A construo social de um

sistema pblico de segurana

alimentar e nutricional
A experincia brasileira

A construo social de um sistema pblico de segurana alimentar e nutricional:

a experincia brasileira
Abrandh e Oxfam, 2012.
Autores
Marlia Mendona Leo
Renato S. Maluf
Reviso e contribuies da equipe da Oxfam
Simon Ticehurst
Muriel Saragoussi
Juana Lucini
Carlos Aguilar
Design grfico
Marilda Donatelli
Foto da capa
Gilvan Barreto/Oxfam
Realizao
Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (ABRANDH)
Oxfam

L437c
Leo, Marlia.
A construo social de um sistema pblico de segurana alimentar e
nutricional: a experincia brasileira / Marlia Leo; Renato S. Maluf Braslia:
ABRANDH, 2012.
72 p. : il.
ISBN 978-85-63364-05-0
1. Segurana alimentar - Brasil. 2. Nutrio - Brasil. I. Maluf, Renato S. II Ttulo.

CDD 363.8

Esta obra foi licenciada sob uma licena Creative Commons

Atribuio - No Comercial - Sem Derivados 3.0 No Adaptada.
Para ver uma cpia desta licena, acesse http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/.

Marlia Leo e Renato S. Maluf

A construo social de um
sistema pblico de segurana
alimentar e nutricional
A experincia brasileira

1 edio
Braslia, 2012

O presente documento relata o caminho percorrido pelo Brasil para a construo de

uma nova governana para a oferta de polticas pblicas capazes de iniciar um ciclo
virtuoso para a eliminao progressiva da fome e da pobreza.

Sumrio

Resumo Executivo

Apresentao

Objetivos e escopo do documento

11

1. Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano

Alimentao Adequada no Brasil: o caminho percorrido

13

2. O grande desafio brasileiro: erradicar a fome e a desigualdade social

21

3. Uma nova governana para a garantia do direito alimentao

27

4. O que e como funciona o CONSEA: como se d a participao social

35

5. A segurana alimentar e nutricional: conceitos e concepes no Brasil

45

6. Da Estratgia Fome Zero ao Programa Brasil sem Misria

51

7. Lies aprendidas da experincia brasileira

59

Pensando o futuro

63

Referncias bibliogrficas

67

Siglas

69

Lista de grficos e figuras

70

Anexo - Composio do CONSEA Nacional

71

Resumo Executivo

1. O Brasil tem obtido resultados promissores no combate fome e pobreza. O

presente documento relata o caminho percorrido para a construo de uma
nova governana para a oferta de polticas pblicas capazes de iniciar um
ciclo virtuoso para a eliminao progressiva da fome e da pobreza. Contudo,
relevante ressaltar que permanecem, no pas, dinmicas geradoras de
desigualdades e ameaadoras justia social e ambiental;
2. O documento relata como o Brasil tem tentado encontrar solues originais
para a eliminao da fome e da pobreza, creditando ao Estado a obrigao de
implementar polticas pblicas que garantam os direitos fundamentais do ser
humano: direito a renda mnima, alimentao, sade, educao e trabalho. O
documento dirigido s pessoas e organizaes interessadas em conhecer as
estratgias que o pas vem adotando, para a garantia da soberania e segurana
alimentar e nutricional e do direito humano alimentao adequada;
3. O processo da redemocratizao do pas, iniciado em meados da dcada de
1980, foi fundamental para forjar as relaes, atualmente existentes, entre o
Estado e a sociedade civil. A Constituio Federal aprovada em 1988 assegurou
direitos sociais, civis e polticos que foraram o Estado Brasileiro a assumir a
necessidade de reorganizar sua estrutura e governana para o cumprimento
de suas novas obrigaes. Alm disso, a Constituio de 1988 possibilitou
novas formas de participao em polticas pblicas, por meio de conselhos e
de controle social das polticas, permitindo ainda parcerias entre setor pblico
e setor privado sem fins lucrativos. Uma nova arena para o dilogo social foi
constituda;

|6|

4.Ficou evidente que as modificaes necessrias s instituies pblicas

transcendiam aos limites de uma reforma administrativa e financeira,
exigindo-se uma reformulao mais profunda, ampliando-se os conceitos dos
diversos setores governamentais e sua correspondente ao governamental.
A sociedade civil sempre esteve presente e foi protagonista neste processo de
reconstruo e ampliao das instituies pblicas, com vistas a assegurar os
novos direitos conquistados;
5. A abordagem sistmica foi a opo de diversos setores, possivelmente por
facilitar a regulao da articulao interfederativa federal, estadual e
municipal e a gesto intersetorial, em que se podem definir claramente os
papis e as responsabilidades de cada um, com a preservao da autonomia
de cada ente federado. A adoo de um sistema nacional para a oferta das
polticas pblicas tambm veio atender a tendncia nacional de compreender
os diversos setores da sociedade de maneira interdependente e indivisvel. Para
os brasileiros, o conceito de segurana alimentar e nutricional, em seu sentido
mais abrangente, a resultante da realizao do direito alimentao (acesso
regular e permanente a alimentos adequados a todos) com as condies em
que se produz e se comercializa o alimento, sem comprometer outros direitos
como habitao, sade, educao, renda, meio ambiente, trabalho, transporte,
emprego, lazer, liberdade, acesso e posse da terra;
6. O Projeto Fome Zero foi originalmente concebido em 2001 por uma organizao
da sociedade civil sem fins lucrativos, com interesse em contribuir com a
formulao de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional,
que o pas ainda no dispunha. Adotado pelo Governo Lula, a partir de 2003,
colocou o combate fome e pobreza como prioridade poltica e abriu espao
para a construo de instrumentos legais que assegurassem a continuidade
das polticas e programas dirigidos aos mais pobres. A promulgao da Lei
Orgnica de Segurana Alimentar (LOSAN), em 2006, criou o Sistema Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) com o intuito de garantir e
proteger o direito humano alimentao adequada. Importa ressaltar que a
LOSAN tem forte abordagem de direitos humanos, o que coloca a dignidade
do ser humano e seu apoderamento no centro das discusses sobre polticas
pblicas e refora as relaes entre governos e sociedade civil. Foram lanadas
a as bases para que a Constituio Federal inclusse o direito alimentao
entre o rol dos demais direitos sociais j assegurados, o que veio a acontecer
em 2010;

|7|

7. O Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) tem como

mandato organizar e fortalecer as instncias do Estado Brasileiro e criar espaos
formais para a participao social via Conselhos de Segurana Alimentar e
Nutricional (CONSEA) para o desenho, a incidncia e o monitoramento das
polticas pblicas do campo da soberania e segurana alimentar e nutricional. O
documento apresenta o modo de funcionamento e as inter-relaes existentes
entre as instncias de governana do sistema e a participao da sociedade civil.
Apresenta tambm os instrumentos legais que constituem o marco de referncia
que rege o direito humano alimentao adequada no pas;
8. Entre as principais lies aprendidas deste processo histrico esto: (i) a
importncia da pactuao participativa de conceitos e princpios; (ii) a adequao
da opo por uma abordagem sistmica e intersetorial, como forma de garantir
o direito humano alimentao adequada e de promover a segurana alimentar
e nutricional; (iii) o papel relevante da sociedade civil garantida por meio de
espaos formais para o dilogo social (Consea); (iv) a importncia de o Estado
colocar a proteo dos direitos humanos acima dos interesses do mercado; (v)
a necessria prtica da articulao intersetorial na concepo e na gesto das
polticas pblicas de segurana alimentar e nutricional; (vi) o papel estratgico
das mulheres na luta pela garantia da soberania alimentar, na conservao
e no manejo sustentvel dos recursos naturais e (vii) o respeito e a garantia
dos princpios de etnodesenvolvimento na formulao e implementao das
polticas pblicas para povos indgenas, populao negra e povos e comunidades
tradicionais;
9. Em que pese os indiscutveis avanos obtidos, muitos desafios permanecem na
agenda brasileira. A desigualdade social existente incompatvel com o atual
nvel de desenvolvimento econmico do pas. O nmero de pessoas que ainda
vivem em vulnerabilidade social e que no tm acesso a todos os programas
pblicos aos quais tm direitos alto. Alm disso, verifica-se nos setores
conservadores um recorrente esforo de enfraquecimento e de criminalizao
das organizaes e movimentos sociais que lutam por justia social e ambiental,
o que contribui para fragilizar a democracia brasileira;
10. O documento conclui que os avanos obtidos pelo Brasil, na luta contra a fome
e a pobreza, foram alcanados com a conjuno dos interesses do governo e
da sociedade civil, numa construo coletiva, participativa e democrtica. A
continuidade das principais polticas pblicas que contriburam com tais avanos
condio imperativa, como tambm a reunio de foras polticas e sociais para a
superao dos desafios que ainda se interpem frente da completa eliminao
de todas as formas de violaes de direitos e da desigualdade social.

|8|

A construo social de um sistema pblico

de Segurana Alimentar e Nutricional
A experincia brasileira1
Marlia Leo e Renato S. Maluf2

No se chegar jamais paz com um mundo dividido entre

a abundncia e a misria, o luxo e a pobreza, o desperdcio
e a fome. preciso acabar com esta desigualdade social.
Josu de Castro

Apresentao
Os resultados obtidos pelo Brasil no combate fome e misria so
expressivos e tm chamado a ateno no mundo inteiro. O Fome Zero se
tornou uma marca conhecida. H interesse em replicar esta poltica pblica, mas
internacionalmente se conhece pouco sobre o processo que levou construo da
Poltica e do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, que so, em
ltima instncia, a expresso da aspirao brasileira de acabar com a fome.
Pensar na experincia brasileira pensar na complexidade de uma
sociedade plural que busca solues criativas em meio aos embates de modelos

1. Este documento fruto da parceria entre a Oxfam e Abrandh. A Oxfam uma confederao internacional de 15
organizaes que trabalham juntas em 99 pases para encontrar solues sustentveis para a eliminao da pobreza e da
injustia. A Abrandh uma organizao brasileira, no governamental e sem fins lucrativos, que defende a democracia e os
direitos humanos, em particular o direito humano alimentao adequada.
2. Este documento foi escrito por Marlia Leo, presidente da Abrandh e conselheira da sociedade civil no Consea, e por
Renato S. Maluf, professor da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), ex-presidente do Consea (2007-2011) e
atualmente conselheiro da sociedade civil no Consea. A verso final deste documento incorpora contribuies relevantes
da equipe da Oxfam: Simon Ticehurst, Muriel Saragoussi, Juana Lucini e Carlos Aguilar.

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de desenvolvimento em disputa. No Brasil, sabemos que foi preciso desenvolver

uma capacidade de trabalho intersetorial, habilidades para o dilogo entre atores
sociais e de ao transversal entre as esferas de governo e entre rgos pblicos.
Sabemos que esta construo tem por base processos de participao e controle
social, desenhados por uma histria de lutas e conquistas uma tecnologia social.
H muito interesse em conhecer esta histria por parte de outros pases que
buscam solucionar problemas similares aos nossos.
Ancorado na Estratgia Fome Zero, o Brasil vem fortalecendo o direito
humano alimentao adequada, buscando contribuir com o sistema das
Naes Unidas (ONU), especialmente com a Organizao das Naes Unidas
para Agricultura e Alimentao (FAO) e o Programa Mundial de Alimentos (PMA),
respeitando-se os princpios internacionalmente pactuados da soberania dos
povos, neutralidade e solidariedade. A experincia brasileira influiu na reforma do
Comit de Segurana Alimentar (CSA) da FAO, na expectativa de que ele venha a
ser o principal espao multilateral para debate e proposies relativas segurana
alimentar e nutricional. A cooperao internacional brasileira e o Conselho
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA) tm sido demandados
constantemente sobre o assunto.
Ao decidir contar essa histria, a Oxfam e a Abrandh esperam contribuir com
a sua disseminao e a multiplicao da capacidade das diferentes sociedades em
alcanar, pela via democrtica, resultados concretos e duradores de combate
fome e pobreza.
Boa leitura e mos obra!

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Objetivos e escopo do documento

Este documento tem como objetivo descrever o processo de formulao de

um sistema pblico destinado a respeitar, proteger, promover e prover o direito
humano alimentao adequada. O documento pretende contribuir com as
organizaes da sociedade civil, os movimentos sociais, os agentes pblicos e o setor
privado que tm interesse em conhecer as estratgias que o Brasil vem adotando,
para o enfrentamento da fome e da pobreza e para a promoo da soberania e
segurana alimentar e nutricional. O Brasil tem tentado fazer diferente quando
estabelece polticas pblicas efetivas para ampliao do acesso alimentao
adequada, para a redistribuio da renda e criao de oportunidades para as
famlias e pessoas socialmente vulnerabilizadas.
A sociedade brasileira extremamente desigual, originada na prpria histria
do pas, exemplificada pela elevada concentrao da propriedade da terra, que vem
dos primrdios da colonizao e persiste at nossos dias. Tambm se destaca o
legado do passado escravocrata na discriminao da populao negra e dos povos
indgenas. Um contingente significativo de pobres vivendo em condies de muita
precariedade sempre esteve entre as manifestaes de desigualdade no pas, que
at um passado recente era incapaz de oferecer condies dignas de vida para o
conjunto da populao.
O presente documento faz um breve resgate histrico para demonstrar
que o inconformismo de parcela da sociedade brasileira com o quadro acima
descrito resultou no atual estgio de organizao poltica e social do pas, no
campo da segurana alimentar e nutricional. O documento apresenta os avanos
obtidos nesse campo e demonstra que, sobretudo, as entidades da sociedade
civil organizada pressionaram e contriburam decisivamente para a construo
participativa da governana atualmente existente nessa rea. O texto apresenta a
trajetria da formao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(SISAN), conforme hoje estabelecido, que se origina na militncia e no empenho
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de lideranas polticas, sociais e intelectuais na luta contra a fome e pela defesa

dos direitos humanos, que tiveram como principal ponto de partida o processo de
redemocratizao da sociedade brasileira, na dcada de 80.
O SISAN tem como mandato estruturar as instncias do Estado Brasileiro
e criar espaos formais para a participao social via conselhos de polticas
pblicas, denominados de Conselhos de Segurana Alimentar e Nutricional
(CONSEA), que por sua vez devem apresentar proposies para desenho, avaliao
e monitoramento das polticas pblicas. Importa ressaltar que tudo isso tem sido
acompanhado de uma abordagem de direitos humanos, que, concomitante
permeabilidade do Estado Brasileiro, tem permitido a participao ativa dos atores
e movimentos sociais na gesto das polticas pblicas. A abordagem de direitos
tem sido grande aliada da democracia por colocar a dignidade do ser humano e
seu apoderamento no centro das discusses sobre polticas pblicas e nas relaes
entre governos e sociedade civil. Essa abordagem instrumentaliza indivduos e
grupos para a luta por seus direitos individuais e coletivos, o que os fazem mais
aptos a exercerem a cidadania.
Ao longo do texto, sero descritas as caractersticas das atuais instncias de
governana que conformam o SISAN, tais como a Conferncia Nacional Segurana
Alimentar e Nutricional, a rede de CONSEAs (Consea: nacional, estaduais e
municipais) e a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional
(CAISAN). Ser descrito como esses espaos se organizam para enfrentar os
desafios e os setores hegemnicos do mercado que ameaam ou violam o direito
humano alimentao adequada. O texto tambm apresenta os instrumentos
que constituem o marco legal que rege o direito humano alimentao adequada
no Brasil.

