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DESENVOLVIMENTO, REGIO

E PODER REGIONAL
A Viso de Celso Furtado
Hermes Magalhes Tavares
Resumo

Um dos mais importantes economistas brasileiros e o de maior projeo fora


do Brasil, Celso Furtado, deixou uma obra significativa sobre a economia brasileira e latinoamericana. Ocupou-se ao mesmo tempo da questo regional, especialmente do Nordeste brasileiro. O nosso objetivo tratar da evoluo da economia brasileira sob o prisma do desenvolvimento
das regies do pas, na viso de Furtado. Esse tema foi abordado pelo autor, principalmente em
duas de suas obras, que focamos particularmente: Formao econmica do Brasil e Uma poltica para o desenvolvimento do Nordeste (GTDN). Buscamos na obra desse autor e em sua viso
macroeconmica e macroespacial uma contribuio para que se possa estabelecer um contraponto
com a abordagem hoje prevalecente, ancorada no desenvolvimento local.

Palavras-chave

Celso Furtado; desenvolvimento regional; poder re-

gional; Nordeste; Brasil.

INTRODUO
H cerca de duas ou trs dcadas, a problemtica regional vem sendo tratada, nos pases centrais, segundo a abordagem do desenvolvimento local, prtica que se difundiu a um
nmero crescente de pases, inclusive o Brasil. Tal difuso ocorreu de forma rpida e avassaladora, fazendo surgir tambm nessa rea do conhecimento uma espcie de discurso nico.
Observa-se, contudo, que mesmo nos pases de origem do novo modelo surgiram
crticas, que podem ser sintetizadas em expresses como nova ortodoxia, localismo,
distritismo etc.
Sabemos que o Brasil um exemplo clssico de uma sociedade capitalista de desenvolvimento marcadamente desigual, o que se agrava com as enormes dimenses territoriais do pas. Pensar, porm, que em tal contexto os desequilbrios regionais possam ser
enfrentados com polticas que privilegiem abordagens do tipo microespacial algo pouco
compreensvel.
Mas o fato de que a viso localista tenda a se tornar hegemnica neste pas no constitui indicativo seguro de que a reduo das desigualdades possa ser conseguida a mdio
ou longo prazo. Nesses termos, trazer de volta as ideias de Celso Furtado, cuja viso foi
sempre macroespacial, macroeconmica, parece bastante oportuno. O tratamento da
questo regional brasileira por esse autor surge a partir do estudo da evoluo da economia brasileira em seu tempo histrico, do incio da colonizao at meados da dcada de
1950. E esse estudo foi instrudo por uma ampla discusso a respeito do desenvolvimento
capitalista em sua estruturao global.
Este artigo est estruturado em trs captulos, cujas denominaes do uma
ideia aproximada de seus respectivos contedos. So eles, sequencialmente: O tema
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do desenvolvimento econmico, A formao histrica dos espaos regionais e O


poder regional.

O TEMA DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO


Sem dvida o nome de Celso Furtado est ligado ao da Cepal (Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe), de cuja teorizao sofreu influncia e para a qual
tambm contribuiu. De fato, a sua viso de desenvolvimento parte da de Ral Prebisch,
primeiro dirigente da Cepal, mas, como veremos, mais frente, apresenta conotao prpria. Neste tpico, fazemos uma sntese das concepes de ambos separadamente.
A Relao Centro-Periferia
O entendimento de que o desenvolvimento econmico resulta da acumulao de
capital e que este fruto do aumento da produtividade do trabalho constitui um legado
da economia clssica (Lange, 1966). Entretanto, preocupado com o possvel estancamento da acumulao (estgio estacionrio), Ricardo props que o sistema econmico
mundial se pautasse pela diviso internacional do trabalho, o que passou a acontecer
desde o terceiro decnio do sculo XIX. Essa poltica seria vantajosa no apenas para a
Inglaterra, mas tambm para todos os pases que participassem do sistema econmico
mundial. O ponto de partida de Prebisch foi a crtica aos resultados da aplicao da
teoria ricardiana.
Decorrido mais de um sculo de vigncia desse princpio nas relaes econmicas
internacionais, Ral Prebisch afirma, no Estudio econmico de Amrica Latina 1949, que
aquele postulado estava em desacordo com os dados da realidade. Escrito em tom de
manifesto, como observa Furtado, o Estudio comeava por dizer:
La realidad est destruyendo en La Amrica Latina aquel pretrito esquema de la divisin
internacional del trabajo que, despus de haber adquirido gran vigor en el siglo XIX, segua
prevaleciendo doctrinariamente hasta muy avanzado el presente.

Acrescentava em outra parte:


El movimiento se inicia en La Grande Bretaa, sigue con distintos grados de intensidad en
el continente europeo, adquiere un impulso extraordinario en Estados Unidos y abarca finalmente al Japn, cuando este pas se empea en asimilar rpidamente los modos occidentales
de producir. Fueron formndose as los grandes centros industriales del mundo, en torno
a los cuales, la periferia del nuevo sistema, vasta y heterognea, tomaba escasa parte en el
mejoramiento de la productividad. (Cepal, 1949, apud Cepal, 1998, p.73). [Grifos nossos]

