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Matéria - Curso de Regimento Comum 2011 PDF
Matéria - Curso de Regimento Comum 2011 PDF
Os autores so professores do
Centro de Formao, Treinamento e
Aperfeioamento (Cefor) da Cmara
dos Deputados. So tambm autores
do livro Curso de Regimento Interno
(Edies Cmara, 2011).
Cmara dos
Deputados
Captulo
Encarte
I
CURSO DE
REGIMENTO COMUM DO
CONGRESSO NACIONAL
ALTERAO 1 Nas p. 59, no tpico 6.2 Comisses mistas permanentes, segundo pargrafo,
Onde se l:
Leia-se:
Comisso Mista de
Controle das Atividades de Inteligncia
CCAI
Lderes da Maioria
e da Minoria no SF
e na CD e Presiden3 Senadores No h
tes da Comisso de
NO
3 Deputados suplentes
Relaes Exteriores e
Defesa Nacional no
SF e na CD
Lei 9.883/99,
art. 6
Lderes da Maioria
e da Minoria no SF
e na CD, Presidente da Comisso de
6 Senadores No h
Relaes Exteriores e NO
6 Deputados suplentes
Defesa Nacional no
SF e na CD e, ainda,
trs deputados e trs
senadores
Lei 9.883/99,
art. 6 c/c Resoluo n 2,
de 2013-CN,
art. 7
Captulo
Encarte
I
Na modalidade de votao pelo processo secreto, utilizada na votao do veto presidencial (CF, art. 66, 4), faz-se uso tambm do sistema eletrnico de votao,
Leia-se:
Na modalidade de votao pelo processo secreto, faz-se uso tambm do sistema eletrnico de votao,
Uma vez vetado determinado projeto de lei pelo presidente da Repblica, cabe ao
Congresso Nacional apreciar o veto dentro de trinta dias corridos a contar do seu recebimento, s podendo este ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e
senadores, em escrutnio secreto.
Leia-se:
Uma vez vetado determinado projeto de lei pelo presidente da Repblica, cabe ao
Congresso Nacional apreciar o veto dentro de trinta dias corridos a contar do seu recebimento (protocolizao na Presidncia do Senado), s podendo este ser rejeitado pelo
voto da maioria absoluta dos deputados e senadores, em votao nominal aberta (EC
n 76/2013).
Para rejeitar o veto, cada Casa do Congresso necessitar dos votos, realizado em escrutnio secreto, da maioria absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (CF,
art. 66, 4, in fine).
Leia-se:
Para rejeitar o veto, cada Casa do Congresso necessitar dos votos, realizado em escrutnio aberto (e no mais secreto, desde a EC n 76/2013) e votao nominal, da maioria
absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (CF, art. 66, 4, in fine, c/c
RCCN, art. 44, pargrafo nico).
Data da
promulgao
75
76
Assunto
15/10/2013
16/10/2013
28/11/2013
29/11/2013
Abole a votao
secreta nos casos de
perda de mandato de
Deputado ou Senador
e de apreciao de
veto.
Acrescenta a alnea e ao
inciso VI do art. 150 da
Constituio Federal,
instituindo imunidade
tributria sobre os fonogramas e videofonogramas musicais produzidos
no Brasil contendo obras
musicais ou literomusicais
de autores brasileiros e/ou
obras em geral interpretadas por artistas brasileiros
bem como os suportes
materiais ou arquivos digitais que os contenham.
Altera o 2 do art. 55
e o 4 do art. 66 da
Constituio Federal,
para abolir a votao
secreta nos casos de perda
de mandato de Deputado
ou Senador e de apreciao de veto.
Institui imunidade
tributria sobre os
fonogramas e videofonogramas musicais produzidos no
Brasil contendo obras
musicais ou literomusicais de autores
brasileiros e/ou obras
em geral interpretadas
por artistas brasileiros
bem como os suportes
materiais ou arquivos digitais que os
contenham.
2011-2015
Cmara dos
Deputados
SRIE
Conhecendo o legislativo
n. 10
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Carneiro, Andr Corra de S.
Curso de regimento comum do Congresso Nacional [recurso eletrnico] /
Andr Corra de S Carneiro, Luiz Claudio Alves dos Santos, Miguel Gernimo da
Nbrega Netto. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2013.
150 p. (Srie conhecendo o legislativo ; n.10)
ISBN 978-85-402-0084-5
1. Brasil. Congresso Nacional, regimento. 2. Processo legislativo, Brasil. I.
Santos, Claudio Alves dos. II. Nbrega Netto, Miguel Gernimo. III. Ttulo. IV. Srie.
ISBN 978-85-402-0083-8 (brochura)
CDU 342.53(81)
Siglrio
Abin
ADCT
CCAI
CD
Cesp
CF
CMESP
CMO
CN
CPI
CPMI
CRCN
EC
Fipa
LDO
LOA
MP
PEC
PLN
PPA
RCCN
RICD
RISF
SF
SLE
SLO
STF
Sumrio
Apresentao.................................................................................................................. 13
Captulo I O Poder Legislativo Federal
1. Consideraes Iniciais............................................................................................. 15
2. Funes Estatais...................................................................................................... 15
3. Sistema Cameral..................................................................................................... 16
4. Congresso Nacional................................................................................................. 17
Captulo II Histrico Constitucional do Regimento Comum
1. Regimento Comum do Congresso Nacional: elaborao prevista na Constituio Federal de 1988............................................................................................ 23
2. Retrospectiva da Previso Constitucional de Regimento Comum (Constituies de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e Emenda Constitucional n 1,
de 1969).................................................................................................................. 23
Captulo III Introduo ao Regimento Comum do Congresso Nacional
1. Consideraes Iniciais............................................................................................. 31
2. Composio do Regimento Comum do Congresso Nacional................................. 32
3. Reforma do Regimento Comum do Congresso Nacional....................................... 33
Captulo IV Funcionamento do Congresso Nacional
1. Consideraes Iniciais............................................................................................. 37
2. Convocao Extraordinria do Congresso Nacional............................................... 41
3. Sesso Conjunta do Congresso Nacional................................................................ 43
4. Direo dos Trabalhos............................................................................................. 46
4.1 Mesas Diretoras.......................................................................................... 46
4.1.1 Composio de cada Mesa Diretora........................................... 46
4.1.2 Funo de cada Mesa Diretora................................................... 47
4.1.3 Mesa do Congresso Nacional: Presidncia.................................. 48
4.1.4 Mesa do Congresso Nacional: substituio do presidente........... 49
5. Lideranas no Congresso Nacional......................................................................... 50
6. Das Comisses Mistas............................................................................................. 57
6.1 Consideraes iniciais................................................................................. 57
6.2 Comisses mistas permanentes................................................................... 59
6.3 Comisses mistas temporrias..................................................................... 60
6.3.1 Comisso parlamentar mista de inqurito (CPMI).................... 60
6.3.2 Comisso mista especial (CMESP)............................................ 61
6.3.3 Comisso mista de medida provisria......................................... 62
Sumrio
Apresentao
De modo semelhante publicao do livro intitulado Curso de Regimento Interno, pela
Edies Cmara, ao final de 2011, nos deparamos mais uma vez com um importante
desafio: lanar um livro consistente sobre o Regimento Comum do Congresso Nacional,
assunto escasso no mercado editorial. Dessa forma, com grande prazer que colocamos
toda a nossa experincia disposio dos leitores, pois acreditamos que estamos prestando
um servio pblico relevante ao esmiuar para a sociedade os procedimentos inerentes ao
Congresso Nacional, que trazem luz a atuao dos deputados e senadores, em trabalho
conjunto, dando cumprimento s suas misses institucionais de elaborar normas jurdicas,
fiscalizar a aplicao dos recursos pblicos e representar o povo brasileiro.
Com linguagem simples e clara, apresentamos um trabalho bem organizado e sistematizado sobre as disposies do Regimento Comum, afastando o mito de que apenas os
servidores e profissionais que lidam com a matria podem entender o processo legislativo.
Assim, acreditamos que, com a publicao do presente livro, o entendimento sobre os procedimentos legislativos est ao alcance de todos os cidados que se interessem pelo tema,
pois, de forma progressiva, levamos os leitores compreenso do conjunto da matria.
Utilizando a doutrina, a jurisprudncia e a experincia obtida em nossa atuao em
reas ligadas atividade fim da Cmara dos Deputados, oferecemos um texto atualizado,
para que se torne um manual a ser utilizado por parlamentares e demais profissionais que
utilizam o Estatuto do Congresso Nacional como ferramenta bsica de trabalho, e tambm pelos cidados interessados em conhecer o funcionamento do Congresso Nacional.
