MANDADO DE SEGURANA 34.

023 DISTRITO FEDERAL

RELATOR
IMPTE.(S)
PROC.(A/S)(ES)

pi

ADV.(A/S)

IMPDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
IMPDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
IMPDO.(A/S)
ADV.(A/S)
IMPDO.(A/S)

: MIN. EDSON FACHIN

: ESTADO DE SANTA CATARINA
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA
CATARINA
: PRESIDENTE DA REPBLICA
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: MINISTRO DE ESTADO DA FAZENDA
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: SECRETRIO DO TESOURO NACIONAL
: SEM REPRESENTAO NOS AUTOS
: COORDENADOR-GERAL
DE
HAVERES
FINANCEIROS DA SECRETARIA DO TESOURO
NACIONAL
: SEM REPRESENTAO NOS AUTOS

EMENTA: CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. MANDADO DE

SEGURANA. LEIS COMPLEMENTARES 148/2014 E 151/2015.
DESCONTOS OBRIGATRIOS SOBRE OS SALDOS DEVEDORES DOS
CONTRATOS DE REFINANCIMENTO DE DVIDAS CELEBRADAS
ENTRE A UNIO, OS ESTADOS, O DISTRITO FEDERAL E OS
MUNICPIOS. DECRETO 8.616/2015. CONTROVRSIA SOBRE A
FRMULA DE CLCULO. VARIAO ACUMULADA DA TAXA
SELIC. FATOR ACUMULADO DA VARIAO DA TAXA. AUSNCIA
DE DIREITO LQUIDO E CERTO. INCONSTITUCIONALIDADE DO
ART. 1 DA LEI 151/2015. OFENSA INICIATIVA PRIVATIVA DO
PRESIDENTE DA REPBLICA. VIOLAO DO ART. 167, I E II, DA
CRFB. IMPACTO FINANCEIRO DESIGUAL SOBRE TODA A
FEDERAO. DENEGAO DA ORDEM.
1. A deciso de mrito do mandado de segurana examina a
existncia, a validade, a liquidez e a certeza do direito invocado diante do
ato impugnado.
2. Ao Supremo Tribunal Federal incumbe, como guardio maior da
Constituio Federal, declarar a inconstitucionalidade de lei, sempre que
esta se verificar nos casos em julgamento, ainda que ex officio, em razo do
controle difuso, independentemente de pedido expresso das partes.

MS 34023 / DF

pi

Precedentes.
3. Sendo de iniciativa parlamentar, a redao dada ao art. 1 da Lei
Complementar 151/15, que alterou a Lei Complementar 148/14, ofende o
art. 165, III, da Constituio Federal, pois so de iniciativa privativa do
Chefe do Poder Executivo leis que, ao concederem desconto de dvida,
interferem na lei oramentria. Precedentes.
4. A Lei Complementar 151, ao afetar diretamente o Programa de
Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, institudo pela Lei
9.496/97, deve se submeter s limitaes ordinariamente atribudas ao
administrador pblico, sob pena de ofensa ao art. 167, incisos I e II, da
Constituio Federal.
5. A observncia do disposto no art. 167 da Constituio Federal,
materializa, entre outros, o princpio que, doutrinariamente, foi definido
como o do equilbrio oramentrio. A Lei Complementar 151, na medida
em que deixou de autorizar e passou a obrigar a Unio, consubstanciou
interveno concreta e direta na execuo de programas de governo, mas,
ao contrrio do que se exige do administrador, deixou de observar as
regras constitucionalmente estabelecidas para o incio de programas e
para a realizao de despesas e assuno de obrigaes financeiras.
6. Ante a ausncia, quando da deliberao pela alterao de
programa de governo, de estimativa do impacto financeiro relativamente
renncia de receita j para o presente exerccio financeiro, h ofensa ao
art. 167, I e II, da Constituio Federal, o que tornam nulas as alteraes
promovidas pela Lei Complementar 151 sobre a 148.
7. O princpio da solidariedade, expresso nos arts. 3, III, e 165, 7,
da Constituio Federal, exige que a criao de critrio de distino entre
contribuintes observe, relativamente reduo de desigualdades
regionais, a distribuio de recursos pelo critrio populacional. A criao
de desigualdades entre os contribuintes deve ser constitucionalmente
justificada.
8. Segurana denegada.

MANDADO DE SEGURANA 34.023 DISTRITO FEDERAL

RELATOR
IMPTE.(S)
PROC.(A/S)(ES)

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ADV.(A/S)

IMPDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
IMPDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
IMPDO.(A/S)
ADV.(A/S)
IMPDO.(A/S)

: MIN. EDSON FACHIN

: ESTADO DE SANTA CATARINA
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA
CATARINA
: PRESIDENTE DA REPBLICA
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: MINISTRO DE ESTADO DA FAZENDA
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: SECRETRIO DO TESOURO NACIONAL
: SEM REPRESENTAO NOS AUTOS
: COORDENADOR-GERAL
DE
HAVERES
FINANCEIROS DA SECRETARIA DO TESOURO
NACIONAL
: SEM REPRESENTAO NOS AUTOS

RELATRIO

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Os Estados de

Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Minas Gerais impetram mandados
de segurana autuados, respectivamente, sob n 34.023, 34.110 e 34.122,
aos quais se dar julgamento conjunto.
O Estado de Santa Catarina impetra mandado de segurana em face
de ato praticado praticado pela Presidente da Repblica, pelo Ministro de
Estado da Fazenda, pelo Secretrio do Tesouro Nacional e pelo
Coordenador-Geral de Haveres Financeiros da Secretaria do Tesouro
Nacional, consubstanciado no Decreto 8.616/15, que regulamenta o
disposto na Lei Complementar 148, de 25 de novembro de 2014, e no art.
2 da Lei 9.496, de 11 de setembro de 1997.
O impetrante afirma que, com a promulgao da Lei Complementar
148/14, a Unio ficou obrigada a realizar um desconto sobre os saldos
devedores dos contratos de refinanciamento de dvidas contradas entre a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, com base na Lei
9.496/97, na Medida Provisria 2.185-35/01 e nos contratos de
emprstimos firmados com os Estados e o Distrito Federal ao amparo da
Medida Provisria 2.192-70/01. As novas condies deveriam constar de

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pi

aditivo contratual, o que, nos termos do art. 4 da Lei Complementar, com

a redao dada pela Lei Complementar 151/15, deveria ser celebrado,
independentemente de regulamentao, at 31 de janeiro de 2016. A
regulamentao, segundo narra o impetrante, deveria ter sido feita desde
a promulgao da Lei Complementar 148, mas apenas em 29.12.2015, por
meio do Decreto 8.616/15, a Unio disciplinou a frmula de clculo do
desconto. Com fulcro na metodologia estabelecida no Decreto, o
impetrante recebeu, em 14.01.2016, os clculo preliminares, elaborados
pelo agente financeiro da Unio, com o desconto que deveria ser dado
por ocasio da nova repactuao.
Por no concordar com os critrios utilizados pelo agente financeiro,
porquanto divergentes do benefcio legalmente estipulado, o impetrante
solicitou informaes Secretaria do Tesouro Nacional acerca de possvel
anatocismo na atualizao do saldo devedor. O Estado impetrante no
recebeu resposta. Alega, assim, que o dia 31.01.2016 passou e a Unio no
firmou o termo aditivo com o Estado de Santa Catarina. Isso quer dizer
que o Impetrante no usufruir qualquer benefcio legal no prximo
vencimento de sua dvida, que ocorrer em 29.02.2016 (eDOC 1, p. 8,
grifos do impetrante).
O impetrante alega que a regulamentao do disposto no art. 3 da
Lei Complementar 148 desbordou dos limites legais. Aduz que, ao exigir
o desconto sobre saldos devedores dos contratos em valor correspondente
diferena entre o montante do saldo devedor existente em 1 de janeiro
de 2013 e o apurado utilizando-se a variao acumulada da taxa Selic
desde a assinatura dos respectivos contratos, a Lei no autorizou que a
taxa fosse calculada de forma capitalizada. Por essa razo, o Decreto
8.616/15, ao explicitar a frmula de clculo, no poderia utilizar Selic
capitalizada para apurar o desconto devido.
A corroborar essa interpretao, o Estado sustenta que a mesma
expresso variao acumulada da Selic , quando empregada em outros
diplomas normativos, no aplicada de forma capitalizada. Alm disso,
expende que a prtica de anatocismo , como regra, proibida, a
desautorizar a concluso de que a Lei Complementar pudesse

MS 34023 / DF

pi

excepcion-la sem referncia textual expressa. Adverte, ainda, que

haveria enriquecimento ilcito por parte da Unio e, bem assim, ofensa ao
princpio da isonomia, tendo em vista que a capitalizao no praticada
pela Unio em relao a seus demais devedores. Rememorando os
mtodos de interpretao, defende, por fim, que a vedao da
capitalizao pode ser inferida pela teleologia da norma que previa
condies mais benficas aos Estados e no mais rgidas, como ocorreu ao
aplicar o critrio do Decreto.
Com base nesses argumentos e na iminncia do vencimento
prximo, 29.02.2016, de parcela de sua dvida, requer, liminarmente, a
concesso de medida, para que as autoridades impetradas se abstenham
de impor as sanes contratualmente previstas e, ainda, para que, quando
da elaborao de proposta de aditivo contratual, adotem o mtodo da
variao acumulada da taxa Selic, sem a capitalizao de juros. No
mrito, pugna para que seja reconhecido o direito lquido e certo do
impetrante de utilizar a prerrogativa a que se refere o pargrafo nico do
art. 4 da Lei Complementar 148, enquanto no promovido o aditivo e
tambm quando o for, afastando, em ambos os casos, o anatocismo.
Em virtude da relevncia da matria, previamente anlise do
pedido de liminar, determinei a oitiva da Presidente da Repblica, no
prazo de 48 (quarenta e oito) horas.
Nas informaes, a Presidente alega, inicialmente, ilegitimidade de
parte, porquanto o ato foi praticado pelo gerente do Banco do Brasil em
Florianpolis. No mrito, aduz que o art. 3 da Lei Complementar deve
ser lido luz do disposto no art. 2, 1, da Lei, de forma que a
sistemtica de clculo usada pela Unio para remunerar os ttulos
federais deve tambm ser aplicada na indexao dos contratos de
refinanciamento da dvida. Isso porque, nos termos de sua manifestao,
os ideais de isonomia e solidariedade tambm devem abranger a Unio,
dado que qualquer desequilbrio entre seus ativos e passivos repercutir
sobre toda a Nao (eDOC 26, p. 8-9). Sustenta, em suma, ser a prpria
Lei Complementar que, em seus arts. 2 e 3, autoriza a aplicao da taxa
composta. Relativamente situao jurdica do impetrante, afirma que

MS 34023 / DF
(eDOC 26, p. 10):

pi

De acordo com os clculos realizados pelo agente

financeiro, em consonncia com o estabelecido pela Lei
Complementar n. 148 e pelo Decreto n. 8.616, o Estado de Santa
Catarina no faria jus a desconto retroativo (art. 3), porque
recebeu, entre maro de 1998 e dezembro de 2012, subsdios
lquidos da Unio, sob a forma direta e indireta (diferencial de
taxas). Seu saldo devedor, pelas condies originais era, em
1.01.2013, de R$ 8,57 bilhes, e, com aplicao da metodologia
do desconto, R$ 9,52 bilhes. A dvida reprocessada a partir de
1.01.2013, por sua vez, corresponde a 8,74 bilhes, posio em
fevereiro de 2016. Nesse caso, prevalece, para efeito do
reprocessamento a partir de 1 de janeiro de 2013, o menor
saldo.
Projetando-se a dvida, contudo, de acordo com o
pleiteado, isto , aplicando-se a taxa Selic com capitalizao
simples, apura-se um desconto da ordem de R$ 5,30 bilhes, o
que reduziria sua dvida em 1.01.2013 de R$ 8,57 bilhes para
R$ 3,27 bilhes, ou seja, uma reduo de cerca de 62%. Em
fevereiro de 2016, o novo saldo devedor assim calculado
passaria de R$ 8,74 bilhes para 3,33 bilhes.
()
Importa acentuar, alm disso, que a Secretaria do Tesouro
Nacional considera extremamente perigosa para as finanas do
Pas a possibilidade de xito dessa tese contrria ao texto da Lei
Complementar, que levar a Unio a sofrer, no caso de extenso
para todos os entes titulares de operaes de refinanciamento,
uma reduo de seus ativos da ordem de R$ 300 bilhes, cifra
que poder corresponder a mais de 5% do PIB.

