A educao bsica...

A EDUCAO BSICA COMO DIREITO

CARLOS ROBERTO JAMIL CURY

Programa de Ps-Graduao em Educao da

Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais
crjcury.bh@terra.com.br

RESUMO
Este artigo pretende explicitar um conceito novo que aparece na Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional: educao bsica. Por ser conceitualmente novo dentro de termos nem to
novos, ele precisa ser entendido em um novo quadro de referncias. Alm dessa dimenso, ele
tambm um direito e uma nova forma de organizao da educao nacional. Enquanto conceito,
ele auxilia na compreenso da realidade que o contm e que se apresenta sob novas bases. Como
tal tambm significa alicerce e caminho. Como direito, a educao bsica se impe como uma
ampliao do espectro da cidadania educacional. Finalmente, como nova organizao, ela abrange
trs etapas: educao infantil, ensino fundamental obrigatrio e ensino mdio, progressivamente
obrigatrio. Tais etapas so constitudas de uma realidade nica, diversa e progressiva. O artigo
discute o significado dessa nova configurao conceitual, sua origem na Constituio Federal de
1988 e suas decorrncias para a organizao da educao nacional.
EDUCAO BSICA DIREITO EDUCAO ENSINO OBRIGATRIO LDB-BR: CONCEITO
FUNDAMENTAL

ABSTRACT
BASIC EDUCATION AS A RIGHT. This article intends to explain a new concept which appears in
the National Education Guidelines and Framework Law: basic education. As this is a conceptually
new term among terms which are not so new, it needs to be understood within a new framework
of references. Besides this dimension, basic education is also a right and a new way of organizing
the Brazilian education. As a concept, it helps to understand the reality in which it is inserted
and that presents itself under new basis. As such, it also means foundation and a path to be
followed. As a right, it imposes itself as an extension of the spectrum of educational citizenship.
Finally, as a new organization, it encompasses three phases: early childhood education, compulsory
primary education and progressively compulsory secondary education. Such phases are made
up of a unique, diverse and progressive reality. This article discusses the meaning of this new
conceptual configuration, its origin in the Federal Constitution of 1988 and its consequences for
the organization of the Brazilian education.
BASIC EDUCATION RIGHT TO EDUCATION COMPULSORY EDUCATION LDB-BR:
FUNDAMENTAL CONCEPTS

Cadernos
2008
Cadernosde
dePesquisa,
Pesquisa,v.v.38,
38,n.n.134,
134,maio/ago.
p. 293-303,
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A expresso educao bsica no texto de uma Lei de Diretrizes e Bases

da Educao Nacional LDBEN um conceito, um conceito novo, um
direito e tambm uma forma de organizao da educao nacional.
Como conceito, a educao bsica veio esclarecer e administrar um
conjunto de realidades novas trazidas pela busca de um espao pblico novo.
Como um princpio conceitual, genrico e abstrato, a educao bsica ajuda
a organizar o real existente em novas bases e administr-lo por meio de uma
ao poltica conseqente.
A capacidade de mobilizao de uma idia poltica reside justamente nos seus
contedos abstratos. Alis, a abstrao fonte fundamental de sua fora, porque
permite que os contedos de determinados princpios gerais possam ganhar
redefinies inesperadas, e, portanto, a questo dos direitos ser sempre uma
construo imperfeita e inacabada. (Rego, 2006, p.184)

E como a todo conceito corresponde um termo, v-se que, etimologicamente, base, donde procede a expresso bsica, confirma esta acepo
de conceito e etapas conjugadas sob um s todo. Base provm do grego
bsis,es e corresponde, ao mesmo tempo, a um substantivo: pedestal, fundao, e a um verbo: andar, pr em marcha, avanar.
Como conceito novo, ela traduz uma nova realidade nascida de um
possvel histrico que se realizou e de uma postura transgressora de situaes
preexistentes, carregadas de carter no democrtico.
Como direito, ela significa um recorte universalista prprio de uma cidadania ampliada e ansiosa por encontros e reencontros com uma democracia
civil, social, poltica e cultural.
E a que se situa o papel crucial do novo conceito inclusive como nova
forma de organizao da educao escolar nacional. Essa nova forma atingiu
tanto o pacto federativo quanto a organizao pedaggica das instituies escolares. Esse papel o como tal porque educao lhe imanente o de ser
em si um pilar da cidadania e o inda mais por ter sido destinado educao
bsica o condo de reunir as trs etapas que a constituem: a educao infantil,
o ensino fundamental e o ensino mdio.
A educao bsica um conceito mais do que inovador para um pas
que, por sculos, negou, de modo elitista e seletivo, a seus cidados, o direito
ao conhecimento pela ao sistemtica da organizao escolar.
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Resulta da que a educao infantil a raiz da educao bsica, o ensino