Dessa forma, aproveitamos essa oportunidade para mais uma vez traduzir em forma de
manual as nossas experincias em sala de aula, fruto de longos anos de dedicao causa
docente, o que, com humildade, nos d a segurana de produzir essa obra e nos permite
vislumbrar a sua boa aceitao pelos leitores, pois acreditamos que o processo de democratizao da informao construdo com trabalho srio e transparente.
Bom estudo e boa leitura!
Os autores
13
Captulo I
O Poder Legislativo Federal
1. Consideraes Iniciais
A Constituio Federal de 1988 estabelece que so poderes da Unio, independentes
e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio (CF, art. 2). Este livro
analisa, sob a tica do Regimento Comum, o Congresso Nacional rgo bicameral composto pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal , que possui a incumbncia
constitucional de exercer o Poder Legislativo federal, nos termos do art. 44 da CF.
Iniciamos nossas consideraes a partir da classificao das funes dos trs poderes,
enfatizando as funes do Poder Legislativo, que exercido pelo Congresso Nacional,
cujo Regimento o objeto central deste trabalho.
2. Funes Estatais
Cada poder da Unio exerce funes prprias (tpicas) e imprprias (atpicas). A funo de legislar tpica do Poder Legislativo, logo ser atpica quando exercida pelo Poder
Executivo (na elaborao de uma lei delegada, por exemplo). Nesse sentido, pode-se dizer
que so funes prprias do Poder Legislativo legislar (por exemplo, elaborar um decreto
legislativo) e fiscalizar (por exemplo, exercer o controle externo com auxlio do Tribunal
de Contas da Unio) e imprprias as funes de administrar (por exemplo, contratar
servios com ou sem licitao) e julgar (por exemplo, julgar politicamente sobre a perda
de mandato de congressista por quebra de decoro parlamentar).
TPICAS
- Legislar
- Fiscalizar
ATPICAS
- Administrar
- Julgar
FUNES DO
PODER LEGISLATIVO
15
aplicao de recursos pblicos. Cabe a ele, por exemplo, debater temas importantes, que,
muitas vezes, no necessariamente resulta na insero de uma nova norma no ordenamento jurdico ou em uma fiscalizao de determinada entidade ou agente pblico, o que
denota atuao inerente ao exerccio da atividade parlamentar.
Em relao s funes do Poder Legislativo, especificamente, registramos ainda a concepo de Jos Afonso da Silva (2006a, p. 57), na qual: as funes fundamentais do Poder
Legislativo so a de representao, a de legislao, a de legitimao da atuao governamental e a de controle (grifo nosso).
3. Sistema Cameral
Para o desempenho da funo legislativa do Estado enquanto funo tpica ou prpria , o Brasil adota dois sistemas camerais distintos: o unicameral e o bicameral. Este
implica a existncia de duas cmaras ou casas legislativas e utilizado no mbito da Unio.
Nesse sentido, nos termos do art. 44 da Constituio Federal, o Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados (Cmara
Baixa) e do Senado Federal (Cmara Alta). O sistema unicameral pressupe que o exerccio do Poder Legislativo compete a uma nica casa legislativa e, no caso brasileiro,
adotado nos estados, no Distrito Federal e nos municpios. Dessa forma, cada uma das
assembleias estaduais e das cmaras de vereadores, bem como a Cmara Legislativa do
Distrito Federal, detm competncia exclusiva para desempenhar tipicamente a funo
legislativa da unidade federativa a que pertena.
Entes federativos
Sistema cameral
Unio
Bicameral
Estados
Distrito Federal
Municpios
Unicameral
Unicameral
Unicameral
Poder Legislativo
rgo(s) competente(s)
Congresso Nacional
(Cmara dos Deputados e Senado Federal)
Assembleia Legislativa
Cmara Legislativa
Cmara Municipal
No obstante o constituinte ter estruturado o Poder Legislativo federal de forma bicameral, algumas competncias legislativas so reservadas exclusivamente a cada uma das
casas legislativas que compem o Congresso Nacional. Isso implica a atuao unicameral
em determinados assuntos, seja pela Cmara dos Deputados, seja pelo Senado Federal.
Assim, o desempenho da funo legislativa pelo Congresso Nacional e suas casas
legislativas pode ser sintetizado do seguinte modo:
1) Atuao bicameral separada ou conjuntamente:
16
dispor sobre determinadas matrias que dependem da sano do presidente da Repblica para se tornarem leis complementares ou ordinrias (CF, art. 48);
Captulo I
dispor com exclusividade sobre algumas matrias, ou seja, aquelas que independem de sano presidencial para sua transformao em norma jurdica decreto
legislativo (CF, art. 49) ou resoluo do Congresso Nacional (CF, art. 57, 3, II).
dispor sobre as matrias de sua competncia privativa (exclusiva) por meio de resolues, promulgadas pelo presidente da Casa respectiva sem a necessidade, nesse
processo legislativo, de participao da outra Casa ou de sano do presidente da
Repblica (CF, arts. 51 e 52).
Curiosidade
Na Reviso Constitucional, prevista pelo art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), o Congresso Nacional funcionou unicameralmente. Em outra
oportunidade, informamos que esta foi a nica previso de sesso unicameral do
CN na vigncia da atual Constituio. (CARNEIRO, SANTOS & NBREGA
NETTO, 2011, p. 37).
4. Congresso Nacional
No mbito federal, o Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. O povo brasileiro (cidados-eleitores)
elege os membros (deputados e senadores) que compem as duas casas legislativas federais.
Para a Cmara dos Deputados, so eleitos deputados federais representantes do povo
em cada estado, em cada territrio (quando existir algum no Brasil) e no Distrito Federal.
Para isso, utiliza-se o sistema proporcional. A Constituio fixou em quatro o nmero de
deputados federais por territrio, porm determinou que o nmero total de deputados, bem
como a representao por estado e pelo Distrito Federal, fosse estabelecido em lei complementar, proporcionalmente populao. Alm do mais, limitou o quantitativo mnimo
e mximo de deputados federais nessas unidades da federao, quais sejam, oito e setenta.
Logo, no estado mais populoso, so eleitos setenta deputados federais e, no estado com a
menor quantidade de habitantes, os cidados elegem oito representantes para a casa do
povo. No h limite constitucional para a quantidade de suplentes de deputado federal, portanto para cada deputado eleito para mandato de quatro anos pode haver vrios suplentes.
17
Curiosidade
Eleies gerais de 2006
O estado de So Paulo, por ser o mais populoso do pas, elegeu setenta deputados
federais em 2006; ou seja, a quantidade mxima por estado permitida pela Constituio
Federal o exato quantitativo para o estado mais populoso, conforme previsto no
art. 3 da Lei Complementar n 78, de 1993.
A legislao eleitoral (Lei n 4.737, de 1965, que institui o Cdigo Eleitoral, art. 112;
e Lei n 9.504, de 1997, que estabelece normas para as eleies, art. 10) determina
a quantidade mxima de candidatos para a Cmara dos Deputados por partido ou
coligao e, por conseguinte, a de suplentes de deputados federais por legenda ou
coligao de legendas.
A tabela a seguir apresenta a quantidade de deputados federais (titulares de mandato)
eleitos em 2011, por estado ou Distrito Federal, para ocupar as 513 cadeiras parlamentares
disponveis na Cmara dos Deputados.
Estado
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
18
Deputados Federais
(quantidade de titulares de mandato)
8
9
8
8
39
22
8
10
17
18
53
8
8
17
12
25
Captulo I
Estado
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
TOTAL
Deputados Federais
(quantidade de titulares de mandato)
10
30
46
8
8
8
31
16
8
70
8
513
A quantidade de senadores eleitos em cada estado e no Distrito Federal fixada constitucionalmente em trs, independentemente da populao do ente federativo. Porm, como
o mandato de senador de oito anos e cada legislatura dura quatro anos, a eleio para o
Senado Federal realizada, alternadamente, por um tero e dois teros de seus membros.
Exemplificativamente, na eleio de 2006, foi eleito apenas um senador (1/3) para
representar o Distrito Federal (assim como ocorreu em relao a cada um dos 26 estados
brasileiros). J nas eleies de 2010, coube a essa unidade da federao escolher dois senadores (2/3). Por essa lgica, na eleio de 2014, o DF eleger novamente apenas um representante para o Senado Federal e em 2018, volta a escolher dois senadores novamente
e assim sucessivamente. Para cada senador eleito h dois suplentes.
19
ELEIO
GERAL
1998
2002
2006
2010
2014
2018
* Observe que o termo renovao refere-se aos mandatos e no necessariamente aos mandatrios. O povo poder escolher novos senadores ou reeleger os que se encontram no exerccio do mandato, conferindo-lhes, dessa
forma, novos mandatos.