Defende que, em virtude desses problemas, a soluo para a quaestio

iuris demandaria dilao probatria incompatvel com o rito
mandamental.
Em deciso monocrtica, neguei seguimento ao writ por entender
que, dependendo a causa da interpretao a ser dada ao sentido e alcance
4

MS 34023 / DF

pi

de lei complementar, no teria a Presidente competncia para, por si s,

alterar ou corrigir o ato. Alm disso, consignei que o sentido atribudo ao
art. 3 da Lei Complementar no se dessumiria de modo inequvoco como
aduzem tanto a impetrao quanto a Presidente. Ao revs, por haver
dvidas relativamente a sua constitucionalidade, outra instruo far-se-ia
necessria para solucionar o conflito. Por fim, adverti que o impacto que a
deciso final poderia causar na prpria federao, estaria a recomendar,
por outro motivo, diversa via processual.
Contra essa deciso, o impetrante interpe agravo regimental. Alega,
inicialmente, ser legtima a incluso da Presidente como autoridade
coatora, pois a interpretao impugnada pelo Estado do dispositivo legal
materializou-se no Decreto 8.616. A Presidente deteria, portanto,
competncia para reform-lo.
No que tange complexidade da causa, aduz que eventual
complexidade jurdica da matria debatida em sede de mandado de
segurana que vise a assegurar a pretenso do Estado no pode consistir
em fundamento vlido para afastar a ao mandamental no plano do
cabimento e adequao da via eleita. Isso porque, em seu entender, os
fatos so incontroversos, bastando que se discuta a legalidade do ato.
Finalmente, os argumentos utilizados para demonstrar os efeitos de
eventual interpretao favorvel ao impetrante sobre o restante da
federao estariam prejudicados, tendo em vista que, a partir da vigncia
da lei complementar incidiriam nos novos contratos juros e atualizao
monetria. Assim, pugna pela reconsiderao da deciso ou,
alternativamente, por sua submisso ao Plenrio.
Em sede de informaes, o Coordenador-Geral de Haveres
Financeiros da Unio afirmou que o esprito da Lei Complementar
148/2014 foi o de permitir que os entes subnacionais passassem a pagar
nos contratos de refinanciamento o custo de captao da Unio, expresso
pela taxa SELIC. O desconto, por sua vez, buscou eliminar aquilo que a
Unio eventualmente recebeu, desde o incio dos refinanciamentos, para
alm de seus custos de refinanciamento. No que tange metodologia de
clculo da taxa, aduz que (eDOC 33, p. 5-6):

MS 34023 / DF

A dvida pblica, por sua vez, submete-se ao regime de

capitalizao composta, pelo que emprega a chamada taxa
SELIC composta, alinhando-se com todo o mercado financeiro,
que aplica a capitalizao composta tanto em seus ativos
(emprstimos habitacionais, por exemplo) quanto em seus
passivos correspondentes (caderneta de poupana). Seria difcil
imaginar a Unio fornecendo funding para o sistema financeiros
a taxas simples, e este captando investimentos de pessoas fsicas
e jurdicas pagando com capitalizao composta; o
descasamento entre ativos e passivos seria insustentvel.

pi

Alega, ainda, que o Estado de Santa Catarina recebeu juros

subsidiados pela Unio ao longo do refinanciamento.
O Ministro de Estado da Fazenda, por sua vez, alegou ser incabvel o
mandado de segurana.
Na Sesso Plenria de 7.04.2016, o Plenrio do Supremo Tribunal
Federal, por maioria, deu provimento ao recurso de agravo, para admitir
a impetrao do mandado de segurana, e, na mesma assentada, deferiu
o pedido de liminar, para ordenar s autoridades impetradas que se
abstenham de impor quaisquer sanes ao Estado impetrante,
especialmente as que esto previstas na Clusula Dcima Sexta do
Contrato 12/98/STN/COAFI e o bloqueio de recursos de transferncias
federais, pelo exerccio da faculdade constante do pargrafo nico do
artigo 4 da LC 148/14, norma que lhe garante o clculo e o pagamento da
dvida pblica com base nos novos parmetros legais em face da no
promoo do aditivo contratual, conforme alnea a do pedido inicial.
Em complemento s informaes, o Ministro de Estado da Fazenda
apresentou nota tcnica, na qual sustenta ser possvel a incidncia
acumulada da taxa Selic. Narra que a Unio, em 1997, assumiu a dvida
dos Estados, em especial as de So Paulo, Rio de Janeiro, Rio Grande do
Sul e Minas Gerais, no montante de R$ 14,4 bilhes. Afirma que as
dvidas tm origem no mercado financeiro e, para fazer frente ao
compromisso assumido, captou recursos junto aos mercados sobre os
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MS 34023 / DF
quais paga juros compostos. Sustenta que o custo mdio de captao pelo
Tesouro foi maior do que aqueles que a Unio cobrou dos Estados, em
outras palavras, os estados menos endividados, fundamentalmente os
mais pobres, financiaram os mais endividados, ao patrocinar, via tributos,
o subsdio implcito na renegociao da dvida em condies mais
favorveis. Aduz, ainda, que (eDOC 69, p. 5):

pi

Ao longo de toda a vida dos contratos de

refinanciamento, iniciada em 1997, a maioria dos entes da
federao foi zelosa com suas contas pblicas e honrou os
compromissos assumidos com a Unio. H inclusiva estados,
como o Piau, que j quitaram suas obrigaes junto Unio.
Novas renegociaes, se no implementadas de modo
equilibrado, podem caracterizar transferncia de renda dos
estados e municpios mais pobres para os mais ricos.

No que tange ao regime de clculo dos juros, alega que o conceito de

taxa de juros acumulada entendido como regime de juros compostos. A
corroborar essa afirmao, afirma que o regime de juros compostos o
aplicada pela Receita Federal e pelo clculo de dbitos trabalhistas.
Afirma, ainda, que a possvel utilizao de juros simples para a correo
de dvidas de estados e municpios junto Unio deve ensejar demandas
judiciais de devedores de impostos a estes entes subnacionais para que o
mesmo regime se aplique a seus dbitos financiados, no podendo ser
desconsiderado o mesmo efeito para tributos e ttulos federais.
A Presidncia da Repblica, por sua vez, complementou as
informaes apresentando Nota Tcnica feita pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional. No documento, a Procuradoria sustenta que a
teleologia da norma visava equiparar os custos de captao dos Estados
aos que incorre a Unio, razo pela qual a ambos deve-se a aplicar a
mesma metodologia de clculo. Alega, ainda, que no h direito dos entes
Estaduais a realizar o pagamento na forma como entendem ser devido,
sem sofrer as sanes contratuais.
O Coordenador-Geral de Haveres Financeiros, em sua
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MS 34023 / DF
complementao, tambm reconheceu que a alterao promovida pela
Lei Complementar 148 destinava-se a equiparar os custos de captao
entre os entes pblicos. Assim, aos Estados deveria ser empregada a taxa
Selic (eDOC 82, pp. 2-3):

pi

E qual a taxa SELIC para ttulos federais? No h

dvida entre os agentes econmicos que esta taxa tem
capitalizao composta. Se inclusive buscarmos no site do
Banco Central informaes sobre ela ou se pedirmos auxlio
para o seu clculo no referido site, nos depararemos com a
regra de capitalizao composta. O Banco Central sequer
permite clculo de forma distinta, por entender no haver
qualquer razoabilidade em entendimento diverso, como o
apresentado pelo Estado de Santa Catarina.

Tal soluo tambm deveria, em seu entender, ser dada a

interpretao da taxa utilizada para o clculo do desconto, conforme
disposto no art. 3 da Lei Complementar. Afirma, ento, que o Decreto
impugnado nada mais fez do que disciplinar a aplicao da Lei.
Registro, ainda, que, no dia 19.04.2016, foi realizada audincia com
os Estados impetrantes e os representantes da Unio que figuram no polo
passiva da impetrao, a fim de promover uma Mesa de Dilogo para
auscultar as partes litigantes nos presentes Mandados de Segurana.
A Procuradoria-Geral da Repblica manifestou-se pela denegao
do mandado de segurana. O parecer foi assim ementado (eDOC 86):
Mandado de segurana. LC 148/2014 e dec. 8.616/2015.
Incidncia da taxa Selic simples ou composta no desconto,
previsto no art. 3 da LC 148/2014, das dvidas estaduais
contradas com a Unio nos termos da Lei 9.496/1997.
Validade formal do Dec. 8.616, por traduzir meio pelo qual
o Presidente da Repblica, no exerccio da competncia do art.
84, ii, da CR exerce a direo superior da administrao federal:
o decreto o meio pelo qual o chefe do Executivo estabelece de
modo uniforme para todos os agentes pblicos subordinados a

MS 34023 / DF

pi

interpretao que conferiu ao tema de relevncia federativa

tratado na LC 148, mas no traduz a realizao de juzos
discricionrios deixados pelo legislador apreciao do
Executivo.
Em si mesma, a expresso variao acumulada da taxa
Selic, do art. 3 da LC 148, no implica o uso do mtodo
simples ou composto de clculo da referida taxa, pois em ambas
as modalidades um dos fatores da multiplicao imprescindvel
determinao do montante devido e do desconto fica em
aberto: a base de clculo da prestao mensal.
A soluo do problema advm da conjugao de premissa
relativa natureza dual da taxa Selic com o sistema da LC 148.
Consequncia direta da jurisprudncia do STF, que valida
a Selic legalmente prevista desempenhar as funes de
indexador de correo monetria e de juros, em sentido estrito:
lgica do instituto da correo monetria de ativos pertinentes
ao sistema financeiro incorporada Selic a adoo do sistema
composto de clculo, sob pena de permitir a corroso
inflacionria de parte do valor de compra da moeda.
O desconto de dvida do art. 3 da LC 148 pressupe a
equalizao das despesas da Unio e dos estados com a
assuno de dvidas da Lei 9.496, de modo que se equilibrem os
gastos da Unio com a captao de recursos no mercado
financeiro pagando a taxa Selic composta e os ganhos que
auferiu dos estados, medidos segundo juros mnimos de 6% ao
ano, acrescidos de IGP-DI: os picos e vales do ndice primitivo
de remunerao do contrato compensam-se com seus similares
do novo ndice retroativo do pacto, a ponto de que nenhuma
das partes pblicas experimente prejuzo.
Sob pena de se quebrar o sistema de equalizao dos
custos e receitas da Unio do art. 3 da LC 148, o cmputo da
taxa Selic deve ser
composto, pois do contrrio a Unio ser privada de parte
da correo monetria integral que teve que custear na captao
de moeda no mercado privado: como apenas o mtodo
composto de clculo da correo monetria recompe a ntegra

MS 34023 / DF

pi

do poder de compra da moeda, a Unio teria decairia de parte

do que pagou a tal ttulo com o clculo pelo mtodo simples,
com o que se desrespeitaria a diretiva do art. 3 da LC 148, no
sentido da ausncia de prejuzo para qualquer das partes dos
contratos da Lei 9.496.
Impossibilidade de invocao de vedaes de anatocismo
de leis ordinrias gerais e de smulas para impedir a incidncia
da Selic composta de lei complementar especial a LC 148.
Irrelevncia jurdica de que a Selic composta tenha
servido, antes da LC 148, para sancionar a mora das dvidas da
Lei 9.496: alm de o aspecto primordial do art. 3 da LC 148 no
tem que ver com o ttulo jurdico dos pagamentos realizados,
mas com os custos financeiros, para estados e Unio, no
adimplemento das dvidas aludidas, discute- se aqui bnus
deferido pela lei federal, na medida da capacidade financeira e
da ateno aos prprios encargos da Unio, que pode no ser
aceito pela contraparte.
Inviabilidade do argumento sistemtico desenvolvido
pelo impetrante: analogia com domnios normativos alheios ao
sistema financeiro nacional, do qual advieram os recursos
discutidos e no qual se cobram remuneraes de capital
compostas; resultado da interpretao do sistema da LC 148
adverso ao do autor; e impropriedade de se fazer determinado
caso se reger por regra alheia a seu domnio, em detrimento da
que o disciplina.
Impossibilidade de o estado invocar a isonomia com
outros devedores da Unio: diversidade das situaes
comparadas, pois os demais devedores no tm os bnus
deferidos aos estados; a igualdade direito fundamental e, em
princpio, no aproveita s entidades pblicas; e, se igualdade
pudesse ser invocada, levaria comparao entre os habitantes
dos estados, com o resultado da interdio da drenagem de
recursos de populaes de estados mais pobres em favor dos
habitantes dos mais ricos, por meio oblquo da distribuio de
nus financeiros federais.
Ilicitude de se pretender compensar eventual onerosidade

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MS 34023 / DF
excessiva pretrita e superada dos contratos da Lei 9.496 por
intermdio da emprego da interpretao do tpico da Selic na
LC 184 como ponto de apoio para se ajustar o sistema, porque
outros fatores interviriam na equao final, a ser sempre fixada
pelo Legislativo, aps a suposta declarao de invalidade dos
sistemas de ambas as leis.
Parecer pela denegao do mandado de segurana.

pi

O Estado do Rio Grande do Sul, por sua vez, impetra mandado de

segurana, autuado sob n 34.110, em face de ato praticado pela
Presidente da Repblica, pelo Ministro de Estado da Fazenda, pelo
Secretrio do Tesouro Nacional e pelo Gerente-Geral da Agncia do Setor
Pblico de Porto Alegre do Banco do Brasil no Estado do Rio Grande do
Sul, consubstanciado no Decreto 8.616/15, que regulamenta o disposto na
Lei Complementar 148, de 25 de novembro de 2014, e no art. 2 da Lei
9.496, de 11 de setembro de 1997.
Aduz, em sntese, razes jurdicas semelhantes as que apresentou o
Estado de Santa Catarina. Relativamente ao Decreto 8.616, sustenta que
(eDOC 1, p. 34):
O Decreto, portanto, extrapolou o contedo da lei em
quatro pontos: a. ao estipular a aplicao da SELIC capitalizada,
b. ao restringir esse direito apenas hiptese em o Estado tenha
cumprido todos os requisitos para o aditamento e, em outros
dispositivos, incluir novos itens que no estavam previstos na
lei, como desistncia das aes judiciais (j revogada, mas
apenas depois do prazo de 31 de janeiro), c. ao limitar esse
direito apenas ao caso em que o atraso seja imputvel
exclusivamente Unio, deixando, na prtica, ao seu subjetivo
critrio quando se trata de sua exclusiva culpa e d. ao
estabelecer que, nesse caso aditivo no firmado em virtude de
culpa exclusiva da Unio , o Estado poder pagar os valores
preliminarmente apurados e informados pelo agente
financeiro (o que pode no corresponder ao efetivamente
devido, conforme os corretos critrios de elaborao da conta).