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Luna Parracho/Oxfam

Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito

Humano Alimentao Adequada no Brasil:
o caminho percorrido

A construo do SISAN no foi uma deciso poltica de um governo, mas

sim um processo partilhado com a sociedade civil, resultante de duas dcadas de
mobilizao e luta social. uma construo que combina participao institucional
com mobilizao autnoma das organizaes e redes sociais.
A sociedade civil h muitos anos defende conceitos e propostas que
culminaram no atual desenho do SISAN. Ocorreram mobilizaes populares em
torno do tema da fome, da reflexo e crtica aos modelos de produo agrcola
existentes, do abastecimento de alimentos e dos programas pblicos de
alimentao e nutrio. Foram muitas as tentativas de formulao de planos e
polticas pblicas, mesmo em momentos adversos da vida econmica e poltica do
pas (PELIANO, 2010). Mas foi, sem dvida, o trabalho pioneiro de Josu de Castro
que deu partida ao debate sobre o problema da fome e pobreza no Brasil como
uma questo social e poltica, nos anos 1940.
Desde ento se compreendeu o problema da alimentao como um
complexo de manifestaes simultaneamente biolgicas, econmicas e sociais e
que a erradicao da fome dependia, sobretudo, da deciso poltica de faz-lo. Ele
alertou que a fome no era simplesmente um problema de sade pblica (carncia
de nutrientes) ou problema restrito rea social (polticas assistencialistas). Josu
de Castro foi o primeiro intelectual que denunciou a fome como um produto
do subdesenvolvimento e de um modelo econmico que de maneira perversa
perpetuava as pssimas condies de vida, as altas taxas de desnutrio entre
crianas e adultos derivadas da pobreza e consequente acesso insuficiente gua
potvel e alimentao adequada, que afetava a maioria da populao brasileira
(CASTRO, 2005). Josu teve coragem para enfrentar o tema da fome, o que at
ento era um tabu no Brasil e em muitas partes do mundo.
Foi a partir de diagnsticos feitos por ele, ainda nos anos 1940-50, que os
primeiros servios de alimentao coletiva foram criados, que o salrio mnimo foi
institudo no pas e que foi criada a Campanha da Merenda Escolar, que viria a se
transformar no atual Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), para citar
apenas algumas de suas contribuies polticas.
No ano de 1964, o Brasil sofreu um golpe de Estado que instaurou uma ditadura
militar que durou 20 anos (1964 a 1984). Esse perodo foi marcado pelos sucessivos
presidentes militares que operavam um regime autoritrio, antidemocrtico e
uma dura represso liberdade individual e coletiva. Nesse tempo houve massiva
supresso dos direitos civis e polticos considerados bsicos, como o direito de
votar, a liberdade de expresso, a liberdade da imprensa, de organizao poltica,
entre outros. Na dcada de 1970, perodo chamado de Milagre Brasileiro, houve
grande crescimento econmico, mas do ponto de vista social no houve mudana
significativa, visto que a riqueza gerada no alcanou as camadas mais pobres
da populao. A justificativa econmica do regime era que seria necessrio fazer
o bolo crescer para s depois dividi-lo, mas o que ocorreu foi o acirramento da

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desigualdade social e a ampliao de polticas pblicas de carter assistencialista

e compensatrio. O Brasil se tornou um dos pases mais desiguais do mundo.
O conjunto de violaes de direitos, a forte represso do regime e a situao
de pobreza em que vivia a maioria da populao brasileira forjaram, nessa poca,
forte indignao e motivao por grupos da sociedade civil que lutavam para
mudar essa realidade. Apesar de os canais de reivindicao e de participao social
estarem muito limitados, havia resistncia por meio de movimentos sociais que se
organizavam nas periferias das grandes cidades, sindicatos e entidades de classe,
militantes e polticos ligados a setores de esquerda e tambm de grupos ligados s
universidades. Assim, o perodo de maior represso poltica e social foi tambm um
perodo de grande mobilizao da sociedade civil brasileira, pelo fim da ditadura,
por eleies diretas e pela restaurao da democracia.
No incio da dcada de 1980, aprofundaram-se as lutas polticas por
democracia e direitos que confluram, a partir do ano de 1985, para a transio da
ditadura militar para um governo civil, perodo no qual a sociedade civil organizada
lutou ativamente pelo restabelecimento do Estado de Direito. No h dvida de que
a mobilizao popular e a presso exercida por diversos segmentos da sociedade
civil organizada foram essenciais para que o processo de redemocratizao
lograsse xito. A emergncia de um amplo movimento social contra a fome e pela
segurana alimentar e nutricional, desde uma perspectiva de cidadania, foi parte
desse processo.
O perodo de elaborao da Constituio Federal de 1988 foi um dos
momentos de maior riqueza e pluralidade de debates j vivenciados no Congresso
Nacional, com a participao de centenas de grupos de interesses, de organizaes
do campo e das cidades, de lideranas e movimentos sociais, sindicatos, entidades
de classe, setores pblico e privado, igrejas, povos e comunidades tradicionais.
Tambm se representaram minorias, antes totalmente excludas da sociedade,
como povos indgenas, comunidades tradicionais, portadores de doenas como
hansenase e tuberculose, pessoas portadoras de deficincia, profissionais do sexo,
entre outros segmentos relevantes da sociedade brasileira. Todas as lideranas
desses grupos influenciaram fortemente o texto da Constituio Federal aprovada
em 1988 e que se constitui na Carta Magna do Brasil de hoje.
A Constituio Federal de 1988 um dos mais importantes frutos dessa
luta e o seu texto reflete a importncia central dada democracia e participao
social naquele cenrio poltico. Exemplos disso so os diversos dispositivos
constitucionais de canais institucionais de participao social, que recomendam
a realizao de referendos, plebiscitos, iniciativas populares de leis e audincias
pblicas. Nessa mesma direo, instituram-se, posteriormente, o oramento
participativo e os conselhos de polticas pblicas em diversas reas de governo.
Este breve histrico da luta social pela democracia brasileira (ainda hoje em
construo progressiva) nos relembra que, se hoje vivemos em uma sociedade

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mais democrtica, temos liberdade de voto, de expresso, de organizao e de

participao pblica, isso se deve luta poltica e participao social de muitos
que deram at suas vidas a esta causa. Deve servir, tambm para nos lembrar
de que a sociedade mobilizada, politizada, apoderada e organizada capaz de
mudar sua realidade.

Desde sua redemocratizao, o Brasil inovou de maneira extraordinria no

campo da segurana alimentar e nutricional expressando a intensa dinmica
social que estava, e ainda est, por trs de sua construo. Atualmente o
pas dispe de poltica pblica voltada para assegurar o direito humano
alimentao adequada. Tal poltica se ancora num sistema pblico que envolve
atores governamentais e no governamentais. Ainda que os desafios sejam
gigantescos, pois estamos longe de termos resolvidos nossos problemas,
avanos significativos foram alcanados e essa experincia precisa ser
partilhada com outros pases.
Nathalie Beghin, economista, coordenadora poltica do INESC e conselheira da
sociedade civil no CONSEA Nacional

As contribuies do setor Sade e de outros campos sociais

A expressiva mobilizao popular no campo da sade pblica organizada
pelo movimento da Reforma Sanitria para a criao do Sistema nico de Sade
(SUS) teve papel decisivo na concepo do SISAN que temos hoje, embora os dois
sistemas tenham cumprido trajetrias polticas e sociais bastante distintas. A
8 Conferncia Nacional de Sade realizada em 1986, alm de construir o corpo
doutrinrio e as propostas prticas, contribuiu para a constituio dos elementos
centrais do novo sistema de sade a ser criado (BRASIL, 2006). O relatrio final
da 8 Conferncia destaca os principais elementos constitutivos que o projeto
da Reforma Sanitria propunha: a) a ampliao do conceito de sade; b) o
reconhecimento da sade com um direito e obrigao do Estado; c) a criao
do SUS; d) permitir a participao e o controle social no interior e na gesto do
sistema e e) constituio e ampliao do oramento das polticas sociais, em que

3. A Reforma Sanitria brasileira nasceu na luta contra a ditadura, com o tema Sade e Democracia, e estruturou-se nas
universidades, no movimento sindical, em experincias regionais de organizao de servios. Esse movimento social
consolidou-se na 8 Conferncia Nacional de Sade, em 1986, na qual, pela primeira vez, mais de cinco mil representantes
de todos os seguimentos da sociedade civil discutiram um novo modelo de sade para o Brasil. O resultado foi garantir na
Constituio, por meio de emenda popular, que a sade um direito do cidado e um dever do Estado. Srgio Arouca, 1998.
Disponvel em: http://bvsarouca.icict.fiocruz.br/sanitarista05.html; acesso em 31/05/2012.

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se inclua a Poltica de Sade (PAIM, 2008). A formulao que veio a ser constituda
para o campo da segurana alimentar e nutricional, vinte anos depois (2006, ano
da aprovao da LOSAN), foi muito semelhante.
No contexto da 8 Conferncia Nacional de Sade, em 1986, foi realizada a I
Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio, cujo relatrio final j propunha
a formulao de uma Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (PNAN), de um
Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e a criao de um Conselho
Nacional de Alimentao e Nutrio. Observa-se que, naquela poca, o setor sade
liderava as discusses e a coordenao das polticas pblicas de combate a fome,
desde a tica dos seus desfechos perversos (subnutrio) na sade coletiva (LEO;
CASTRO, 2007). Verifica-se que, no relatrio final da mencionada I Conferncia, os
debates participativos j tratavam da alimentao como um direito, j se esboava
o conceito de segurana alimentar e nutricional e se propunha a criao de um
Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
Diversos outros documentos elaborados a partir da dcada de 1980
convergiram para as propostas que foram aprovadas na II Conferncia Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (2004). Mencione-se a proposta de uma Poltica
Nacional de Segurana Alimentar (1985) no mbito do Ministrio da Agricultura, o
documento do Governo Paralelo (1991) mencionado adiante e o Relatrio Nacional
Brasileiro para a Cpula Mundial da Alimentao (1996) elaborado pelo governo
brasileiro com a participao da sociedade civil. A mobilizao social no entorno
dessa Cpula foi a semente da qual nasceu, em 1998, o Frum Brasileiro de
Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional (FBSSAN), que articula entidades,
movimentos sociais, pessoas e instituies que militam no campo da soberania e
segurana alimentar e nutricional. O tema ganhou decisiva visibilidade quando foi
incorporado pelo Movimento pela tica na Poltica em ampla mobilizao nacional
denominada de Ao da Cidadania contra a Fome e pela Vida (MENEZES, 2010).
Essas contribuies resultaram na adoo dos seguintes pressupostos
para a criao do SISAN: a) formulao de um conceito de segurana alimentar e
nutricional abrangente e especfico para a realidade brasileira; b) reconhecimento
da alimentao como um direito humano e, portanto, uma obrigao do Estado;
c) criao de um sistema pblico de segurana alimentar e nutricional (SISAN); d)
participao e controle social no interior e na gesto deste sistema e e) constituio
de um oramento especfico para a gesto do sistema, ampliando o financiamento
das polticas pblicas de segurana alimentar e nutricional.

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A contribuio da sociedade civil e as origens do Fome Zero

No incio da dcada de 1990, aps a derrota dos partidos de esquerda na
eleio de 1989, um grupo de militantes organizou o chamado Governo Paralelo,
coordenado pelo futuro presidente Lula, que tinha como objetivos monitorar as aes
do governo ento eleito e apresentar propostas alternativas julgadas mais adequadas
ao projeto de reconstruo da nao brasileira. Entre elas, destacou-se a proposta
de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar para o Brasil, apresentada para a
sociedade em 1991, com o objetivo de garantir a segurana alimentar, assegurando
que todos os brasileiros tenham, em todo momento, acesso aos alimentos bsicos
de que necessitam. Este documento tambm fazia referncia criao de um
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, tendo servido de base
para a primeira e breve experincia de um CONSEA que funcionou entre 1993 e
1994, sendo composto, poca, por 10 Ministros de Estado e 21 representantes da
sociedade civil designados pelo Presidente da Repblica a partir de indicaes do
Movimento pela tica na Poltica. Sua presidncia era exercida pela sociedade civil e
a secretaria executiva das aes de governo localizava-se no Instituto de Pesquisas
Sociais Aplicadas (IPEA) (SILVA; SILVA, 1991).
Posteriormente, iniciativa semelhante coube ao Instituto Cidadania,
organizao no governamental que, frente ao agravamento da situao de
pobreza e vulnerabilidade social aprofundada pela crise econmica e aumento do
desemprego no final dos anos 1990, apresentou uma nova proposta de poltica
nacional de segurana alimentar contando com contribuies de centenas de
especialistas e militantes da sociedade civil. O documento elaborado foi intitulado
de Projeto Fome Zero, vindo a converter-se no programa de governo de mesmo
nome implementado desde os primeiros dias do Governo Lula, a partir de 2003
(TAKAGI, 2010).
O Projeto Fome Zero partiu da constatao de que o pas tinha at ento um
contingente de 44 milhes de brasileiros (28% da populao) vulnervel fome
e que ainda no tinha uma poltica pblica de segurana alimentar e nutricional
(TAKAGI, 2010). Considerava ainda que a fome que assolava essa parcela da
populao estava muito mais relacionada falta de acesso alimentao por
insuficincia de renda do que indisponibilidade de alimentos, uma vez que o pas
j produzia muito acima das necessidades de consumo alimentar per capita da sua
populao.
Todas essas propostas foram intensamente debatidas durante toda a
dcada de 1990 e incio dos anos 2000, sendo, efetivamente, retomadas em 2003,
aps o lanamento do Fome Zero, estratgia do Governo Lula para o combate
fome. Na mesma oportunidade foi recriado o CONSEA. A II Conferncia Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional, realizada em Olinda (PE), em 2004, teve
como lema Pela construo de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional (MALUF, 2010).
| 18 |

Sem pretender esgotar a riqueza do processo histrico, as figuras 1 e 2

tentam representar as principais concepes sobre a fome e os temas das quatro
Conferncias Nacionais de Segurana Alimentar e Nutricional j realizadas que
refletem, principalmente, as reivindicaes da sociedade civil, permitindo uma
breve noo do fenmeno scio-histrico que precede a criao do SISAN, em
2006, com a aprovao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional4.