Curiosidade
1) Territrios e eleio de senador
Os territrios so autarquias federais e no unidades da federao. Nesse sentido, cabe
esclarecer que no h previso constitucional de eleio de senadores para atuarem
como representantes dos territrios.
2) Suplente de senador
Os suplentes de senadores adquirem esse status simplesmente por constarem
registrados na Justia Eleitoral como suplentes de um candidato eleito senador, ou
seja, basta que componham a mesma chapa deste (Lei n 4.737, de 1965, que institui
o Cdigo Eleitoral, arts. 91, 1, e 202, 2). Comparativamente, os suplentes de
deputado federal so aqueles que concorrem ao cargo de deputado federal e no so
eleitos efetivos das listas dos respectivos partidos ou coligaes, porm, por integrarem
representao partidria que alcana o quociente eleitoral, so classificados como
suplentes. O art. 112 do Cdigo Eleitoral prev:
Considerar-se-o suplentes da representao partidria:
I os mais votados sob a mesma legenda e no eleitos efetivos das listas dos respectivos
partidos;
II em caso de empate na votao, na ordem decrescente da idade [...]
20
Captulo I
Cmara
Representao
do povo
Bancadas
Quantidade
Estados e
DF
8 a 70
deputados
(proporcional
populao)
Territrios
4 deputados
(fixo na CF)
Sistema
eleitoral
Proporcional
Mandato
Composio
4 anos
513 deputados
Renovao
total e
quadrianual
(de 4 em 4
anos)
21
Senado
da federao
Estados e
DF
3 senadores
(fixo na CF)
Majoritrio
(mais votado)
8 anos
81 senadores
Renovao
parcial por 1/3
e 2/3
alternadamente a cada
4 anos
Curiosidade
A Constituio Federal estabelece que o Poder Legislativo ser exercido pelo Congresso
Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, e determina,
ainda, que o presidente do Senado Federal presidir a Mesa do Congresso Nacional.
Em termos oramentrios, no existe o rgo Congresso Nacional. Diferentemente
disso, existem as instituies Cmara dos Deputados e Senado Federal, identificadas no
oramento da Unio pelas unidades oramentrias 20.000 e 51.000, respectivamente.
Discorreremos sobre o funcionamento do Congresso Nacional e sua Mesa Diretora
no Captulo IV.
22
Captulo II
Histrico Constitucional
do Regimento Comum
1. Regimento Comum do Congresso Nacional: elaborao prevista na
Constituio Federal de 1988
A Constituio Federal brasileira de 1988 estabelece que a Cmara dos Deputados
e o Senado Federal reunir-se-o em sesso conjunta para, entre outros casos, elaborar o
regimento comum e regular os servios comuns s duas Casas (CF, art. 57, 3, II).
De acordo com a nota edio oficial de 2007 do Regimento Comum do Congresso
Nacional (RCCN), esse Regimento foi originalmente aprovado pela Resoluo n 1, de
1970-CN. Dessa forma, o texto original desse Regimento entrou em vigor sob a gide
da Constituio de 1967 (conhea o histrico constitucional do Regimento Comum no
prximo item deste captulo).
Nessa nota, consta ainda que parte de seus dispositivos foi revogada ou alterada pela
Constituio Federal de 1988 e por resolues subsequentes (RCCN, 2007, p. 3). Isso
significa que o Regimento Comum foi recepcionado pela Constituio de 1988 apenas
parcialmente. Em outras palavras, o RCCN, editado em 1970, nos termos constitucionais
vigentes poca, permaneceu em vigor to somente com os dispositivos compatveis com
o novo texto constitucional, de 1988.
23
O texto constitucional de 1891 estabelecia que o Poder Legislativo seria exercido pelo
Congresso Nacional, com a sano do presidente da Repblica. Porm, tal sano no incidia sobre propostas de reforma da Constituio (CF/1891, arts. 16 e 90). Havia previso de
que as duas Cmaras que compunham o Congresso Nacional Cmara dos Deputados e
Senado trabalhassem separadamente (CF de 1891, art. 18, caput). O texto constitucional
afirmava que cada uma dessas Casas detinha competncia para organizar seu regimento
interno, mas no mencionava expressamente a elaborao de um regimento comum.
A despeito de no haver previso em seu texto de um regimento comum, a Constituio contemplava casos de sesses do Congresso (conjuntas), conforme dispem os arts. 44,
47 e 48, n 92. Nesse sentido, esclarece-se que o Congresso Nacional teve seu Regimento
Comum promulgado em 22 de agosto de 1892 (Manual do Deputado, 1912, p. 157-165).
Nos termos da Constituio de 1934, o Poder Legislativo era exercido pela Cmara
dos Deputados, com a colaborao do Senado Federal (art. 22). No obstante sua estrutura
bicameral, essa forma organizacional do Poder Legislativo nica na histria brasileira,
pois, nos demais casos, o exerccio desse poder foi atribudo a um rgo (Assembleia-Geral,
Parlamento Nacional, Congresso Nacional) composto por duas cmaras.
Aps destacar essa singularidade na organizao do Poder Legislativo, cabe acrescentar que
a expresso regimento comum, associada s casas legislativas federais, aparece pela primeira
vez no texto constitucional com o advento da Constituio de 19343, em seu art. 28, verbis:
Art. 28. A Camara dos Deputados reunir-se- em sesso conjuncta com o
Senado Federal, sob a direco da Mesa deste, para a inaugurao solenne da sesso legislativa, para elaborar o Regimento Commum, receber o
24
Captulo
CaptuloIII
Curiosidade
Segundo Oliveira Vianna (1939, p. 131), a verdadeira originalidade do sistema
constitucional de 1937 estava no fato de o presidente da Repblica ser a pea mais
importante no cenrio poltico brasileiro (e no mais o Parlamento).
A Carta de 1937 instituiu o decreto-lei, instrumento que permitia ao presidente da
Repblica legislar independentemente de homologao ou referenda parlamentar, e
ainda estabeleceu que o direito de iniciativa dos projetos de lei cabe, em regra, ao
chefe de governo e no ao Parlamento (VIANNA, 1939, p. 137-138).
Ao expor a situao secundria do Parlamento no regime de 1937, Oliveira Vianna
(1939, p. 140) afirma:
25
[...] certamente, no est o Parlamento despojado do direito de iniciativa dos projetos de lei, nem do poder de transform-los em lei; mas, sem
dvida, a sua actividade, como rgo legisferante, est, no regimen da
Constituio de 37, muito embaraada, muito condicionada por uma srie
considervel de contingncias e limitaes, umas de ordem prtica, outras
de natureza constitucional. Estas limitaes e contingncias despojam o
Parlamento, no novo regimen, da condio de centro da vida poltica, a elle
atribuda no regimen das Constituies anteriores, inclusive a de 34.
Quanto ao Conselho da Economia Nacional Cmara poltica que compunha o
Parlamento, juntamente com a Cmara dos Deputados Oliveira Vianna (1939, p. 140)
esclarece tratar-se de uma corporao profissional que funcionava como rgo consultivo
nas leis que interessassem economia nacional e acrescenta:
Tem poderes de elaborao de normas, de natureza regulamentar, relativas
a matria de assistncia, prestada por associaes, sindicatos e institutos, e a
convenes collectivas: normas estas que se tornaro obrigatrias mediante
a aprovao do presidente da Repblica (art. 61). Uma outorga plebiscitria o poder investir de poderes propriamente legislativos sobre matria
econmica (art. 63).
Na Segunda Repblica, a Constituio de 1946 conferiu ao Congresso Nacional a
competncia de exercer o Poder Legislativo e estabeleceu que suas Casas Cmara dos
Deputados e Senado Federal reunir-se-iam em sesso conjunta para, dentre outras atividades, elaborar o regimento comum:
Art. 41. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, sob a direo da Mesa
dste, reunir-se-o em sesso conjunta para:
[...]
II elaborar regimento comum;
[...]
No tocante previso de elaborao do Regimento Comum pelas duas Casas do Congresso Nacional, cumpre notar que ela tambm constava tanto no texto original da Carta
de 1967 (art. 31, II) quanto no texto decorrente da Emenda Constitucional n 1, de 1969
(art. 29, 3, II). Em razo da abrangncia dessa emenda, h quem a considere uma nova
constituio, in verbis:
CF de 1967
Art. 31. [...]
2 A Cmara dos Deputados e o Senado, sob a direo da Mesa dste,
reunir-se-o em sesso conjunta para:
26
Captulo
CaptuloIII
[...]