fundamental o seu tronco e o ensino mdio seu acabamento. dessa viso holstica de base, bsica, que se pode ter uma viso conseqente das partes.
A educao bsica torna-se, dentro do artigo 4 da LDB, um direito
do cidado educao e um dever do Estado de atend-lo mediante oferta
qualificada.
Nesse momento, cumpre inquirir pela origem desse conceito, desse
conceito novo e dessa forma de organizao.
Embora no constante do importante captulo da Educao, na Constituio Federal CF de 1988, esse conceito se nutre do esprito do texto
constitucional em cujo teor transparece o universalismo de vrios direitos. A
educao, dada sua inerncia cidadania e aos direitos humanos, foi, ento,
positivada como direito.
A educao bsica declarada, em nosso ordenamento jurdico maior,
como direito do cidado dever do Estado.
A prtica de declarar direitos significa, em primeiro lugar, que no um fato
bvio para todos os homens que eles so portadores de direitos e, por outro
lado, significa que no um fato bvio que tais direitos devam ser reconhecidos
por todos. A declarao de direitos inscreve os direitos no social e no poltico,
afirma sua origem social e poltica e se apresenta como objeto que pede o
reconhecimento de todos, exigindo o consentimento social e poltico. (Chau,
1989, p.20)

Este reconhecimento positivado, dentro de um Estado Democrtico de

Direito, tem atrs de si um longo caminho percorrido. Da instruo prpria das
primeiras letras no Imprio, reservada apenas aos cidados, ao ensino primrio
de quatro anos nos estados da Velha Repblica, do ensino primrio obrigatrio
e gratuito na Constituio de 1934 sua extenso para oito anos em 1967,
derrubando a barreira dos exames de admisso, chegamos ao direito pblico
subjetivo e ao novo conceito ora analisado (Fvero, 1996; Cury, 2000).
O artigo 205 da CF de 1988 claro: A educao, direito de todos e
dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao
da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para
o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.

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Essa definio, bela e forte, se v reforada pelo artigo 6 da CF, como

o primeiro dos direitos sociais.
Do direito nascem prerrogativas prprias das pessoas em virtude das
quais elas passam a gozar de algo que lhes pertence como tal. Estamos diante
de uma proclamao legal e conceitual bastante avanada, mormente diante
da dramtica situao que um passado de omisso legou ao presente.
Do dever, dever de Estado, nascem obrigaes que devem ser respeitadas tanto da parte de quem tem a responsabilidade de efetiv-las, como os
poderes constitudos, quanto da colaborao vinda da parte de outros sujeitos
implicados nessas obrigaes (Cury, 2002).
A educao escolar, pois, erigida em bem pblico, de carter prprio,
por ser ela em si cidad. E por implicar a cidadania no seu exerccio consciente, por qualificar para o mundo do trabalho, por ser gratuita e obrigatria no
ensino fundamental, por ser gratuita e progressivamente obrigatria no ensino
mdio, por ser tambm a educao infantil um direito, a educao bsica
dever do Estado.
E como se trata de um direito juridicamente protegido, em especial como
direito pblico subjetivo no mbito do ensino fundamental, preciso que ele
seja garantido e cercado de todas as condies.
Da a LDB, o Plano Nacional de Educao e outros diplomas legais
buscarem garantir esse direito (Castro, 1998).
Contudo, esse avano jurdico, expresso em um novo conceitual, o
assim porque os que por ele lutaram se viram diante de uma dramtica situao
ftica cuja existncia indicadora da permanncia do velho.
O velho advm de longa data e de grave tradio em nosso pas. Denunciavam-no os mais consistentes trabalhos desde Caio Prado Jr. e Srgio Buarque
de Hollanda, desde o ficcionismo realista de Machado de Assis e de Lima Barreto
s anlises clssicas de Raymundo Faoro, Francisco de Oliveira e de Wanderley
Guilherme dos Santos e ao drama relatado pelas fotos de Sebastio Salgado,
pelo ficcionismo atual de um Luiz Ruffato ou por meio de filmes como Cidade de
Deus cujas produes confirmam os frios e cortantes nmeros das estatsticas do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE , do Instituto de Pesquisa
Econmicas Aplicadas Ipea e de rgos internacionais.
No conjunto, tais anlises e resultados no hesitam em contrastar a luta
entre o velho e o novo tal como uma modernidade na economia e uma desi-

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gualdade social presa em formas autocrticas, autoritrias de mando poltico.