Figura 1
Linha do tempo sobre as diferentes abordagens do combate fome no Brasil
Concepes de
Josu de Castro

1940 a 1960
FOME: questo
social e poltica

Ditadura
militar

Redemocratizao
do Brasil

1964 a 1984
FOME: tema
proibido

1985 a 2002
FOME: o tema
volta a ser
debatido

Lanamento do
Fome Zero

2003 aos

dias atuais

FOME: erradicao
prioridade do
governo federal

4. BRASIL. Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN) Lei n 11.346, de 15 de setembro de 2006. Cria o Sistema
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional SISAN com vistas em assegurar o direito humano alimentao adequada
e d outras providncias. Disponvel em:
http://www4.planalto.gov.br/consea/legislacao/lei-no-11-346-de-15-de-setembro-de-2006/view. Acesso em 13 jun.2012.

| 19 |

Figura 2
As Conferncias Nacionais de Segurana Alimentar e Nutricional (1986 a 2011):
a construo social do SISAN no Brasil
1986 | Braslia DF
I Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio
no contexto da 8 Conferncia Nacional de Sade:
Alimentao como um direito e dever do Estado
1994 | Braslia DF
I Conferncia Nacional de SAN: Fome Uma
Questo Nacional
2004 | Olinda PE
II Conferncia Nacional
de SAN: A Construo da
Poltica Nacional de SAN
2007 | Fortaleza CE
III Conferncia Nacional de SAN: Por
um Desenvolvimento Sustentvel com
Soberania e Segurana Alimentar e
Nutricional
2011 | Salvador BA
IV Conferncia Nacional de
SAN: Alimentao Adequada e
Saudvel: Direito de Todos

| 20 |

| 21 |

Luna Parracho/Oxfam

O grande desafio brasileiro:

erradicar a fome e a desigualdade social

Como j mencionado, a sociedade brasileira caracteriza-se por elevada

desigualdade social e contingente significativo de pobres vivendo em condies
de muita precariedade, entre os quais milhes abaixo da linha da indigncia e
sem os meios suficientes para sua alimentao. O Brasil sempre foi um exemplo
do paradoxo representado pela ocorrncia de fome e da desnutrio em escala
massiva ao lado de um pujante setor produtor e exportador de alimentos.
Muitos indicadores sociais melhoraram ao longo das ltimas dcadas, com
mais intensidade e consistncia desde os primeiros anos da dcada de 2000. Entre
os anos de 2004 a 2009, a parcela da populao brasileira vivendo em famlias
com renda mensal igual ou maior do que um salrio mnimo5 per capita subiu de
29% para 42%, passando de 51,3 a 77,9 milhes de pessoas (BRASIL/IPEA, 2011). A
populao nas faixas de renda correspondentes aos extremamente pobres, pobres
e vulnerveis decresceu em nmero absoluto. O estrato com maior reduo relativa
(44%) foi o dos extremamente pobres, caindo de 15,1% para 8,4% entre os anos de
2004 e 2009. Houve um crescimento real do rendimento mdio per capita de 22%
no mesmo perodo, fenmeno que ocorreu em todas as regies brasileiras, sendo
mais expressivo no Nordeste, regio considerada a mais pobre do pas. A 1 Meta
de Desenvolvimento do Milnio (ONU) consiste em reduzir at 2015 a extrema
pobreza metade dos ndices existentes em 1990. No caso do Brasil, esse objetivo
foi alcanado em 2006 (de 22,1% em 1990 para 10,8% em 2006) e, portanto, com
quase uma dcada de antecedncia. Contudo, no se pode deixar de apontar que
cerca de 8, 4% da populao brasileira ainda vivia em situao de extrema pobreza,
em 2009 (Grfico 1)(BRASIL, SAE, 2011).
Grfico 1: Evoluo temporal da extrema pobreza: Brasil, 1990 a 2009
25

22,9

23

PORCENTAGEM DA POPULAO ABAIXO

DA LINHA DE EXTREMA POBREZA

21

22,1

22,6

19

17,8

17

17,3

17,7

15

17,4

17,5

17,4

16,8

16,5

15,1
13,3

13
11

OBJETIVO DE DESENVOLVIMENTO DO MILNIO PARA 2015

10,8

10,3

8,8
8,4

7
5
1990

1991

1992

1993 1994 1995

1996 1997

1998 1999 2000 2001

2002 2003 2004 2005

2006 2007

2008

2009

Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 1990 a 2009 disponvel em: BRASIL. Presidncia da Repblica. Secretaria
de Assuntos Estratgicos. Barros, R, Mendona, R e Tsukada, R. Portas de sada, incluso produtiva e erradicao da extrema pobreza, no Brasil. Braslia, 2011.

5. Em junho de 2012, o salrio mnimo no Brasil correspondia a R$622,00, o que equivale a U$ 306,92. Cotao obtida no
Banco Central do Brasil, no dia 5/6/2012 Taxa: 2,0266 Real-Brasil = 1 Dlar-dos-EUA

| 22 |

O Programa Bolsa Famlia (PBF)

Em grande parte, o acentuado crescimento na renda dos mais pobres
resultado do aperfeioamento e da boa focalizao dos programas
de transferncia de renda do Brasil, em particular do Programa Bolsa
Famlia (PBF). O PBF um programa de transferncia direta de renda com
condicionalidades, que inclui famlias em situao de extrema pobreza com
renda mensal por pessoa de at R$ 70 (US$34,65) e em situao de pobreza
com renda mensal por pessoa de R$ 70,01 (US$34,66) at R$ 140 (US$54,48).
Os principais marcos legais do programa so: a Lei 10.836, de 9 de janeiro de
2004, e o Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004.
O PBF foi criado no contexto da Estratgia Fome Zero que tinha como
objetivo assegurar o direito humano alimentao adequada, promovendo
a segurana alimentar e nutricional e contribuindo para a erradicao da
extrema pobreza e para a conquista da cidadania pela parcela da populao
mais vulnervel fome. Atualmente o PBF integra o Plano Brasil Sem Misria
(BSM), que tem como foco de atuao os 16 milhes de brasileiros com renda
familiar per capita inferior a R$ 70 mensais. O Programa atende mais de 13
milhes de famlias em todo o territrio nacional, sendo o benefcio mensal
mdio de R$ 70 transferido a famlias extremamente pobres. Entre outubro
de 2003 e abril de 2012, R$ 93,5 bilhes (cerca de U$46,1) foram transferidos
diretamente aos mais pobres da populao brasileira.
O Programa pauta-se na articulao de trs dimenses essenciais
superao da fome e da pobreza: 1) promoo do alvio imediato da
pobreza, por meio da transferncia direta de renda famlia; 2) reforo ao
exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de Sade e Educao, por
meio do cumprimento das condicionalidades (as famlias devem garantir
a frequncia escolar e os controles de sade na rede pblica de sade,
enquanto o Estado deve garantir a oferta das polticas pblicas), o que
contribui para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre
geraes, e 3) coordenao de programas complementares, que tm por
objetivo o desenvolvimento das famlias, de modo que os titulares do Bolsa
Famlia consigam superar a situao de vulnerabilidade e pobreza. A gesto
do Bolsa Famlia descentralizada e compartilhada entre a Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios.
Disponvel em: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia. Acesso em 25 jul. 2012.

| 23 |

Os avanos podem tambm ser demonstrados pela evoluo de alguns

indicadores sociais: melhorias na escolaridade com aumento do nmero mdio
de anos de estudo da pessoa de referncia das famlias, que subiu de 5,2 anos em
1992 para 7,4 anos em 2008; reduo da mortalidade infantil que, entre 1990 e
2008, caiu de 47,1 para 19 bitos para cada mil nascidos vivos (reduo de cerca
de 60% em 18 anos); queda expressiva da desnutrio em crianas menores
de cinco anos, ainda que persistam desigualdades regionais, de raa e tnicas
importantes conforme mostra o Grfico 2. Considerando estes dados, fica evidente
que a completa erradicao da fome e a melhoria das condies em que vivem
determinados segmentos da populao continuam sendo um objetivo a ser
conquistado progressivamente no Brasil (CONSEA, 2010).
A segurana alimentar depende do compromisso e do esforo dos governos e
todos os povos e naes.
Dourado Tapeba, indgena, conselheiro da sociedade civil no CONSEA Nacional

Um desafio ainda longe da sua soluo est relacionado aos povos indgenas,
porque so marginalizados e tm reais dificuldades para acessar polticas pblicas
essenciais (acesso a terra e territrio, sade, educao, previdncia, terra, entre
outras). O I Inqurito Nacional de Sade e Nutrio dos Povos Indgenas6 realizado
pela FUNASA (2008-09) teve como objetivo conhecer as condies de sade
e nutrio da populao indgena. O estudo evidenciou que 26% das crianas
pesquisadas apresentavam dficit de estatura. Na Regio Norte do pas, onde
vivem os maiores contingentes desses povos, 41% das crianas apresentavam o
mesmo dficit, condio inaceitvel frente a atual situao social e econmica do
Brasil. A taxa de mortalidade infantil foi de 44,4 bitos por mil nascidos vivos, cerca
de 2,3 maior que a mdia nacional para o mesmo ano (BRASIL, MS, 2009).

6. Inqurito realizado pela Fundao Nacional de Sade (FUNASA) / Ministrio da Sade que contou com uma amostra de
6.707 mulheres e 6.285 crianas indgenas, residentes em 113 aldeias indgenas. A pesquisa foi realizada com o suporte do
Consrcio ABRASCO (Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade) & Institute of Ibero-American Studies, Goteborg
University, Sucia.

| 24 |

Grfico 2: Diferenas nas prevalncias de dficit de estatura para a idade (%) em

crianas menores de 5 anos de idade, segundo situao para a populao geral e
Regio Norte, povos indgenas, quilombolas e titulares do programa Bolsa Famlia.
26
6,7

Brasil 2006

14,8

Norte 2006

15

Indgenas 2008/2009

Quilombolas 2006

15,9

Bolsa Famlia 2009

Fontes: Pesquisa Nacional de Demografia e Sade (PNDS) 2006, I Inqurito Nacional de Sade e Nutrio dos Povos Indgenas 2008-09, Chamada Nutricional de Populaes
Quilombolas 2006, SISVAN/CGAN/DAB/SAS/Ministrio da Sade, in: CONSEA. A segurana alimentar e nutricional e o direito a alimentao adequada no Brasil. Indicadores
e Monitoramento: da constituio de 1988 aos dias atuais. Braslia, 2010.

Outro aspecto da desigualdade a ser considerado a questo de gnero: as

mulheres so as mais afetadas pela pobreza extrema, analfabetismo, falhas do
sistema de sade, conflitos e violncia sexual. Em geral, as mulheres recebem
salrios menores pela mesma atividade profissional que os homens, tm presena
reduzida nas principais instncias decisrias, encontram-se em maior nmero na
economia informal, alm de enfrentarem dupla jornada de trabalho (pelo trabalho
domstico). As mulheres agricultoras familiares e camponesas, que sabidamente
contribuem decisivamente para a produo de alimentos para a populao com
um todo, tm tambm o seu trabalho invisibilizado e sofrem forte discriminao
quando tentam participar e ter voz ativa no ncleo familiar e na sua comunidade.
reconhecido que entre os pobres, mulheres e crianas rurais so em geral os grupos
mais afetados pela desnutrio, devido distribuio desigual do alimento dentro
da famlia e ao excesso de trabalho (agrcola e domstico) (SILIPRANDI, 2004).
Um pas onde a populao negra est em torno de 48% e as desigualdades
giram principalmente em torno dessa populao, ora pelo regime escravocrata
que foi abolido h menos de 135 anos, ora pela ditadura que caiu h menos
de 40 anos, fulcral que quem de direito percebam os reflexos desse regime e
somem esforos em torno de polticas pblicas, vencendo o grande desafio de
erradicar a fome e as desigualdades sociais. A exemplo do Consea que uma
valioso espao democrtico de articulao entre sociedade civil e governo, na
promoo das populaes que esto nesse estgio de alta vulnerabilidade.
Edgard Ap. Moura, pesquisador e membro do movimento social negro,
conselheiro da sociedade civil no CONSEA Nacional

| 25 |

| 27 |

Gilvan Barreto/Oxfam

Uma nova governana para a garantia

do direito alimentao

Em 2003, foi restabelecido o CONSEA, cuja composio conta com

representantes governamentais e com participao majoritria da sociedade
civil. A partir da, retomou-se com afinco o debate entre governo e sociedade
civil sobre a segurana alimentar e nutricional e a alimentao como um direito
humano. A necessidade de avanar na construo institucional que contemplasse
o enfoque intersetorial nas aes de governo e o papel atribudo participao
social impulsionaram o processo. A partir de ento, foram elaboradas e adotadas
as bases legais e institucionais que respeitam, protegem, promovem e proveem o
direito humano alimentao adequada.
A LOSAN, aprovada em 2006, o principal instrumento que legisla sobre o
tema no pas e define a criao do SISAN com vistas a assegurar o direito humano
a alimentao adequada. Ela a carta que mostra os caminhos que a nao
deve seguir no campo da segurana alimentar e nutricional, ao estabelecer os
princpios do sistema: universalidade, equidade, autonomia, participao social e
transparncia.

Art. 80 da LOSAN. O SISAN reger-se- pelos seguintes princpios:

I- universalidade e equidade no acesso alimentao adequada, sem qualquer espcie

de discriminao;

II- preservao da autonomia e respeito dignidade das pessoas;

III- participao social na formulao, execuo, acompanhamento, monitoramento e

controle das polticas e dos planos de segurana alimentar e nutricional, em todas as
esferas de governo; e

IV- transparncia dos programas, das aes e dos recursos pblicos e privados e dos
critrios para sua concesso.

