
dividindo-se o total de votos vlidos de cada partido pelo nmero de vagas j preenchidas
mais 1. O partido que obtiver a maior mdia ficar com a vaga. O clculo se repetir para
a distribuio de cada um dos lugares restantes. Obedecendo ao chamado sistema de
lista aberta, o preenchimento das vagas com que cada partido ou coligao for
contemplado obedecer ordem de votao recebida por seus candidatos.
Nessas condies, verificado o coeficiente eleitoral e a porcentagem que cada
partido obteve de votos, o sistema proporcional permite que um partido nanico, com
expressiva votao, conquiste maior representatividade no plenrio, fazendo com que
outros membros menos votados sejam eleitos. Diante disso, argumenta-se que a grande
vantagem de tal sistema admitir um maior nmero de partidos polticos na Cmara e
1

A legislao considera como voto vlido o voto dado diretamente a um determinado candidato ou a um
partido sem meno a candidato. Desde as eleies de 1998 no so considerados como vlidos os votos em
branco.
2
Voto dado a um determinado candidato.
3
Voto dado a determinado partido sem meno do nome de candidato. O voto de legenda contado como
vlido para fins de clculo do quociente eleitoral e do quociente partidrio. Essa opo de voto s existe na
eleio proporcional.

garantir a representao das minorias, o que enseja um maior carter democrtico.

Assim, para muitos, erroneamente, entender que os candidatos com menor nmero de
votos no devem compor o plenrio no se ater quanto representao dos grupos
minoritrios que jamais teriam como se expressar e estariam sujeitos vontade exclusiva
da maioria. O legislador constitucional agiu com respeito a todas as ideologias partidrias
para que se permita a ampla participao, compondo de uma forma bem variada as
discusses legislativas.
II. Crticas ao sistema proporcional brasileiro
Cabe agora levantar as crticas comumente apresentadas ao sistema proporcional
vigente no contexto do atual debate em torno da reforma poltica.
Primeiramente, uma das questes em discusso refere-se desigualdade de
representao entre estados e entre partidos na Cmara dos Deputados. Argumenta-se
que o dispositivo constitucional que estabelece um nmero mnimo e mximo de
representantes para todos os estados possui a propriedade de subdimensionar a
representao poltica dos estados mais populosos ou com os maiores corpos eleitorais,
superdimensionando aquela dos estados menos populosos ou com os menores corpos
eleitorais. Em outras palavras, nos colgios eleitorais oligrquicos e tradicionais, menos
populosos, com menor densidade do corpo eleitoral e com nmero menor de
representantes, do Centro-Oeste, do Norte e do Nordeste, o valor absoluto do quociente
eleitoral (isto , o custo absoluto em votos do mandato representativo) menor,
assegurando-lhes a sobre-representao; ao contrrio, nos colgios eleitorais modernos,
urbanizados e industrializados, ao mesmo tempo mais populosos, com corpos eleitorais
mais densos e com nmeros maiores de representantes, do Sudeste e do Sul, o valor
absoluto do cociente eleitoral, isto , o custo em votos do mandato representativo,
sensivelmente elevado, o que explica a sua sub-representao.
Como exemplo disso, pode-se mostrar alguns nmeros. Hoje, com um colgio de
25.655.553 eleitores e 70 vagas na Cmara, So Paulo tem um deputado para 366.507
eleitores. Cada um dos 8 deputados de Roraima (com um colgio de 208.525 eleitores)
representa 26.065 cidados, ou seja, o peso do voto do brasileiro que vota em Roraima
14 vezes maior do que o do que vota em So Paulo.
Somando-se a isso, o percentual de votos nominais e de legenda que cada partido
deve conquistar no colgio eleitoral, quer sobre a totalidade do eleitorado, quer sobre o