11

MS 34023 / DF

pi

As informaes trazidas pelas autoridades coatoras guardam o

mesmo teor das que foram at aqui sumariadas.
Da mesma forma, o Estado de Minas Gerais impetra mandado de
segurana, autuado sob n 34.122, em face de ato praticado praticado pela
Presidente da Repblica, pelo Ministro de Estado da Fazenda, pelo
Secretrio do Tesouro Nacional, pelo Coordenador-Geral de Haveres
Financeiros da Secretaria do Tesouro Nacional e pelo Gerente Geral da
Agncia Setor Pblico Belo Horizonte do Banco do Brasil
consubstanciado no Decreto 8.616/15, que regulamenta o disposto na Lei
Complementar 148, de 25 de novembro de 2014, e no art. 2 da Lei 9.496,
de 11 de setembro de 1997.
Os argumentos apresentados trazem idntica causa de pedir. Alegase, ainda (eDOC 1, p. 3, grifos no original):

Destaque-se que, diferentemente da esfera federal,

detentora de soberania na emisso de moedas e no
estabelecimento de polticas cambirias, os Estados s podem
contar com suas receitas derivadas e originrias, bem menos
expressivas, e que so, ao fim e ao cabo, diretamente
impactadas pelos regimes e prticas adotadas pela Unio,
como a fixao de taxas de juros e at mesmo suas relaes
econmicas internacionais. Ademais, deve-se considerar a
fragilidade de nosso pacto federativo, segundo o qual a Unio
Federal ocupa posio no cume da pirmide arrecadatria,
concentrando a maior parcela das receitas pblicas, o que
deixa aos Estados-Membros o papel de meros coadjuvantes,
em constante dependncia financeira, intensificada com o
aumento, nas ltimas dcadas, de renncias federais a
tributos compartilhados e expanso e desvinculao das
contribuies sociais (tributos no compartilhados).1 Da que
o atual cenrio de hecatombe econmico-financeira, com
repercusses na esfera fiscal-arrecadatria, acaba por atingir,
com maior intensidade, as j debilitadas disponibilidades de
caixa das subunidades polticas da federao, comprometendo

12

MS 34023 / DF
agudamente seus planejamentos e execuo oramentria.
()
No caso concreto, o comportamento dos Impetrados,
sustentado por interpretao despropositada do art. 3 da LC
n 148/2014, fere o princpio da isonomia de forma clarssima.
muito fcil perceber o tratamento desigual estabelecido para
situaes uniformes. Realmente, de um lado, encontram-se os
contribuintes da Unio, cuja atualizao da dvida pauta-se
pela soma simples do ndice SELIC. De outro, figura o Estado
de Minas Gerais (ente pblico), para o qual impe-se a
capitalizao da mesma referncia. A situao absurda at
no mais poder!

pi

As informaes prestadas pelos rgos da Unio tm o mesmo teor

das que constam na impetrao de Santa Catarina, razo pela qual
comportam julgamento conjunto.
, em sntese, o relatrio.

13

MANDADO DE SEGURANA 34.023 DISTRITO FEDERAL

VOTO

1. Mandado de segurana e cabimento na hiptese.

O Senhor Ministro Edson Fachin (Relator): Registre-se,
inicialmente, que, por ocasio do julgamento em Plenrio do agravo
regimental interposto em face de deciso monocrtica que acolhia a tese
de no cabimento do mandado de segurana, o Tribunal, por maioria de
votos, vencido inclusive este Relator, assentou ser possvel o
conhecimento da presente controvrsia em sede mandamental. Conforme
consta da ata de julgamento:

pi

O Tribunal, por maioria, deu provimento ao agravo

regimental para que o mandado de segurana tenha sequncia,
vencidos os Ministros Edson Fachin (Relator) e Roberto
Barroso. Redigir o acrdo o Ministro Gilmar Mendes.
Apreciando questo de ordem suscitada pelo Ministro Edson
Fachin (Relator), o Tribunal reafirmou o entendimento de que o
relator substitudo somente quando vencido em julgamento
de mrito, mantida a relatoria de Sua Excelncia no Mandado
de Segurana. O Tribunal, por unanimidade, deliberou que o
mandado de segurana tenha trmite independentemente da
publicao do acrdo deste agravo regimental. O Tribunal, por
unanimidade, acolhendo proposta do Relator, concedeu a
medida liminar para ordenar s autoridades impetradas que se
abstenham de impor quaisquer sanes ao impetrante,
especialmente aquelas previstas na Clusula Dcima Sexta do
Contrato 12/98/STN/COAFI e o bloqueio de recursos de
transferncias federais, pelo exerccio da faculdade constante do
pargrafo nico do artigo 4 da LC n 148/14, norma que lhe
garante o clculo e o pagamento da dvida pblica com base
nos novos parmetros legais em face da no promoo do
aditivo contratual.

Por essa razo, devem os presentes writs serem conhecidos.

Nessa toada, realizei em 19.04.2016, Mesa de Dilogo com o objetivo

MS 34023 / DF

pi

de auscultar as partes litigantes nos presentes Mandados de Segurana.

Conforme venho assinalando, compreendo que ao Poder Judicirio no
cabe se substituir ao legislador ou ao gestor. Mas, contra uma inao
jurisdicional, geralmente fundada em uma antiquada compreenso sobre
a separao dos Poderes, possvel, sim, conceber um papel de relevo ao
Poder Judicirio na preservao e aprimoramento da compreenso que se
tem da nossa Federao. Dessa forma, a referida Mesa de Dilogo foi o
intento da realizao de uma prtica jurisdicional, que reconhecesse e
buscasse um balano entre o respeito pelos procedimentos democrticos e
o respeito por direitos substantivos, pois entendo que possvel, assim,
uma atuao que no seja cegamente omissa e nem irresponsavelmente
ativista. A realizao da Mesa de Dilogo foi, dessa maneira, iniciativa
que brotou dessa compreenso de guarda da Constituio, da
preservao e aprimoramento da nossa Federao.
No mrito, tendo em vista a situao vivenciada pelos Estados da
federao, conforme inclusiva relatado na mesa de dilogo promovida em
19.04.2016, cumpre consignar, inicialmente, as premissas em que assento
a inflexo sobre o mrito deste voto.
2. A atividade financeira do Estado e as premissas para o exame do
caso.
Os temas da dvida pblica e dos juros contratuais exigem
verticalizao hermenutica para o deslinde da presente controvrsia,
tendo em conta seu relevo constitucional.
Almeja-se justificar o presente voto com base em trs premissas
compreensivas acerca da atividade financeira do Estado e respectiva
juridicidade.
A primeira premissa a verificao de uma assimetria constitucional
e estruturante entre as receitas e os gastos pblicos, por sua vez com
significativos reflexos na formao da jurisprudncia e da doutrina.
No campo jurisprudencial, o prprio fato de ser controversa a
possibilidade de controle jurisdicional de normas oramentrias j um

MS 34023 / DF

forte indicativo da falta de protagonismo das questes oramentriofinanceiras nos tribunais, ao passo que as limitaes constitucionais ao
poder de tributar so objeto de profunda e vasta anlise em julgados por
esta Corte.
Na seara doutrinria, parece haver uma ciso no mbito do direito
financeiro em dois setores, o tributrio e o no tributrio, com fulcro em
uma distino conceitual bsica presente no senso comum terico dos
juristas entre o tributo e as demais categorias financeiras.
Recorre-se, a propsito, ao pensamento doutrinrio do jurista
argentino Horacio Guillermo Corti (CORTI, Horacio Guillermo. Derecho
Constitucional Presupuestario. 2 ed. Buenos Aires: AbeledoPerrot, 2011, pp.
XXVI-XXVII, traduo livre):

pi

V-se na lgica da situao na qual se escuta ao menos

uma reverberao do aspecto negativo da Razo de Estado:
aquilo que est fora do controle se faz de acordo com a
discrio do Poder. Dito cruamente isso significa que o Errio
do Estado pode ser disposto de acordo com o parecer dos
governantes. Logo, se uma deciso financeira, como o
oramento, no pode ser objeto de controle de
constitucionalidade, tambm se diminuem os incentivos
prticos para examinar seu regime constitucional. Excluso de
controle, excluso de juridicidade, excluso do mbito de
conhecimento.

A segunda premissa reside nos mesmos incmodos tericos do

Professor Roberto Gargarella, segundo o qual o constitucionalismo latinoamericano padece de um descuido terico sistmico consistente em
priorizar reformas constitucionais que tragam em seu bojo a positivao
de direitos, os quais dependem, por sua vez, de volumosos recursos
pblicos para se concretizarem na realidade social, e isso se faz em
detrimento de modificaes estruturais na prpria organizao estatal
(GARGARELLA, Roberto. La Sala de Mquinas de la Constitucin: dos siglos
de constitucionalismo em Amrica Latina (1810-2010). Buenos Aires: Katz,
3

MS 34023 / DF

pi

2014, p. 7).
Essa constatao parece especialmente relevante ao caso, porquanto
promover direitos significa dispor de recursos, como se depreende das
lies de Cass Sunstein e Stephen Holmes (SUNSTEIN, Cass R.;
HOLMES, Stephen. El Costo de los derechos: Por qu la liberdad depende de los
impuestos. Trad. Stella Mastrangelo. Bueno Aires: Siglo Veintiuno, 2012).
Assim, tarefa imperativa e inadivel da esfera pblica, a efetividade das
normas constitucionais, notadamente as responsabilidades do aparato
estatal a que a sociedade se compromete a financiar.
O terceiro ponto de partida o ideal de promoo da cidadania em
sua dimenso fiscal na Repblica Federativa do Brasil, sob as luzes da
necessria conexo entre direitos fundamentais, cidadania e finanas
pblicas, traduzvel no direito a ter direitos, clebre expresso de
Hannah Arendt.
Para uma definio do conceito de cidadania fiscal, colhe-se do
pensamento doutrinrio de Marcus Abraham o seguinte (ABRAHAM,
Marcus. Oramento Pblico como Instrumento de Cidadania Fiscal. In:
Revista de Direitos Fundamentais e Democracia, Curitiba, v. 17, n. 17, pp. 188209, jan./jun. 2015, pp. 193-194):
Por sua vez, a cidadania participativa nas finanas
pblicas, especificamente denominada como cidadania fiscal,
expressa-se atravs das previses legais que permitem o
conhecimento e envolvimento do cidado nas deliberaes
oramentrias e no acompanhamento da sua execuo. A
promoo do acesso e da participao da sociedade em todos os
fatores relacionados com a arrecadao financeira e a realizao
das despesas pblicas se identifica nas seguintes propostas: a)
programas de educao fiscal para a populao; b) incentivo
participao popular na discusso e na elaborao das peas
oramentrias, inclusive com a realizao de audincias
pblicas; c) ampla divulgao por diversos mecanismos, at por
meios eletrnicos, dos relatrios, pareceres e demais
documentos da gesto fiscal; d) disponibilizao e publicidade
das contas dos administradores durante todo o exerccio

MS 34023 / DF
financeiro; e) emisso de relatrios peridicos de gesto fiscal e
de execuo oramentria; f) legitimao para o cidado
denunciar aos rgos competentes irregularidades nas contas
pblicas.

pi

Nesse quadro, importa destacar que o fenmeno financeiro em

litgio tem repercusses jurdicas, polticas e econmicas, sob os ngulos
constitucionais e democrticos, pois se colocam em questo as condies
de possibilidade de planejamento e controle da atividade financeira do
Estado brasileiro, como constitucionalizada pela soberania popular em
pacto constituinte.
Por conseguinte, impende desenvolver as categorias jurdicas do
planejamento e do controle como pressupostos basilares do Estado fiscal.
Em relao primeira, parte-se do raciocnio jurdico de Rodrigo
Kanayama que se segue (KANAYAMA, Rodrigo Lus. Direito, Poltica e
Consenso: a escolha eficiente de polticas pblicas. 226 f. Tese de Doutorado Faculdade de Direito, Universidade Federal do Paran, Curitiba, 2012, pp.
24-25):
O Planejamento imprescindvel para a alocao
eficiente de recursos e previsibilidade dos eventos futuros.
Entende-se por planejamento um processo de eleio de aes,
prioridades, metas, com o intuito de evitar desperdcios de
recursos, determinar o caminho a ser trilhado e dos
instrumentos a serem utilizados, alm de coordenar as aes do
agente pblico e buscar a previsibilidade dos seus efeitos. A
atividade o processo de planejar requer, hoje, que seja amplo
e aberto para a discusso coletiva.