II elaborar o Regimento Comum;
[...]
CF de 1967 com alteraes promovidas pela EC n 1, de 1969
Art. 29. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital da Unio,
de 31 de maro a 30 de novembro.
[...]
3 Alm de reunies para outros fins previstos nesta Constituio, reunir-se-o,
em sesso conjunta, funcionando como Mesa a do Senado Federal, ste e a Cmara
dos Deputados, para:
[...]
II elaborar regimento comum; e
[...]
Poder Legislativo
exercido
precipuamente
pelo(a)
1824
Assembleia-Geral1
1891
Congresso Nacional
(CN)3
1934
CD6
1937
Parlamento Nacional7
Cmaras
(casas legislativas)
Previso de
regimento comum
Previso de
reunio
conjunta
Cmara dos
Deputados (CD)
e Cmara dos
Senadores (ou
Senado)
Regimento Interno
da AssembleiaGeral2
sim
CD e Senado
no4
sim5
sim
sim
no8
no
CD e
Senado Federal (SF)
CD e Conselho
Federal
27
1946
CN
CD e SF
sim
sim
1967
CN
CD e SF
sim
sim
EC n 1/1969
CN
CD e SF
sim
sim
1988
CN
CD e SF
sim
sim
2 No obstante o art. 19 da CF de 1824 mencionar regimento interno e de, em 1827, o Senado ter
encaminhado Cmara dos Deputados projeto do regimento interno da Assembleia-Geral (com o
qual a Cmara no consentiu), foi promulgado em 1835 um regimento comum.
3
8 O Parlamento foi fechado em novembro de 1937 e somente foi reaberto aps o fim do Estado Novo
(1937-1945).
Ttulo ou
ementa
Responsvel pela
promulgao
CF 1824
Regimento
Commum
Bento Barroso
Pereira presidente
do Senado1
Regimento
Commum
Prudente Jos de
Moraes Barros
presidente do
Senado2
CF 1891
28
Data da
promulgao
Publicao
2/6/1835
22/8/1892
Captulo
CaptuloIII
CF 1934
Regimento
Commum
da Cmara
dos
Deputados
e do Senado
Federal
Medeiros Netto
presidente do
Senado Federal3
27/5/1936
CF 19374
20/4/1951
12/8/1967
11/8/1970
CF 1946
Res. n
1/1951 CN
Aprova o
Joo Caf Filho
Regimento
presidente do
Comum
Senado Federal
Adapta o
Regimento Camilo Nogueira da
Gama
Comum s
primeiro-vicedisposies
CF 1967
da
presidente do
Res. n 1/1967
Senado Federal,
CN
Constituio
no exerccio da
de 24 de
Presidncia
janeiro de
1967
Aprova o
Senador Joo
CF 1967 e 1988 Regimento
Cleofas
Res. n 1/1970 Comum do
presidente do
Congresso
CN
Senado Federal
Nacional
1 O texto foi promulgado, em 2 de junho de 1835, por Bento Barroso Pereira, presidente (do Senado).
Conde de Valena, 1 secretrio. Luiz Jos de Oliveira, 2 secretrio.
2 O texto foi promulgado, em 22 de agosto de 1892, por Prudente Jos de Moraes Barros; Joo Lopes
Ferreira Filho; Joo Pedro Belfort Vieira; Antonio Azeredo; Gil Diniz Goulart; Antonio Nicolo Monteiro
Baena; Francisco de Paula Oiveira Guimares; Thomas Rodrigues da Cruz; Joo Antonio de Avellar.
3 O texto foi promulgado no Rio de Janeiro, em 27 de maio de 1936, por Medeiros Netto, presidente (do Senado); Antonio Carlos, presidente da Cmara; Leopoldo da Cunha Mello, 1 secretrio do Senado; Jos Pires
Rebello, 2 secretrio do Senado; Jos Pereira Lima, 1 secretrio da Cmara e relator; Generoso Ponce, 2
secretrio da Cmara; Manoel Caldeira de Alvarengua, 4 secretrio da Cmara (Manual do Deputado, 1912,
p. 165).
4 O Congresso Nacional permaneceu fechado durante o Estado Novo (1937-1945), razo pela qual
inexistiu regimento comum nesse perodo.
29
Captulo III
Introduo ao Regimento
Comum do Congresso Nacional
1. Consideraes Iniciais
As principais espcies normativas que disciplinam o exerccio do Poder Legislativo, o
funcionamento do Congresso Nacional e o processo legislativo federal so:
1) Constituio Federal (CF, arts. 44 a 75);
2) Regimentos:
a) Comum do Congresso Nacional (CF, art. 57, 3, II);
b) Interno do Senado Federal (CF, art. 52, XII);
c) Interno da Cmara dos Deputados (CF, art. 51, III).
O Regimento Comum do Congresso Nacional busca disciplinar os trabalhos conjuntos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, bem como disciplinar procedimentos
comuns a serem adotados por ambas as Casas na elaborao das leis (normas jurdicas).
Ao responder questo sobre quais normas devem ser estudadas para melhor compreenso
do processo legislativo federal, Santos (2006) assevera que:
Estudar o processo legislativo federal brasileiro impele observao das normas
que lhe so pertinentes. De incio, deve-se conhecer os princpios traados na Lei
Magna: Constituio Federal de 1988 (CF). Examinar tanto o Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN) como a Lei Complementar n 95/1998
(com as alteraes promovidas pela Lei Complementar n 107, de 2001) revela
prudncia no estudo da matria, afinal, como o Brasil adotou o sistema bicameral
para o Poder Legislativo federal, tais normativos so relevantes no conhecimento
do tema por traarem regras referentes elaborao das leis aplicveis s duas cmaras que compem o Congresso Nacional. Ademais, a anlise minuciosa de cada
um dos regimentos internos das casas legislativas Regimento Interno da Cmara
dos Deputados e Regimento Interno do Senado Federal propiciar queles que
lidam com o processo legislativo no dia a dia do Congresso Nacional, bem como
a todas as pessoas interessadas no tema oportunidade de conhecer detalhes da elaborao legislativa. H de se mencionar, ainda, a existncia de normas conexas aos
regimentos (legislao do Congresso Nacional e de suas Casas, leis complementares e ordinrias, decretos legislativos), que complementam o estudo da matria.
31
Importante
Em razo da supremacia da Constituio, havendo conflito entre dispositivo
constitucional e regimental, prevalece a norma constitucional.
Os trabalhos conjuntos do Congresso Nacional so regidos pelo Regimento Comum
e, nos casos em que este for omisso, aplicam-se as disposies do Regimento Interno
do Senado Federal e, se este ainda for omisso, as do Regimento Interno da Cmara
dos Deputados (RCCN, art. 151). Trata-se de ordem de preferncia na utilizao
das disposies regimentais nas sesses conjuntas e reunies de comisso mista (no
confundir com hierarquia).
A nota edio oficial do Regimento Comum publicado em 2011 esclarece que a Mesa
do Congresso Nacional, nos termos regimentais, fez publicar o texto do Regimento Comum consolidado em relao ao texto editado em 31 de janeiro de 2007, introduzindo as
modificaes provenientes das Resolues nos 1 e 2 de 2008-CN. Alm do mais, ressalta
que fazem parte do Regimento Comum sem no obstante integrar o texto consolidado as
resolues do Congresso Nacional que possuem autonomia temtica, como, por exemplo, as
que disciplinam a apreciao de matrias oramentrias, medidas provisrias ou a Comisso
Representativa do Congresso Nacional.
Essas resolues, assim como outras normas que disciplinam matrias da competncia
do Congresso Nacional, esto publicadas tambm nesta edio de 2011 do Regimento
Comum, vindo logo aps o seu texto consolidado. Dessa forma, esto dispostos nesta nova
edio os textos das Resolues nos 1, 2, 3 e 4 de 2008-CN4.
32
Captulo III
Tambm foram efetuadas nessa edio as correes de redao, sem alterao de mrito, relativas adequao ao Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa, aprovado pelo
Decreto Legislativo n 54, de 1995, e a seu Protocolo Modificativo, aprovado pelo Decreto
Legislativo n 120, de 2002.
Cumpre salientar que, em algumas resolues que possuem autonomia temtica, consta expressamente a seguinte declarao: Esta resoluo parte integrante do Regimento
Comum. Isso ocorre, por exemplo, nas quatro resolues constantes do quadro a seguir:
Resoluo do
Congresso
Nacional
Res. n 3
de 1990
Res. n 1
de 2002
Ementa
Dispe sobre a Comisso
Representativa do Congresso
Nacional, a que se refere o
4 do art. 58 da Constituio
Federal.