Prebisch busca comprovar empiricamente sua hiptese por meio das estatsticas de
exportao e importao da Inglaterra com os pases exportadores de bens primrios, que
mostravam que os termos de intercmbio evoluam desfavoravelmente aos pases perifricos. Segundo essa ptica, os preos dos produtos industriais no decresciam relativamente
devido a uma maior organizao dos trabalhadores e aos controles de preos pelas formas
de produo em monoplios nos pases do centro.
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A estrutura centro-periferia no podia se alterar se os pases da periferia no pudessem se industrializar. Industrializao e planejamento estatal passaram a se constituir nos
componentes principais da agenda da Cepal durante cerca de dez ou doze anos.
A Contribuio de Furtado
Em texto escrito em 1972, por solicitao da Unesco, para uma publicao dos perfis
de uma seleo de cientistas sociais do mundo todo, Celso Furtado citou autores e correntes de pensamento que influenciaram na sua formao. Nenhuma referncia foi feita
ento obra de Prebisch, lacuna que, entretanto, deixa de existir na Fantasia organizada,
autobiografia intelectual de Furtado publicada inicialmente em 1985.
Nessa obra, Celso Furtado sintetiza os dois textos de 1949, fundadores da doutrina
da Cepal, e descreve o ambiente em que eles surgiram e foram divulgados. tambm o
momento em que o autor integra-se equipe do rgo recm-criado. Ele foi um dos primeiros a perceber a importncia do estudo de Prebisch, substrato do pensamento cepalino
em sua origem, divulgado no Estudio econmico de Amrica Latina 1949, cuja fora
explicativa provocaria uma verdadeira reviravolta na compreenso dos problemas econmicos dessa regio, segundo o prprio Furtado, e que poderia mudar a face da Amrica
Latina, caso fosse aceito pelos governos dessa regio (Furtado, 1985).
Compreende-se assim o empenho de Furtado em traduzir o Estudio e divulg-lo
entre instituies influentes no Brasil, como a Fundao Getulio Vargas e a Confederao
Nacional da Indstria, esta representada por Rmulo Almeida, Evaldo Correia Lima e
Heitor Lima Rocha. Por este motivo, o Brasil acabou por funcionar, inicialmente, como
verdadeira caixa de ressonncia das ideias cepalinas.
Dois anos depois do incio da Cepal, durante os preparativos para a reunio de So
Jos da Costa Rica, havia fortes indcios de que os Estados Unidos vetariam a continuidade desse rgo. Furtado fez gestes junto ao governo do presidente Vargas, no sentido
de que este votasse pela permanncia do rgo. Em suas memrias, Celso Furtado diz
que a posio favorvel assumida por Vargas, em defesa da Cepal, foi fundamental para
a sua manuteno, pois o voto do Brasil contribuiu para que vrios outros pases latinoamericanos assumissem idntica posio (Furtado, 1985).
Voltemos questo terica no contexto em que se estruturava o arcabouo terico
da Cepal, centrado nas ideias de Prebisch e depois enriquecido por outros autores, entre
os quais Celso Furtado. Este se refere a uma diferena entre a abordagem de Prebisch e a
sua. Ele parte do pressuposto de que o atraso dos pases perifricos no podia se explicar
pela degradao dos termos de intercmbio, mas sim, pela condio colonial.
No caso do Brasil, apesar de a Independncia ter ocorrido em 1822, o pas continua
por mais de um sculo como mero exportador de produtos primrios. Isso o leva a realizar
um estudo aprofundado da economia brasileira desde o incio da colonizao. Para Furtado,
somente na dcada de 1930, com a intensificao da produo industrial, que termina a
sua condio colonial. Diz o autor que h uma diferena de mtodos (abordagens) empregados. O mtodo de Prebisch seria sincrnico, pois estuda o sistema centro-periferia em dois
cortes histricos: o primeiro, caracterizado pela hegemonia da Inglaterra e o segundo pela hegemonia dos Estados Unidos. Tendo estudado a economia brasileira em sua evoluo histrica, a sua abordagem, empregada na Formao econmica do Brasil, seria, ento, diacrnica.
Apesar desse reparo, em vrios momentos, Furtado reconheceu o significado e a importncia da contribuio terica de Prebisch para o estudo do desenvolvimento como na
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seguinte passagem: Nenhuma ideia teve tanto significado para a percepo do problema
do subdesenvolvimento quanto a da estrutura centro-periferia. (Furtado, 1994, p.26).
Ou ainda:
A viso centro-periferia foi a primeira desenvolvida pelos economistas que implicava em
globalizar; e ao globalizarmos, percebamos a desigualdade fundamental entre o centro e a
periferia. A lgica do centro era uma, a da periferia era outra. Isso nos armava para formular
uma teoria do imperialismo, que no necessitava desse nome, o qual afugentava por sua
conotao marxista (Furtado, 1997, p.27).

A FORMAO HISTRICA DOS ESPAOS REGIONAIS


A Formao econmica do Brasil (1959) , sem dvida, um grande clssico das Cincias Sociais no Brasil. As pesquisas econmica e histrica ali se conjugam para chegar
a um resultado que o melhor quadro sinttico da evoluo econmica do Brasil. Mas
se na construo dessa panormica o tempo fundamental, o elemento espao no
irrelevante. Basta dizer que a palavra regio ou termos equivalentes aparecem no texto
em nmero incontvel de vezes. A viso metodolgica do autor teve a sua completa
aplicao. E a partir das manchas econmicas, futuras economias regionais, em seus
diversos momentos, que ele busca compreender a formao da economia brasileira em
uma perspectiva histrica que vai do comeo da colonizao portuguesa at a primeira
metade do sculo XIX.
O longo processo em que se d o surgimento, a expanso e a decadncia da economia aucareira do Nordeste estudado nos primeiros captulos da Formao econmica do
Brasil. Nela so distinguidos dois subsistemas: o de produo do acar e o de criatrio,
que interagem. A regio produtora de acar atinge o auge entre o final do sculo XVI e
o incio do sculo XVII. Segue-se um perodo de decadncia decorrente da concorrncia
da cana-de-acar que passou a ser cultivada nas Antilhas.
O empobrecimento da colnia e da metrpole portuguesas, provocado pelo declnio
da economia do acar, leva intensificao da busca de metais preciosos, que resultar
finalmente na descoberta do ouro de aluvio em Minas Gerais. A economia da regio
aurfera, que se expande por vrias dcadas, estabelece articulaes com as regies Sul e
Nordeste, na compra de gado para a alimentao, e de muares para o transporte de carga.
O efeito de atrao da economia mineira estendeu-se no apenas ao Sul e ao Nordeste,
mas tambm para So Paulo e para o Centro-Oeste. Ela tornou interdependentes as diferentes regies, especializadas, umas na criao, outras na engorda e distribuio, e outras
constituindo os principais mercados consumidores. (Furtado, 1973, p.97).
Segue-se um longo perodo de trs quartos de sculo de estagnao econmica. O
autor nos fala das economias regionais que se formam, de seus ciclos expansivos e tambm de seus largos perodos de declnio e letargia. Com o caf, inicia-se um novo ciclo
econmico de maior durao e com maiores impactos econmicos sobre o conjunto do
pas. Com a introduo do trabalho assalariado, a economia cafeeira de So Paulo amplia
o mercado interno e contribui para a industrializao. altura, Furtado distingue no pas
as seguintes regies no final do sculo XIX: a regio do acar e do algodo (Nordeste) e
a economia de subsistncia a ela agregada; a regio Sul, fundamentalmente de economia
de subsistncia, a regio cafeeira e a regio amaznica.
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A regio cafeeira em seu processo de expanso vai consolidar a articulao de todas as