Por outro lado, na esteira de Lucas Rocha Furtado, a funo de

controle deve ser vista como fundamento do Estado Democrtico de
Direito, uma vez que A necessidade de que toda e qualquer atividade
desenvolvida pelo Estado esteja sujeita a diferentes nveis ou mecanismos de
controle se faz presente desde que se concebeu o Estado de Direito (FURTADO,
Lucas Rocha. A funo de Controle como fundamento do Estado
5

MS 34023 / DF
Democrtico de Direito. In: Revista Escola Nacional da Magistratura,
Braslia, a. 7, n. 6, pp. 424-441, nov. 2012, p. 424 ). Logo, o componente
democrtico se revela no mbito da legitimidade poltica da
Administrao Pblica no cumprimento dos fins constitucionais da
Repblica, porquanto o postulado do controle limite ao gasto pblico
como deciso poltica sobre as escolhas pblicas.
A esse respeito, cito excerto de obra doutrinria de Heleno Taveira
Torres (TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro: teoria da
constituio financeira. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 145 ):

pi

Os controles da atividade financeira do Estado

contribuem para o aperfeioamento da democracia. Por isso,
preciso evitar o gasto desnecessrio, reduzir o peso da mquina
burocrtica e erradicar a corrupo, pelo quanto danoso ao
patrimnio pblico, fere de morte as instituies democrticas e
republicanas, impede os avanos do Estado e afeta o patrimnio
coletivo, ao inibir o evoluir da sociedade e prestaes dos
direitos sociais a serem atendidos. Quanto maior for a
responsabilidade do gasto, mais aprimorado o sentimento
republicano.

Firme nessas trs premissas, passo ao exame de instituies jurdicas

fundantes da ordem constitucional brasileira em sua dimenso financeira,
a ttulo de justificar minha convico acerca do deslinde do presente
litgio. Nesse caminho, o expediente argumentativo ora proposto
perpassar, em alguma medida, as noes de federalismo fiscal, crdito
pblico e responsabilidade fiscal, as quais passam a serem versadas em
perspectiva histrica e interdisciplinar.
A literatura econmica d conta de quatro grandes movimentos
conjunturais e estruturantes no relacionamento entre finanas estaduais e
federao no perodo republicano brasileiro. No primeiro momento, entre
1889 e 1964, os governos subnacionais possuam autonomia na
reproduo de suas formas de atuao, o que representou um esforo em
atender os interesses das vrias unidades estaduais e um governo central
6

MS 34023 / DF

pi

instrumentalizado para a existncia de um pacto de elites locais, como

bem descreve o saudoso Ministro Victor Nunes Leal na seminal obra
Coronelismo, Enxada e Voto, originalmente publicada em 1948.
Aps as chamadas Reformas de 1964, verificou-se, num segundo
momento, novo padro de financiamento pblico dos Estados, com base
no Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG). Nesse ensejo,
advieram o Cdigo Tributrio Nacional, o Decreto-Lei 200/67, a Lei
4.595/64 (Sistema Financeiro Nacional) e a Lei 4.320/64, que estatuiu
normas gerais de Direito financeiro para elaborao e controle do ciclo
oramentrio. A partir disso, os Estados perderam autonomia no
comando dos instrumentos fiscais e tributrios, levando-os a buscar
novas fontes de financiamento.
Nesse ponto, como bem destacou o Ministro Dias Toffoli em sua
manifestao oral na preliminar de cognoscibilidade do MS 34.023, os
Estados estreitaram o relacionamento de seus Tesouros e empresas
estatais com os bancos estaduais, compartilhando, ento, suas
dificuldades de financiamento com os agentes financeiros e ampliando a
captao de recursos.
O terceiro momento decorreu do colapso dessa estratgia de
financiamento com a crise econmica da dcada de 1980. Inaugurou-se,
ento, um perodo de interao instvel entre os governos estaduais e as
autoridades econmicas federais, como bem descreve Francisco Lopreato,
nos seguintes termos (LOPREATO, Francisco Luiz Cazeiro. O Colapso das
Finanas Estaduais e a Crise da Federao. So Paulo: UNESP, 2002, p. 181):
O jogo de foras entre os governos estaduais e as
autoridades econmicas no pode ser analisado de modo linear,
com o propsito de encontrar um ganhador. O momento deve
ser visto como o limiar das mudanas no relacionamento das
esferas de governo, dentro de um quadro especfico, marcado
pela crise e pela particular situao financeira dos governos
estaduais. Os avanos no plano poltico deixaram claro que as
decises econmicas por interlocutores com vontade poltica.
Isto , o sucesso das autoridades no controle dos gastos

MS 34023 / DF
estaduais ocorreu, simultaneamente, com o germinar das
condies que negavam esse prprio poder, pelo fortalecimento
poltico e pelo peso dos interesses ligados aos governos
estaduais, seja no confronto direto com o governo federal
possvel para os representantes de Estados economicamente
fortes -, seja na fora de articulao no interior do Congresso
Nacional, em razo da influncia dos governadores sobre as
respectivas bancadas.

pi

Por fim, um quarto momento se inaugurou com a mudana do

quadro macroeconmico, a queda da inflao no Plano Real e a deciso
de inserir o Brasil na cadeia globalizada de consumo e produo. Assim,
estabeleceu-se um novo marco regulatrio para as finanas estaduais, o
que hodiernamente colocam as relaes federativas diante de impasses e
resistncias, como o posto no presente feito.
A renegociao da dvida estadual ora analisada, na qualidade de
processo inacabado, porm com marco inicial em 1994, visou
redefinio da arquitetura do controle do endividamento do setor
pblico, por meio de um conjunto de programas, cujo impacto foi o
refinanciamento praticamente integral das dvidas estaduais na ordem de
R$ 74 bilhes poca (LOPREATO, Francisco Luiz Cazeiro. O Colapso das
Finanas Estaduais e a Crise da Federao. So Paulo: UNESP, 2002, p. 215217).
A soluo de poltica econmica veio pela concatenao do
Programa de Apoio Reestruturao e Ajuste Fiscal dos Estados (PAF),
Programa Estadual de Desestatizao (PED) e o Programa de Incentivo
Reduo da Presena do Setor Pblico Estadual na Atividade Financeira
Bancria (PROES), transposta linguagem jurdica no bojo da Lei
9.496/1997, que estabelece critrios para a consolidao, a assuno e o
refinanciamento, pela Unio, da dvida pblica mobiliria e outras que especifica,
de responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal.
No pensamento de Lopreato (LOPREATO, Francisco Luiz Cazeiro.
O Colapso das Finanas Estaduais e a Crise da Federao. So Paulo: UNESP,
2002, p. 215-217), a renegociao da dvida e os mecanismos de controle
8

MS 34023 / DF

pi

do endividamento estavam atrelados a um programa macroeconmico

implantado pelo Governo Federal, com a aquiescncia dos Estados,
passveis de sistematizao em dois eixos. Por um lado, tem-se a soluo
reiteradamente aventada pelas autoridades econmicas federais desde a
dcada de 1980, isto , o ajuste da relao entre fluxo e estoque das
dvidas com a capacidade de pagamento dos governos estaduais,
reduzindo a capacidade de endividamento desses entes federativos, ao
condicion-la obteno de receitas.
Noutra banda, houve um elemento indito definidor do carter do
processo, isto , a utilizao da renegociao da dvida pblica como fator
indutor da reforma do Estado e de novas formas de articulao inter e
intragovernamentais. Nesse sentido, a renegociao propiciou um ajuste
macroeconmico em face da expanso fiscal e do descontrole das contas
pblicas, porquanto dentre os condicionantes do acordo constou a
desestatizao dos bancos e empresas estaduais.
Nesse quadro, o assim dito sucesso da proposta delimitou o campo
de autonomia financeira dos Chefes dos Executivos dos entes estaduais
precipuamente potencialidade fiscal de seus respectivos Tesouros.
Perdeu-se, portanto, o poder de alavancagem financeira, anteriormente
possvel a partir de bancos e empresas estaduais. Por conseguinte, a
expanso do endividamento ficou limitada capacidade fiscal de cada
unidade em arcar com novos encargos e expectativa do sistema
financeiro em adiantar novos crditos, por meio da ampliao do risco da
operao e da aceitao dos ttulos da dvida mobiliria estadual em
condies mercadolgicas.
Demais disso, havia bices no arcabouo jurdico ao retorno do
endividamento, pelo menos no prazo alongado dos crditos pblicos
estaduais ora discutidos, porquanto a dvida total deve ser sempre
decrescente em relao receita do ente federativo e a emisso de nova
dvida mobiliria vincula-se condio do estoque da dvida em
patamares inferiores arrecadao. Por sua vez, a Lei de
Responsabilidade Fiscal reduz as alternativas de financiamento e gastos
alheios via fiscal, ao definir parmetros rgidos para a contratao de

MS 34023 / DF

pi

novos emprstimos pblicos. Ressalta-se que este diploma legal contou,

inclusive, com a apreciao e chancela parcial deste Supremo Tribunal
Federal, no mbito da ADI-MC 2.238, de relatoria do Ministro Ilmar
Galvo, Tribunal Pleno, DJe 12.09.2008.
Em suma, traa-se a sntese do presente panorama contextual com o
fito de evidenciar que a presente controvrsia e a conjuntura que lhe
circunda representa mais um caso de judicializao da crise federativa ora
vivida, notadamente em seara financeira.
Na Teoria das Finanas Pblicas, de Richard Musgrave, o
planejamento eficiente da poltica fiscal visa a trs objetivos bsicos: a
alocao de recursos; a distribuio de riquezas e rendas; e a estabilidade
macroeconmica (MUSGRAVE, Richard A. Teora de la Hacienda Publica.
Trad. Jose Maria Lozano Irueste. Madri: Aguilar, 1968, p. 5 ). Entende-se,
ainda, que em uma federao, a persecuo dessas metas compartilhada
solidariamente pelas partes dessa unio indissolvel.
Ao fundamento de um esforo tentativo de providncia de recursos
financeiros aos estados mais pobres em prol do pacto federativo e, com
efeito, da institucionalizao de um critrio de justia, a responsabilidade
alocativa atribuda aos entes subnacionais na medida das respectivas
autonomias financeiras e para fins de persecuo de seus prprios
interesses regionalmente ou localmente definidos.
A esse respeito, recorre-se ao esclio de Fernando Facury Scaff
(SCAFF, Fernando Facury. Royalties do Petrleo, Minrio e Energia: aspectos
constitucionais, financeiros e tributrios. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2014, p. 342, grifos no original):
O federalismo fiscal um sistema que permite o rateio
espacial de maneira horizontal e vertical das receitas, de forma
geograficamente considerada. Existe ainda outra forma de
partilha de receitas, que a temporal, projetando seu uso de
forma intergeracional.