Dispe sobre a apreciao,
pelo Congresso Nacional,
das medidas provisrias a
que se refere o art. 62 da
Constituio Federal, e d
outras providncias.
Res. n 1
de 2006
Res. n 4
de 2008
Art. 1
Art. 1 Esta resoluo parte integrante do
Regimento Comum e dispe sobre a Comisso
Representativa do Congresso Nacional, a que se
refere o 4 do art. 58 da Constituio Federal.
Art. 1 Esta resoluo parte integrante
do Regimento Comum e dispe sobre a
apreciao, pelo Congresso Nacional, de
medidas provisrias adotadas pelo presidente
da Repblica, com fora de lei, nos termos do
art. 62 da Constituio Federal.
Art. 1 Esta resoluo parte integrante
do Regimento Comum e dispe sobre a
tramitao das matrias a que se refere o
art. 166 da Constituio e sobre a Comisso
Mista Permanente prevista no 1 do mesmo
artigo, que passa a se denominar Comisso
Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao CMO.
Art. 1 Esta resoluo parte integrante do
Regimento Comum e dispe sobre a criao, no
mbito do Congresso Nacional, da Comisso
Mista Permanente sobre Mudanas Climticas
CMMC, destinada a acompanhar, monitorar e
fiscalizar, de modo contnuo, as aes referentes
s mudanas climticas no Brasil.
33
Curiosidade
A dcada de 1980 registrou importantes eventos que marcaram o processo de
redemocratizao do pas ps-regime militar de 1964. Nisso h consenso entre os
autores. Quanto ao momento essencial que marcou tal processo, porm, h opinies
diferentes. Ribeiro (2006, p. 64 e 73) considera que o ano de 1982 foi fundamental no
processo de redemocratizao e, ao mencionar perodos do desenvolvimento industrial
brasileiro, assinala esse ano como divisor de guas entre o regime militar de 1964 e o
retorno democracia: expanso econmica e ditadura militar entre 1964 e 1982;
estagnao econmica e democracia a partir de 1982.
Por sua vez, Arajo (2007, p. 347-350) assinala o perodo entre 1980 e 1985 como
crucial para o processo de redemocratizao do pas. Segundo essa autora, trs fatores
polticos marcaram esse processo: 1) surgimento de um novo e vigoroso movimento
sindical no ABC paulista desde o final da dcada de 1970; 2) fim do bipartidarismo
em novembro de 1979; 3) a derrota da campanha pelas eleies diretas em abril de
1984 (a campanha das Diretas-j ocorreu entre 1983 e 1984). Em acrscimo, Arajo
registra que:
Sob o duplo signo da negociao e da frustrao, o Brasil encerrava o
ciclo militar e reingressava na via democrtica. O presidente Sarney
tomou posse no dia 15 de maro de 1985. Dois meses depois, o Congresso Nacional restabeleceu as eleies diretas, aprovou o voto para os
analfabetos e legalizou os partidos comunistas. (2007, p. 350)
Em relao aos termos negociao e frustrao, constantes da citao de Arajo,
cabe esclarecer que se trata da negociao que resultou na eleio da chapa composta
por Tancredo Neves e Jos Sarney e da frustrao decorrente da morte do primeiro
antes de sua posse como presidente do Brasil.
No pretendemos, neste trabalho, discorrer sobre os motivos (ou a ausncia deles)
de o Congresso Nacional, decorridos 20 anos da Constituio democrtica, ainda no
ter aprovado um novo Regimento Comum ou, pelo menos, ter promulgado uma resoluo para adaptar o texto do RCCN nova Constituio.
Independentemente disso, o fato que vrios dispositivos do RCCN encontram-se revogados por terem sido considerados incompatveis com a Constituio de 1988 e, ao longo
dos anos, o RCCN foi modificado por resolues que lhe alteraram ou acrescentaram dispositivos, bem como teve seu texto complementado por resolues que possuem autonomia
temtica e que, apesar de integrarem o RCCN, no se encontram consolidadas em seu texto.
Diante disso, apesar de o Regimento Comum continuar cumprindo sua funo nos trabalhos conjuntos do Congresso Nacional, observa-se que h incompatibilidade entre deter-
34
Captulo III
Interessante
A Mesa do Congresso Nacional detm competncia para apresentar projetos de
resoluo do Congresso Nacional, porm no pode ser autora exclusiva de projeto que
modifique o Regimento Comum.
facultado a qualquer congressista oferecer emendas ao projeto. Conquanto o Regimento Comum no preveja expressamente o prazo para apresentao dessas emendas, elas
devem ser oferecidas at o encerramento da discusso do projeto, conforme se depreende
do art. 129 do RCCN.
Caso o projeto seja de iniciativa conjunta das Mesas do Senado Federal e da Cmara dos
Deputados, aps a devida distribuio do texto em avulsos, convocada sesso conjunta, a
realizar-se dentro de cinco dias, destinada discusso do projeto. Porm, quando se tratar
de iniciativa conjunta de deputados e senadores, o projeto, aps ser recebido, encaminhado
s Mesas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, que dispem de quinze dias para
emitir parecer. Ao trmino desse prazo, independentemente de haver parecer, convocada
sesso conjunta, a realizar-se dentro de cinco sesses, para discusso do projeto.
importante registrar que compete s Mesas do Senado e da Cmara emitir parecer tanto
sobre o projeto quanto sobre as eventuais emendas a ele oferecidas. Em ambos os casos, cada
uma das Mesas apresenta um parecer, ou seja, so oferecidos dois pareceres sobre o projeto e
dois sobre as emendas. Todavia, o art. 130 do RCCN faculta a apresentao de parecer nico
tanto ao projeto quanto s emendas, por acordo entre as Mesas. No caso de projeto, somente
35
haver parecer quando a iniciativa da matria for de deputados e senadores, pois, quando a
autoria do projeto for das Mesas do Senado e da Cmara, considera-se que o pronunciamento
(opinio) desses rgos sobre o assunto seja o prprio projeto e sua justificativa.
1) Iniciativa
3) Parecer
4) Discusso
Em ambos os casos, a sesso conjunta deve ser realizada dentro de cinco dias de
sua convocao.
5) Votao
Em sesso conjunta:
i) imediatamente aps a discusso;
ii) aps findar-se o prazo para emisso de parecer s emendas.
36
Captulo IV
Funcionamento
do Congresso Nacional
1. Consideraes Iniciais
O Congresso Nacional funciona por legislatura, cuja durao de quatro anos. Nesse
perodo, ocorrem quatro sesses legislativas ordinrias (SLOs), divididas cada uma em
dois perodos legislativos. No intervalo dessas SLOs, podem ocorrer recessos parlamentares ou, se o Congresso Nacional for convocado extraordinariamente, sesses legislativas
extraordinrias (SLEs). Para o incio do primeiro e do terceiro ano da legislatura, so
previstas sesses preparatrias.
Cumpre salientar que, com a alterao promovida pela EC n 50/2006, fica vedado o
pagamento de parcela indenizatria em razo de convocao extraordinria do Congresso
Nacional.
Importante
A legislatura inicia-se em 1 de fevereiro.
A sesso legislativa ordinria inicia-se no dia 2 de fevereiro. Caso essa data recaia em
sbado, domingo ou feriado, a sesso solene de inaugurao da sesso legislativa ser
transferida para o primeiro dia til subsequente.
37
Apresentamos, a seguir, diagrama explicativo do calendrio legislativo federal, englobando, ao longo dos meses e anos, incio e trmino da legislatura, das sesses legislativas
ordinrias, seus perodos e recessos.
Importante
A Constituio Federal previu reunio de cada uma das Casas do Congresso Nacional
em sesses preparatrias, a partir de 1 de fevereiro, apenas para o primeiro ano da
legislatura, para posse de seus membros e eleio das respectivas Mesas, para mandato
de dois anos. Como a legislatura dura quatro anos e o mandato da Mesa de apenas
dois anos, o RISF e o RICD previram a realizao de eventos preparatrios (reunies
preparatrias no SF e sesses preparatrias na CD) no terceiro ano da legislatura para
eleio da respectiva Mesa do segundo binio.
Lembretes
1) A legislatura comea no dia 1 de fevereiro, a cada quatro anos;
2) A SLO inicia-se no dia 2 de fevereiro de cada ano (CF, art. 57, caput).