regies em torno dela e abrir caminho para a futura integrao dos sistemas econmicos
regionais. Esse quadro se mantm nas trs primeiras dcadas do sculo XX.
A crise da economia cafeeira (crise do setor exportador), exacerbada pela depresso
mundial dos anos 30, e os mecanismos estatais de proteo das mesmas deram ensejo para
que o mercado interno se transformasse na principal fonte de dinamismo da economia
brasileira, substituindo o setor externo.
A explicao encontrada por Furtado para as mudanas que na dcada de 1930
impulsionam a industrializao no pas tornou-se clssica. Sigamos o seu raciocnio. Segundo ele, a crise mundial marca o colapso da economia colonial no Brasil, fato que vai
se configurar efetivamente a mdio e longo prazo. De imediato o governo revolucionrio,
que assume o poder no Brasil em 1930, cuidou de garantir os interesses dos cafeicultores,
ao dar continuidade poltica de defesa do caf, o que o levou muito alm da simples
estocagem do produto, passando a destruir parcela considervel da produo invendvel
(80 milhes de sacas de 60 quilos em menos de dez anos). E o que parecia mais estranho
era que, na impossibilidade de recorrer ao financiamento externo, em decorrncia da
crise, o governo Vargas lanara mo da emisso monetria, o que acabou por estimular a
retomada da economia. Esse paradoxo assim explicado por Furtado:
primeira vista parece um absurdo colher o produto para destru-lo. Contudo, situaes
como essa se repetem todos os dias nas economias de mercado. Para induzirem o produtor a
no colher, os preos teriam que baixar muito mais, particularmente se se tem em conta que
os efeitos da baixa de preos eram parcialmente anulados pela depreciao da moeda. Ora,
como o que se tinha em vista era evitar que continuasse a baixa de preos, compreende-se
que se retirasse do mercado parte do caf colhido para destru-lo. Obtinha-se, dessa forma, o
equilbrio entre a oferta e a procura a nvel mais elevado de preos (Furtado, 1973, p.199).

Diz, em outra parte, o autor:


O que importa ter em conta que o valor do produto que se destrua era muito inferior ao
montante da renda que se criava. Estvamos, em verdade, construindo as famosas pirmides
que anos depois preconizaria Keynes. Dessa forma, a poltica de defesa do setor cafeeiro nos
anos da grande depresso concretiza-se num verdadeiro programa de fomento da renda nacional. Praticou-se no Brasil, inconscientemente, uma poltica anticclica de maior amplitude
que a que se tenha sequer preconizado em qualquer dos pases industrializados (Furtado,
1973, p.203).