Em regra, os modelos de federalismo fiscal de um Estado-nao

historicamente considerado tende a atribuir a alocao de recursos ao
10

MS 34023 / DF

pi

ente subnacional, ao passo que as funes de distribuio de rendas e

estabilidade macroeconmica se reservam ao governo central. o caso
brasileiro, com a peculiaridade de que por conta das diversas e complexas
disputas entre governos estaduais e autoridades econmicas federais, em
pacto constituinte, constitucionalizou-se boa parte da atividade financeira
do Estado.
Visto isso, pertinente verticalizar o que entendo serem os
elementos basilares da crise federativa precitada. Em perspectiva
horizontal (relao entre governos locais), o aspecto mais saliente do
desvirtuamento do federalismo em sua dimenso financeira a Guerra
Fiscal, consistente na competio danosa por recursos pblicos entre os
entes federativos, muitas vezes ao arrepio da normatividade
constitucional. No plano vertical (relacionamento entre governos central e
locais), h trs problemas, cada qual focalizado na receita, despesa e
crditos pblicos.
No campo da receita, h um acirramento dos conflitos acerca da
distribuio da carga tributria, uma vez que no exerccio financeiro de
2014 a Secretaria da Receita Federal noticia que a Unio deteve 68,47% da
arrecadao, ao passo que os Estados ficaram com 25,35% e os
Municpios, 6,19% do total (BRASIL. MINISTRIO DA FAZENDA.
SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL. Carga Tributria no Brasil 2014:
anlise por tributo e bases de incidncia. Braslia: Centro de Estudos
Tributrios e Aduaneiros, 2015, p. 5). Mesmo com a transferncia
intergovernamental do produto da arrecadao pelos sistemas de
participao direta e indireta dos entes subnacionais, a desigualdade
remanesce significativa, gerando questionamentos iterativos, inclusive em
sede de jurisdio constitucional, por parte dos entes federativos. Vejamse, a ttulo de exemplificao, as ADIs 875, 1.987, 2.727 e 3.243, todas de
relatoria do Ministro Gilmar Mendes, e RE-RG 572.762 (Tema 42 da
repercusso geral), de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski.
Na esfera dos dispndios pblicos, d-se conta de uma
descentralizao por ausncia, para lembrar a terminologia utilizada
por Gilberto Bercovici, consistente na transferncia no planejada de

11

MS 34023 / DF

pi

encargos, muitas vezes sem a equivalente redistribuio de verbas, do

ente maior para o menor.
Nesse ponto, o dficit de planejamento, coordenao e cooperao
no processo de descentralizao das polticas pblicas termina por erodir
os alicerces do pacto federativo, porquanto em algumas reas h
sobreposio de atuao, conquanto, por vezes, h total ausncia de
prestao estatal. Novamente, nesse ponto, a Justia Constitucional
tambm reiteradamente provocada. Cito, como exemplo, na rea da
segurana pblica, os recentes julgamentos acerca das audincias de
custdia (ADI 5.240, de relatoria do Ministro Luiz Fux) e o estado de
coisas inconstitucional do sistema carcerrio (ADPF-MC 347, de relatoria
do Ministro Marco Aurlio). Parecem-nos casos veementes dos reflexos
da crise federativa que se est a tratar no mbito desta Suprema Corte.
A respeito desse tema, irmana-se concluso esposada por Gilberto
Bercovici, nos seguintes termos (BERCOVICI, Gilberto. Dilemas do Estado
Federal Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 69):
O debate no deve ser entre descentralizao e
centralizao, mas qual descentralizao e para que (e para
quem) descentralizar. A descentralizao das polticas pblicas
deve ser realizada de forma gradual, apoiada em programas de
assistncia tcnica e financeira, com o objetivo de evitar
rupturas e prejuzos para a populao. Ou seja, a
descentralizao deve ser realizada de maneira articulada, no
conflitiva, como vem ocorrendo. O desequilbrio gerado na
descentralizao solucionado com uma poltica planejada de
cooperao e coordenao entre Unio e entes federados, com
os objetivos do desenvolvimento e da promoo da igualao
das condies sociais de vida, no com o desmonte puro e
simples ou o retrocesso da recentralizao de receitas na esfera
federal

Por fim e mais importante ao presente caso, a crise federativa se

manifesta no crdito pblico, mormente em decorrncia do tratamento
conflitivo dado ao colapso das finanas estaduais. Certa que foi a
12

MS 34023 / DF
renegociao da dvida pblica no momento em que se deu, ante o risco
de inadimplncia generalizada, a negociao dos termos dos acordos da
dvida provocou tenso no pacto federativo, justamente no que tange
reforma patrimonial e limitao da liberdade de ao financeira
estadual, a partir do comprometimento da receita corrente lquida como
clusulas dos acordos da dvida pblica estadual.
Transcreve-se, a propsito, a percepo de Lopreato sobre a
dinmica conflitiva instaurada e aqui judicializada (LOPREATO,
Francisco Luiz Cazeiro. O Colapso das Finanas Estaduais e a Crise da
Federao. So Paulo: UNESP, 2002, p. 256):

pi

O compromisso financeiro com os encargos da dvida

levou vrias unidades a enfrentarem srias dificuldades
financeiras e a reagirem contra a perda de capacidade de gasto
e de autonomia (...) A Unio, diante das presses para a reviso
dos acordos, foi obrigada a relevar atrasos, porm se manteve
firme na defesa das regras vigentes. O resultado foi um quadro
de conflito latente que, vez ou outra, ganhou transparncia e
est longe de chegar ao fim. A difcil situao fiscal dos Estados
deixa antever novos desdobramentos e a continuidade das
presses em favor da reduo do comprometimento mximo da
receita real lquida com o pagamento dos encargos da dvida .

possvel, neste ponto, recordar a antiga lio no sentido de que o

componente fiducirio entre os entes federativos algo intrnseco aos
emprstimos pblicos, firme nas lies de Geraldo Ataliba (ATALIBA,
Geraldo. Emprstimos Pblicos e seu Regime Jurdico. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1973, pp. 20-21):
Assim se v que condio essencial, preliminar e
fundamental para o crdito pblico, a confiana que o Estado
eventualmente inspire nas pessoas que estejam dispostas a
emprestar-lhes dinheiro. que o Estado a pessoa que se pe
na posio de sujeito de relao jurdica comutativa.
Evidentemente, sendo o Estado uma pessoa com aspirao

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MS 34023 / DF
perenidade nisto se distinguindo essencialmente das
pessoas particulares, que so por natureza transitrias e sendo
o editor da ordem jurdica, isto j se constituiria, por si s, em
grande fator de crdito.
(...)
O crdito pblico tem o mesmo fundamento que o
privado. S empresta ao poder pblico quem nele tem
confiana. S sabendo que o Estado pode cumprir seus
compromissos e quer faz-lo que as pessoas lhe emprestam
dinheiro.

pi

De fato, a trajetria da dvida pblica brasileira representa uma

preocupao persistente. Verifica-se, por exemplo, que o estoque de
Dvida Pblica Federal chegou ao patamar de R$ 2,79 trilhes no ms de
dezembro de 2015, segundo o Relatrio Anual da Dvida Pblica de 2015
(Cf. BRASIL. MINISTRIO DA FAZENDA. SECRETARIA DO TESOURO
NACIONAL. Dvida Pblica Federal: relatrio anual 2015. n. 13. Braslia:
Secretaria do Tesouro Nacional, 2016), formulado pela Secretaria do
Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda, em contraponto aos R$ 2,29
trilhes referidos ao mesmo perodo do exerccio financeiro anterior.
Sugere-se, ento, um aumento exponencial no dispndio de verbas
pblicas, tendo em vista que as duas principais fontes de financiamento
do Estado so os impostos e a dvida pblica.
Por conseguinte, tendo em vista a disputa de recursos entre as
polticas pblicas e os chamados servios da dvida, conjuntamente
com a baixa plasticidade destes, inclusive por fora do arcabouo
constitucional, h uma correlao relevante entre a capacidade estatal de
promover direitos e os juros dos emprstimos pblicos. Nesse sentido,
reputa-se imperativo um olhar cuidadoso por parte de uma prxis jurdica
comprometida com a concretizao de direitos fundamentais em relao
ao financiamento do aparato estatal.
Nesses termos, a meu ver, emerge a participao ativa desta
Suprema Corte, aps provocao processual, no debate republicano
acerca da responsabilidade fiscal, como se depreende do presente caso,
14

MS 34023 / DF

pi

mas tambm no tangente utilizao da disponibilidade financeira dos

depsitos judiciais (inter alia, ADI 5.072, de relatoria do Ministro Gilmar
Mendes), parcelamento de salrios de servidores pblicos (SL 883, de
relatoria do Ministro Presidente), o rateio dos royalties do petrleo (ADI
4.917, de relatoria da Ministra Crmen Lcia), entre outros.
Ressalta-se que a participao dos tribunais para essa seara dialgica
do federalismo cooperativo no singularidade ptria. A desafiante
situao da economia global tem gerado diversos impasses institucionais
os quais terminam judicializados nas Cortes Constitucionais, como se
observa com ateno na Europa continental. Em contexto portugus, a
doutrina constitucionalista tem se ocupado amide da denominada
jurisprudncia da crise econmica do Tribunal Constitucional de
Portugal (PINHEIRO, Alexandre Sousa. A Jurisprudncia da Crise:
tribunal constitucional portugus (2011-2013). In: Observatrio da
Jurisdio Constitucional, Braslia, a. 7, n. 1, pp. 168-189, jan./jun. 2014.
MORAIS, Carlos Blanco de. Curso de Direito Constitucional: teoria da
constituio em tempo de crise do Estado social. v. 2. t. 2. Coimbra: Coimbra,
2014. HESPANHA, Antnio Manuel. A Revoluo Neoliberal e a
Subverso do Modelo Jurdico: Crise, Direito e Argumentao Jurdica.
In: GOUVEIA, Jorge Bacelar e PIARRA, Nuno (org.). A Crise e o Direito.
Lisboa: Almedina, 2013).
No caso espanhol, o Professor Catedrtico da Universidade
Complutense de Madrid Miguel ngel Martnez Lago assim comenta o
controle de constitucionalidade do equilbrio oramentrio (LAGO,
Miguel ngel Martnez. El Control de Constitucionalidad de la
Estabilidad Presupuestaria en Espaa. In: GOMES, Marcus Lvio;
ABRAHAM, Marcus; TORRES, Heleno Taveira (coords.). Direito
Financeiro na Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: homenagem ao
Ministro Marco Aurlio. Curitiba: Juru, 2016, p. 373, traduo livre):
(...) o controle de constitucionalidade confiado ao
Tribunal Constitucional se move neste campo [responsabilidade
fiscal], mais que em nenhum outro, em uma permanente tenso
entre dois extremos: a autolimitao ou self-restraint que, por

15

MS 34023 / DF
vezes, deriva da simples abdicao de sua funo de controle
sobre a lei; e a aplicao ativista dos preceitos constitucionais
que integram a Constituio econmica, com o risco de
substituir as decises do legislador democrtico em sua
legtima liberdade de opo poltica.
Dever ponderar ambos os pratos da balana. E para que o
equilbrio-sustentabilidade seja realmente eficaz, o Tribunal no
deveria deter-se em um controle formal, meramente externo,
das normas ou disposies gerais submetidas a seu juzo, seno
que deveria tambm fazer um controle material, contrastando a
lei com sua aplicao prtica e a coerncia do legislador com as
consequncias de suas prprias opes legislativas.

pi

Com ateno a essa permanente tenso, haure-se a legitimidade

democrtica desta Corte, na qualidade de Tribunal Constitucional da
Federao, para responder s questes normativas acerca do federalismo
fiscal brasileiro. No caso particular, a responsabilidade institucional do
STF mais premente, pois o Brasil adota o mtodo de limitao do
endividamento pblico por meio de normas jurdicas (ruled-based
approaches) (ASSONI FILHO, Srgio. Crdito Pblico e Responsabilidade
Fiscal. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2007, p. 115), demandando uma
resposta jurisdicional na espcie.
3. Mrito: da inconstitucionalidade formal.
As premissas que assentam a ao mandamental consistem: (a) no
direito lquido e certo obteno de desconto, calculado na forma do art.
3 da Lei Complementar 148/14, no saldo devedor dos contratos de
refinanciamento de dvidas celebradas entre a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, com base, respectivamente, na Lei
9.496/97, na Medida Provisria 2.185-35/01 e dos contratos de
emprstimos firmados com os Estados e o Distrito Federal ao amparo da
Medida Provisria 2.192-70/01; (b) na invalidade do Decreto 8.616 que,
por desbordar dos limites da Lei Complementar, estabeleceu critrio de
16

MS 34023 / DF

pi

clculo distinto daquele legalmente determinado.

Ocorre, no entanto, que a interpretao do art. 3 da Lei
Complementar 148/14 com a redao dada pela Lei Complementar 151/15
depende do reconhecimento da validade da alterao legislativa, de
iniciativa parlamentar, do regime de pagamento das dvidas mobilirias
dos Estados que foram assumidas pela Unio no mbito do Programa de
Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados.
Conforme se depreende da publicao do projeto de lei no Dirio da
Cmara dos Deputados de 25.03.2015, p. 461, a Lei Complementar 151
de iniciativa parlamentar, tendo iniciado o processo legislativo no mbito
da Cmara dos Deputados (PLP 37/2015, de autoria do Deputado
Leonardo Picciani). Por essa razo, o art. 1 da Lei Complementar 151/15,
que alterou a Lei Complementar 148/14, ofende o art. 165, III, da
Constituio Federal, pois de iniciativa privativa do Chefe do Poder
Executivo leis que, ao concederem remisso de dvida, interferem na lei
oramentria anual.
Preambularmente, deve-se consignar ser possvel ao Tribunal,
reconhecer, ex officio, a constitucionalidade da lei em que se funda o objeto
da ao. Nesse sentido, o Ministro Gilmar Mendes, em obra doutrinria,
assentou que (MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional.
So Paulo: Saraiva, 2015, p. 1110):
A questo de constitucionalidade deve ser suscitada pelas
partes ou pelo Ministrio Pblico, podendo vir a ser
reconhecida ex officio pelo juiz ou tribunal.