A chamada modernizao conservadora permitia o avano econmico pela
manuteno de formas arcaicas de poder e cuja reiterao e repetio torna
uma tragdia essa invaso do passado nas realidades presentes.
De todo modo, a realidade pr-88 j vinha conhecendo essa luta entre o velho e o novo, por j abrigar uma sociedade civil que deixava de ser
gelatinosa. Constitua-se uma nova esfera pblica democrtica, tanto para
combater o poder governamental antidemocrtico como para reivindicar as
vrias faces da democratizao, a includa a do Estado. Novos sujeitos polticos
surgiam com projetos diferentes para o futuro. Firmava-se a convico de que
o Brasil no tinha incompatibilidade com a organizao da vida democrtica e
a democracia poltica poderia conviver com justia social.
A ditadura que nos roubara a possibilidade de fazer poltica sob suas mltiplas expresses, confirmando a recorrente situao de que ela era privilgio de
poucos, agora se via s voltas com a pujana de novos atores sociopolticos.
O ordenamento jurdico, movido por essa onda contestatria e esperanosa, teria que incorporar conceitos novos, abstratos, que dessem forma
nova substncia nascente.
Nesse especfico sentido, a ordem real teria de ser atravessada no plano do
direito positivo pela ordem normativa jurdica de tipo democrtico. A interveno
normativa democrtica ajudaria a cumprir uma funo de ruptura, pelo menos
de balizadora crtica dos velhos modos de ser petrificados na ordem consuetudinria. (Rego, 2006, p.186)

nesse momento de ruptura com a ordem existente que a CF a atravessa

dando-lhe novos contornos organizacionais e chamando essa mesma ordem
para uma cidadania aberta a todos.
Assim, para faz-la direito de todos, era imprescindvel que houvesse
algo de comum ou universal. dessa inspirao, declarada e garantida na
Constituio, que a educao escolar proclamada direito. Dela se espera
a abertura, alm de si, para outras dimenses da cidadania e da petio de
novos direitos.
Espera-se dessa escola comum, expresso estrutural da educao bsica,
a transmisso de conhecimentos necessrios para a vida, a ereo de novos

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hbitos e novos padres pelos quais se haveria de instituir, de modo organizado

e sistemtico, uma vontade geral democrtica at ento inexistente no pas
(Teixeira, 1996).
O status quo da escola existente at ento no atendia exigncia de
elevao quantitativa e qualitativa desses novos padres da educao.
Ora, a LDB captou esse esprito e o traduziu pelo conceito de educao
bsica, conceito novo expresso em uma declarao de direito de todos a ser
realizado em uma educao escolar que contivesse elementos comuns. De
um lado, o combate desigualdade, discriminao e intolerncia, de outro
lado, o apontamento da conduo da educao escolar pelo princpio, tambm
novo, da gesto democrtica.
Conquanto sob o termo educao fundamental1, o texto do primeiro
projeto de LDB, apresentado Cmara dos Deputados em dezembro de
1988, dizia j sob o novo conceito:
Art. 16 A educao fundamental abrange o perodo correspondente faixa
etria dos zero aos dezessete anos e tem por objetivo geral o desenvolvimento
omnilateral dos educandos de modo a torn-los aptos a participar ativamente
da sociedade.
Art. 17 A educao fundamental compreende trs etapas: educao anterior
ao primeiro grau, de zero a seis anos; educao de primeiro grau, dos sete aos
catorze anos; e educao de segundo grau, dos quinze aos dezessete anos.