A partir de 1933, a economia brasileira comea a se recuperar; nesse momento as


atividades mais dinmicas deixam de ser as do setor exportador, que so substitudas por
aquelas voltadas para o mercado interno. E o impulso maior deriva das indstrias que
substituem bens que antes se importavam, ou seja, destinavam-se a atender uma demanda
preexistente. Esse momento, para Furtado, significativo porque marca, de fato, o fim
da dependncia colonial.
Voltemos questo regional que estamos tratando neste item. O ltimo captulo
da Formao econmica brasileira traa um quadro das disparidades regionais no pas na
primeira metade do sculo XX. O ponto de partida ali o desenvolvimento contraditrio
decorrente da industrializao que, naturalmente, ocorre na regio cafeeira, transformada,
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por isso, em ncleo dinmico, em torno do qual as demais regies se articulam. O conjunto da economia se beneficia pelo fato de que esse ncleo se constitui; mas o reverso da
medalha so as disparidades regionais.
Furtado ressalta empiricamente as disparidades regionais por meio de dados da
produo industrial. As indstrias surgiram mais ou menos ao mesmo tempo em diversas
regies do pas, em meados do sculo XIX. Mas o censo de 1920 j mostra uma grande
concentrao industrial em So Paulo, que continuar aumentando nas dcadas seguintes.
Entre 1948 e 1955 a participao de So Paulo no PIB industrial passa de 39,6% para
45,3% enquanto a do Nordeste (da Bahia ao Cear), no mesmo perodo, cai de 16,3%
para 9,6%. Por sua vez, a renda per capita de So Paulo era 4,7 vezes mais alta que a do
Nordeste (Furtado, 1968).
O ncleo cafeeiro-industrial passou a articular as demais regies do pas em torno de
si. A integrao que se daria em tempo relativamente curto, segundo Furtado, implicaria
na ruptura das formas arcaicas de produo em certas regies. Mas ele vislumbra tambm
outra hiptese em que a integrao a partir daquele ncleo pudesse significar o aproveitamento mais racional de recursos e fatores no conjunto da economia nacional.
Sem dvida, o ltimo captulo, o de nmero 36, da Formao econmica do Brasil
faz a ligao dessa obra ao contedo de Uma poltica de desenvolvimento econmico para o
Nordeste, escrito pouco tempo depois.
O Nordeste Como a Questo Regional Brasileira
Desde o final do sculo XIX, o Nordeste aparece como a questo regional brasileira,
por excelncia. Sob o impacto da grande seca de 1877-79, o governo central (imperial,
poca) colocou em prtica algumas medidas no campo da engenharia para acumular gua
na regio semirida. Em 1909, j na Repblica, iniciou-se uma poltica do Governo Federal destinada a construir audes e estradas, com a inteno de resolver o que se considerava
ento como o principal problema nordestino: a seca. No decnio de 1950, o equvoco
dessa poltica, a sua apropriao pelos grandes proprietrios de terras e a malversao de
recursos pblicos conduziram necessidade de rediscusso do problema do Nordeste e de
suas solues, no mbito de uma nova poltica.
O sucesso norte-americano da Tennessee Valley Authority (TVA), a vitrine do New
Deal, de Roosevelt, tornou-se no Brasil tema bastante discutido no Congresso Nacional,
na segunda metade da dcada de 1940, em torno de projetos que aplicariam aquele
modelo s bacias dos rios Amazonas e So Francisco. Deles resultou a criao da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA) e da Companhia
de Valorizao do So Francisco (CVSF), que, todavia, no passaram de arremedos do
modelo norte-americano.
Na dcada de 1950, ocorreram no Nordeste novos fatos que criaram condies propcias a novas ideias sobre a questo nordestina, e que levaram o Governo Federal a modificar a sua poltica para aquela regio. Em seu segundo governo, Vargas, orientado por sua
assessoria econmica, criou o Banco do Nordeste Brasileiro (BNB) e acelerou a construo
da Hidreltrica de Paulo Afonso. Na mesma assessoria comeou-se a discutir um plano
econmico para o Nordeste e um estudo de Rmulo de Almeida conclura que o atraso e a
pobreza da regio no se deviam a fatores climticos (a falta de chuvas) e sim organizao
econmica regional inadequada. Trabalhos realizados em 1953 pelo consultor da ONU
Hans Singer reforaram o argumento de Rmulo de Almeida. Singer (1962) abordou
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ainda outros pontos como o fato de que a poltica de desenvolvimento econmico para
o pas como um todo estava contribuindo para o empobrecimento relativo do Nordeste,
bem como a falta de uma poltica de incentivos financeiros e fiscais para a regio, prtica
que j era adotada em alguns pases europeus. A tudo isso, se somaria a execuo do Plano
de Metas do governo Kubitschek, iniciado em 1956, cujos investimentos se concentraram
nas regies mais industrializadas do pas, sem contar os enormes gastos com a construo
de Braslia, a chamada meta-sntese do Plano.
As organizaes da sociedade civil, sobretudo no meio rural, cresceram rapidamente
no mesmo perodo e pressionaram o Governo Federal por medidas que iam da destinao
de investimentos pblicos compensatrios para a regio reforma agrria.
nesse contexto que as ideias de Celso Furtado sobre o Nordeste tornam-se conhecidas e vo ganhar fora poltica ao serem adotadas, em 1959, pelo Presidente Kubitschek,
que buscava bases mais consistentes no sentido de uma nova ao governamental naquela
regio, podendo assim responder s demandas sociais que se colocavam fortemente durante o seu governo. Essas ideias foram sistematizadas no relatrio j mencionado, que
aborda vrios temas como os desequilbrios regionais e o seu agravamento devido, de um
lado, poltica do Governo Federal para expandir a industrializao do pas e, de outro,
inadequao da estrutura agrria.
Os Desequilbrios Regionais e o Nordeste
O estudo da economia brasileira sob o ngulo dos desequilbrios regionais j aparece
no texto de Furtado, A perspectiva da economia brasileira, de 1957. Ali diz o autor que o
Brasil era um imenso contnuo territorial, dotado de unidade poltica e cultural, mas descontnuo e heterogneo do ponto de vista econmico. Dois teros do territrio nacional
de 8,5 milhes de quilmetros quadrados seriam um imenso vazio demogrfico (pouco
mais de 7 milhes de habitantes) e econmico. No tero restante do territrio ele identifica
dois subsistemas econmicos: o nordestino (da Bahia ao Cear), com 18 milhes de habitantes e 1,3 milhes de km, e o sistema sulino (de Minas Gerais ao Rio Grande do Sul).
O sistema nordestino caracterizado como uma economia de renda per capita de
100 dlares anuais, no integrada, composta de manchas econmicas que se articulavam escassamente, sendo a atividade comercial (capital mercantil) dominante. O sistema
sulino, com uma renda per capita de 340 dlares anuais, apesar de ainda possuir reas de
economia de subsistncia, encontrava-se em processo relativamente avanado de integrao econmica.
Uma programao para desenvolver o Nordeste deveria levar em conta o fato de que
essa regio poderia contar com a expanso do mercado do Sul do pas em franca expanso. No caso do Nordeste, observa-se a circunstncia favorvel de essa regio ter acesso a
um mercado relativamente grande e em expanso: o Sul do pas. (Furtado, 1957, p.16).

O PODER REGIONAL
H, portanto, um conjunto de elaboraes que se expressam nas duas obras, a de
1957 e a de 1959, que se projetam no relatrio do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) apresentado ao Presidente Kubitschek em maro de
1959. Esse documento , na verdade, um diagnstico detalhado e bastante articulado da
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economia do Nordeste, acompanhado de um esboo de plano de ao. Portanto, uma