conjunto dos votos vlidos para eleger um deputado federal - ou, em outros termos, o
custo relativo em votos de um deputado federal, para cada partido, no colgio eleitoral -
consideravelmente maior nos estados menos populosos, que elegem um nmero menor
de representantes, do que naqueles mais populosos, que elegem um nmero maior de
representantes. Diante disso, e considerando que o quociente eleitoral funciona como
clusula de excluso, conclui-se que a representao dos estados menos populosos se
distribui segundo um perfil de concentrao que beneficia os grandes partidos,
tradicionais e conservadores, em prejuzo dos partidos modernos, em regra menores,
sub-representando-os e, no limite, excluindo-os. De outra forma, nos colgios eleitorais
que, menores quanto populao e ao eleitorado, elegem um nmero absoluto menor de
representantes (oito), a magnitude relativa do quociente eleitoral elevada, de modo que
este funciona como uma pesada clusula de excluso (12,5%), o que elimina da
representao poltica ou sub-representa, nestes, os partidos regionalmente menores entre os quais situam-se os partidos modernos, populares ou reformistas -, concentrando
os mandatos em um ou dois grandes partidos, tradicionais e conservadores. Ao contrrio,
nos colgios eleitorais que, maiores em populao e em eleitorado, elegem um nmero
absoluto maior de representantes, a magnitude relativa do cociente eleitoral, demasiado
pequena (1,43%, em So Paulo), de modo que o funcionamento deste como clusula de
excluso ineficiente, estimulando a proliferao de legendas de aluguel e de todo o
tipo de negcios que elas protagonizam no mercado eleitoral.
Como conseqncia dos mecanismos descritos, pode-se observar tambm que h
uma divergncia entre a participao dos partidos no conjunto nacional de votos e sua
participao na composio partidria final da Cmara dos Deputados, uma vez que os
votos dos eleitores do Nordeste, Norte e Centro-Oeste valem mais do que o voto dos
eleitores do Sudeste e Sul. Nas eleies de 1994 para a Cmara dos Deputados, o PT,
concentrando o seu eleitorado no Sudeste e secundariamente no Sul, e o PFL,
concentrando o seu eleitorado no Nordeste, obtiveram quase o mesmo volume nacional
de votos (o PFL logrou 12,9% e o PT 12,8% dos votos nacionais). No entanto, como
resultado da operao dos mecanismos descritos, o PFL recebeu 40 cadeiras a mais do
que o PT, apropriando-se de 17,3% das cadeiras enquanto couberam ao PT apenas 9,6%
das cadeiras. O PSDB, concentrando o seu eleitorado no Sudeste e secundariamente no
Nordeste, conquistou 13,9% dos votos nacionais, bem mais do que o PFL, mas recebeu
apenas 12,1% das cadeiras, um nmero absoluto bem menor de cadeiras do que o PFL.
Embora tendo sido o maior partido eleitoral, o PMDB, cujos votos se distriburam de um

modo relativamente homogneo entre regies e entre estados, conquistou um volume

relativo de cadeiras (20,9%) apenas ligeiramente superior ao seu volume relativo de
votos, 20,3% .
Enfim, a multiplicidade de quocientes eleitorais estaduais e de clusulas de
excluso desiguais entre os estados acabam violando o princpio constitucional que
institui a igualdade e a proporcionalidade da representao dos cidados brasileiros,
quaisquer que sejam seus estados, na Cmara dos Deputados.
Alm do exposto, os crticos destacam os problemas seguintes, os quais se
relacionam com a adoo do sistema de lista aberta:

Como os eleitos do partido so os mais votados do partido, a disputa

eleitoral d-se dentro do partido e no fora dele, ou seja, o sistema atual
incentiva a disputa no seio dos partidos, dificultando, sobremaneira, a
coeso partidria.

Dada a excessiva personalizao do voto na lista aberta, o atual sistema

conduz os partidos a procurarem candidatos entre personalidades e entre
representantes de categorias e grupos sociais, que acabam se tornando,
por isto mesmo, independentes dos prprios partidos.

Outras questes levantadas derivam-se diretamente das caractersticas essenciais

do sistema proporcional de representao:

No h uma ligao entre o eleitor e o seu represente no sentido de uma

cobrana de desempenho e solues, sendo eleitos sem maiores
compromissos com os eleitores e com os problemas de cada regio.

O voto dado a um candidato de preferncia do eleitor acaba ajudando a

eleger outro de perfil poltico diverso, com quem o eleitor no tem qualquer
identidade. Em outras palavras, com foi dito acima, defende-se que os
candidatos com menor nmero de votos no deveriam ser eleitos.

III. Proposta do voto distrital misto: vantagens e desvantagens

A principal proposta de alterao do sistema eleitoral proporcional a adoo do
sistema distrital misto, que combina os sistemas majoritrio e proporcional, baseado no
modelo alemo.
Segundo o modelo escolhido pela comisso do Senado, o eleitor passa a dispor
de dois votos. No primeiro, escolhe o candidato do distrito; no segundo opta entre listas