O texto aprovado em junho de 1990, bem como a verso aprovada em

dezembro de 1990, j modificava o termo para educao bsica (cf. artigo 4)
e a tornava dever do Estado, inclusive para efeito de sua universalizao em
todos os seus nveis e modalidades.... Ambas as verses instituam, no captulo
VII, o ttulo Da educao bsica, cujo artigo 26 acolhia sua organizao nas
trs etapas citadas. Por sua vez, o artigo 27 dizia: A educao bsica tem como
1. Como uma nova LDB era mandato constitucional ainda a ser efetivado, havia uma coexistncia
entre o avano propiciado pela Constituio e o texto da Lei n. 4.024/61 com a redao dada
pela Lei n. 7.044/82 e da Lei n. 5.540/68, inclusive na nomenclatura. Registre-se que a CF/88,
no artigo 208, j distinguia a educao escolar sob a nomenclatura de ensino fundamental e
de ensino mdio. A etapa anterior j era subdividida em creche e pr-escola (Saviani, 1997;
Cury et al., 1997).

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objetivo geral desenvolver o indivduo, assegurar-lhe a formao comum indispensvel para participar, como cidado, da vida em sociedade, e fornecer-lhe
meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores.
O projeto dos senadores Darcy Ribeiro, Marco Maciel e Maurcio Corra, de 1992, apesar de no incluir o conceito de educao bsica, reconheceu,
at por conta dos mandamentos constitucionais, as trs etapas como um direito
social. Contudo, esse texto diminui para cinco anos a durao obrigatria do
ensino fundamental, embora ponha nfase na jornada integral.
O texto do projeto n. 101/93, advindo da Cmara dos Deputados,
mantinha, em seu artigo 4, o conceito de educao bsica constituda pelas
trs etapas. O projeto dispunha de um captulo prprio (Captulo VII), Da
educao bsica, contendo, no artigo 27, a mesma redao supracitada.
O substitutivo do Senado ao projeto da Cmara, em 1994, tendo o
senador Cid Sabia como seu relator, tambm mantinha idntico conceito no
seu artigo 5, com as trs etapas, dispunha o captulo VI, com o ttulo de Da
educao bsica, preservados os mesmos objetivos.
O substitutivo do senador Darcy Ribeiro, em relao ao texto do senador Cid Sabia, separava a educao infantil da educao bsica. A educao
escolar dividir-se-ia em educao infantil, educao bsica, composta de ensino
fundamental e mdio, e educao superior. Contudo, o ensino fundamental
recuperava sua durao mnima de oito anos advinda da Constituio de 1967.
Desse modo, o captulo Da educao bsica seria um conceito que abrangeria
apenas o ensino fundamental e o ensino mdio.
Na redao precedente quela que seria a final, Darcy Ribeiro acata
o conceito de educao bsica (artigo 20 e 21) e o coloca sob as diretrizes
explicitadas no artigo 24.
O relator final do projeto de LDB, senador Jos Jorge, ao apresentlo, reconhece a mobilizao da sociedade civil e destaca como um pilar da
nova lei de diretrizes e bases da educao nacional a adoo do conceito
de educao bsica, que inclui a educao infantil, o ensino fundamental e o
ensino mdio.
O relator substitui, ento, a redao que vinha da Cmara, supracitada,
pela seguinte: A educao bsica tem por finalidades desenvolver o educando,
assegurar-lhe formao comum para o exerccio da cidadania e fornecer-lhe
meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores.