proposta de planejamento para aquela parte do pas. Registre-se uma vez mais a importncia do planejamento econmico estatal no contexto do ps-guerra e particularmente no
Brasil, cuja experincia nesse terreno foi das mais significativas. O conhecimento terico
de Celso Furtado sobre o tema e a sua permanncia de alguns anos na Europa devastada
pela guerra e em reconstruo certamente foram fundamentais para o resultado que seria
obtido. Quanto ao primeiro aspecto, clara no relatrio a influncia do conceito de desenvolvimento na linha cepalina, bem como o enfoque dos processos sociais cumulativos
de Myrdal (1972), que, segundo este, eram responsveis pelos desequilbrios regionais.
O livro de Myrdal publicado a partir de conferncias pronunciadas no Cairo em 1955
tratava de questes do desenvolvimento capitalista que haviam se tornado muito evidentes
com a depresso de 1930. Quanto ao segundo aspecto, na Europa do imediato ps-guerra,
as desigualdades sociais tanto quanto as desigualdades regionais constituam questes
candentes. De uma forma geral, os governos europeus viram no planejamento o caminho
para solucionar essas questes. Experincias como a do Plano Marshall, para a Europa, e
o Planejamento Indicativo francs tiveram grande xito.
As discusses em torno dos desequilbrios regionais expressos na forma de grandes
concentraes econmicas nas metrpoles e empobrecimento de outras reas, ao se tornarem conhecidas de parcelas crescentes de populao, contriburam para que os governos
adotassem polticas de desenvolvimento regional em escala nacional (Inglaterra, Frana e
Itlia, sobretudo). Entre 1946 e 1948, Celso Furtado viveu de perto essa realidade. Em
1947, foi publicado o livro de Franois Gravier, Paris et le dsert franais, a partir do qual
houve um grande debate sobre os desequilbrios regionais na Frana, que se desdobrou
por alguns anos e contribuiu para os primeiros passos do amnagement du territoire.
Agregue-se a isso o fato de que organizao e planejamento foram sempre campos do
conhecimento que despertaram interesse particular para o nosso autor, desde a poca de
seu curso de Direito e de Tcnico de Administrao do Departamento Administrativo do
Servio Pblico (DASP).
No Brasil, as disparidades regionais aumentaram significativamente com a industrializao e no se poderia afirmar que elas diminuiriam espontaneamente com o passar
do tempo. Na contramo dos pressupostos liberais, Myrdal (1972) afirmava que os desequilbrios econmicos tendiam a aumentar sob o efeito do laissez faire. No GTDN,
l-se que as desigualdades econmicas muito acentuadas entre duas regies (o Nordeste e
o Centro-Sul) corriam o risco de institucionalizar-se.
Outra ideia-chave derivava da tese cepalina da degradao dos termos de intercmbio, que, aplicada relao Nordeste/Centro-Sul, permitia concluir que a primeira regio
tivera uma perda econmica importante, que o documento chega a estimar em 24 milhes
de dlares no perodo de 1948 a 1953.
A anlise da regio nordestina, por comparao com a regio mais industrializada
do Centro-Sul, indicava, em primeiro lugar, que a sua renda per capita era de 100 dlares
anuais, correspondente a 1/3 da do Centro-Sul. O Nordeste aparecia, assim, como a mais
extensa e populosa rea de pobreza do hemisfrio ocidental. Da a gravidade do problema
nordestino no contexto nacional.
Avanando na anlise, o relatrio indicava que o setor exportador, que at ento
impulsionara a economia nordestina, enfrentava cada vez mais dificuldades em continuar
a cumprir tal papel, e deduzia que a industrializao constitua a nica alternativa vivel
de desenvolvimento para a regio.
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Um dos captulos de maior fora do estudo o que trata dos aspectos socioeconmicos das secas. Observa o documento que na perspectiva da economia da regio nordestina,
a seca uma crise de produo de magnitude limitada. Contudo, ela assume enorme
dimenso porque atinge precisamente a parte da populao que depende da economia
de subsistncia. Diz o relatrio:
Analisando-se os efeitos da seca nas trs camadas da economia das zonas semiridas a da
agricultura de subsistncia, a do algodo moc e a da criao vemos que a gravidade do
fenmeno e seu prolongamento em crise social se devem ao fato de seus efeitos incidirem de
forma concentrada na primeira das referidas camadas. Em algumas zonas tpicas, a seca acarretou a perda praticamente total da agricultura de subsistncia, sendo menores seus efeitos,
porm, na produo de algodo (GTDN, 1959, p.66-7).