apresentadas pelos partidos. As listas partidrias sero fechadas, ou seja, caber

Conveno Regional, mediante votao secreta, escolher os integrantes da lista partidria
sendo a ordem de precedncia definida pelo resultado do escrutnio.
O nmero de cadeiras de cada partido definido proporcionalmente votao
obtida na lista, tomando como base o desempenho estadual e no o nacional. Uma vez
feita a diviso das cadeiras, os partidos ocupam seus lugares de forma que, em primeiro
lugar, assumem os eleitos nos distritos pelo sistema majoritrio, ficando as vagas
restantes, at o partido preencher sua cota, reservadas aos deputados que compem a
lista na ordem estabelecida pelas convenes partidrias. Os partidos podero exceder
seu quociente partidrio caso venam em um nmero de distritos superior a esse
quociente.
Cabe ressaltar que na Alemanha, o clculo para distribuio das cadeiras feito
no mbito nacional (o que gera alta proporcionalidade), enquanto no presente projeto o
clculo realizado em cada unidade da federao. Isso significa manter o atual grau de
distoro na Cmara dos Deputados, com estados sobre-representados e o voto de uns
eleitores valendo mais do que o de outros.
Segue a proposta do Senado para alterao constitucional quanto ao tema
discutido:
"Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos,
em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal, por sistema eleitoral misto, na
forma da lei, observados os seguintes preceitos:
I - a representao de cada Estado e do Distrito Federal ser composta cinqenta
por cento, ou o nmero inteiro maior mais prximo, de nomes eleitos em distritos
uninominais e completando-se com os nomes constantes de listas partidrias;
II - apurada a eleio, para a qual o eleitor ter dois votos desvinculados, um para
o candidato de seu distrito eleitoral e outro para o partido de sua preferncia, ser
calculado o total de lugares destinados a cada partido, com base no princpio da
proporcionalidade, considerado apenas o voto no partido;

III - deduzidos do total de lugares destinados a cada partido os representantes

eleitos nos distritos, os demais lugares sero preenchidos pelos candidatos eleitos pelas
respectivas legendas partidrias;
IV - se o partido eleger nos distritos representantes em nmero superior ao
definido pelo princpio da proporcionalidade, a diferena ser acrescida ao nmero total
de Deputados
Nessas condies, o sistema majoritrio-distrital se caracteriza por premiar os
candidatos majoritrios em cada distrito. Assim, argumenta-se em seu favor que ele
propicia maiorias parlamentares slidas e a simplificao do sistema de partidos,
supostamente dando consistncia e disciplina representao partidria. Em outras
palavras, voto distrital misto envolve, em princpio, o empenho de conciliar os valores de
representatividade e eficincia.
Alm disso, uma das principais vantagens destacadas pela eleio de parte dos
representantes em distritos a possibilidade de aproximar eleitores e candidatos,
aumentando o poder de fiscalizao dos eleitores sobre seus representantes e
minimizando a influncia do poder econmico e dos meios de comunicao nas eleies.
Ademais, o voto distrital misto tornaria os partidos polticos mais coesos e fortes, pois, ao
contrrio do sistema proporcional de listas abertas, cada candidato concorre com outros
de partidos diferentes tanto pelo voto no candidato distrital como nas listas partidrias.
Enfim, os defensores do sistema distrital misto acreditam combinar as vantagens dos dois
sistemas clssicos - o proporcional, que assegura a representao das minorias; e o
distrital puro, que permite a proximidade do eleitor e a representao das diversas regies
do Estado.
Por outro lado, os crticos do sistema proposto entendem que haveria prejuzo da
representatividade democrtica pela inevitvel concentrao dos partidos. Em outros
termos, seria um equvoco a hiptese de que o segundo voto seria suficiente para
compensar as conhecidas restries impostas pelo voto majoritrio s minorias. Com o
passar do tempo a disputa distrital, como ocorre em todos lugares onde o sistema vigora,
perderia em competitividade e passaria a girar em torno de um restrito nmero de opes.
Isso porque partidos que sistematicamente perdessem a eleio no distrito deixariam de
entrar no cmputo dos eleitores sensibilizados pela disputa majoritria. Assim, a tendncia
que o voto na lista seja, progressivamente, constrangido pela escolha feita para o

distrito. Desta forma, a introduo do distrital misto no levaria a um equilbrio entre a