A LOSAN recomendou a elaborao de uma Poltica (PNSAN) e de um Plano

Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PLANSAN). A Poltica a expresso
mais prtica e operacional das diretrizes emanadas pela LOSAN, uma vez que
apresenta os procedimentos para sua gesto, mecanismos de financiamento,
monitoramento e avaliao da ao do Estado. J o Plano de Segurana Alimentar
e Nutricional a pea do planejamento da ao do Estado, que contm programas
e aes a serem implementadas, bem como as metas quantificadas e o tempo
necessrio para sua realizao. O Plano dialoga ainda com o oramento pblico,
pois nele est definido o quanto e como se pretende aplicar os recursos.

| 28 |

Figura 3
Instrumentos legais para o direito humano alimentao adequada

LOSAN

Lei Orgnica DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

Carta de Princpios.
Emana as diretrizes da ao do Estado.
Cria o sistema pblico (SISAN).

PNSAN

POLTICA NACIONAL DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

Sistematiza as diretrizes da LOSAN (como colocar em prtica).
Detalha os procedimentos da gesto, do financiamento e do
monitoramento/avaliao.
Estabelece as atribuies de Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

PLANSAN

PLANO NACIONAL DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

Instrumento de planejamento.
Define objetivos, desafios, diretrizes e metas.
Aloca recursos do oramento pblico.

O que o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN)?

O SISAN o sistema pblico que rene os diversos setores de governo para
a coordenao das polticas que tm o objetivo comum de promover a segurana
alimentar e nutricional e o acesso digno alimentao a toda a populao. O
Brasil tem trilhado o caminho de gerenciar polticas pblicas a partir do enfoque
de sistemas integrados e articulados para garantir os direitos humanos, sempre
contemplando a participao social na formulao, implementao e controle das
aes pblicas.

Art. 9o da LOSAN. O SISAN tem como base as seguintes diretrizes:

I promoo da intersetorialidade das polticas, programas e aes governamentais e

no-governamentais;

II descentralizao das aes e articulao, em regime de colaborao, entre as esferas

de governo;

III monitoramento da situao alimentar e nutricional, visando a subsidiar o ciclo de

gesto das polticas para a rea nas diferentes esferas de governo;

IV conjugao de medidas diretas e imediatas de garantia de acesso alimentao

adequada, com aes que ampliem a capacidade de subsistncia autnoma da

populao;

V articulao entre oramento e gesto; e

VI estmulo ao desenvolvimento de pesquisas e capacitao de recursos humanos.

| 29 |

So instncias de gesto do SISAN:

A Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional instncia
que se rene a cada quatro anos para indicar ao CONSEA as diretrizes e prioridades
da Poltica e do Plano Nacional de SAN, bem como para avaliar o SISAN;
O CONSEA rgo de assessoramento imediato do Presidente da
Repblica;
A Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (CAISAN)
integrada por Ministros de Estado e Secretrios Especiais responsveis pelas
pastas afetas consecuo da SAN
Os rgos e entidades de Segurana Alimentar e Nutricional da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios e
Instituies privadas, com ou sem fins lucrativos, que manifestem interesse
na adeso e que respeitem os critrios, princpios e diretrizes do SISAN.
Instncias Mximas da Gesto do SISAN na esfera Federal
Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Aprova as diretrizes e prioridades para a Poltica e o Plano de SAN.
Participantes: 2/3 dos participantes so representantes da sociedade civil e 1/3
do Governo. Todas as 27 unidades federadas so representadas.
CONSEA
Prope, considerando deliberaes da Conferncia, as diretrizes, as prioridades
e indica o oramento necessrio Poltica e ao Plano de SAN.
Membros: 2/3 dos conselheiros so representantes da sociedade civil e 1/3 do
Governo.
CAISAN
Elabora, a partir das diretrizes emanadas pelo CONSEA, a Poltica e o Plano
de SAN, indicando: diretrizes, metas, fontes de recursos e instrumentos de
acompanhamento, monitoramento e avaliao.

| 30 |

Como se d a inter-relao entre a Poltica (PNSAN), o Plano (PLANSAN) e o

Sistema (SISAN)?
O Sistema, a Poltica e o Plano so como peas de uma mesma engrenagem
que juntas procuram dar sentido concreto aos princpios da Constituio Federal e
da LOSAN, no que se refere realizao do direito humano alimentao adequada.
O sistema o elemento estruturante da composio, propiciando a articulao
entre os setores nas instncias respectivas e a relao entre as esferas federal,
estadual, distrital e municipal. O sistema ganha corpo com as polticas pblicas de
segurana alimentar e nutricional, elementos basilares de sua estrutura que vm
a ser o aspecto mais relevante, pois tratam da ao pblica chegando, de fato, at
a comunidade, saindo dos gabinetes da burocracia estatal para mudar a vida dos
titulares de direito.
Considerando a complexidade e a diversidade das polticas pblicas de
segurana alimentar e nutricional, fica evidente quo importante a abordagem
sistmica, uma vez que ela permite mais racionalidade, viso integrada dos
problemas da populao, economicidade na medida em que evita a superposio
de programas e facilita a convergncia das aes do diferentes setores, entre outros
aspectos positivos.
Figura 4
Inter-relao entre a Poltica, o Plano e o Sistema

LOSAN

losan: Princpios e diretrizes

PNSAN

POLTICA: O que ser feito?

PLANSAN

plano: como ser feito? (metas, tempo, recursos e responsveis)

A Poltica e o Plano de segurana alimentar e nutricional so elementos que

tornam realidade a ao organizada do sistema: permitem a compreenso mais
exata do que ser feito, como ser feito, quem so os atores pblicos responsveis
e quais so as suas obrigaes, quem so os atores sociais (titulares de direito das
polticas), quando ser feito e com que recursos humanos, materiais e financeiros.

| 31 |

Figura 5
Estrutura do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

CONFERNCIA NACIONAL

CONSEA
Sociedade Civil + Governo
(Locus:Presidncia da Repblica)

CAISAN
Setores de Governo
(Locus: Ministrio do Desenvolvimento Social)

SISTEMAS DE POLTICAS PBLICAS

(agrcola, agrria, sade, educao, ambiental, assistncia social, etc.)

POLTICA NACIONAL DE SAN

CONFERNCIA ESTADUAL

Conselho Estadual

Cmara Intersecretarial

POLTICA ESTADUAL DE SAN

CONFERNCIA MUNICIPAL

Conselho municipal

Cmara Intersecretarial

POLTICA MUNICIPAL DE SAN

| 32 |

Foi um fato importante no marco legal do SISAN a aprovao da Emenda

Constitucional n 64 pelo Congresso Nacional, em 2010, ao incluir a alimentao
entre os direitos sociais de todo brasileiro, ao lado da educao, da sade, do
trabalho, da moradia, entre outros. A alimentao como um direito constitucional
exige do Estado a reviso de suas aes relacionadas segurana alimentar e
nutricional e polticas de seguridade social e a forma como so desenvolvidas.
A alimentao, como um direito constitucional, exige uma abordagem que
reafirme o direito de cada pessoa de ser titular e no simplesmente beneficirio
de polticas pblicas voltadas para o alcance da segurana alimentar e nutricional.
Ou seja, as pessoas que tm, por qualquer motivo, dificuldade de acesso ao alimento
adequado tm agora direitos garantidos na Constituio Federal, e o governo pode
ser responsabilizado se esse direito no for atendido (ABRANDH, 2012).
Marco regulatrio do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA)
no Brasil
apresentado na figura 6 o conjunto de instrumentos legais que compe
o marco regulatrio do direito humano alimentao adequada no Brasil. A
participao social, tanto na formulao quanto no controle social das diversas
iniciativas, uma caracterstica importante do processo de elaborao das polticas
pblicas de segurana alimentar e nutricional no Brasil e tem-se concretizado
pelo exerccio da democracia participativa das Conferncias Nacionais, Estaduais
e Municipais e por meio dos Conselhos de Segurana Alimentar e Nutricional
existentes nas esferas federal, estaduais e j presentes em muitos municpios.
(ABRANDH, 2010).
Figura 6
Marco regulatrio do DHAA no Brasil

1992
Decreto n 591/1992
que ratifica o
PIDESC

2006
Lei n 11.346
LOSAN

2007
Decreto n 6.273
CAISAN
Decreto n 6.272
CONSEA

| 33 |

2010
Decreto n 7.272
PNSAN
PLANSAN
EC 64
Direito
alimentao

2011
1 PLANSAN (Plano
Nacional de SAN)
Resoluo n 9 de
13/12/2011
Adeso ao SISAN

| 35 |

Gilvan Barreto/Oxfam

O que e como funciona o CONSEA:

como se d a participao social

O CONSEA composto por uma plenria (conselheiros e conselheiras), um

presidente, um secretrio-geral, um secretrio executivo, comisses temticas
permanentes e grupos de trabalho. A plenria constitui a instncia deliberativa
mxima do conselho, sendo composta por todos os membros do conselho, titulares
ou suplentes, representantes da sociedade civil e do governo, conforme proporo
explicada adiante. O pleno reunido em sesses ordinrias a cada bimestre e
extraordinrias, quando necessrio. Cada membro no exerccio da titularidade
tem direito a voz e a um voto no conselho, enquanto os suplentes e convidados/
observadores tm direito apenas voz. (Ver quadro no Anexo Composio
do CONSEA Nacional, segundo segmentos sociais e entidades representantes,
membros do governo e entidades observadoras Mandato 2012-2013).
Esse um importante exerccio de democracia participativa que pressupe a
participao social na construo das polticas pblicas do pas. Nela se verifica um
processo de aprendizagem que requer o aprimoramento da capacidade propositiva
das representaes da sociedade civil que participam de conselhos e conferncias.
Exige, tambm, dos representantes de governos a disposio para que suas
aes sejam apresentadas e avaliadas em espaos pblicos institucionalizados
de participao social como os conselhos de polticas pblicas. Os conselhos do
visibilidade aos distintos setores sociais, possibilitam a emergncia de diferentes
vises e interesses e tambm salientam os conflitos existentes, divergncias
polarizadas no apenas entre governo e sociedade, mas tambm em seu interior.
O CONSEA tem especificidades na sua constituio e atuao. A primeira
delas deriva do enfoque intersetorial da segurana alimentar e nutricional que
requer uma localizao institucional do conselho que favorea a interlocuo
entre os diversos setores de governo, bem como uma representao igualmente
diversa dos setores sociais. Essa compreenso levou localizao do CONSEA na
Presidncia da Repblica que, ademais, expressa a prioridade poltica conferida
ao enfrentamento da fome e promoo da segurana alimentar e nutricional.
Nessa mesma direo segue a proposio de situar os CONSEAs estaduais e
municipais junto ao gabinete do chefe do Executivo da esfera de governo respectiva
(Governador de Estado ou Prefeito Municipal).
Outra peculiaridade a adoo de um critrio de representao que busca
compensar a desigual relao entre o estado e as organizaes da sociedade civil,
de modo que o CONSEA Nacional composto por uma maioria de dois teros de
seus membros representando a sociedade civil e um tero, os diversos setores de
governo. Hoje, integram o CONSEA dezenove Ministros de Estado e trinta e oito
representantes da sociedade civil, aos quais se junta uma dezena de observadores
representando organismos internacionais e outros conselhos nacionais. Igualmente
importante para a autonomia do Conselho, o Presidente (ou Presidenta) do CONSEA
escolhido entre os representantes da sociedade civil, ficando a Secretaria Geral a
cargo do Ministrio que concentra o maior nmero de aes relacionadas com a
segurana alimentar e nutricional, a saber, o Ministrio de Desenvolvimento Social
| 36 |

e Combate Fome. Essa composio vem sendo adaptada aos Conseas estaduais
e municipais. O CONSEA conta tambm com organizaes observadoras, que tm
direito a voz e participao nos debates7. A composio completa do Conselho
encontra-se no Anexo.
O CONSEA tem o estatuto de conselho de assessoramento do/a Presidente/a
da Repblica, de modo que suas deliberaes tm carter propositivo, isto ,
elas no so mandatrias ao Executivo. Essa delicada questo por vezes alvo
de controvrsia, cabendo explorar alguns dos aspectos envolvidos pelo que eles
nos ensinam sobre os desafios colocados para a participao social em polticas
pblicas. No caso das polticas de segurana alimentar e nutricional, pode-se
argumentar que o estatuto de conselho consultivo se deve pretenso do exerccio da
intersetorialidade na formulao e implementao dos programas correspondentes.
Desse modo, a aparente limitao do carter consultivo abre a possibilidade de
apresentar proposies, emanadas desde a Presidncia da Repblica, para as mais
distintas reas de governo que contam, quase todas, com seus prprios dispositivos
de participao social.
O xito em fazer valer a perspectiva intersetorial da segurana alimentar
e nutricional possibilitou a incorporao, no CONSEA, de parcela significativa dos
setores de governo representados por seus respectivos Ministrios. Mais do que o
nmero de Ministrios, uma poltica nacional de segurana alimentar e nutricional
engloba parte considervel dos programas e aes de um governo os quais, por sua
vez, possuem seus prprios espaos de deliberao, quase sempre com participao
social na forma de conselhos setoriais de polticas pblicas. Torn-las mandatrias
implicaria atribuir s deliberaes do CONSEA precedncia questionvel sobre
outros espaos de deliberao igualmente legtimos, inclusive, alguns deles com
mais experincia e maturidade institucional.
Nesse marco institucional, a efetividade das proposies formuladas pelo
CONSEA depende no apenas da consistncia e fundamentao dos seus contedos,
mas sobretudo de fatores localizados no campo da poltica, como a estreita
relao com os anseios da sociedade e a busca de coordenao com os demais
espaos de participao social. Os avanos na delimitao e nos dispositivos de
funcionamento de um sistema intersetorial de segurana alimentar e nutricional
tm que ser construdos num complexo processo de dilogo e negociao entre
as instncias dos distintos setores de governo envolvidos, bem como buscando o
envolvimento das organizaes e redes sociais de diversos campos.