No mesmo sentido a jurisprudncia deste Tribunal:

(...) ao Supremo Tribunal Federal, como guardio maior
da Constituio, incumbe declarar a inconstitucionalidade de
lei, sempre que esta se verificar nos casos em julgamento, ainda
que ex officio, em razo do controle difuso, independentemente
de pedido expresso das partes.
(RE 219934 ED, Relator(a):
Min. ELLEN GRACIE,

17

MS 34023 / DF
Tribunal Pleno, julgado em 13/10/2004, DJ 26-11-2004 PP-00006
EMENT VOL-02174-03 PP-00436 RT v. 94, n. 835, 2005, p. 151155 RTJ VOL 00192-02 PP-00722)

Registre-se, ainda, que, no mbito da ao de mandado de

segurana,
tambm

possvel
que
seja
reconhecida
a
inconstitucionalidade da em que se funda a causa de pedir:

pi

A sentena de mrito decidir sobre o direito invocado,

apreciando desde a sua existncia at a sua liquidez e certeza
diante do ato impugnado, para concluir pela concesso ou
denegao de segurana.
(MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana e aes
constitucionais. 33 ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 111-112)

No so raros os casos de declarao de

inconstitucionalidade em aes de mandado de segurana.
(MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional.
So Paulo: Saraiva, 2015, p. 1120)

Cite-se, como exemplo no mbito deste Supremo Tribunal Federal, o

MS 23.262, Relator Ministro Dias Toffoli, assim ementado:
EMENTA Constitucional e Administrativo. Poder
disciplinar. Prescrio. Anotao de fatos desabonadores nos
assentamentos
funcionais.
Declarao
incidental
de
inconstitucionalidade do art. 170 da Lei n 8.112/90. Violao do
princpio da presuno de inocncia. Segurana concedida. 1. A
instaurao do processo disciplinar interrompe o curso do
prazo prescricional da infrao, que volta a correr depois de
ultrapassados 140 (cento e quarenta) dias sem que haja deciso
definitiva. 2. O princpio da presuno de inocncia consiste em
pressuposto negativo, o qual refuta a incidncia dos efeitos
prprios de ato sancionador, administrativo ou judicial, antes
do perfazimento ou da concluso do processo respectivo, com
vistas apurao profunda dos fatos levantados e realizao

18

MS 34023 / DF

pi

de juzo certo sobre a ocorrncia e a autoria do ilcito imputado

ao acusado. 3. inconstitucional, por afronta ao art. 5, LVII, da
CF/88, o art. 170 da Lei n 8.112/90, o qual compreendido
como projeo da prtica administrativa fundada, em especial,
na Formulao n 36 do antigo DASP, que tinha como
finalidade legitimar a utilizao dos apontamentos para
desabonar a conduta do servidor, a ttulo de maus
antecedentes, sem a formao definitiva da culpa. 4.
Reconhecida a prescrio da pretenso punitiva, h
impedimento absoluto de ato decisrio condenatrio ou de
formao de culpa definitiva por atos imputados ao investigado
no perodo abrangido pelo PAD. 5. O status de inocncia deixa
de ser presumido somente aps deciso definitiva na seara
administrativa, ou seja, no possvel que qualquer
consequncia desabonadora da conduta do servidor decorra to
s da instaurao de procedimento apuratrio ou de deciso
que reconhea a incidncia da prescrio antes de deliberao
definitiva de culpabilidade. 6. Segurana concedida, com a
declarao de inconstitucionalidade incidental do art. 170 da
Lei n 8.112/1990.
(MS 23262, Relator(a):
Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal
Pleno, julgado em 23/04/2014, ACRDO ELETRNICO DJe213 DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014)

Na hiptese dos autos, o direito alegado na inicial o de obter

descontos sobre os saldos devedores dos contratos de refinanciamento de
dvidas celebradas entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, com base, respectivamente, na Lei 9.496/97, na Medida
Provisria 2.185-35/01 e dos contratos de emprstimos firmados com os
Estados e o Distrito Federal ao amparo da Medida Provisria 2.192-70/01.
De acordo com a redao original do art. 3 da Lei Complementar, a
concesso de descontos era prevista nos seguintes termos:
Art. 3 a Unio autorizada a conceder descontos sobre
os saldos devedores dos contratos referidos no art. 2, em valor
correspondente diferena entre o montante do saldo devedor

19

MS 34023 / DF
existente em 1 de janeiro de 2013 e aquele apurado utilizandose a variao acumulada da taxa Selic desde a assinatura dos
respectivos contratos, observadas todas as ocorrncias que
impactaram o saldo devedor no perodo.

Posteriormente, com a vigncia da Lei Complementar 151/15, o

mesmo dispositivo passou a ter seguinte redao:

pi

Art. 3 A Unio conceder descontos sobre os saldos

devedores dos contratos referidos no art. 2, em valor
correspondente diferena entre o montante do saldo devedor
existente em 1de janeiro de 2013 e aquele apurado utilizandose a variao acumulada da taxa Selic desde a assinatura dos
respectivos contratos, observadas todas as ocorrncias que
impactaram o saldo devedor no perodo.

A Lei Complementar 151 acrescentou, ainda, um pargrafo nico ao

art. 4, in verbis:
Art. 4 Os efeitos financeiros decorrentes das condies
previstas nos arts. 2 e 3 sero aplicados ao saldo devedor,
mediante aditamento contratual.
Pargrafo nico. A Unio ter at 31 de janeiro de 2016
para promover os aditivos contratuais, independentemente de
regulamentao, aps o que o devedor poder recolher, a ttulo
de pagamento Unio, o montante devido, com a aplicao da
Lei, ficando a Unio obrigada a ressarcir ao devedor os valores
eventualmente pagos a maior.

Nos termos em que foi disciplinado o desconto da dvida, a Unio

deixou de estar apenas autorizada a realiz-lo e passou a ser obrigada a
tanto at o dia 31 de janeiro de 2016. Essa obrigatoriedade tem, como
reconhecem ambas as partes nestes mandados de segurana, significativo
impacto oramentrio. De acordo com o que sustenta a impetrao, o
saldo devedor, se aplicada a metodologia de juros simples, reduzir-se-ia
20

MS 34023 / DF
substancialmente.
O pagamento da dvida por parte do impetrante classifica-se, nos
termos do art. 11 da Lei 4.320/64, como receita de capital para a Unio.
Nesse sentido, a concesso outorgada nos termos do art. 3 da Lei
Complementar 148 com a redao dada pela Lei Complementar 151
constitui renncia de receita, o que repercute sobre as leis oramentrias.
As leis oramentrias, de acordo com o disposto no art. 165 da
Constituio Federal, so de iniciativa privativa do Poder Executivo.

pi

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo

estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
()
5 A lei oramentria anual compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus
fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta,
inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas em que a
Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas
as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta
ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e
mantidos pelo Poder Pblico.
6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e
despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios
e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.

Precedentes desta Corte tm, por sua vez, reconhecido que,

conquanto no se deva ampliar por demais o estreito rol das taxativas
hipteses de reserva de lei (ADI 724, Relator Ministro Celso de Mello,
Pleno, DJ 27.4.2001), norma que afeta os contedos das peas
21

MS 34023 / DF
oramentrias, descritos nos 5 e 6 do art. 165, so, tambm, de
iniciativa privativa. Confira-se:
O art. 165 da Constituio resguarda a iniciativa do Chefe
do Poder Executivo contra qualquer espcie de norma que afete
diretamente a elaborao das trs peas oramentrias.
(ADI 2447, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA,
Tribunal Pleno, julgado em 04/03/2009, DJe-228 DIVULG 03-122009 PUBLIC 04-12-2009 EMENT VOL-02385-01 PP-00120).

pi

Nesse precedente, o Tribunal declarou a inconstitucionalidade de

Emenda Constituio do Estado de Minas Gerais que destinou
percentual oramentrio mnimo para a Universidade do Estado de
Minas Gerais e para a Universidade Estadual de Montes Claros.
Em outra oportunidade, a Corte examinou a constitucionalidade da
Lei gacha 11.367/99, que, por emenda parlamentar, concedia iseno do
pagamento das parcelas de emprstimos recebidos por agricultores
inscritos no Programa Emergencial de Manuteno e Apoio a Pequenos
Proprietrios Rurais. Por ocasio do julgamento da medida cautelar,
posteriormente confirmada no julgamento de mrito, o ento Relator
Ministro Octavio Gallotti assentou que:
Expungido todos esses aspectos colaterais, chego ao
cerne da discusso, que alcana o art. 165, III, da Constituio,
onde se consagra a exclusividade da iniciativa do Poder
Executivo para a elaborao do oramento anual.
Nessa inconstitucionalidade incorre, ao primeiro exame, o
art. 2 da Lei estadual 11.367/99, de modo a transpor dotao da
Secretaria de Agricultura e do Abastecimento para o Fundo
Rotativo de Emergncia da Agricultura Familiar.
Se de iniciativa privativa do Poder Executivo a lei
oramentria anual, intuitivo que mesma exigncia devem
se achar subordinadas as disposies que venham revog-la ou
derrog-la.
(ADI 2072 MC, Relator(a):
Min. OCTAVIO

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MS 34023 / DF
GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgado em 17/11/1999, DJ 19-092003 PP-00015 EMENT VOL-02124-03 PP-00618)

Em seu voto, o Ministro Moreira Alves assinalou:

pi

Vou acompanhar o eminente Relator, porquanto, se se

entender que qualquer dispositivo que interfira no oramento
fere a iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo para lei
oramentria, no ser possvel legislar, sem essa iniciativa, a
respeito de qualquer matria assim, por exemplo, penso
especial, doao ou remisso que tenha reflexo no oramento.
Por esse entendimento, teremos que qualquer matria
financeira ser da competncia da iniciativa exclusiva do Chefe
do Executivo.
Aqui, o problema no de destinao de verba, mas de
remisso de dvida (DJ 19.9.2003).

Quando do julgamento do mrito da ao direta, o e. Ministro Marco

Aurlio sustentou que:
Houve aprovao do oramento, o oramento do
Executivo. A partir desse oramento, o Executivo editou decreto
prevendo emprstimos e evidentemente emprstimos devem
ser liquidados por aqueles que os tomaram. No caso concreto,
simplesmente a Assembleia versou iseno: apontou que no
caberia cobrar esses emprstimos, os valores respectivos. Ora,
se esses valores no retornarem ao cofre pblico, ter-se-
diminuio do prprio oramento aprovado para o Executivo,
ou seja, substituiu-se a Assembleia Legislativa ao Executivo.
No sei nem se o Executivo poderia abrir mo dos valores dos
emprstimos, considerada a coisa pblica, o dever de zelar pela
coisa pblica. Mas, se assento, de incio, que nem o Executivo
poderia dispor desses valores, beneficiando certos cidados,
muito menos fazendo as vezes dele, Executivo, o Legislativo.
Quando votei na matria e peguei o voto respectivo,
perguntei: "De onde sair o dinheiro?" Aqui se tem um valor

23

MS 34023 / DF
total de R$ 40 milhes e, em tese, os R$ 40 milhes podero no
retornar, ante a iseno dada pela Assembleia, ao Executivo.
Fico a imaginar, Presidente, se pega esse trato da matria,
considerado no s o mbito federal, deliberaes do Congresso
a respeito de emprstimos efetuados pelo Executivo a partir
pouco importa de numerrio destinado ao fomento da
agricultura familiar, como tambm o procedimento que poder
ser adotado pelas cmaras de vereadores.
(ADI 2072, Relator(a):
Min. CRMEN LCIA,
Tribunal Pleno, julgado em 04/02/2015, ACRDO
ELETRNICO DJe-039 DIVULG 27-02-2015 PUBLIC 02-032015).