representao democrtica e o governo eficaz, mas o resultado seria outro: um sistema
no qual a competio estaria regulada na forma de cartel pela elite de dois ou trs
grandes partidos, em que parcelas ainda maiores da sociedade ficariam sem
representao. Em outras palavras, um sistema poltico ainda mais elitizado e excludente
do que o atual.
Alm disso, a eleio majoritria para parlamentares transformaria os deputados
em vereadores que prefeririam defender questes locais s nacionais para se reelegerem.
Os representantes dos distritos teriam nas casas legislativas estadual e federal uma
responsabilidade muito forte com o seu distrito o que agravaria ainda mais o atual
problema das solicitaes de favores oramentrios para obras locais e eleitoreiras em
detrimento do bem comum da populao do estado ou da federao.
Argumenta-se tambm que sistemas mistos so mais complexos e tendem a
dificultar sua inteligibilidade pelo eleitor. Na Alemanha, apesar da simplicidade da cdula,
menos da metade dos eleitores sabem a funo do voto dado na lista partidria. No
Brasil, nas eleies gerais o eleitor necessitaria fazer at oito escolhas marca
praticamente desconhecida em outras democracias. Em um quadro de baixa escolaridade
do eleitorado e de espetaculares taxas de votos em branco e anulados, um componente
que torne a escolha eleitoral mais difcil, pode ter efeitos bastante negativos para a
legitimidade de nosso sistema representativo.
Alm disso, metade dos deputados eleitos pelo distrito e metade pela lista em
cada estado significa que o nmero de distritos eleitorais seria diferente nas eleies para
Cmara e para Assemblia Legislativa. No Rio de Janeiro, por exemplo, seriam 35
distritos com cerca de 285 mil eleitores na eleio para a Assemblia e 23 distritos com
cerca de 434 mil eleitores para a Cmara dos Deputados. Pode-se imaginar o que isso
produziria em termos de confuso para os eleitores e para a estratgia eleitoral dos
partidos candidatos.
IV. Proposta de reforma do sistema proporcional
Diante das discusses expostas, muitos questionam a proposta de mudana do
sistema eleitoral em direo ao distrital misto, sugerindo, na realidade, propostas de
aperfeioamento do sistema proporcional de lista aberta em vigor no Brasil desde 1946.

Uma primeira proposta consiste em definir os estados, os territrios e o Distrito

Federal como circunscries ou colgios eleitorais nos quais concorreriam listas
partidrias, instituindo, entretanto, um cociente eleitoral nacional nico e cocientes
partidrios nacionais que determinariam o nmero de candidatos eleitos no pas por cada
partido. Num segundo momento, as cadeiras nacionais de cada partido seriam
distribudas entre as suas listas estaduais em proporo ao volume relativo de sufrgios
de cada uma frente totalidade dos votos nacionais do partido. E, logo, as cadeiras
conquistadas pelo partido em cada estado seriam providas pelos candidatos segundo a
ordem de preferncia determinada na lista partidria estadual.
Esse mtodo resolveria o problema, crucial para o equilbrio e a integridade da
federao brasileira, da igualdade do poder do voto entre eleitores de todas as latitudes
do pas, da igualdade do custo em votos do mandato representativo para todos os
colgios eleitorais e partidos, bem como das dificuldades, acima expostas, criadas pela
lista aberta. Sua adoo teria, alm disso, no caso brasileiro, duas propriedades positivas:
(1) nacionalizaria os partidos polticos e, em particular, as suas representaes na
Cmara; (2) incrementaria, em virtude da adoo do cociente eleitoral nacional nico, a
proporcionalidade entre a distribuio dos votos partidrios e a distribuio das cadeiras
partidrias na Cmara dos Deputados.
Se, entretanto, no for considerado politicamente vivel substituir a multiplicidade
dos quocientes eleitorais estaduais por um cociente eleitoral nacional nico, impem-se
pelo menos duas providncias,: (1) suprimir o parmetro constitucional que estabelece
um nmero mnimo e um mximo de deputados federais por estado e (2) suprimir o
preceito do Cdigo Eleitoral que define os cocientes eleitorais como clusulas de excluso
em cada estado da federao, substituindo-as por uma clusula de excluso fixada em
percentual de votos, nica e uniforme para todos os colgios eleitorais do pas.
Nessa soluo, que produz mudanas de menor envergadura na tradio do
sistema representativo republicano brasileiro, se os estados funcionarem como colgios
eleitorais estaduais, poder ocorrer que alguns elejam um nmero insignificante de
representantes ou mesmo no elejam qualquer representante. Somente a ltima
alternativa, extrema, constituiria problema constitucional, no qual estaria em questo, no
o direito do estado, mas o direito dos cidados representao, pois, na lgica
constitucional da federao, a Cmara dos Deputados representa os cidados e a Unio
e no os estados. Frente a este problema, necessrio conciliar o princpio para cada
eleitor, um voto de igual valor com a exigncia de representao poltica mnima para os

cidados daqueles colgios eleitorais que, realizado o clculo proporcional, ficariam

privados de representao. A soluo clssica parece ser a da Constituio NorteAmericana, que assegura, neste caso, a cada estado, o direito de eleger pelo menos um
representante.
Bibliografia
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