7. A Oxfam uma das organizaes observadoras do CONSEA.

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A capacidade do CONSEA de incidir sobre as polticas pblicas no

exclusivamente determinada por sua natureza de conselho consultivo. De fato, o
contedo, base social e fora poltica de suas resolues que definem se estas
se imporo. Para tanto, as posies defendidas pelo conselho devem ter respaldo
significativo na sociedade, pois a existncia de conselhos no exclui a mobilizao
social. Ao contrrio, a experincia brasileira mostra que a eficcia dos CONSEAs
de fato, dos conselhos de polticas pblicas em geral maior quando h
organizao autnoma da sociedade civil que deles participa e capacidade de
presso das redes e movimentos sociais. Ao mesmo tempo, o conselho deve possuir
capacidade apurada de negociao, de forma a chegar a propostas possveis de
serem aprovadas e aplicadas.
O CONSEA, desde 2003, logrou uma srie de xitos, tendo sido o espao
onde foi construdo o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar
(PAA) e lanada a proposta de elaborao de um Plano de Safra especfico para a
agricultura familiar. O conselho instituiu um grupo de trabalho constitudo por
sociedade civil e governo para elaborar a proposta da Lei Orgnica de Segurana
Alimentar e Nutricional, cujo texto contemplou todos os conceitos, os princpios e
a tica dos direitos humanos por anos defendidos pela sociedade civil organizada
no campo da segurana alimentar e nutricional.
A atuao do conselho, negociando diretamente com o Presidente da
Repblica, foi decisiva para iniciar a recuperao do valor per capita da alimentao
escolar do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), assim como teve
importante participao na elaborao da proposta de uma nova e avanada
legislao para esse programa. Foram, tambm, aprofundadas propostas para o
aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia (transferncia de renda condicionada).
O conselho esteve no centro das iniciativas que resultaram na elaborao do
primeiro Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, ora em fase inicial
de implementao. Ao mesmo tempo, houve propostas que no se efetivaram, seja
por representarem um confronto importante com dinmicas hegemnicas, como
na recomendao de maiores precaues com a produo e comercializao de
alimentos transgnicos, seja por no encontrarem respaldo suficiente no interior
do governo federal, como no caso da implementao de uma poltica nacional de
abastecimento consistente com as premissas da segurana alimentar e nutricional.
Em suma, a segurana alimentar e nutricional encontrou uma plataforma
poltica que possibilitou sociedade civil e ao governo federal espaos de dilogo
e encontros que deram visibilidade ao tema e s distintas vises a respeito,
contribuindo na elaborao das polticas pblicas. Coube ao CONSEA liderar a
retomada da mobilizao e a construo de uma agenda pblica da segurana
alimentar e nutricional no Brasil, tarefa favorecida pela visibilidade conferida ao
tema pelo governo federal com os correspondentes programas adotados nessa
rea, cuja formulao e implementao constituem o centro da agenda de trabalho
do conselho.
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Os espaos hbridos de encontro entre o Estado e a sociedade civil, como

o caso do CONSEA, no so exatamente espaos de parceria, pois muitas vezes
envolvem tenses e conflitos, com a consequente busca dos consensos possveis.
O conselho se ressente, tambm, da baixa participao da iniciativa privada e,
inclusive, de alguns movimentos sociais, mas nem por isso deixa de ser um espao
que adquiriu reconhecimento crescente no pas. Est colocado, tambm, frente ao
permanente desafio de aperfeioar os procedimentos de consulta e indicao dos
representantes da sociedade civil visando a conferir maior legitimidade social e
diversidade em termos das vrias dimenses da segurana alimentar e nutricional,
dos setores sociais e regies do pas.
O Consea o resultado de uma manifesta vontade poltica por ouvir as
demandas da sociedade. a expresso dos ecos da cidadania das vozes do campo,
da floresta, da cidade. um espao de exerccio da democracia, da concertao
entre governo e sociedade, de manifestao crtica, de elaborao de propostas
e monitoramento das polticas de segurana alimentar e nutricional, em suas
vrias dimenses sintetizadas no princpio da intersetorialidade.
Maria Emlia Pacheco Lisboa (FASE, Presidenta do CONSEA)

Como trabalha o CONSEA

Os debates e as formulaes so feitas antes da plenria pelas comisses
permanentes que preparam propostas para serem apreciadas pelo pleno. Existem
tambm os grupos de trabalho de carter temporrio que estudam e propem
medidas especficas. As comisses e os grupos de trabalho so compostos por
um coordenador, conselheiro representante da sociedade civil, escolhido pelos
membros da mesma comisso e secretariado por um tcnico vinculado a rgo
do governo. As comisses podem ter a presena de tcnicos governamentais e
representantes de entidades convidados, especialistas no tema em discusso.
As atuais comisses permanentes que funcionaro no mandato 2012 a 2013
so as seguintes:
Comisso Permanente 1: Sistema e Poltica Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional, em que se insere o Grupo de Trabalho Indicadores e Monitoramento
da realizao do DHAA.
Comisso Permanente 2: Macrodesafios Nacionais e Internacionais, em que se
inserem os Grupos de Trabalho Agenda Internacional e de Gnero e Segurana
Alimentar e Nutricional.

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 Comisso Permanente 3: Produo, Abastecimento e Alimentao Adequada e

Saudvel, em que se insere o Grupo de Trabalho Abastecimento.
Comisso Permanente 4: Direito humano alimentao adequada.
Comisso Permanente 5: Segurana Alimentar e Nutricional das populaes
negras e povos e comunidades tradicionais.
Comisso Permanente 6: Segurana Alimentar e Nutricional dos povos indgenas.
Comisso Permanente 7: Consumo, Nutrio e Educao.
Alm dessas, o CONSEA conta com uma Comisso Permanente de Presidentes
de Conseas Estaduais (CPCE), elo fundamental entre a esfera nacional e as esferas
estadual e, por meio dela, municipal do SISAN.
A definio das Comisses Permanentes constitui um exerccio peridico
de aperfeioamento da estrutura do Conselho visando criar espaos de discusso
em que as questes possam ser aprofundadas e receber tratamento especfico,
porm, sem setorializar a abordagem. Desse modo, as proposies do Conselho,
alm de refletirem o enfoque intersetorial, respondem aos desafios e prioridades
da Poltica e do Plano Nacional de SAN.
Figura 7
Estrutura do CONSEA

Presidente
(Sociedade civil)

Secretaria
Executiva
(Servidores
Pblicos)

Secretaria
Geral
(Governo)

Comisses
Permanentes
e GTs
(Governo e
Sociedade civil)

Pleno
Conselheiros(as) do
Governo (1/3) e
Sociedade civil (2/3)

Instrumentos de interveno nas polticas pblicas

Conforme a Resoluo Interna8 aprovada pelo CONSEA, as decises colegiadas
do conselho, necessariamente aprovadas pelo pleno, podem ser expressas nos
seguintes instrumentos:
8. Resoluo n 3, de 7 de junho de 2005. Disponvel em: http://www4.planalto.gov.br/consea/legislacao/resolucao-no3-de-07-de-junho-de-2005/view. Acesso feito em 27 jul. 2012.

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Resoluo: Quando se tratar de deliberao sobre diretrizes, polticas, planos

de ao, projetos e Regimento Interno do CONSEA e ainda sobre estratgias de
articulao e mobilizao dos conselhos regionais, estaduais e municipais e
sociedade civil organizada, no mbito da Poltica Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional. Todas as resolues aprovadas pelo pleno so publicadas em Dirio
Oficial da Unio.
Recomendao: Quando se tratar de proposio relativa legislao ou
iniciativas legislativas e s diretrizes, programas, projetos e aes do governo
federal, empresas, universidades, entidades e ONGs voltadas segurana alimentar
e nutricional.
Exposio de motivo (EM): Instrumento de comunicao direta com
o(a) Presidente(a) da Repblica, onde so feitas as manifestaes, crticas,
reconhecimentos em relao a fato determinado, explicitando sempre propostas
concretas sugeridas pelo CONSEA. Este o principal instrumento que concretiza a
misso do conselho de assessorar a Presidncia da Repblica.
O papel dos conselheiros e conselheiras do CONSEA
O debate sobre temas polmicos, com a perspectiva de desenvolver
estratgias para enfrent-los sempre muito enriquecedor para quem participa.
Exercer a democracia participativa acima de tudo fazer negociaes de parte a
parte, e isso que se espera dos conselheiros de um conselho pblico. A causa
comum de todos os conselheiros e conselheiras a viso de que a fome e a pobreza
so as maiores causas das violaes dos direitos humanos e que garantir um
ambiente poltico, social e econmico estvel e propcio para a implementao das
melhores estratgias para erradicar a fome e a pobreza, baseado na participao
social ativa e informada dos titulares de direito e responsabilizao dos portadores
de obrigaes, a medida mais eficaz para a plena realizao do direito humano
alimentao no Brasil.
Para uma atuao ativa e informada nos conselhos pblicos recomendvel:
Conhecer em detalhes a realidade da sua comunidade: Para isso, buscar
dados, estudos e indicadores que comprovem as violaes de direitos (diagnstico
da situao). Conhecer e articular com organizaes e movimentos sociais.
Identificar quais so os grupos vulnerveis: Buscar saber quem so os
segmentos sociais mais vulnerveis, quais so os bairros e comunidades que mais
sofrem violaes dos seus direitos. Estas pessoas precisam ter prioridade sobre
todos os demais membros da sociedade. Como sabemos, os direitos humanos
so universais, mas, em situao de calamidade e de extrema pobreza, as polticas
pblicas e os servios precisam chegar primeiro a essas pessoas (por exemplo,
crianas, gestantes e idosos).

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 Conhecer quais so as polticas pblicas que devem chegar a sua

comunidade: O primeiro aspecto saber quem so os titulares de direitos das
polticas pblicas. Os gestores tm a obrigao de fornecer dados atualizados
sobre as polticas pblicas, o que inclui relatrios sobre o cumprimento de metas,
das cotas e critrios de atendimento. A internet pode ser uma forte aliada desse
processo de informao. A transparncia pblica um direito da sociedade e
regulada no Brasil pela lei de acesso informao9.
Ampliar a capacitao e a informao sobre o Oramento Pblico: Para
incidir e apresentar propostas efetivas preciso conhecer o oramento pblico.
Deve-se buscar informaes junto a entidades ou servidores que trabalham
com esse tema. Importante lembrar que o oramento pblico sempre deve ser
autorizado pelo Poder Legislativo que quem aprova, na forma de uma lei, com
que e como se pode gastar o dinheiro pblico. Para incidir preciso observar os
prazos para elaborao e votao.
Cobrar do Estado o investimento permanente no desenvolvimento de
capacidades de seus gestores e das condies de trabalho para que os mesmos
possam desenvolver suas obrigaes e responsabilidades. Cobrar para que os(as)
conselheiros(as) governamentais participem ativamente das atividades do
conselho.
Estar atento para os problemas conjunturais e urgentes de sua comunidade:
Em alguns momentos, podem surgir situaes crticas em algumas comunidades,
como enchentes, catstrofes naturais, violncia urbana, conflitos agrrios, dentre
outros que requerem atuao imediata do poder pblico. O CONSEA pode ser uma
das instncias a fazer presso para que medidas imediatas sejam tomadas para
preservar o direito vida das pessoas envolvidas.
Monitorar os processos de adeso e implementao do SISAN na sua
localidade: necessrio conhecer toda a legislao relativa a este sistema, se
apoderar-se de todos os dispositivos legais uma atribuio necessria para que
essas leis se tornem realidade.
Valorizar novas formas e linguagens de participao social, como os
smbolos das diferentes culturas e etnias, a arte e a msica. Considerar as enormes
potencialidades da participao social por meio das novas mdias sociais. Estas
linguagens podem contribuir muito com os processos de mobilizao social e de
dilogo entre o poder pblico e a sociedade.

9. Mais informaes sobre a lei de acesso informao disponvel (em portugus) em: http://www.acessoainformacao.
gov.br/acessoainformacaogov. Acesso em 27 jul. 2012.

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Desigualdade de gnero e segurana alimentar e nutricional

Vimos que as mulheres, e com elas as crianas, so as mais afetadas pelas
condies de vulnerabilidade social, cabendo uma referncia especial a como essa
questo tem entrado na agenda do movimento social pela segurana alimentar
e nutricional no Brasil. O amplo reconhecimento da desigualdade de gnero no
leva, por si s, efetivao de iniciativas para super-la. A incorporao dos direitos
das mulheres nos programas pblicos, como tambm na agenda dos movimentos
sociais, requer esforos e presso permanentes para criar referncias conceituais e
instrumentos adequados. Essas referncias e instrumentos cobrem vasto campo,
incluindo o reconhecimento da responsabilidade e dos vrios papis das mulheres
no campo da alimentao, sem desconhecer que as questes da alimentao devem
ser preocupao de toda a sociedade, at sua participao na tomada de decises
como sujeitos das polticas e indivduos portadores de direitos (SILIPRANDI, 2008).
As questes de gnero passaram a merecer ateno j nos primeiros
momentos da recriao do CONSEA, em 2003, e na II e III Conferncias Nacionais de
Segurana Alimentar e Nutricional que se seguiram, em 2004 e 2007. As questes
de gnero foram incorporadas na forma de critrios de representao no Conselho
e nas Conferncias e de proposies de aes especiais em programas pblicos,
como nos casos da titularidade pelas mulheres do carto do Bolsa Famlia e de uma
linha de crdito especfica no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (PRONAF).
Um dos primeiros e mais significativos frutos dessa iniciativa foi a incluso,
entre os produtos da IV Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(2011), da Carta Poltica do Seminrio Mulheres construindo a soberania e a
segurana alimentar e nutricional. A ntegra desse documento se encontra no
relatrio final da IV Conferncia, disponvel em: www.presidencia.gov.br/consea.
Pode-se ressaltar, do seu contedo: crtica aos valores patriarcais do modelo
de desenvolvimento; articulao com a perspectiva do etnodesenvolvimento;
valorizao do papel das mulheres na produo de alimentos em conjunto com
a adoo do enfoque agroecolgico; demanda por visibilidade do papel da mulher
como sujeito poltico preponderante na construo da poltica de segurana
alimentar e nutricional; existncia de indicadores de desigualdade e de instrumentos
de monitoramento para a construo de polticas de igualdade de gnero.
Contudo, apenas em 2010/11 houve a deciso de iniciar o tratamento
sistemtico dessas questes no mbito do CONSEA, com a criao de um Grupo de
Trabalho Gnero e Segurana Alimentar e Nutricional. Este GT, embora especfico
para a discusso dos direitos das mulheres e a soberania e segurana alimentar e
nutricional, deve cuidar para que a existncia de um espao especfico de discusso
das questes de gnero no desobrigue as vrias instncias do Conselho de ter
essa perspectiva em suas agendas prprias.