No mesmo sentido, o seguinte precedente:

pi

EMENTA:
DIREITO
CONSTITUCIONAL
E
TRIBUTRIO.
AO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI ESTADUAL N 11.393 ,
DE 03 DE MAIO DE 2000, DO ESTADO DE SANTA
CATARINA, QUE TRATA DO CANCELAMENTO DE
NOTIFICAES FISCAIS EMITIDAS COM BASE NA
DECLARAO DE INFORMAES ECONMICO-FISCAIS DIEF, ANO BASE DE 1998. ALEGAO DE QUE TAL
NORMA VIOLA O DISPOSTO NOS ARTIGOS 1, 2, 61, 1,
INCISO II, ALNEA "b", E 155, 2, INCISO XII, ALNEA "g",
DA CONSTITUIO FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR (ART.
170, 1, DO R.I.S.T.F.). 1. No h dvida de que a Lei em
questo anula atos administrativos, quando diz: "Ficam
canceladas as notificaes fiscais emitidas com base na
Declarao de Informaes Econmico -Fiscais-DIEF, ano base
1998". Ora, atos administrativos do Poder Executivo, se ilegais
ou inconstitucionais, podem ser anulados, em princpio, pelo
prprio Poder Executivo, ou, ento, pelo Judicirio, na via
prpria. No, assim, pelo Legislativo. 2. Afora isso, o art. 2o da
Lei obriga o Estado a restituir, no prazo de trinta dias, os
valores eventualmente recolhidos aos cofres pblicos,

24

MS 34023 / DF

pi

decorrentes das notificaes fiscais canceladas. 3. E tudo sem

iniciativa do Poder Executivo, o que seria, em princpio,
necessrio, por se tratar de matria tributria (artigo 61, II, "b",
da C.F.). Mesmo que se qualifique a Lei impugnada, como de
anistia, que ao Legislativo caberia, em princpio, conceder (art.
48, VIII, da Constituio), no deixaria de ser uma anistia
tributria, a exigir a iniciativa do Chefe do Poder Executivo. At
porque provoca repercusso no errio pblico, na arrecadao
de tributos e, conseqentemente, na Administrao estadual. 4.
Havendo, assim, repercusso no oramento do Estado, diante
da referida obrigao de restituir, parece violado, ao menos, o
disposto no art. 165, III, da C.F., quando atribui ao Poder
Executivo a iniciativa da lei oramentria anual. 5. Por fim, o
cancelamento das notificaes, de certa forma, traz benefcio
aos contribuintes de I.C.M.S., sem observncia do disposto no
art. 155, 2, XII, "g", da C.F., que exige Lei Complementar para
regular sua concesso, com a ressalva do pargrafo 8 do art. 34
do A.D.C.T. 6. Estando preenchidos os requisitos da
plausibilidade jurdica da Ao ("fumus boni iuris") e do
"periculum in mora", a medida cautelar deferida, para se
suspender, "ex tunc", a eficcia da Lei n 11.393, de 03.05.2000,
do Estado de Santa Catarina. 7. Deciso unnime.
(ADI 2345 MC, Relator(a):
Min. SYDNEY SANCHES,
Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2002, DJ 28-03-2003 PP-00062
EMENT VOL-02104-02 PP-00211)

V-se, portanto, que, ao dispor que a Unio conceder o desconto

das dvidas e a aplic-lo, de forma automtica, j a partir de 31 de janeiro
de 2016, a lei de iniciativa parlamentar acabou por retirar a previso de
receita j definida para o ano de 2016. Esse grau de concretude retira da
lei oramentria anual a previso de arrecadao de receita. Na linha dos
precedentes acima indicados, h, portanto, inconstitucionalidade na
concesso de desconto na dvida dos Estados outorgado por lei de
iniciativa parlamentar.

25

MS 34023 / DF

4. Mrito: da inconstitucionalidade material.

Ainda que fosse superado o vcio de inconstitucionalidade formal,
preciso reconhecer que a Lei Complementar 151, ao afetar diretamente o
Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados,
institudo pela Lei 9.496/97, deve se submeter s limitaes
ordinariamente atribudas ao administrador pblico, sob pena de ofensa
ao art. 167, especialmente incisos I e II, da Constituio Federal, que
dispe:

pi

Art. 167. So vedados:

I - o incio de programas ou projetos no includos na lei
oramentria anual;
II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes
diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais;
III - a realizao de operaes de crditos que excedam o
montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas
mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou
despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao
dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de
recursos para as aes e servios pblicos de sade, para
manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de
atividades da administrao tributria, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a
prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao
de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no
4 deste artigo;
V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem
prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos
correspondentes;
VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de
recursos de uma categoria de programao para outra ou de

26

MS 34023 / DF

pi

um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa;

VII - a concesso ou utilizao de crditos ilimitados;
VIII - a utilizao, sem autorizao legislativa especfica,
de recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social para
suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas, fundaes e
fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5;
IX - a instituio de fundos de qualquer natureza, sem
prvia autorizao legislativa.
X - a transferncia voluntria de recursos e a concesso de
emprstimos, inclusive por antecipao de receita, pelos
Governos Federal e Estaduais e suas instituies financeiras,
para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e
pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
XI - a utilizao dos recursos provenientes das
contribuies sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a
realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do
regime geral de previdncia social de que trata o art. 201.
1 Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um
exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no
plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena
de crime de responsabilidade.
2 Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia
no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato
de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses
daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus
saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro
subseqente.
3 A abertura de crdito extraordinrio somente ser
admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes,
como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade
pblica, observado o disposto no art. 62.
4. permitida a vinculao de receitas prprias geradas
pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos
recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a
prestao de garantia ou contragarantia Unio e para
pagamento de dbitos para com esta.

27

MS 34023 / DF
5 A transposio, o remanejamento ou a transferncia de
recursos de uma categoria de programao para outra podero
ser admitidos, no mbito das atividades de cincia, tecnologia e
inovao, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos
restritos a essas funes, mediante ato do Poder Executivo, sem
necessidade da prvia autorizao legislativa prevista no inciso
VI deste artigo.

pi

As normas contidas nesse artigo, consubstanciam as obrigaes

constitucionais que materializam os princpios do planejamento e da
organizao oramentria. Como norma geral do processo oramentrio,
deve ser aplicada a todos os poderes. A Lei Complementar 151 tambm
materialmente incompatvel com a CRFB.
Registre-se que, quando o Congresso Nacional delibera pela
modificao da lei oramentria, exige-lhe o prprio texto constitucional
a compatibilidade com o planejamento do Estado, conforme previso
constante do art. 166, 3 e 4, da Constituio Federal.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual,
s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos
adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
()
3 As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou
aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas
caso:
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei
de diretrizes oramentrias;
II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os
provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam
sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados,
Municpios e Distrito Federal; ou

28

MS 34023 / DF
III - sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
4 As emendas ao projeto de lei de diretrizes
oramentrias
no podero ser aprovadas quando
incompatveis com o plano plurianual.

pi

Proponho seja caso superada a preliminar de inconstitucionalidade

por vcio de iniciativa , ento, aplicar aos projetos de lei de iniciativa
parlamentar que impliquem aumento de despesa o disposto nos incisos
do art. 167 da Constituio Federal.
Assim, afirma o Professor da Universidade de So Paulo Jos
Mauricio Conti (CONTI, Jos Mauricio. Iniciativa Legislativa em Matria
Financeira. In: CONTI, Jos Mauricio; SCAFF, Fernando. Oramentos
pblicos e direito financeiro. So Paulo: Editora RT, 2011, p. 299):

A criao ou aumento de despesa pblica, por certo,

depende de existncia de recursos financeiros que permitam
financi-la, o que est em estrita observncia Constituio,
conforme se depreende da interpretao sistemtica de seu
texto, valendo destacar artigos que no deixam dvidas quanto
a isto, como os incs. I e II, do art. 167, que vedam a realizao de
despesas e programas sem a respectiva previso oramentria.
()
Tal vedao no argumento para que se estenda a
interpretao no mbito da iniciativa legislativa, vez que no
apenas o Chefe do Poder Executivo que dispe de informaes
suficientes que permitam elaborar projeto de lei contendo a
necessria previso de fonte de recursos para financi-lo.

A observncia do disposto no art. 167 da Constituio, materializa,

entre outros, o princpio que, doutrinariamente, foi definido como o do
equilbrio oramentrio. Nas palavras de Ricardo Lobo Torres (TORRES,
Ricardo Lobo. Comentrio ao artigo 165. In: CANOTILHO, J. J. Gomes;
MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.).
29

MS 34023 / DF

pi

Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva/ Almedia, 2013, p.

1765), o equilbrio oramentrio princpio constitucional de
legitimao porque penetra em todos os princpios especficos, do lado da
receita e da despesa, quer se vinculem justia, quer derivem da
segurana jurdica. Conquanto tenha a Constituio dado relativa
margem de discricionariedade para a conformao desse princpio, h,
nas vedaes estabelecidas no art. 167, bices intransponveis para a
atividade legislativa.
Como reconheceu esta Corte quando do julgamento da ADI 2.238MC, Relator Ministro Ilmar Galvo, Pleno, DJe 12.09.2008, a Lei de
Responsabilidade Fiscal objetivou tornar efetivo o disposto nesse artigo
ao disciplinar a forma pela qual as despesas pblicas demonstraro a
compatibilidade com a lei oramentria, conforme a previso constante
de seus artigos 15 e 16:

Art. 15. Sero consideradas no autorizadas, irregulares e

lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno
de obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16 e 17.
Art. 16. A criao, expanso ou aperfeioamento de ao
governamental que acarrete aumento da despesa ser
acompanhado de:
I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no
exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes;
II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento
tem adequao oramentria e financeira com a lei
oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e
com a lei de diretrizes oramentrias.

As restries indicadas pela Lei Complementar 101, na esteira do

posicionamento doutrinrio de Jos Mauricio Conti, destinam-se,
portanto, a controlar a atividade legislativa que, eventualmente, venha a
desbordar dos limites constitucionalmente fixados para a realizao de
despesas. Trata-se, portanto, de norma que incide desde o incio da
processo legislativo oramentrio, razo pela qual, no caso especfico da
30

MS 34023 / DF
Lei Complementar 151/15, por criar despesa via renncia de receita sem a
estimativa de impacto oramentrio, haveria incompatibilidade material
com o disposto no art. 167, I e II, da CRFB.
Ainda que se argumente que, ante a natureza complementar da Lei
151, seria possvel excepcionar o disposto na Lei de Responsabilidade
Fiscal, preciso advertir no apenas que a vedao da Lei Complementar
101, na linha do sustentam os precedentes desta Corte e o pensamento
doutrinrio, explicita diretriz constitucional, mas tambm que, por um
dever de coerncia, que se aplica tambm ao intrprete, no sentido de
harmonizar as duas normas, como destaca MacCormick:

pi

No que diz respeito ao argumento sobre a coerncia, a

tarefa da qual os juzes se incumbiram se divide em duas
partes. Primeiro, a investigao trata dos princpios ou valores
que, na medida do possvel, conferem sentido a um conjunto
relevante de normas jurdicas leis e precedentes lidando com
o mesmo assunto no mesmo campo do Direito. () Quando o
problema diz respeito interpretao de um texto de lei, (), o
instrumento para fazer isso supor a inteno do legislador de
legislar coerentemente. Um legislador que respeita o Estado de
Direito no pode escolher, arbitrariamente, exercer o poder
legislativo sem considerar o modo pelo qual novas leis se
sustentam dentro do sistema jurdico como um todo
(MACCORMICK, Neil. Retrica e o estado de direito. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2008, p. 260).

Dessa forma, a Lei Complementar 151, na medida em que deixou de

autorizar e passou a obrigar a Unio, consubstanciou interveno
concreta e direta na execuo de programas de governo, mas, ao contrrio
do que se exige do administrador, deixou de observar as regras
constitucionalmente estabelecidas para o incio de programas e para a
realizao de despesas.
De fato, a justificativa apresentada para a Proposta de Lei
Complementar 37/2015 (PLP 37/2015) foi a seguinte:

31

MS 34023 / DF
A Lei Complementar n 148, de 25 de novembro de 2014,
um diploma legal de imediata aplicao e, portanto,
independente de regulamentao.
A Unio no tem cumprido a citada norma legal. Em
consequncia, os demais entes federados tm recorrido ao
Poder Judicirio para pleitear seus direitos.
Por oportuno, entendo que a aprovao da proposta
evitar inmeras demandas judiciais e consistir em importante
contribuio para o pas.

O projeto tinha o seguinte teor:

Art. 1 A Lei Complementar n 148, de 25 de novembro de

2014, passa a vigorar com a seguinte redao:

pi

Art.
4..............................................................................................
1 A Unio ter o prazo de at 30 (trinta) dias, da
data da manifestao do devedor, protocolada no
Ministrio da Fazenda, para promover os aditivos
contratuais, independente de regulamentao.
2 Vencido o prazo, previsto no 1, o devedor
poder recolher, a ttulo de pagamento Unio, o
montante devido, com a aplicao da Lei, ressalvado o
direito da Unio de cobrar eventuais diferenas que forem
devidas.