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O texto final aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo Presidente da Repblica ser o atualmente vigente, no qual o conceito de educao
bsica aparece. Tal conceito comparece nos Captulos I e II, do Ttulo V, e, ao
longo do texto, 21 vezes em 20 artigos. De modo constante, o termo educao
bsica se v acompanhado, no conjunto dos artigos, do adjetivo comum. Tal
o caso, por exemplo, da formao bsica comum dos contedos mnimos
das trs etapas (inciso IV, do artigo 9), da formao comum no artigo 22, da
base nacional comum dos artigos 26, 38 e 64, da diretriz de respeito ao bem
comum do artigo 27.
A ligao entre a dimenso bsica e o conceito de comum, na educao,
carrega um sentido prprio. Comum ope-se a uma educao especfica (do
tipo ensino profissional), de classe (que constitua um privilgio) ou mesmo que
carregue algum diferencial mesmo que lcito (escola confessional). A noo de
comum associada educao bsica um direito (em oposio a privilgio) e
busca, em sua abertura universal, o aprendizado de saberes vlidos para toda
e qualquer pessoa, responde a necessidades educativas do desenvolvimento
humano como um patrimnio cultural. O comum vai mais alm de um para
todos, reportando-se a conhecimentos cientficos, igualdade, democracia,
cidadania e aos direitos humanos (Teixeira, 1994).
Mas o conceito de educao bsica tambm incorporou a si, na legislao, a diferena como direito. A legislao, merc de amplo processo de
mobilizao, de disseminao de uma nova conscincia, fez a crtica s situaes
prprias de minorias discriminadas e buscou estabelecer um princpio tico
mais elevado: a ordem jurdica incorporou o direito diferena.
A educao bsica, por ser um momento privilegiado em que a igualdade cruza com a equidade, tomou a si a formalizao legal do atendimento
a determinados grupos sociais, como as pessoas portadoras de necessidades
educacionais especiais, como os afrodescendentes, que devem ser sujeitos
de uma desconstruo de esteretipos, preconceitos e discriminaes, tanto
pelo papel socializador da escola quanto pelo seu papel de transmisso de
conhecimentos cientficos, verazes e significativos.
J os jovens e adultos que no tiveram oportunidade de se escolarizar
na idade prpria podem e devem ser sujeitos de um modelo pedaggico prprio e apoiados com recursos que os faam recomear sua escolaridade sem
a sombra de um novo fracasso.

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As comunidades indgenas tambm devem ser sujeitos de um modelo

prprio de escola, guarnecido por recursos e respeito sua identidade cultural
peculiar.
O reconhecimento das diferenas nesse momento da escolaridade
factvel com o reconhecimento da igualdade.
certo que as dificuldades para a realizao de um ideal igualitrio e
universalista, propugnado pelo Estado de Bem-Estar Social, ensejaram o surgimento efetivo de lacunas, dando margem separao da defesa do direito
diferena de sua base fundante no direito igualdade. Sem este ltimo, o
direito diferena corre o risco de polticas errticas e flutuantes ao sabor de
cada diferena. Por isso, a educao bsica deve ser objeto de uma poltica
educacional de igualdade concreta e que faa jus educao como o primeiro
dos direitos sociais inscrito na CF, como direito civil inalienvel dos direitos
humanos e como direito poltico da cidadania (Cury, 2005).
A educao bsica, como direito, aprofundou-se no Brasil com a aprovao da Lei n. 11.274/06, pela qual o ensino fundamental obrigatrio passou a
durar nove anos, iniciando-se aos 6 anos de idade. A Lei n. 10.172/01, lei do
Plano Nacional de Educao, esvaziada de seu suporte financeiro, ficou apenas
em metas de boa vontade conquanto expressivas do quanto se poderia fazer
nos dez anos de sua validade.
A emenda constitucional 53/06 do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb , j aprovada e seguida da Lei n.11.494/07, lei de sua regulamentao,
podem representar uma nova definio de educao bsica.
Elas representam uma mudana tanto na composio e distribuio dos
recursos em educao quanto na abertura de mais portas para o atendimento
do ensino mdio, da educao infantil e da Educao de Jovens e Adultos
EJA.
Financiar todas as etapas da educao bsica, com aporte progressivo
da Unio, reforar o estatuto da federao que tem como um de seus objetivos fundamentais, segundo o artigo 3 III, da CF/88: erradicar a pobreza e
a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Entretanto, a
expanso qualificada da educao bsica como um todo ter que contar com
um aumento da relao entre Produto Interno Bruto e Educao e com uma
boa gesto dos recursos em todos os escales.

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Por ser um servio pblico, ainda que ofertado tambm pela iniciativa
privada, por ser direito de todos e dever do Estado, obrigao deste interferir
no campo das desigualdades sociais e, com maior razo, no caso brasileiro, no
terreno das hierarquias sociais, como fator de reduo das primeiras e eliminao
das segundas, sem o que o exerccio da cidadania ficaria prejudicado a priori.
A funo social da educao assume a igualdade como pressuposto
fundamental do direito educao, sobretudo nas sociedades politicamente
democrticas e socialmente desejosas de maior igualdade entre as classes sociais
e entre os indivduos que as compem e as expressam.
Essas so as exigncias que o direito educao traz, a fim de democratizar a sociedade brasileira e republicanizar o Estado.
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