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Gilvan Barreto/Oxfam

A segurana alimentar e nutricional:

conceitos e concepes no Brasil

A construo brasileira contempornea, valendo-se de contribuies

recolhidas no debate internacional sobre a fome, caminhou na direo de colocar
a segurana alimentar e nutricional como um objetivo de aes e polticas
pblicas relacionadas com os alimentos e a alimentao, sejam elas de iniciativa
governamental ou no governamental. A construo desse enfoque no Brasil,
como em outras partes do mundo, combinou o desenvolvimento conceitual da
noo com seu reconhecimento e difuso enquanto objetivo de aes e polticas
pblicas. A construo coletiva dentro do SISAN e a articulao da sociedade civil
com setores progressistas no governo e no Congresso conseguiram modificar a
Constituio Brasileira, incluindo nela o direito a uma alimentao saudvel e
a segurana alimentar e nutricional. A consecuo da segurana alimentar e
nutricional tem como elemento nuclear a formulao de polticas pblicas com
participao social a partir dos organismos de Estado, mas tambm envolve aes
de carter pblico por iniciativa da sociedade civil.
As definies de segurana alimentar e nutricional so suscetveis a distintas
acepes e meios para sua efetivao, envolvendo um evidente componente
de disputa ao ser utilizada para fundamentar proposies de poltica pblica. A
diversidade de compreenses e os conflitos nesse campo envolvem governos,
organismos internacionais, representantes de setores produtivos, organizaes
da sociedade civil e movimentos sociais, entre outros. Diferenas de viso no
impedem, no entanto, a construo de consensos ou acordos, ainda que parciais,
visando a implementar aes e polticas pblicas de segurana alimentar e
nutricional, como j ocorre no Brasil.
O quadro a seguir apresenta a definio de segurana alimentar e nutricional
consagrada na Lei Orgnica, aprovada em 2006 e regulamentada em 2010, por
meio do Decreto Presidencial n 7272. Essa definio saiu de um encontro do Frum
Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional, em 2003, sendo,
posteriormente, aprovada na II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional realizada em Olinda (PE), em 2004. Ela recolhe contribuies aportadas
pelos movimentos sociais e governos ao longo do processo de desenvolvimento do
conceito no Brasil desde os anos 1980.
Segurana alimentar e nutricional
Segurana alimentar e nutricional a realizao do direito de todos ao acesso regular
e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer
o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas alimentares
promotoras de sade, que respeitem a diversidade cultural e que sejam social, econmica
e ambientalmente sustentveis.

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Assim definida, a segurana alimentar e nutricional converte-se em

objetivo pblico, estratgico e permanente, caractersticas que a colocam entre as
categorias nucleares das opes de desenvolvimento de um pas. A formulao
brasileira desde cedo acrescentou o adjetivo nutricional expresso mais
comumente utilizada como segurana alimentar. Desse modo, pretendeu-se
interligar os enfoques socioeconmico e de sade e nutrio que estiveram na
base da evoluo dessa noo expressando a perspectiva intersetorial. Outra
peculiaridade englobar numa nica noo duas dimenses, de fato inseparveis,
que so a disponibilidade de alimentos e a qualidade desses bens, sem diferenciar
a disponibilidade fsica (food security segurana alimentar) da qualidade dos
alimentos em termos da inocuidade do seu consumo (food safety segurana
dos alimentos). A juno de ambas as dimenses permite questionar os modelos
predominantes de produo e consumo e as referncias de alimentao saudvel.
Compreende-se a segurana alimentar e nutricional como um objetivo de
aes e polticas pblicas cuja formulao, implementao e monitoramento devem
refletir dois princpios fundamentais que so o direito humano alimentao
adequada e saudvel e a soberania alimentar. A vinculao a esses princpios e
a intersetorialidade das aes diferenciam esse enfoque dos usos correntes da
expressosegurana alimentar por muitos governos e organismos internacionais
e, sobretudo, por representaes empresariais vinculadas s grandes corporaes
de produo e processamento de alimentos.
A noo de segurana alimentar e nutricional inscreve-se no campo do
direito de todo cidado e cidad de estar seguro(a) em relao aos alimentos e
alimentao nos aspectos da suficincia (proteo contra a fome e a desnutrio),
qualidade (preveno de males associados alimentao) e adequao (apropriao
s circunstncias sociais, ambientais e culturais). Uma alimentao adequada
quando, para alm de uma rao nutricionalmente balanceada, colabora para a
construo de seres humanos saudveis, conscientes de seus direitos e deveres e
de sua responsabilidade para com o meio ambiente e com a qualidade de vida de
seus descendentes.
O direito humano alimentao adequada deve ser assegurado por meio de
polticas de segurana alimentar e nutricional, vale dizer, ela de responsabilidade
do Estado e da sociedade.
Direito humano alimentao adequada
A alimentao adequada direito fundamental do ser humano, inerente dignidade
da pessoa humana e indispensvel realizao dos direitos consagrados na Constituio
Federal, devendo o poder pblico adotar as polticas e aes que se faam necessrias
para promover e garantir a segurana alimentar e nutricional da populao.
(LOSAN, art. 2, 2006.)

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O governo e a sociedade brasileira tm obrigaes frente a normas

legais internacionais do direito alimentao. Destacamos trs delas: a) o
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, firmado em
1966 e ratificado pelo Brasil; b) o Comentrio Geral n 12 (O Direito Humano
Alimentao) abrigado pelo Alto Comissariado de Direitos Humanos das Naes
Unidas, em 1999; c) as Diretrizes Voluntrias para o Direito Humano Alimentao,
adotadas, em 2004, pelo Conselho da Organizao das Naes Unidas para a
Agricultura e Alimentao (FAO). Contudo, ainda no se dispe de instrumentos
eficazes de promoo, monitoramento e responsabilizao pelo cumprimento
dessas obrigaes, uma conhecida limitao dos acordos internacionais em vrias
reas. Igualmente limitado vem sendo o cumprimento dos diversos compromissos
assumidos na Cpula Mundial da Alimentao, em 1996, e no encontro que a
avaliou cinco anos depois.
Quando se considera a ordem internacional, o objetivo da segurana alimentar
e nutricional se defronta com questes de soberania, usualmente, abordadas
na perspectiva da soberania nacional. Embora importante, esta referncia
insuficiente seja para diferenciar os interesses que convivem no interior dos pases
afinal, estes no so blocos homogneos seja para enfrentar os desafios postos
pela construo de um sistema alimentar global. Mais promissora a noo de
soberania alimentar que vem sendo difundida principalmente pelos movimentos
sociais, desde meados da dcada de 1990. Ela expressou o avano da articulao
social no plano internacional, em resposta conformao de um sistema alimentar
global sob controle de grandes corporaes, num contexto em que os Estados
nacionais perdiam capacidade de formular polticas agroalimentares soberanas.
O Frum Mundial sobre Soberania Alimentar realizado em Havana (Cuba),
em 2001, definiu a soberania alimentar como:
Soberania Alimentar
... o direito dos povos definirem suas prprias polticas e estratgias sustentveis de
produo, distribuio e consumo de alimentos que garantam o direito alimentao
para toda a populao, com base na pequena e mdia produo, respeitando suas
prprias culturas e a diversidade dos modos camponeses, pesqueiros e indgenas de
produo agropecuria, de comercializao e gesto dos espaos rurais, nos quais a
mulher desempenha um papel fundamental.

A Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional contemplou a

perspectiva da soberania alimentar conforme formulao reproduzida no quadro
a seguir.

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A consecuo do direito humano alimentao adequada e da segurana alimentar

e nutricional requer o respeito soberania, que confere aos pases a primazia de suas
decises sobre a produo e o consumo de alimentos.
(LOSAN, art. 5, 2006.)

Assim, a promoo da segurana alimentar e nutricional requer o exerccio

soberano de polticas relacionadas com os alimentos e alimentao que se
sobreponham lgica mercantil estrita isto , regulao privada e incorporem a
perspectiva do direito humano alimentao. Desse modo, se estabelece a conexo
entre um objetivo de aes e polticas pblicas (segurana alimentar e nutricional)
e um princpio (soberania alimentar) que o qualifica. Soberania alimentar implica
tambm que as polticas adotadas em seu nome, particularmente pelos pases
com poder para tanto, no comprometam a soberania de outros pases.
Esse risco est presente nos termos dos acordos internacionais (sobre
comrcio, investimentos, propriedade intelectual, biodiversidade, etc.) e no
desmonte de polticas de promoo e proteo de setores domsticos e do
patrimnio nacional. O comrcio internacional no , necessariamente, fonte
confivel para a promoo da segurana alimentar e nutricional e seu papel deve
estar subordinado s estratgias de desenvolvimento dos pases.
A segurana alimentar e nutricional um objetivo que expressa um direito
que concerne a toda a populao, tem natureza estratgica e deve ser buscado de
forma permanente com base no exerccio de polticas soberanas. Os processos de
desenvolvimento econmico ligam-se questo alimentar por motivos de ordem
tica, econmica e poltica, e esta questo influi de forma decisiva no padro
de equidade social de uma sociedade. A maneira como os pases enfrentam os
vrios componentes da questo alimentar pode contribuir ou dificultar que esses
processos promovam equidade social e melhoria sustentvel da alimentao e da
qualidade de vida de sua populao.
O enfoque da segurana alimentar e nutricional busca ampliar o acesso
aos alimentos, ao mesmo tempo em que questiona o padro inadequado de
consumo alimentar, sugere formas mais equitativas, saudveis e sustentveis
de produzir e comercializar os alimentos e requalifica as aes dirigidas para os
grupos populacionais vulnerveis ou com requisitos alimentares especficos. Essas
trs linhas de ao convertem a busca da segurana alimentar e nutricional num
parmetro para as estratgias de desenvolvimento de um pas, como tambm o
so o desenvolvimento sustentvel e a equidade social.
O acesso aos alimentos engloba no apenas comer regularmente, mas
tambm comer bem, com alimentos de qualidade e adequados aos hbitos
culturais, com base em prticas saudveis e que preservem o prazer associado

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 alimentao. Essa perspectiva aplica-se tambm para os indivduos ou grupos

com maior vulnerabilidade fome, pois no se trata de assegurar-lhes qualquer
alimento. Alm disso, o acesso regular aos alimentos pode no representar uma
condio de segurana alimentar e nutricional caso o custo da alimentao
comprometa o acesso aos demais componentes de uma vida digna como a
educao, a sade, a habitao e o lazer. Essa uma questo relevante em pases
com elevada desigualdade social como o Brasil.
Pelo lado da oferta de alimentos, a produo de grandes quantidades de
alimentos e um abastecimento adequado no demonstram que o pas esteja
contemplando os requisitos da segurana alimentar e nutricional, tanto em termos
imediatos quanto numa perspectiva de longo prazo. Isto depende do modo como
os alimentos so produzidos, comercializados e consumidos, j que o enfoque da
segurana alimentar e nutricional considera os aspectos locais, sociais, culturais e
ambientais envolvidos nesses processos. A oferta de alimentos no est dissociada
da condio social das populaes e das relaes que elas mantm com a cultura
e o ambiente.

No nosso dia a dia atuamos com uma conceituao que busca dar conta de trs
dimenses e uma perspectiva metodolgica. Inicialmente a dimenso alimentar,
que se relaciona com a produo e disponibilidade de alimentos, suficiente, com
continuidade e numa perspectiva sustentvel; em segundo lugar a dimenso
nutricional que se relaciona com a qualidade dos alimentos, seu adequado
preparo e os devidos cuidados com a sade; em terceiro a soberania alimentar
que garante a cada pas o direito de construir as polticas de segurana alimentar
e nutricional para sua populao. Metodologicamente isso se constri num
processo de intersetorialidade intra e extra governamental, com participao
efetiva da sociedade civil.
Naidison de Quintella Baptista, coordenador executivo da ASA (ONG), integrante
do Movimento de Organizao Comunitria (MOC) e conselheiro da sociedade
civil no CONSEA Nacional

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Gilvan Barreto/Oxfam

Da Estratgia Fome Zero ao

Programa Brasil sem Misria

A conexo entre o objetivo da segurana alimentar e nutricional e as

estratgias de desenvolvimento, peculiar ao enfoque brasileiro, visa a retir-lo do
campo das polticas meramente compensatrias ou setoriais para convert-lo em
poltica de Estado. O importante eliminar a fome ao mesmo tempo em que
se eliminam as condies de gerao da desigualdade social, tais como a baixa
escolarizao, a falta de acesso aos servios de sade, o no acesso moradia,
terra, energia eltrica, gua e saneamento, entre outras condies essenciais
da sociedade em que vivemos. O governo do presidente Lula, iniciado em
2003, representou um perodo poltico oportuno, abrindo uma ampla janela de
oportunidades que possibilitou o encontro dos interesses da sociedade civil com
os objetivos de um plano de governo que pretendia incorporar essa perspectiva. A
criao do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome
(MESA) depois transformado no Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) marca a definio do combate fome como prioridade do Estado
e um conjunto de medidas e polticas so organizadas de forma transversal aos
ministrios. A agenda da sociedade civil, construda historicamente no processo
de mobilizao social e poltica, encontrou um frtil campo de dilogo com a
Estratgia Fome Zero, que contou com a participao de vrios setores sociais em
sua prpria construo.
Transformado em programa governamental desde a primeira gesto
do presidente Lula (2003 a 2010), o Fome Zero visava a articular polticas e
programas pblicos para o combate fome com vistas a assegurar o direito
humano alimentao adequada, adotando a perspectiva da transversalidade
e intersetorialidade das aes, nas trs esferas de governo e a participao social.
Organizou a ao do Estado em quatro eixos: acesso aos alimentos, gerao de
renda, fortalecimento da agricultura familiar e articulao, mobilizao e controle
social.
Adotando o enfoque da vulnerabilidade fome ou da exposio
insegurana alimentar e nutricional medida pelo nvel de renda, o Fome Zero
estimou seu pblico potencial em 44 milhes de pessoas (27,8% da populao
total do pas). Dada as dificuldades verificadas na mensurao da fome, indigncia
e da pobreza, decidiu-se proceder a uma estimativa de populao vulnervel
fome em funo da renda disponvel, a partir dos dados da PNAD de 199910. Eram
9,2 milhes de famlias (21,9% do total) distribudas nas regies metropolitanas
(19,1%), reas urbanas no metropolitanas (25,2%) e reas rurais (46,1%); dos chefes
dessas famlias, 64% eram de cor parda ou preta (INSTITUTO CIDADANIA, 2001).

10. A metodologia detalhada pode ser encontrada no trabalho encomendado especialmente para o Projeto Fome Zero:
Pobreza e fome: em busca de uma metodologia para quantificao do problema no Brasil, de Takagi, Del Grossi e Graziano
da Silva (2001).