38
Captulo IV
Numerao antiga
1
2
3
4
5
6
7
8
9
39
Numerao antiga
10
11
12
13
14
35 Legislatura: de 1930
Constituio de 1934
Numerao Antiga
Numerao Antiga
1
2
3
4
5
6
40
Incio
Trmino
1/2/1983
31/1/1987
1/2/1987
31/1/1991
1/2/1991
31/1/1995
1/2/1995
31/1/1999
1/2/1999
31/1/2003
1/2/2003
31/1/2007
1/2/2007
31/1/2011
1/2/2011
31/1/2015
Captulo IV
Curiosidade
A data de descobrimento do Brasil, que hoje conhecemos e comemoramos, 22 de
abril. Todavia, poca da independncia do pas e da instalao da primeira legislatura
incio do Sculo XIX , 3 de maio era a data celebrada, conforme se depreende do
comentrio de Morettin (2000, p. 139):
Um outro problema se colocava para os historiadores da poca: o dia em
que o Brasil foi descoberto. Atualmente, conhecemos e comemoramos o
22 de abril, porm o sculo XIX celebrava o fato no dia 3 de maio, momento em que, supostamente, a primeira missa no novo territrio teria sido
realizada. curioso anotar que em 1900 este foi o dia escolhido para dar
incio s festividades referentes ao quarto centenrio [do descobrimento].
O ano de 1823 um marco na histria legislativa brasileira, pois foi nele que a
primeira Assembleia representativa foi instalada e, meses depois, dissolvida. Quanto
sua dissoluo, Franco (1976, p. 23) relata que: A 12 de novembro de 1823, depois
da famosa noite de agonia, na qual os deputados brasileiros deram a primeira prova
histrica de defesa da representao popular contra os excessos do poder, foi dissolvida
a primeira Assembleia representativa de nossa histria.
41
pblico relevante. Quando a convocao se justificar por esse ltimo motivo, depender de
aprovao da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
Importante
Alteraes promovidas por emendas constitucionais relativas s convocaes
extraordinrias do Congresso Nacional:
EC n 32, de 2001
42
Captulo IV
EC n 50, de 2006
1) A convocao extraordinria do Congresso Nacional procedida em razo
de urgncia ou de interesse pblico relevante, somente implicar a realizao de sesso legislativa extraordinria se for aprovada pela maioria absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (CF, art. 57, 6, II).
2) vedado o pagamento de parcela indenizatria, em razo da convocao (CF, art. 57, 7, in fine).
43
Importante
Sesso conjunta equivale reunio simultnea, no mesmo local, das duas casas legislativas
e pressupe a manifestao separada de cada uma delas na votao. Por isso, no deve
ser confundida com a sesso unicameral, ocorrida apenas na reviso constitucional
(concluda em 1994), ocasio em que as duas Cmaras se fundiram em uma s, e os
votos de deputados e senadores foram computados conjunta e indistintamente.
Uma vez conhecidas as situaes em que o Congresso Nacional realiza sesses conjuntas, deve-se observar que no h habitualidade semanal, quinzenal ou, ainda, mensal na
realizao dessas sesses e, provavelmente por isso, o Regimento Comum no qualificou
44
Captulo IV
Carter
Solene
Carter
Deliberativo
Sim
No
Sim
No
Sim
No
No
Sim
No
Sim
No
No
No
Sim
No
Sim
No
Sim
Sim
No
No
No
No
No
1 Um nico inciso tanto da CF como do RCCN inclui duas previses quanto ao veto: a) conhecer do veto;
e b) deliberar sobre o veto. Para mais informaes sobre conhecimento do veto, vide Captulo VII Do
veto.
2 Quanto previso de realizar sesso conjunta para atender aos demais casos previstos na Constituio e no mencionados no Regimento Comum, registramos o de regular a criao de servios
comuns s duas Casas (CF, art. 57, 3, II).
45
3 Os demais casos de sesso conjunta previstos no Regimento Comum so: sesso destinada a homenagear chefes de Estados estrangeiros, sesso comemorativa de data nacional e sesso para recebimento e leitura da mensagem do presidente da Repblica encaminhando projeto de lei oramentria
(RCCN, arts. 1, 1, 68 a 71 e 89).
4 No que se refere disposio de atender aos demais casos previstos na Constituio (CF, art. 57, 3,
caput), o carter solene ou deliberativo depender do eventual caso que venha a ser identificado. Em relao aos demais casos de sesso conjunta previstos na Constituio, Silva (2006b, p. 519) registra: no
os encontramos. Em nossa opinio, porm, deve-se considerar um caso de sesso conjunta a hiptese
constante do 3 do art. 68 da CF, que possibilita a apreciao pelo Congresso Nacional, em votao
nica, de projeto de lei delegada, tratado no Regimento Comum pelos arts. 123, in fine, e 124 a 127.
Cumpre notar que as Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal contam,
ainda, com suplentes de secretrio, que no so membros das Mesas. O RCCN, porm,
no prev tal hiptese em relao aos secretrios da Mesa do Congresso Nacional, ou
seja, inexiste a figura de suplente de secretrio na Mesa Diretora do Congresso Nacional.
O esquema a seguir ilustra a composio das Mesas das casas legislativas federais e do
Congresso Nacional. As setas indicam quais membros das Mesas do Senado Federal e da
46
Captulo IV
Cmara dos Deputados integram a Mesa do Congresso Nacional, que constituda nos
termos do 5 do art. 57 da CF.
Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e formao da
Mesa do Congresso Nacional
MESA DO
CONGRESSO NACIONAL
MESA DO
SENADO FEDERAL
Presidente
Presidente do SF
Presidente
1 Vice-Presidente
vice-presidente
1 vice-presidente da CD
1 Presidente
vice-presidente
2 Vice-Presidente
vice-presidente
2 vice-presidente do SF
2 Presidente
vice-presidente
1 Secretrio
secretrio
1 secretrio da CD
1 secretrio
Presidente
2 secretrio
2 secretrio do SF
2 secretrio
3 secretrio
3 secretrio da CD
3 secretrio
4 secretrio
4 secretrio do SF
4 secretrio
MESA DA
CMARA DOS DEPUTADOS
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados lista as competncias da Mesa Diretora, dos membros desta e dos suplentes de secretrio nos arts. 15, 17 a 19 e 19-A, respectivamente. Por sua vez, o Regimento Interno do Senado Federal relaciona as atribuies dos
membros da Mesa nos arts. 48 a 58, mas no apresenta as atribuies da Mesa como colegiado reunidas em um rol, registrando-as de maneira esparsa no texto regimental. Quanto
s atribuies dos suplentes de secretrios, o RISF apenas informa que lhes cabe substituir
os secretrios. Na Cmara dos Deputados, as atribuies dos membros da Mesa constam
ainda em ato da Mesa, por previso regimental. Dessa forma, o Ato da Mesa da Cmara
dos Deputados n 66, de 9 de fevereiro de 1993, estabelece atribuies para os membros da
Mesa. Por exemplo, de acordo com esse ato, atribuio do segundo-vice-presidente atuar
como o corregedor da Cmara dos Deputados.
No que se refere direo dos trabalhos legislativos, deve-se considerar a existncia de
trs rgos diretores: a Mesa do Congresso Nacional, a Mesa da Cmara dos Deputados e
47
a Mesa do Senado Federal (CF, art. 57, 4 e 5). A primeira responsvel pela direo
das sesses conjuntas do Congresso Nacional. As outras duas, separadamente, dirigem
os trabalhos da Casa respectiva e, em conjunto, promulgam as emendas Constituio,
alm de, conforme mencionado neste tpico, acumularem outras atribuies previstas na
Constituio Federal e nos regimentos internos.
Esclarecendo:
Interessante
Dirigir as sesses conjuntas em geral: Mesa do Congresso Nacional (uma Mesa).
Promulgar emenda Constituio: Mesa da Cmara + Mesa do Senado (duas Mesas).
Como a promulgao de emenda Constituio ocorre em sesso conjunta e solene
do Congresso Nacional, nesse caso, em tese, as trs Mesas renem-se no mesmo
local. Isto , a Mesa do Congresso Nacional dirige a sesso conjunta e as Mesas da
Cmara e do Senado promulgam a(s) emenda(s) Constituio.
De acordo com o art. 53 do RCCN, nas sesses solenes, integram a Mesa o
presidente da Cmara e, mediante convite, o presidente do Supremo Tribunal Federal.
Nesse caso, esta deve ser entendida como Mesa dos trabalhos e no como Mesa do
Congresso Nacional.