O relatrio detm-se no significado da economia de subsistncia: a renda real de


grande parte da populao encontra [nessa economia] a sua fonte primria, e as outras
atividades, na forma como esto organizadas, pressupem a existncia de mo de obra
barata. Entende-se desse modo porque interessa ao fazendeiro dispor, na fazenda, do
mximo de trabalhadores.
Partindo do pressuposto de que era necessrio evitar que os efeitos mais graves das
secas se concentrassem na camada da populao menos resistente do sistema econmico,
coloca-se a ideia do deslocamento da fronteira agrcola nordestina. Assim, o relatrio
propunha a colonizao de terras midas em outros locais, para onde deveriam ser orientadas parcelas de camponesas do Semirido, proposta essa que j se encontrava em outros
estudiosos do Nordeste, particularmente em Guimares Duque e Igncio Rangel. Essa
estratgia se tornaria vivel com a incorporao do Estado do Maranho, onde havia terras
pblicas na pr-hileia amaznica, e o Estado do Piau, regio-plano do novo rgo federal a ser criado. Surgia ali a ideia do projeto de colonizao do Maranho. A transferncia
de nordestinos para outras regies, espontnea ou estimulada por governos (notadamente
a migrao para a Amaznia, na forma de uma poltica poca do Imprio) sempre foi
uma questo sensvel no Nordeste. Assim, uma nova poltica econmica para a regio que
propusesse a retirada de populao encontraria fortes resistncias. Da a ideia (estratgica)
de incluir os Estados do Maranho e do Piau na regio-plano da Superintendncia do
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), o que efetivamente iria ser feito a partir da lei
que criou esse rgo em 1959.
A segunda estratgia agrcola consistia na irrigao das bacias dos audes, mediante
uma poltica que possibilitasse a desapropriao daquelas reas. A primeira grande tarefa
da nova poltica, ainda na fase do Conselho de Desenvolvimento do Nordeste (Codeno),
foi a elaborao do projeto de lei de irrigao. A terceira estratgia era a reestruturao da
rea de monocultura da cana-de-acar, na Zona da Mata, destinando-a, prioritariamente, produo diversificada de alimentos.
A indstria regional, em sua quase totalidade, de bens de consumo no durveis,
sobretudo txteis e de alimentos, deveria ser modernizada, para ter condies de competir
com a moderna indstria do Centro-Sul. Ao Estado caberia investir em infraestrutura
(energia eltrica, transporte e saneamento) e em indstrias de base, como a siderrgica.
Alm do financiamento atravs de bancos do Estado, seriam criados mecanismos de estmulos fiscais e financeiros, nos moldes dos praticados nos pases desenvolvidos e mesmo
no Centro-Sul do pas.
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Tratava-se, portanto, de uma poltica de modernizao, melhor dizendo, de desenvolvimento do capitalismo no Nordeste agrrio e pobre. O movimento campons organizado (Ligas Camponesas) discordava da poltica para o meio rural, que considerava conservadora, mas no se opunha proposta de industrializao. A oposio concentrava-se
de fato no lado dos poderosos interesses agrrios da regio e na fora de que dispunham
junto imprensa regional e ao Congresso Nacional. O jornalista e escritor Antnio
Callado, em famosas reportagens do final dos anos 1950 para o jornal Correio da Manh,
descreveu de forma vibrante o processo popularmente denominado indstria das secas,
isto , as prticas esprias de apropriao de recursos pblicos destinados a ajudar os atingidos pelas secas (Callado, 1959).
Foi nesse contexto que, em 1959, Juscelino Kubitschek com a aprovao do Congresso Nacional, instituiu a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene)
para colocar em prtica a poltica prevista no GTDN.
O plano foi bem aceito pelas principais foras sociais que, nos ltimos anos da dcada de 1950, reivindicavam um tratamento diferenciado para o Nordeste, com as restries
que j foram mencionadas. Em uma poca em que se estava longe de ouvir falar em planejamento participativo, indiscutvel que o projeto da nova poltica de desenvolvimento
do Nordeste contou com grande apoio popular, o que concorreu em larga medida para
que essa proposta no fosse derrotada desde o incio, diante da enorme presso da direita,
majoritria no Congresso Nacional. Esse apoio ocorreu em vrios momentos e situaes,
como em uma greve que paralisou Recife por um dia, para cobrar do Congresso a aprovao do Primeiro Plano Diretor da Sudene. Uma manifestao popular desse tipo, com
aquele fim, seria um fato indito no mundo, segundo Hirschman (1963).
O nosso propsito no reexaminar a poltica de desenvolvimento do Nordeste
adotada a partir do GTDN, em sua totalidade e em seus diferentes momentos tema, de
resto, bastante visitado na literatura especializada. O que pretendemos colocar em evidncia alguns pontos de maior destaque dessa poltica e que guardam relao direta com
as questes que abordamos neste texto.
A regio-plano da Sudene H cerca de duas dcadas, como j visto, as noes
predominantes de regio privilegiam as escalas micro e mesorregional. A influncia
neoliberal tambm a est presente (small is beautiful). Vale lembrar que em Celso
Furtado a preocupao sempre com a escala macrorregional; as grandes regies
brasileiras e como essas se relacionam. Ou seja, o nvel mais elevado da classificao de
Vidal de la Blache, que adequada aos pases de dimenso continental, como o Brasil,
Rssia (Sibria, Urais etc.) ou aos Estados Unidos (Apalaches, Colorado etc.).
No GTDN, Furtado estuda a dinmica do Nordeste em relao ao Centro-Sul. De
acordo com as regionalizaes adotadas no Brasil desde o incio da dcada de 1940, o Nordeste compreendia os Estados da Bahia ao Cear. Por um motivo estratgico (evitar o xodo
de nordestinos para outras reas do pas), a regio-plano da Sudene passou a incluir tambm
o Piau e o Maranho. Ela compreende, portanto, os seguintes estados: Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte, Cear, Piau e Maranho. J o CentroSul no corresponde a uma das macrorregies definidas pelos gegrafos e economistas.
uma noo um tanto vaga. Ela j aparece, embora apenas mencionada rapidamente, em
Caio Prado Jnior, em seu livro Histria econmica do Brasil, publicado pela primeira vez
em 1942. No GTDN, o Centro-Sul toma o lugar do Sul das obras anteriores de Furtado.
Desse modo, supe-se uma diviso da economia do pas em apenas dois subsistemas, o do
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Nordeste e o do Centro-Sul, abstrao possvel graas ao argumento de Furtado de que


dois teros do territrio nacional constituam um vazio econmico e demogrfico. Concretamente, o Centro-Sul do GTDN compreende os Estados litorneos do Esprito Santo
ao Rio Grande do Sul e os Estados mediterrneos (Minas Gerais, Mato Grosso e Gois).
Observando bem, esse tratamento da dinmica regional do pas prximo da abordagem dualista, nos moldes dos dois Brasis. A diferena que enquanto os dualistas
viam o Nordeste como a regio atrasada, tradicional e que, por isso, dificultava uma
maior expanso do Centro-Sul, industrial e moderno, Furtado defendia uma poltica de
desenvolvimento do Nordeste, para superar o atraso e a pobreza dessa regio, e tambm
com o argumento de que o agravamento dos desequilbrios regionais colocaria em risco
a unidade nacional. Esse conceito central na viso do autor e explica tambm porque,
tendo em conta as dimenses territoriais do Brasil, fica difcil pensar a questo da unidade
nacional que no seja levando em conta a grande regio.
O Conselho Deliberativo A instituio do Conselho Deliberativo da Sudene foi,
sem dvida, uma figura original na administrao pblica federal brasileira, pois apontava
na direo do fortalecimento dos Estados atravs de uma organizao regional. A melhor
explicao desse instrumento a seguinte:
O recorte da federao brasileira prejudica o Nordeste, que dividido em pedaos relativamente pequenos. Estado importante Rio Grande do Sul, Minas Gerais, So Paulo, o
Rio de Janeiro. Portanto, era preciso compensar esse aspecto perverso da Constituio, mas
como uma reforma constitucional era coisa impossvel de se fazer no Brasil, apelamos para
um truque, que consistiu em criar um mecanismo de discusso e votao entre o governo
federal e os governos estaduais da regio: foi o Conselho Deliberativo da Sudene, que rene
nove governadores para harmonizar pontos de vista sobre o que fazer na regio. Assim, se
reivindica conjuntamente e quando se vai ao Parlamento e ao Presidente da Repblica, o
Nordeste tem uma vontade s (Furtado, 2001, p.23).