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O quadro a seguir revela a concepo ampla e intersetorial que orientou a

Estratgia Fome Zero:
Eixos, Programas e Aes da Estratgia Fome Zero
1. Acesso aos Alimentos
Acesso Renda: Bolsa Famlia
Acesso Alimentao: Alimentao Escolar (PNAE), Distribuio de
Vitamina A e Ferro, Alimentos aos grupos populacionais especficos, Educao
Alimentar e Nutricional, Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional
(SISVAN), Programa de Alimentao dos Trabalhadores (PAT)
Redes de SAN locais e regionais: Restaurantes Populares, Cozinhas
Comunitrias, Feiras, Agricultura Urbana e Bancos de Alimentos
Acesso gua: Cisternas
2. Fortalecimento da Agricultura Familiar
Financiamento da Agricultura Familiar (PRONAF): Seguro Agrcola e Seguro
Safra
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)
3. Gerao de Renda
Qualificao Social e Profissional
Economia Solidria e Incluso Produtiva
Microcrdito Produtivo Orientado
Arranjos Regionais de SAN: Conselhos de Desenvolvimento Rural CONSADs
e Territrios da Cidadania
4. Articulao, Mobilizao e Controle Social
Centros de Referncias em Assistncia Social (CRAS) e Programa de Ateno
Integral s Famlias (PAIF)
Conselhos de Polticas Pblicas (CONSEAs e outros Conselhos e Comits de
Controle Social)
Educao Cidad e Mobilizao Social
Doaes
Parcerias com Empresas e Entidades
Fonte: ARANHA, AV. Fome Zero: a construo de uma estratgia de combate fome no Brasil. In: Coleo
FOME ZERO: uma histria brasileira, vol. I. Braslia, 2010, p. 74-95.

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Entre os programas sociais se destacam o Programa Bolsa Famlia um

programa de transferncia de renda11 condicionado , o Programa Nacional de
Alimentao Escolar, j mencionado, alm do estabelecimento de um conjunto
de equipamentos pblicos de alimentao e nutrio, tais como restaurantes
populares, bancos de alimentos, cozinhas comunitrias e aes especficas para
pequenos agricultores.
Avaliaes do Programa Bolsa Famlia indicam que as famlias atendidas
gastam sua renda principalmente com alimentao. Os dados tambm atestam
a sua eficcia em aumentar a frequncia escolar, inclusive do ensino mdio, a
realizao dos exames de pr-natal e para a reduo da desigualdade. O Consea
reconhece o papel relevante do programa na promoo do direito humano
alimentao adequada.
Entre os programas de apoio produo, so destaques o Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA) e o Pronaf.
O PAA foi criado em 2003, a partir de uma recomendao do CONSEA, como
um instrumento de poltica pblica que estreita as relaes entre produtores e
consumidores de alimentos. Seus objetivos principais so apoiar a comercializao
agropecuria dos agricultores familiares, estimulando a produo de alimentos,
e facilitar o acesso a esses alimentos pelas famlias em situao de insegurana
alimentar12.
O programa prev a compra direta de alimentos de agricultores familiares,
assentados da reforma agrria e povos e comunidades tradicionais, para abastecer
programas governamentais voltados ao atendimento de populaes em situao
de insegurana alimentar; para aes de distribuio de alimentos populao de
maior vulnerabilidade social; e para a formao de estoques estratgicos.
O PRONAF, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, operado pelos bancos
pblicos e financia projetos individuais ou coletivos, de agricultores familiares e
assentados da reforma agrria. Ele se desdobra em uma srie de modalidades que
respondem diversidade socioambiental brasileira. Ele tambm o reflexo do
nvel de organizao dos movimentos da agricultura familiar.
O advento do governo Dilma Rousseff, em 2011, trouxe a perspectiva de
ampliar o foco das aes governamentais que, orientadas no governo Lula pela
eliminao da fome, passaram a buscar a erradicao da misria ou extrema
pobreza no Brasil. Assim, j nos primeiros dias do novo governo, anunciaram-se as
aes da nova estratgia intitulada de Programa Brasil sem Misria. O programa visa
focar as aes para a faixa dos extremamente pobres que ainda no conseguiram

11. As transferncias de renda compreendem os gastos do governo federal com o pagamento de benefcios previdencirios,
seguro-desemprego, abono salarial, benefcios assistenciais, definidos pela Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) e o
Programa Bolsa Famlia.
12. O PAA tem recursos do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome e do Ministrio de Desenvolvimento
Agrrio. Ele executado pelo governo federal em parceria com a Companhia Nacional de Abastecimento, estados e
municpios.

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sair desta condio, apesar de todos os esforos da estratgia Fome Zero. A pobreza
engloba mltiplas dimenses e tem formas diversas de manifestao, de modo
que bastante heterogneo o universo dos que podem ser considerados pobres
no Brasil ou em qualquer outra sociedade. importante ressaltar que o acesso
aos alimentos ainda deve ter um enfoque prioritrio, pois as condies de acesso
alimentao estaro sempre entre os parmetros que aferem as condies de
existncia dos indivduos, famlias ou grupos sociais, em particular, daqueles em
extrema pobreza.
Espera-se que o novo programa se valha da legitimidade social e da
experincia de integrao nas polticas pblicas j alcanadas, no Brasil, pela
promoo da segurana alimentar e nutricional luz dos princpios da soberania
alimentar e do direito humano alimentao adequada e saudvel. O pas dispe
do primeiro Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional com vigncia
no perodo 2012-2015, lanado pelo governo Dilma em agosto de 2011, a partir de
decreto presidencial assinado pelo ex-presidente Lula.
O CONSEA sugeriu trs tipos de contribuies do campo da segurana
alimentar e nutricional para a erradicao da extrema pobreza, a partir das anlises
seguintes:
Primeiro, o suplemento especial de segurana alimentar da PNAD 2009,
seguindo a metodologia da Escala Brasileira da Insegurana Alimentar, demonstrou
que o nmero de domiclios com insegurana alimentar caiu de 34,9% para 30,2%
entre 2004 e 2009. O domiclio classificado com algum tipo de insegurana
alimentar, significa que seus moradores tiveram alguma restrio alimentar ou,
pelo menos, alguma preocupao com a possibilidade de ocorrer restrio devido
falta de recursos para adquirir alimentos (IBGE, 2010). Proposta: universalizar as
transferncias de renda pelo Programa Bolsa Famlia e Seguridade Social e tambm
o acesso educao e sade, combinadas com polticas especficas para grupos
populacionais como povos indgenas e demais povos e comunidades tradicionais,
populaes rurais do Norte e Nordeste, populaes em situao de rua e outras
formas de pobreza urbana.
Segundo, o Brasil carece de uma poltica de abastecimento com papel
ativo do Estado articulando, de forma descentralizada, a ampliao do acesso
alimentao adequada e saudvel com a promoo da produo familiar de base
agroecolgica. Proposta: promover profundas alteraes nos modos de produzir,
comercializar e consumir alimentos inclui controle do uso de agrotxicos num
pas que se tornou o maior mercado mundial desses produtos, promoo de uma
agricultura diversificada com incentivo s prticas da agroecologia, proteo da
sociobiodiversidade, defesa dos direitos dos agricultores familiares, reforma agrria
e acesso terra e gua. As famlias rurais renem a dupla condio de grupo
social com elevada incidncia de pobreza extrema e produtores de alimentos.

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A terceira e fundamental contribuio diz respeito ao fortalecimento da

participao e controle social dos programas e aes pblicas, como vem sendo
construdo no campo da segurana alimentar e nutricional e em outras reas da
ao pblica no Brasil. possvel e desejvel que o compromisso com a construo
do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, de forma pactuada,
entre as trs esferas de governo e a representao social, venha em reforo ao
cumprimento da meta de erradicar a extrema pobreza no nosso pas. Espaos
intersetoriais de participao como os Conseas (nacional, estaduais e municipais)
oferecem um mecanismo particularmente til na articulao entre os setores de
governo, entre as trs esferas de governo e na interao governo e sociedade civil.
Em todas as aes sugeridas, crianas, idosos e mulheres demandam
ateno particular, em especial as mulheres trabalhadoras rurais e camponesas,
mais vulnerveis pobreza e com acesso mais difcil s polticas pblicas. sabido
que a agricultura familiar brasileira provedora de cerca de 70% dos alimentos
bsicos que chegam mesa da populao e que esta produo certamente no
existiria sem o trabalho das mulheres. Historicamente, o trabalho da mulher
camponesa no tem visibilidade e evidencia assimetrias importantes, quando
comparadas com o trabalho masculino. A mulher camponesa , em geral, a
provedora de alimentos da famlia porque os cultiva diretamente nas lavouras ou
quintais, mas tambm porque dela a responsabilidade pelas tarefas domsticas
e o cuidado com as crianas. A organizao e a produo de alimentos saudveis
por mulheres camponesas tm permitido intensificar qualitativamente a luta pela
soberania e segurana alimentar e nutricional pela via da produo de alimentos
de forma diversificada e saudvel.
De outro lado, a promoo da alimentao adequada e saudvel requer
aes educativas associadas preveno e o enfrentamento dos males de sade
provocados pela m alimentao, por meio da ateno nutricional no Sistema
nico de Sade e da regulamentao da publicidade de alimentos. Dados oficiais
de 2009 revelam que o excesso de peso entre a populao adulta atinge 50,1%
dos homens e 48% das mulheres; a obesidade j afeta 12,5% dos homens e 16,9%
das mulheres. Entre os adolescentes, o excesso de peso atinge 21,5% dos homens
e 19,4% das mulheres. Os significativos ganhos j conseguidos em relao fome
e desnutrio foram acompanhados pela incorporao desses outros males entre
os problemas de sade pblica que, note-se, incidem fortemente entre os mais
pobres.
A recente crise internacional dos alimentos mantm os alimentos e a
agricultura no centro dos debates mundiais. A grande volatilidade nos preos
internacionais das commodities agropecurias e a tendncia de alta nos preos
domsticos dos alimentos em muitas partes do mundo, inclusive no Brasil,
confirmam a necessidade de fortalecer o papel regulador do Estado e a produo
de base familiar, como partes integrantes do Sistema Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional previsto pela Lei n 11.346/2006. No h erradicao de
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extrema pobreza bem-sucedida quando os preos dos alimentos ficam ao sabor da

especulao e da lgica privada.
O Brasil tem tambm responsabilidades a cumprir na promoo da soberania
e segurana alimentar e nutricional dos povos, no apenas como beneficirio do
aumento de suas exportaes agroalimentares. De fato, o Brasil se tornou um dos
principais pases doadores do mundo no contexto da cooperao internacional
nesse campo, em diversas regies do mundo, mas de forma mais pronunciada
no mbito da Amrica Latina, Caribe e frica. Alguns dados a respeito indicam a
dimenso adquirida por essa cooperao: em 2008 foram doados ao Programa
Mundial de Alimentos (PMA) e FAO 45 mil toneladas e arroz, 2 mil toneladas de
leite em p e 500 kg de sementes de hortalias para Cuba, Haiti, Honduras e Jamaica;
em 2010 o total de recursos previstos na ao oramentria para a cooperao
humanitria foi de 95,5 milhes de dlares norte-americanos e em 2011 estava
previsto como doao para a ajuda humanitria internacional meio milho de
toneladas de alimentos adquiridos da agricultura familiar brasileira (arroz, feijo,
milho e leite em p), alm de outras aes e recursos financeiros (CGFOME, 2010).
No menos importante tem sido a cooperao que vem se estabelecendo entre as
organizaes da sociedade civil brasileira e estrangeira na forma da participao
em espaos internacionais como o Mecanismo da Sociedade Civil no CSA, ou pela
realizao de atividades conjuntas no Brasil e no exterior. A prpria participao
social por meio do CONSEA tem sido objeto de crescente interesse internacional e
dado origem ao compartilhamento de experincias entre atores da sociedade civil.
Por mais utpica que seja a perspectiva da plena eliminao da
desigualdade social numa sociedade geradora de desigualdade nas relaes
privadas e na apropriao das benesses do aparelho de Estado, perfeitamente
possvel extirpar as manifestaes extremas que negam a um vasto contingente
da populao a possibilidade de viver uma vida minimamente digna. Para tanto,
claros compromissos so requeridos no apenas do governo federal, mas tambm
das trs esferas de governo e os demais poderes, alm de contar com decisiva
participao e controle social.

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7
Gilvan Barreto/Oxfam

Lies aprendidas da experincia brasileira

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Entre os muitos fatores presentes na longa trajetria brasileira, destacamos

como lies aprendidas, tanto nas conquistas quanto nos desafios ainda por
enfrentar:
Enraizamento social de conceitos e princpios construdos em processos
participativos englobando atores dos mais variados setores sociais e campos
temticos, no governamentais e governamentais, posteriormente consagrados
nos marcos legal e institucional;
Desenvolvimento de uma abordagem intersetorial e sistmica da soberania
e segurana alimentar e nutricional e do direito humano alimentao, com vistas
a desenhar programas e aes integradas que deem conta dos mltiplos fatores
que determinam a condio alimentar e nutricional dos indivduos, famlias e
grupos sociais;
Deciso poltica do governo federal, seguida por vrios governos estaduais
e alguns governos municipais, de colocar a fome e a segurana alimentar e
nutricional entre as principais prioridades na agenda governamental, localizando
o CONSEA em nvel supraministerial (ou suprassetorial) e conferindo suporte
oramentrio e institucional aos programas pblicos respectivos;
Participao social na formulao, implementao, monitoramento e
controle das polticas pblicas, superando os enfoques tecnocrticos tradicionais,
simultaneamente construo de capacidades entre as organizaes da
sociedade civil para irem alm de demandas e projetos especficos. A possibilidade
da participao social tem contribudo para a progressiva superao da viso
mope de que as organizaes da sociedade civil no tm condies de contribuir
com o desenho e a implementao de polticas pblicas, sendo ento tais tarefas
exclusivas do Estado, por meio seus representares eleitos;
Dar visibilidade aos conflitos sociais e s distintas vises relativas aos
vrios, e s vezes controversos, aspectos da soberania e segurana alimentar e
nutricional e do direito alimentao, de modo a conferir legitimidade social e
reconhecimento poltico a essas questes e ao CONSEA como espao pblico de
concertao social, apesar do engajamento diferenciado dos setores de governo e
da atuao, por vezes, contrastante entre eles;
Organizao autnoma da sociedade civil em redes sociais como, por
exemplo, o Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional
e seus sucedneos nas esferas estadual e municipal, ampliando a capacidade
das organizaes da sociedade civil de incidirem na definio das agendas dos

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CONSEAs, das Conferncias e de outros espaos de participao, combinando

a participao institucional com a mobilizao social e outros instrumentos
legtimos de demanda;
Busca permanente de transparncia e responsabilizao (accountability),
para o que tem sido fundamental a vontade poltica e tambm a capacitao
tcnica para realizar o monitoramento e controle social das aes pblicas, como
o exemplificam as metodologias desenvolvidas no CONSEA de indicadores da
realizao do direito alimentao, de monitoramento do oramento pblico e
para o desenho e gesto dos programas;
Enfrentar a questo do acesso das organizaes sociais aos fundos
pblicos, de modo transparente e com controle social, em razo do papel estratgico
cumprido pelas organizaes da sociedade civil na execuo de programas pblicos
e no apoio a experincias significativas levadas a cabo pelas organizaes sociais.