48
Captulo IV
Quando da atuao conjunta das duas Casas, a direo dos trabalhos fica a cargo da
Mesa do Congresso Nacional, que presidida pelo presidente do Senado Federal (CF,
art. 57, 5). Apesar dessa previso, importante esclarecer que a Constituio Federal e
o Regimento Comum no registram as expresses presidente da Mesa do Congresso Nacional nem presidente do Congresso Nacional, denominaes que costumam aparecer no
vocabulrio legislativo e jornalstico. Em documentos oficiais, o Congresso Nacional tem se
servido da expresso presidente da Mesa do Congresso Nacional, a qual em nossa opinio
a expresso mais adequada para a funo exercida pelo presidente do Senado Federal, por
fora do mandamento constitucional j referido. Essa utilizao pode ser verificada, por
exemplo, na Resoluo do Congresso Nacional n 1 de 2002, que dispe sobre a apreciao
de medidas provisrias; na Resoluo do Congresso Nacional n 1 de 2006, que dispe sobre
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao; e no Ato do Presidente da
Mesa do Congresso Nacional n 47 de 2010, publicado no Dirio do Congresso Nacional de
25/11/2010, p. 3582.
Por sua vez, a expresso presidente do Congresso Nacional costuma aparecer na linguagem coloquial, como na fala do segundo-vice-presidente da Cmara dos Deputados,
no exerccio da Presidncia da 20 Sesso Conjunta do Congresso Nacional, realizada no
dia 24/11/2010, conforme registro no Dirio do Congresso Nacional (DCN) de 25/11/2010,
p. 3597, col. 2. Essa expresso tambm consta em textos jornalsticos, como, por exemplo, na
edio do dia 2/2/2011 do Jornal do Senado Federal (p. 3) e do Jornal da Cmara dos Deputados
(p. 8). No livro Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional, Santos, Nbrega Netto e
Carneiro (2008), apresentam quatro questes de provas de concursos pblicos que contm
a expresso presidente do Congresso Nacional. Apesar de, nos quatro casos, os itens que
incluam tal expresso terem sido considerados incorretos, no se pode afirmar que o erro
estava no emprego da denominao presidente do Congresso Nacional, pois havia outras
justificativas para que os examinadores considerassem errados os quatro itens.
4.1.4 Mesa do Congresso Nacional: substituio do presidente6
Caso seja necessrio convocar sesso conjunta da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal e o presidente do Senado Federal encontre-se, por exemplo, em misso oficial
no exterior, caber ao primeiro-vice-presidente da Mesa do Congresso Nacional cargo
exercido pelo primeiro-vice-presidente da Cmara dos Deputados convocar a referida
sesso conjunta. Essa no uma competncia do primeiro-vice-presidente do Senado
Federal, pois, ainda que esteja no exerccio da Presidncia do Senado, ele no integra
a Mesa do Congresso Nacional. A esse respeito, cabe registrar que o Supremo Tribunal Federal j cassou a convocao de sesso conjunta das Casas do Congresso Nacional
6
49
Esse entendimento se aplica tambm promulgao de matrias de competncia exclusiva do Congresso Nacional, como o caso de resolues do Congresso Nacional (por
exemplo, a Resoluo n 1 de 2000-CN e a Resoluo n 2 de 2007-CN), de lei decorrente de aprovao de medida provisria (como, por exemplo, as Leis nos 10.276, de 2001,
e 11.538, de 2007), de ato do presidente da Mesa do Congresso Nacional que prorroga o
prazo de vigncia de medida provisria (Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional n 72 de 2007, por exemplo), de ato declaratrio do Presidente da Mesa do Congresso
Nacional que comunica o encerramento de prazo de vigncia de medida provisria (Ato
Declaratrio do Presidente da Mesa do Congresso Nacional n 34, de 2010, por exemplo).
Por outro lado, na prtica legislativa, quando o presidente do Senado Federal encontrase impedido de exercer a competncia prevista no art. 52 do RCCN e promulgar decreto
legislativo, que contm matria de competncia exclusiva do Congresso Nacional, tais
normativos recebem a assinatura do primeiro-vice-presidente do Senado Federal (e no a
do primeiro-vice-presidente da Mesa do Congresso Nacional). A interpretao aplicada
promulgao de decretos legislativos possivelmente ampara-se no Regimento Interno
do Senado Federal, que confere ao seu presidente competncia para promulgar os decretos legislativos e ao seu primeiro-vice-presidente, a atribuio de substituir o presidente
daquela Casa nas suas faltas ou impedimentos (RISF, arts. 48, XXVIII, e 52, I). A ttulo
de exemplo dessa interpretao, cabe informar que o primeiro-vice-presidente do Senado
Federal, no exerccio da Presidncia, promulgou os Decretos Legislativos nos 275 e 276,
ambos de 2010 (DCN, 21/5/2010, p. 1410). Essa interpretao, salvo melhor juzo, merece
ser questionada por destoar do entendimento aplicvel aos demais casos de substituio
do presidente do Senado, na qualidade de presidente da Mesa do Congresso Nacional, em
atribuies que lhe sejam conferidas pelo Regimento Comum.
Por fim, cumpre esclarecer que, quando o presidente e o primeiro-vice-presidente da
Mesa do Congresso Nacional encontrarem-se impedidos, a promulgao dessas matrias
caber ao segundo vice-presidente da Mesa do Congresso Nacional, no exerccio da Presidncia. Exemplos de normas assim promulgadas so a Lei n 12.218, de 2010, e o Ato do
Presidente da Mesa do Congresso Nacional n 12 de 2010.
50
Captulo IV
De acordo com o Regimento Comum do Congresso Nacional, as lideranas das representaes partidrias em cada Casa, constitudas na forma dos respectivos regimentos,
so reconhecidas nos trabalhos conjuntos do Congresso Nacional. Assim, a representao
partidria que possuir liderana na Cmara, assim como aquela que possuir liderana no
Senado, tem sua liderana reconhecida no Congresso Nacional para atuar nas sesses
conjuntas e reunies de comisso mista. Portanto, o partido que possuir representao e
liderana na Cmara e no Senado ter ambas as lideranas reconhecidas para essas finalidades (RCCN, art. 4).
51
rgo
Congresso
Nacional
Vice-lder(es)
Dispositivo regimental
RCCN, art. 4, caput
Senado Federal
Cmara dos
Deputados
RICD, art. 9, 1
No obstante existir lder do governo na Cmara e lder do governo no Senado, o Regimento Comum do Congresso Nacional faculta ao presidente da Repblica a indicao
de um lder, que poder escolher at cinco vice-lderes, para atuar nos trabalhos conjuntos,
ou seja, h a previso de Liderana do Governo especificamente constituda para as atividades do Congresso Nacional quando da atuao conjunta de ambas as casas legislativas.
Liderana do Governo
rgo
Congresso
Nacional
Senado
Federal
Cmara dos
Deputados
Lder
Vice-lder
Dispositivo
regimental
RCCN, art. 4, 2
RISF, art. 66-A,
pargrafo nico
RICD, art. 11
Assim, a cada ano, os lderes das duas bancadas que preencherem esses requisitos em
cada Casa indicaro, juntamente, um nico lder da Minoria no Congresso. Por exemplo,
a primeira indicao de lder da Minoria no Congresso Nacional ocorreu em maio de
2009, oportunidade em que o expediente que indicou um deputado para exercer a funo
52
Captulo IV
53
Congresso Nacional
Senado Federal
Cmara dos
Deputados
Lder
Liderana da Minoria
Vice-lderes
Dispositivo regimental
5 vice-lderes, indicados
pelo lder
RCCN, art. 4,
3 a 5
Liderana da Maioria
rgo
Lder
Vice-lderes
Congresso Nacional
No h previso expressa
No h previso expressa
Senado Federal
Cmara dos
Deputados
No h previso expressa
Dispositivo regimental
No h previso
expressa
54
Captulo IV
As atribuies e prerrogativas do lder previstas nos regimentos legislativos so diversas. Essas so includas por Silva (2006a, p. 93) entre as razes que concedem relevncia
funo de liderana; algumas delas so conferidas exclusivamente aos lderes enquanto
outras podem ser exercidas concorrentemente por lder, presidente da Casa ou determinado nmero de parlamentares.
O legislador interno da Cmara dos Deputados reservou o art. 10 do RICD para listar
seis importantes prerrogativas dos lderes, porm reconheceu a existncia de (ou ao menos
a possibilidade de existirem) outras atribuies dos lderes esparsas pelo regimento. O
leitor pode conferir, na tabela a seguir, que das seis prerrogativas constantes do referido
dispositivo apenas trs podem ser exercidas pelo lder do governo na Cmara.