Incentivos fiscais A instituio de incentivos financeiros e fiscais, destinados s


empresas privadas para aplicao em regies atrasadas, teve incio durante a crise de 1930,
na Inglaterra, estendendo-se a praticamente todos os pases centrais. No Brasil, tomou-se
por base, principalmente, o modelo italiano destinado ao Mezzogiorno, com adaptaes
ao caso do Nordeste. Com o fim da iseno cambial, no governo Jnio Quadros (1961)
criou-se o sistema de incentivos que permitia s empresas de todo pas deixarem de pagar
50% do Imposto de Renda para aplic-los em projetos de investimentos no Nordeste. Isso
constituiu uma verdadeira inovao, graas qual foi possvel aumentar significativamente
a produo industrial no Nordeste (Moreira, 1982).
Medidas la TVA Duas outras medidas, inspiradas na TVA, foram tambm importantes no sentido de atribuir um maior poder de atuao e liderana e devem ser tambm
mencionadas. A primeira diz respeito subordinao da nova autarquia diretamente ao
Presidente da Repblica. A segunda foi a localizao da sede do rgo no Nordeste (em
Recife) e no na capital da Repblica.
Planejamento regional e participao O modelo de administrao pblica levada
ao Nordeste com a implantao da Sudene, em 1959, pode ser considerado singular no
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Brasil dos anos 50/60. Para isso contriburam as experincias de Furtado como Tcnico
de Administrao do DASP e como funcionrio por muitos anos da Cepal/ONU. Rigor no
uso da coisa pblica e formao de equipe de alto nvel em um campo pouco desenvolvido
no Brasil foram, entre outros fatores, caractersticas que tornaram a experincia da Sudene
de suas origens conhecida em todo o Brasil. H um depoimento de Francisco de Oliveira,
em 1975, no Congresso Nacional, que merece registro:
Um vasto sopro de esperana varreu a regio. Uma convergncia nunca antes vista de classes
e setores sociais, desde o campesinato, mobilizou-se para o que pensvamos ser a tarefa do
sculo, a mais ingente e espinhosa de quantas reclamavam soluo para a construo de uma
Nao harmnica, sem gritantes disparidades que se constatavam e que, infelizmente, estes
20 anos no conseguiram desfazer. Minha gerao jogou-se por inteiro naquele empreendimento, e tentamos converter nossa fraqueza em fora: despreparados para to grande cometimento, substitumos o conhecimento cientfico, de que no dispnhamos, pelo ardor, pelo
vigor e, por que no diz-lo, pelo desprendimento. Com o inteiro apoio da populao, vale
pena lembrar, sem que isso seja uma vanglria, que a Sudene inovava completamente o estilo
de desempenho dos poderes pblicos, no apenas na escala regional, mas at mesmo medida
pela escala nacional [...] (Oliveira, 1978, apud Tavares, 2004, p.118).

Naturalmente, falamos da chamada Sudene original, de 1959-64, com sobrevida at os primeiros anos da dcada seguinte. Repercusso dessa experincia encontra-se
ainda nos primeiros anos da dcada de 1970, como se nota na fala do historiador Francisco Iglesias:
[...] a Sudene representa fora significativa: elemento renovador por pretender constituir
administrao racional; era preciso recrutar gente para o trabalho, mas como no se pretendia
apenas fazer uma repartio a mais, sobre o obsoleto sistema administrativo, era indispensvel
formar pessoal tcnico. A essa tarefa Celso Furtado se entregou, organizando cursos para os
quais obteve direes eminentemente tcnicas, especializadas, o que no lhe foi difcil pelos
muitos anos que passou na Cepal. Armou-se no Nordeste, notadamente na capital de Pernambuco, um sistema de pessoal qualificado que pode vir a representar papel importante no
pas (Iglesias, 1971, p.67).

Esse um quadro sucinto daquilo que foi o planejamento do Nordeste liderado pela
Sudene, em seus cinco primeiros anos.
Descentralizao Territorial do Poder
As avaliaes da poltica de desenvolvimento para o Nordeste, segundo o modelo
Sudene, quase sem exceo, pecam por no levar em conta as duas mudanas ocorridas
durante a ditadura militar: a primeira, que restringiu tal poltica a praticamente coordenar
a industrializao atravs dos incentivos fiscais e financeiros; a segunda, reduzindo fortemente os recursos dos incentivos fiscais, destinando parte importante deles para outras
finalidades (construo da rodovia Transamaznica, os chamados permetros irrigados,
turismo, reflorestamento, Embraer etc.).
Nas dcadas de 1980 e 1990, o sistema de planejamento regional do Nordeste
entrou em franco declnio. Inversamente reduo dos recursos dos incentivos fiscais,
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cresceram de forma considervel as prticas lesivas ao errio pblico, tanto na Sudene