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| 62 |

Gilvan Barreto/Oxfam

Pensando o futuro
Da construo brasileira
Apesar dos indiscutveis avanos logrados no campo social em geral, e no
alimentar e nutricional em particular, o Brasil permanece com uma dvida social
incompatvel com seu atual nvel de desenvolvimento econmico. O pas ainda
possui um contingente significativo de pessoas abaixo da linha de extrema
pobreza e apresenta nveis de desigualdade entre os mais altos do mundo e
milhes de famlias que ainda no tm acesso a programas pblicos, o que resulta
na violao quotidiana de seu direito humano alimentao adequada. Alm disso,
verifica-se nos setores conservadores um recorrente esforo de enfraquecimento
e de criminalizao das organizaes e movimentos sociais que lutam por justia
social, o que contribui para fragilizar a democracia brasileira.
preciso que os xitos no levem, sob presso de outras agendas, retirada
de prioridade poltica da erradicao da fome e da pobreza, que no apenas exige
vigilncia permanente pelo comprovado risco de retrocessos, como tambm
apresenta vrias reas ainda por atuar. O Plano Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional possui importantes metas com forte potencial de melhorar as
condies de vida da populao brasileira que ainda tem o seu direito alimentao
adequada violado. Monitorar o cumprimento das metas estabelecidas neste Plano
uma tarefa imperiosa e coletiva, da sociedade civil e dos gestores governamentais.
No que se refere instituio do SISAN, resta avanar no comprometimento
efetivo dos governos estaduais e municipais respaldado na promulgao, pelo
Congresso Nacional, da Emenda Constitucional n 64/2010 incluindo a alimentao
entre os direitos sociais previstos na Constituio Federal. Essa significativa
conquista deve ser seguida pela criao, fortalecimento e garantia de mecanismos
de exigibilidade do direito humano alimentao adequada em coordenao com
o sistema de polticas pblicas dos direitos humanos, propiciando uma cultura
desses direitos no Brasil.
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Da soberania e segurana alimentar e nutricional global

O momento crtico pelo qual passa o mundo compromete a realizao
do direito humano alimentao adequada de grandes parcelas da populao,
em diversas regies, tanto pelas repercusses da alta dos preos internacionais
e domsticos dos alimentos, quanto pela crise econmico-financeira que a ela se
sobreps e terminou por ofuscar o debate a respeito.
O diagnstico realizado pelo CONSEA aponta para uma crise do modelo
global de produo e consumo de alimentos que compromete a soberania e a
segurana alimentar e nutricional dos povos, o direito alimentao e as iniciativas
de incluso social de parcelas significativas das populaes carentes. Mais
grave, a natureza sistmica da crise alimentar se revela tambm nas interfaces
que ela mantm com as crises econmica, ambiental (climtica) e energtica,
particularmente, pela interconexo entre as respostas para cada uma delas que
requer uma viso de conjunto.
As responsabilidades internas e internacionais derivadas da notoriedade
adquirida no campo alimentar e nutricional requerem do Brasil e, claro, do conjunto
da comunidade internacional, mais do que uma resposta mercantil ao benefcio
dos ganhos comerciais oferecidos pela conjuntura econmica. As proposies do
movimento social brasileiro, recolhidas pelo CONSEA, tm sido na direo de:
Promover novas bases sustentveis para o modelo de produo e consumo;
Apoiar a agricultura familiar de base agroecolgica;
Assegurar a ampliao da produo diversificada de alimentos com
valorizao da agrobiodiversidade;
Assegurar e ampliar o acesso s polticas pblicas essenciais que garantem
o direito sade, educao, renda bsica mnima, entre outros direitos;
Fortalecer a cultura e os hbitos alimentares regionais;
Democratizar o acesso terra (intensificando a poltica nacional de
reforma agrria), gua e aos demais recursos naturais.
As proposies apontam para a recuperao da capacidade reguladora do
Estado e a implantao de poltica nacionais soberanas de abastecimento que
ampliem o acesso a alimentos de qualidade com base em sistemas sustentveis
descentralizados, articule as vrias aes da produo ao consumo e enfrente os
males de sade derivados da m alimentao.
Nessa direo, as aes de assistncia humanitria internacional devem
aperfeioar uma dinmica multidisciplinar e participativa de coordenao entre
os rgos governamentais e a sociedade civil, bem como ir alm das tradicionais
formas de assistncia alimentar com vistas a contribuir para a formulao e
implementao de polticas soberanas de segurana alimentar e nutricional nos
pases demandantes de cooperao.

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Ao mesmo tempo, a atuao internacional deve apoiar a construo de

uma governana global de segurana alimentar e nutricional que se paute nos
princpios do direito humano alimentao adequada, da participao social,
da responsabilidade comum, porm diferenciada, na precauo e no respeito
ao multilateralismo. Essas perspectivas devem estar presentes nas negociaes
comerciais agrcolas e nos demais acordos internacionais que incidam sobre a
soberania e segurana alimentar e nutricional. No caso do Brasil, estima-se como
importante a atuao no mbito regional, seja no MERCOSUL ampliado como na
UNASUL, alm da atuao na frica e junto aos pases da CPLP (Comunidade dos
Pases de Lngua Portuguesa). importante observar o grau de exposio dos pases
da regio revelado na recente crise dos alimentos e as perspectivas apresentadas
pela construo de uma estratgia regional de segurana alimentar e nutricional
com importante participao das organizaes e redes sociais latino-americanas.
Os pases da CPLP formaram um grupo de trabalho em segurana alimentar, cuja
primeira reunio foi em julho de 2012 em Maputo, Moambique, da qual se espera
que o Brasil tenha papel proeminente, considerada sua experincia no assunto.
Consagrando princpios
Por fim, os avanos obtidos pelo Brasil na luta contra a fome e a pobreza
foram alcanados por meio da luta social e pela deciso poltica de se implementar
polticas pblicas adequadas e que incluem a perspectiva do aperfeioamento da
democracia brasileira e reafirmam os seguintes princpios:
A alimentao adequada e saudvel reconhecida como direito humano e
obrigao do Estado;
A soberania e a segurana alimentar e nutricional entendida como eixo
estratgico do desenvolvimento socioeconmico do pas;
A participao da sociedade civil garantida por meio de espaos formais
para o dilogo social;
O fortalecimento do papel regulador do Estado, que deve colocar a proteo
dos direitos humanos acima dos interesses do mercado;
A prtica da intersetorialidade (dilogo permanente entre os setores) na
concepo e na gesto das polticas pblicas de segurana alimentar e nutricional;
O papel estratgico das mulheres na luta pela garantia da soberania
alimentar, na conservao e no manejo sustentvel dos recursos naturais;
O respeito e a garantia dos princpios de etnodesenvolvimento na
formulao e implementao das polticas pblicas de segurana alimentar e
nutricional, universais ou especficas, para povos indgenas, populao negra e
povos e comunidades tradicionais;

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 Formulao e implementao de polticas afirmativas de combate

ao racismo e discriminao, em especial aquelas dirigidas eliminao das
desigualdades sociais, regionais, tnico-raciais e de gnero.
A paz, o bem-estar social, a eliminao da fome, da pobreza e de todas as
formas de discriminao e racismo dependem do aprofundamento da democracia
participativa e da redistribuio de renda e do poder, condio necessria para
assegurar o direito humano alimentao adequada, a soberania e a segurana
alimentar e nutricional de uma nao.

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Referncias bibliogrficas
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alimentao adequada no contexto da segurana alimentar e nutricional. Valria
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| 67 |

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Siglas
Abrandh - Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos
ANA - Articulao Nacional de Agroecologia
APN - Agentes de Pastoral Negros
Apoinme - Articulao dos Povos Indgenas do Nordeste, Minas Gerais e Esprito
Santo
ASA - Articulao no Semi-rido Brasileiro
ASSEMA - Associao em reas de Assentamento no Estado do Maranho
CAISAN - Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional
CFN - Conselho Federal de Nutricionistas
CGFOME - Coordenao Geral das Aes Internacionais de Combate Fome
CNA - Confederao Nacional da Agricultura
COEP - Rede Nacional de Mobilizao Social
COIAB - Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira
CONAQ - Coordenao Nacional das Comunidades Negras Rurais Quilombolas
CONSEA - Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
CONTAG - Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura
CPCE - Comisso Permanente de Presidentes de Conseas Estaduais
CPLP - Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa
CRAS - Centros de Referncias em Assistncia Social
CSA - Comit de Segurana Alimentar da FAO
CUT - Central nica dos Trabalhadores
DHAA - Direito Humano Alimentao Adequada
FAO - Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao
FBSSAN - Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional
FENACELBRA - Federao Nacional das Associaes de Celacos do Brasil
FETRAF - Federao Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura
Familiar do Brasil
FIAN - Rede de Informao e Ao pelo Direito a se Alimentar
FNRU - Frum Nacional de Reforma Urbana
FUNASA - Fundao Nacional de Sade
GT - Grupo de Trabalho
IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor
INESC - Instituto de Estudos Socieconmicos
IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada
LOSAN - Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional
MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MERCOSUL - Mercado Comum do Sul
MESA - Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome
MMC - Movimento de Mulheres Camponesas
OMC - Organizao Mundial do Comrcio
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ONU - Organizao das Naes Unidas

PAA - Programa de Aquisio de Alimentos
PAIF - Programa de Ateno Integral s Famlias (PAIF)
PAT - Programa de Alimentao dos Trabalhadores
PIDESC - Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
PLANSAN - Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
PMA - Programa Mundial de Alimentos
PNAE - Programa Nacional de Alimentao Escolar
PNAN - Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio
PNSAN - Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
PRONAF - Programa Financiamento da Agricultura Familiar
RENAS - Rede Evanglica Nacional de Ao Social
SAN - Segurana Alimentar e Nutricional
SISAN - Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
SISVAN - Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional
SUS - Sistema nico de Sade
UNASUL - Unio de Naes Sul-Americanas
Lista de grficos
Grfico 1: Evoluo temporal da extrema pobreza: Brasil, 1990 a 2009
Grfico 2: Diferenas nas prevalncias de dficit de estatura para a idade (%) em
crianas menores de 5 anos de idade, segundo situao para a populao geral e
Regio Norte, povos indgenas, quilombolas e titulares do programa Bolsa Famlia.
Lista de figuras
Figura 1: Linha do tempo sobre as diferentes abordagens do combate fome no Brasil
Figura 2: As Conferncias Nacionais de Segurana Alimentar e Nutricional (1986 a
2011): a construo social do SISAN no Brasil
Figura 3: Instrumentos legais para o direito humano alimentao adequada
Figura 4: Inter-relao entre a Poltica, o Plano e o Sistema
Figura 5: Estrutura do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Figura 6: Marco regulatrio do DHAA no Brasil
Figura 7: Estrutura do CONSEA

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Anexo - Composio do CONSEA Nacional

Sociedade Civil (total de 38 representantes)
Povos e comunidades tradicionais (4 representantes)
Extrativistas
Pescadores-aquicultores
Comunidades de terreiro
Quilombolas
Povos indgenas (2 representantes)
Agricultura familiar, trabalhadores e reforma agrria (4 representantes)
Semirido (1 representante)
Populao negra (1 representante)
Pessoas com necessidades especiais (1 representante)
Centrais sindicais e entidades profissionais (3 representantes)
Redes nacionais com matriz religiosa (3 representantes):
Pastorais sociais
Rede Evanglica Nacional
Pastoral da Criana
Entidades de representao profissional e de estudos (1 representante)
Redes e fruns nacionais temticos (10 representantes):
Agroecologia
Economia solidria
Educao Cidad
Rede Nacional de Mobilizao Social (COEP)
Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar (FBSSAN) (3 representantes)
Setores urbanos
Ao da Cidadania
Consumidores
Especialistas e pesquisadores (4 representantes):
Sade coletiva
Nutrio e polticas de SAN
Enfoques sociopolticos
Indicadores e monitoramento
Entidades de direito humano alimentao (2 representantes)
Entidades empresariais (2 representantes):
Agricultura patronal
Indstria de Alimentos e Abastecimento
Conselheiros(as) Representantes do Governo (total de 19 representantes)
1. Casa Civil da Presidncia da Repblica
2. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
3. Ministrio da Cincia, da Tecnologia e Inovao
4. Ministrio da Educao
5. Ministrio da Fazenda
6. Ministrio da Integrao Nacional
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10.
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16.
17.
18.
19.

Ministrio da Pesca e Aquicultura

Ministrio da Sade
Ministrio das Cidades
Ministrio das Relaes Exteriores
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Ministrio do Meio Ambiente
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministrio do Trabalho e Emprego
Secretaria de Direitos Humanos
Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
Secretaria de Polticas para Mulheres
Secretaria Geral da Presidncia da Repblica

Entidades Convidadas e Observadoras (28 organizaes)

1. Actionaid Brasil
2. Assessoria Especial da Presidncia da Repblica
3. Caixa Econmica Federal
4. Confederao das Mulheres do Brasil
5. Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (Cdes)
6. Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)
7. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf)
8. Conselho Nacional de Economia Solidria (CNES)
9. Conselho Nacional de Sade
10. Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)
11. Frente Parlamentar de Segurana Alimentar e Nutricional Nacional
12. Fundao Banco do Brasil
13. Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef)
14. Heifer do Brasil
15. Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA)
16. Itaipu Binacional
17. Ministrio Pblico Federal
18. Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco)
19. Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO)
20. Organizao Panamericana da Sade (Opas)
21. Oxfam Internacional
22. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud)
23. Relatoria do Direito Humano Terra, ao Territrio e Alimentao
24. Servio Brasileiro de Apoio as Micro e Pequenas Empresas (Sebrae)
25. Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar)
26. Servio Social da Indstria (Sesi)
27. Servio Social do Comrcio (Sesc)
28. Talher Nacional
Fonte: Consea

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