Art. 2 Esta Lei Complementar entra em vigor na data de

sua publicao.

verdade que, no mbito da Cmara dos Deputados, o projeto

apenas veiculou prazo para que o desconto fosse realizado (conforme a
previso constante do art. 4, 1, da Lei Complementar 148). No Senado,
o PLC 15/2015 foi emendado de forma a nele incluir a obrigatoriedade na
concesso dos descontos. Emenda n. 4, apresentada em Plenrio, foi
justificada nos seguintes termos (DSF de 16 de abril de 2015, p. 194-213):
32

MS 34023 / DF

pi

A presente Emenda busca assegurar o carter obrigatrio

da troca dos indexadores das dvidas dos Estados, Distrito
Federal e Municpios.
A Lei Complementar n. 148, de 2014, objeto de alteraes
pelo PLC n. 15, de 2015, no determina a troca dos indexadores,
mas to somente autoriza a Unio a efetuar a troca, o que ela,
obviamente, somente far, caso concorde.
O texto proposto pelo PLC n. 15, de 2015, para o 1 do
art. 4 da Lei Complementar n. 148, determina o prazo de 30
dias para que a Unio apresente os aditivos contratuais aps
manifestao do devedor. Porm, entendemos que, caso a Unio
no concorde com a troca do indexador, ela poder manifestarse apenas nesse sentido, sem a celebrao de aditivos.
Por fim, a redao proposta para o 2, no obstante
faculte ao devedor efetuar o pagamento apenas do montante
devido, com a aplicao da Lei Complementar n. 148, j faz a
ressalva que a Unio poder cobrar eventuais diferenas que
forem devidas.
()
Por isso, apresentamos emenda ao caput dos arts. 2 e 3
da Lei Complementar n. 148, de 2014, assegurando o carter
obrigatrio da troca dos indexadores das dvidas dos Estados e
Municpios.

Na anlise feita em Plenrio, foi apresentado parecer que assim se

manifestou sobre a obrigatoriedade da concesso dos descontos (Parecer
95 de 2015, DSF de 16 de abril de 2015, p. 194-213):
Por isso estou convencida de que a lentido na
regulamentao da Lei 148/2014 pode, de fato, resultar em uma
tragdia para estados e para os municpios, pois sufoca
qualquer tentativa consistente de aumentar a capacidade de
endividamento.

Por ocasio do debate em Plenrio, novas emendas foram

33

MS 34023 / DF

pi

apresentadas, tendo sido acolhida, na sesso seguinte, apenas a que

acrescia o pargrafo nico ao art. 4 da Lei Complementar 148 (DSF de 22
de abril de 2015, p. 387-399), cuja redao a que atualmente vige para o
referido dispositivo.
Como se observa da leitura dos pareceres e das justificativas
apresentadas, no houve, quando da deliberao pela alterao de
programa de governo, estimativa do impacto financeiro relativamente
renncia de receita j para o ano corrente. A ofensa ao art. 167, I e II, da
Constituio Federal tornam, por isso, nulas as alteraes promovidas
pela Lei Complementar 151 sobre a 148.
H que se advertir que a nulidade tambm exsurge da violao do
princpio da clareza oramentria. Como leciona Ricardo Lobo Torres
(TORRES, Ricardo Lobo. Comentrio ao artigo 165. In: CANOTILHO, J. J.
Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L.
(Coords.). Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva/
Almedina, 2013, p. 1762):
O princpio da clareza recomenda que o oramento
organize as entradas e as despesas com transparncia e
fidelidade. Condena as classificaes tortuosas e distanciadas
da tcnica e os incentivos encobertos ou camuflados.
A CF 88 deu grande destaque ao princpio da clareza.
Determina, no art. 165, 6, que o projeto de lei oramentria
ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito,
sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias,
remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira,
tributria e creditcia, medida que se complementa com o
controle interno e externo de aplicao das subvenes e
renncias de receita (art. 70).
Esse princpio da clareza importantssimo para o
equilbrio oramentrio e abrange qualquer privilgio, ainda
que sob a forma de renncia de receita, de subveno ou de
restitutio-incentivo. Modernizou-se, assim, a Constituio
brasileira, no permitindo mais que pairem dvidas, como
acontecia aqui e no estrangeiro, sobre a necessidade da incluso

34

MS 34023 / DF
no oramento fiscal de subsdios, subvenes e outros
benefcios, relativos aos impostos ou embutidos nos juros,
alguns dos quais antes se incluam no oramento monetrio.

O artigo 165 da CRFB dispe que:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo

estabelecero:
()
6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e
despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios
e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.

pi

De forma a concretizar a diretriz constitucional, o artigo 10 da Lei

Complementar 148 disps que:

Art. 10. O Ministrio da Fazenda, mediante ato

normativo, estabelecer critrios para a verificao prevista no
art. 32 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000,
diretamente pelas instituies financeiras de que trata o art. 33
da citada Lei Complementar, levando em considerao o valor
da operao de crdito e a situao econmico-financeira do
ente da Federao, de maneira a atender aos princpios da
eficincia e da economicidade.
Pargrafo nico. Na hiptese da verificao prevista no
caput, dever o Poder Executivo do ente da Federao
formalizar o pleito instituio financeira, acompanhado de
demonstrao da existncia de margens da operao de crdito
nos limites de endividamento e de certido do Tribunal de
Contas de sua jurisdio sobre o cumprimento das condies
nos termos definidos pelo Senado Federal.

De fato, os arts. 32 e 33 da Lei Complementar 101/2000 explicitam o

contedo do princpio da clareza relativamente s contrataes de
35

MS 34023 / DF
operaes de crdito da dvida pblica. Confira-se:

pi

Art. 32. O Ministrio da Fazenda verificar o

cumprimento dos limites e condies relativos realizao de
operaes de crdito de cada ente da Federao, inclusive das
empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.
1 O ente interessado formalizar seu pleito
fundamentando-o em parecer de seus rgos tcnicos e
jurdicos, demonstrando a relao custo-benefcio, o interesse
econmico e social da operao e o atendimento das seguintes
condies:
I - existncia de prvia e expressa autorizao para a
contratao, no texto da lei oramentria, em crditos adicionais
ou lei especfica;
II - incluso no oramento ou em crditos adicionais dos
recursos provenientes da operao, exceto no caso de operaes
por antecipao de receita;
III - observncia dos limites e condies fixados pelo
Senado Federal;
IV - autorizao especfica do Senado Federal, quando se
tratar de operao de crdito externo;
V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da
Constituio;
VI - observncia das demais restries estabelecidas nesta
Lei Complementar.
2 As operaes relativas dvida mobiliria federal
autorizadas, no texto da lei oramentria ou de crditos
adicionais, sero objeto de processo simplificado que atenda s
suas especificidades.
3 Para fins do disposto no inciso V do 1, considerarse-, em cada exerccio financeiro, o total dos recursos de
operaes de crdito nele ingressados e o das despesas de
capital executadas, observado o seguinte:
I - no sero computadas nas despesas de capital as
realizadas sob a forma de emprstimo ou financiamento a
contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo

36

MS 34023 / DF

pi

por base tributo de competncia do ente da Federao, se

resultar a diminuio, direta ou indireta, do nus deste;
II - se o emprstimo ou financiamento a que se refere o
inciso I for concedido por instituio financeira controlada pelo
ente da Federao, o valor da operao ser deduzido das
despesas de capital;
III (VETADO)
4 Sem prejuzo das atribuies prprias do Senado
Federal e do Banco Central do Brasil, o Ministrio da Fazenda
efetuar o registro eletrnico centralizado e atualizado das
dvidas pblicas interna e externa, garantido o acesso pblico s
informaes, que incluiro:
I - encargos e condies de contratao;
II - saldos atualizados e limites relativos s dvidas
consolidada e mobiliria, operaes de crdito e concesso de
garantias.
5 Os contratos de operao de crdito externo no
contero clusula que importe na compensao automtica de
dbitos e crditos.
Art. 33. A instituio financeira que contratar operao de
crdito com ente da Federao, exceto quando relativa dvida
mobiliria ou externa, dever exigir comprovao de que a
operao atende s condies e limites estabelecidos.
1 A operao realizada com infrao do disposto nesta
Lei Complementar ser considerada nula, procedendo-se ao seu
cancelamento, mediante a devoluo do principal, vedados o
pagamento de juros e demais encargos financeiros.
2 Se a devoluo no for efetuada no exerccio de
ingresso dos recursos, ser consignada reserva especfica na lei
oramentria para o exerccio seguinte.
3 Enquanto no efetuado o cancelamento, a
amortizao, ou constituda a reserva, aplicam-se as sanes
previstas nos incisos do 3 do art. 23.
4 Tambm se constituir reserva, no montante
equivalente ao excesso, se no atendido o disposto no inciso III
do art. 167 da Constituio, consideradas as disposies do 3

37

MS 34023 / DF
do art. 32.

pi

Essas obrigaes relativamente clareza na contratao das

operaes incumbem tanto aos Estados quanto Unio. A Unio, por sua
vez, deve, nos termos do que estabelece o art. 14 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, expressamente indicar que a renncia foi
considerada na estimativa de receita da lei oramentria.
A ausncia de indicao expressa constitui, portanto, ofensa tanto ao
equilbrio oramentrio, quanto clareza oramentria.
Ainda no que tange inconstitucionalidade material por ofensa ao
princpio da clareza oramentria, h outra razo para afastar a
interpretao do contedo do art. 3 da Lei Complementar 148. Trata-se
da necessria justificativa para a criao de critrio de distino entre os
contribuintes.
Essa exigncia decorre do princpio da solidariedade, expresso nos
arts. 3, III, e 165, 7, da CRFB, in verbis:
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de
origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecero:
()
7 Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo,
compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas
funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo
critrio populacional.

38

MS 34023 / DF

pi

Como se observa do texto dos referidos artigos, o disposto no art.

165, 7, da CRFB visa a assegurar, no mbito oramentrio, a realizao
do direito igualdade que tambm um dos objetivos fundamentais do
Estado brasileiro. A leitura conjunta desses dispositivos permite dessumir
que a opo do constituinte para a realizao do desenvolvimento e da
reduo de desigualdades regionais efetiva-se pela distribuio de
recursos. H, portanto, uma frmula distributiva diferenciada
relativamente que limita-se a reconhecer como iguais os que desfrutam
de mesmas oportunidades. Embora os indivduos sejam responsveis por
suas decises e aes, eles no podem ser responsabilizadas por
circunstncias cujo controle lhes escapa (art. 3, IV, da CRFB).
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento
da ADPF 186, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, Pleno, Dje
20.10.2014, assim definiu o alcance da dimenso material do direito
igualdade a complementar sua definio como mera igualdade de
oportunidade:
bem de ver, contudo, que esse desiderato, qual seja, a
transformao do direito isonomia em igualdade de
possibilidades, sobretudo no tocante a uma participao
equitativa nos bens sociais, apenas alcanado, segundo John
Rawls, por meio da aplicao da denominada justia
distributiva.
S ela permite superar as desigualdades que ocorrem na
realidade ftica, mediante uma interveno estatal determinada
e consistente para corrigi-las, realocando-se os bens e
oportunidades existentes na sociedade em benefcio da
coletividade como um todo. Nesse sentido, ensina que
[RAWLS, John. Uma Teoria da Justia. So Paulo: Martins
Fontes, 1997. p. 3]:
As desigualdades sociais e econmicas devem ser
ordenadas de tal modo que sejam ao mesmo tempo (a)
consideradas como vantajosas para todos dentro dos
limites do razovel, e (b) vinculadas a posies e cargos

39

MS 34023 / DF
acessveis a todos.

pi

O modelo constitucional brasileiro no se mostrou alheio

ao princpio da justia distributiva ou compensatria,
porquanto, como lembrou a PGR em seu parecer, incorporou
diversos mecanismos institucionais para corrigir as distores
resultantes de uma aplicao puramente formal do princpio da
igualdade.
()
No que interessa ao presente debate, a aplicao do
princpio da igualdade, sob a tica justia distributiva,
considera a posio relativa dos grupos sociais entre si. Mas,
convm registrar, ao levar em conta a inelutvel realidade da
estratificao social, no se restringe a focar a categoria dos
brancos, negros e pardos. Ela consiste em uma tcnica de
distribuio de justia, que, em ltima anlise, objetiva
promover a incluso social de grupos excludos ou
marginalizados, especialmente daqueles que, historicamente,
foram compelidos a viver na periferia da sociedade.

Ao trazer o aporte da teoria de Rawls, o ento Relator reconheceu

que tambm deve-se aplicar, na estimativa de alcance do princpio da
igualdade, o princpio da diferena, ou seja, o teste hipottico proposto
pelo filsofo americano ao sustentar que a distribuio de recursos devese dar ex ante a partir de uma posio em que as pessoas no sabem como
os talentos so distribudos.
A aplicao dessa noo de igualdade ao caso concreto obriga que se
reconhea como nica justificativa plausvel para o estabelecimento de
diferenas relativamente distribuio de recursos aos Estados como
sendo aquela constante do art. 165, 7, da CRFB: o critrio populacional.
Ocorre, no entanto, que, de acordo com os dados apresentados pelos
impetrados, no h nenhuma correlao entre o volume de recursos
destinados aos Estados (via renncia de receita) e sua populao.
Por essa razo, considerando que tampouco foram apresentadas
outras justificativas para realizar a distribuio de recursos, no seria
40

MS 34023 / DF
possvel considerar como constitucionalmente compatvel o princpio da
solidariedade a concesso de descontos das dvidas dos Estados da forma
como sugere a tese da impetrao.
7. Concluso.

pi

Ante o exposto, voto pela denegao da segurana, propondo,

consequentemente, a revogao das liminares respectivas.

41