quanto na Sudam. Nisso baseou-se Fernando Henrique Cardoso para extinguir os dois
rgos em 2001.
O Presidente Lus Incio Lula da Silva assinou ato que recriou as duas instituies
em julho de 2003, cumprindo promessa feita publicamente nesse sentido. O seu governo
tentou construir uma poltica regional de mbito nacional. Mas os resultados foram bastante tmidos, do mesmo modo que a sua visibilidade junto ao pblico.
Os motivos principais para o ocorrido so: a) os dois ministros que ocuparam a pasta
do Ministrio da Integrao Nacional, respectivamente Ciro Gomes e Geddel Vieira,
foram nomeados exclusivamente por motivos polticos; b) o modelo adotado, que divide
o pas em micro e mesorregies, inspira-se no modelo da Unio Europeia; c) esta subdivide a Europa dos pases-membros em mais de uma centena de regies, muitas das quais
com reas reduzidssimas, e conta por outro lado com um enorme volume de recursos,
enquanto os recursos da poltica brasileira para os mesmos fins so escassos; d) a escolha,
pelo governo, da escala microrregional explica-se pela inspirao na poltica da Unio
Europeia, mas tambm por motivaes polticas do governo, para o qual a opo pelo
local se torna bem mais cmoda.
Esse ltimo ponto remete a um tema muito discutido na rea de planejamento urbano e regional, no Brasil nos ltimos anos, a saber, o tema das escalas. A viso de Celso
Furtado sobre regio e poder regional, pouco explorada em nossa literatura especializada,
pode servir de contraponto valioso com a abordagem localista atual, filha dileta do neoliberalismo nas pesquisas atuais sobre territrio.
Os textos de Furtado de 1959 a 1964 sugerem dois tipos de preocupao: a) o receio
de que o crescimento excessivo das disparidades regionais colocasse em risco a unidade
nacional; b) o sistema federativo brasileiro levara ao aumento crescente do poder da Unio
em relao ao dos Estados; c) os Estados nordestinos em particular tornaram-se econmica e politicamente frgeis, sendo por isso reduzido o seu poder de barganha junto ao
Governo Federal.
Na montagem da estrutura da Sudene, em 1959, o Conselho Deliberativo tornou-se
pea-chave. Reunidos nesse rgo responsvel pela poltica econmica e social da regio,
os governadores, atuando de forma unificada, levariam as propostas econmicas ao governo central, em geral sob a forma de projetos aprovados coletivamente.
Entre 1959 e 1964, Furtado referiu-se muitas vezes importncia do Conselho Deliberativo, ao seu significado poltico (ou at estratgico). Mas na Fantasia desfeita (1986)
que ele explicita, de fato, o objetivo de longo prazo, visado j em 1959: a instituio da
regio como instncia de poder territorial. Em reunio com Kubitschek, para explicarlhe o contedo da nova poltica, cujo objetivo era administrar os recursos da unio por
consenso entre as autoridades federais e estaduais, e face ao interesse despertado pelo
interlocutor, disse Furtado: Presidente [...] vamos criar um embrio de uma instncia
regional de governo. (Furtado, 1997, p.88).
O dispositivo efetivamente criado foi, como vimos, o Conselho Deliberativo da
Sudene. Este na viso de Furtado, ao mesmo tempo em que fortalecia os governadores
de Estado e difundia um esprito regional, libertaria a aplicao dos recursos federais das
politicagens locais.
Nos ltimos anos da dcada de 1990, Furtado volta a esse tema. No opsculo de
O longo amanhecer (1997), ele reafirma que, quando da criao da Sudene, discutira-se a
necessidade de instncias decisrias entre os nveis de poder estadual e nacional. Em face
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da fraqueza dos Estados, somente tal instncia poderia exercer uma ao promocional
efetiva no campo do desenvolvimento econmico (Furtado, 1999, p.55). Refere-se
necessidade de uma regionalizao do poder central, o qual no seria apenas delegado,
mas passaria a encarnar uma efetiva vontade regional. Na mesma pgina, ele diz de forma
categrica: No caso de uma reformulao constitucional, no ser fora de propsito
discutir a possibilidade de uma esfera regional de poder. Para ele, esse poder regional, ao
mesmo tempo em que pressionaria os atuais Estados, buscaria corrigir os aspectos mais
negativos das desigualdades demogrficas e territoriais existentes (Furtado, 1999, p.55).
Furtado refere-se tambm com frequncia identidade em seu aspecto econmico
e, sobretudo cultural, como elemento organizador de uma regio. Em decorrncia de seu
passado histrico, a identidade cultural marca fortemente o Nordeste, mais do que as
regies Norte e Centro-Oeste, cujas formaes so mais recentes.

CONSIDERAES FINAIS

Hermes Magalhes Tavares professor associado


do IPPUR/UFRJ; pesquisador
do CNPq. Email: smtavares
@uol.com.br
Artigo recebido em junho de
2011 e aprovado para publicao em setembro de
2011.

Neste texto, buscamos recolocar a questo do desenvolvimento regional, na perspectiva macro (econmica e espacial). Com essa preocupao recorremos obra de Celso
Furtado, autor que desenvolveu essa abordagem no Brasil, do ponto de vista terico e
prtico. O seu conceito terico foi sendo construdo medida que avanou a sua pesquisa da evoluo histrica da economia brasileira. Seguimos esse processo tal como ele se
mostra na Formao econmica do Brasil, obra publicada em 1959. As concluses desse
livro servem de ligao para o estudo dos desequilbrios espaciais do pas nos anos 50 e a
poltica de desenvolvimento do Nordeste proposta no conhecido estudo Uma poltica de
desenvolvimento para o Nordeste (GTDN), tambm de autoria de Furtado.
Consciente dos problemas que acentuados desequilbrios econmicos espaciais
podem colocar para a nao, Furtado sempre entendeu que a regio, no Brasil, deve ser
pensada em primeiro lugar em sua dimenso ampla (a grande regio). Essa posio foi
mantida pelo autor at o final. Nos ltimos anos, ele procurou explicitar a sua defesa da
instituio de uma instncia de poder regional, ideia colocada j em 1959, mas na poca
de forma indireta, implcita.
Essa ltima proposio que, primeira vista pode ser tida como irrealista, , entretanto, considerada pelo autor como necessria para dar estabilidade ao sistema federativo
brasileiro, que convive com fortes contrastes econmicos entre os Estados da Federao.
Ao reavivar a lembrana das ideias de Celso Furtado no campo do desenvolvimento
regional, pensamos tambm em contribuir para a discusso desse tema, em um momento
em que tende a se firmar, entre ns, abordagem que se preocupa apenas com o recorte
microespacial (e tambm microeconmico), como se as dimenses dos pases europeus
fossem equivalentes s do Brasil.

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Abstract

One of the most important Brazilian economists and the most


proeminent outside the country, Celso Furtado left an expressive work about Brazilian and
Latin-American economy. He also emphasized the study of Regional issues, particularly
on the Northeast of Brazil. This paper adresses the relationship between the Brazilian
economic evolution and the development of the countrys different regions according to
Furtados ideas. This subject was approached by the author, especially in two of his works:
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Formao econmica do Brasil (Brazilian economic Formation) and Uma Poltica para
o desenvolvimento do Nordeste (A policy for the Northeast development). We sought in his
works and macroeconomic and macrospatials vision a contribution to establish a counterpoint
to the local development current approach.

Keywords

Celso Furtado; regional development; regional power; Northeastern

Brazil.

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