Prerrogativas de lder listadas no art. 10 do RICD
Lder de partido ou bloco parlamentar
Lder do governo
Fazer uso da palavra, nos termos do art. 66, 1 Fazer uso da palavra, nos termos do art. 66, 1
e 3, combinado com o art. 89 (Comunicao de e 3, combinado com o art. 89 (Comunicao de
Liderana)
Liderana)
Inscrever membros da bancada para o horrio
destinado s Comunicaes Parlamentares
Encaminhar a votao de qualquer proposio sujeita Encaminhar a votao de qualquer proposio sujeita
deliberao do Plenrio, para orientar sua bancada, deliberao do Plenrio, para orientar sua bancada,
por tempo no superior a um minuto
por tempo no superior a um minuto
Registrar os candidatos do partido ou bloco
parlamentar para concorrerem aos cargos da Mesa, e
atender ao que dispe o inciso III do art. 8
A tabela a seguir apresenta atribuies e prerrogativas do lder previstas no RCCN, assim como os dispositivos que as mencionam. Em adio, assinala se tais atribuies e prerrogativas so exclusivas ou concorrentes e informa, neste ltimo caso, os demais legitimados.
55
Lder Atribuies/Prerrogativas
Exclusivas
Dispositivo do RCCN
art. 5
art. 6
art. 7
art. 40
art. 50
Dispositivo do RCCN
Concorrentemente com a
Presidncia
Concorrentemente com a
Presidncia
Concorrentemente com 10
membros de cada Casa
art. 39, 1
Concorrentemente com
1/6 dos senadores (14) ou
1/6 dos deputados (86)
Concorrentemente com
5 senadores ou
20 deputados
Por fim, o Regimento da Cmara expresso quanto a esse assunto e estabelece que as
lideranas dos partidos que se coligarem em bloco parlamentar perdem suas atribuies e
prerrogativas regimentais (RICD, art. 12, 2).
56
Captulo IV
As comisses legislativas, em razo da matria de sua competncia, detm competncia constitucional para:
a) discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa
(essa competncia costuma ser denominada poder conclusivo, na Cmara, e poder
terminativo, no Senado).
b) realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil. Na considerao
de Silva (2006, p. 50-51), qual aderimos, o desempenho dessa competncia
pelas comisses legislativas harmoniza-se com um dos cinco princpios do processo legislativo: o princpio da publicidade. Ainda que o texto consolidado do
Regimento Comum no contenha a expresso audincia pblica, as comisses
57
mistas podero realizar esses eventos, que se encontram previstos na Constituio Federal e nos regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal (CF, art. 58, 2, II; RICD, arts. 255 a 258; e RISF, art. 93). Essa omisso
do Regimento Comum em relao realizao de audincias pblicas pelas comisses mistas o tpico caso em que se deve aplicar o disposto em seu art. 151,
que permite recorrer-se, primeiramente, ao Regimento Interno do Senado para
tentar suprir a omisso e, se esta permanecer, valer-se do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados. Acrescente-se a isso o fato de a Resoluo n 1 de 2006,
que dispe sobre a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) e de matrias oramentrias, prever, no inciso III de seu art. 3, a
possibilidade de essa comisso realizar audincias pblicas com representantes
de rgos e entidades pblicas e da sociedade civil. Conforme comentamos em
outra oportunidade (CARNEIRO, SANTOS & NBREGA NETTO, 2011,
p. 167), a realizao de audincia pblica:
visa aproximao do cidado com o Parlamento federal. Nela, possvel reunir
representantes da sociedade organizada para debater com os parlamentares assuntos de interesse da populao. Para isso, so agendadas reunies com vistas a
colher subsdios para instruir matria legislativa em tramitao, bem como para
tratar de assuntos de interesse pblico relevante, mediante requerimento de
qualquer membro da comisso ou a pedido da entidade interessada (art. 255).
c) convocar ministros de Estado para prestar informaes sobre assuntos inerentes a suas atribuies. Na verdade, as comisses podero convocar ministro de
Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da
Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente
determinado, importando crime de responsabilidade a ausncia sem justificao
adequada. Essa prerrogativa de convocar ministro de Estado no impossibilita que
o titular da pasta ministerial comparea s casas legislativas ou a qualquer de suas
comisses, por sua iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva,
para expor assunto de relevncia de seu Ministrio.
d) receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa
contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas.
e) solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado.
f ) apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.
58
Captulo IV
Salienta-se que, por fora da Resoluo n 1 de 2007-CN, que dispe sobre a Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul, a Comisso Parlamentar Conjunta do
Mercosul, que tinha carter permanente, deixou de existir, ao ser substituda pela citada
representao. A Resoluo n 1 de 2011-CN, que dispe sobre a Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul, sua composio, organizao e competncias, revogou a
Resoluo n 1 de 2007-CN, mas manteve a previso de que a representao deve observar,
59
no que couber, as disposies do Regimento Comum relativas aos procedimentos das comisses mistas. Nesse sentido, pode-se entender, pelo menos em carter informal, o status
de comisso mista dado a essa representao.
6.3 Comisses mistas temporrias
A maioria das comisses mistas do Congresso Nacional tem carter temporrio, sendo
que algumas esto previstas no prprio texto regimental, enquanto outras constam em
resolues especficas, integrantes do Regimento Comum.
6.3.1 Comisso parlamentar mista de inqurito (CPMI)
As comisses parlamentares de inqurito (CPIs), previstas no 3 do art. 58 da Constituio Federal, so colegiados com poderes de investigao prprios das autoridades
judiciais, alm de outros previstos nos regimentos de cada casa legislativa. So criadas pela
Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
requerimento subscrito por um tero dos seus membros e independentemente de deliberao do Plenrio. No caso especfico da Cmara dos Deputados, o regimento exigiu
a apresentao de projeto de resoluo, sujeito deliberao do Plenrio, subscrito por
um tero dos deputados para a criao de CPI quando j houver pelo menos cinco em
funcionamento simultneo na Casa. Essa exigncia regimental j foi considerada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF). As comisses parlamentares de inqurito
so criadas para apurao de fato determinado e por prazo certo. Independentemente do
prazo inicial de funcionamento da CPI e de suas prorrogaes, esses rgos sero extintos
ao final da legislatura, conforme se manifestou o STF. As concluses da CPI, quando for
o caso, sero encaminhadas ao Ministrio Pblico para que este promova a responsabilizao civil ou criminal dos indiciados.
Captulo IV
rito, cabe esclarecer que as CPIs da Cmara so integradas por igual quantidade de titulares
e suplentes, porm as do Senado Federal tm suplentes em quantidade igual metade da
quantidade de titulares mais um. Assim, se uma CPI do Senado for composta por dez titulares, haver seis suplentes, e se forem onze os membros titulares, sero sete os suplentes.
Importante
Suplentes em CPMI no Congresso e CPI no Senado e na Cmara
Congresso Nacional A comisso parlamentar mista de inqurito (CPMI) tem
nmero de membros fixado no ato de sua criao. Em 2012, o CN criou a CPMI
para investigar violncia contra a mulher, composta de doze senadores titulares, doze
senadores suplentes, doze deputados titulares e doze deputados suplentes. Isto , igual
quantidade de deputados e senadores como membros da comisso e suplentes em igual
quantidade ao nmero de titulares. A CPMI dos cartes corporativos criada em 2008
teve igual composio. Na prtica, as CPMIs costumam ter suplentes em quantidade
igual de titulares.
Senado Federal O RISF determina que a CPI, no Senado, ter o nmero de
membros fixado no requerimento de sua criao e que a CPI ter suplentes em
quantidade igual metade do nmero de titulares mais um (metade + 1).
Cmara dos Deputados As CPIs da Cmara so integradas por igual quantidade
de titulares e suplentes.
Na Cmara dos Deputados, os dispositivos acerca das CPIs so estabelecidos nos arts.
35 a 37 do RICD, enquanto o Regimento do Senado trata da matria nos arts. 145 a 153.
6.3.2 Comisso mista especial (CMESP)
O art. 10-B, acrescentado ao Regimento Comum pela Resoluo do Congresso Nacional n 3 de 1989, ou seja, sob a gide da Constituio de 1988, dispe sobre os membros suplentes das comisses mistas especiais, a serem criadas por determinao constitucional, ainda que o atual texto da Carta no preveja nenhum caso. Nessa situao, a previso regimental
de que a CMESP poder ter membros suplentes deputados e senadores designados
pelo presidente do Senado Federal, em nmero no superior metade de sua composio.
Todavia, h de se considerar que o caput do art. 58 da Constituio Federal estabelece que as
comisses permanentes ou temporrias sero constitudas na forma e com as atribuies
previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao, alm do fato de
que, entre as normas estabelecidas pela Presidncia, em sesso conjunta de 1991, sobre comisses mistas especiais, h previso de que, no requerimento, dever estar expressamente
61
Captulo IV
Em regra, a comisso ser constituda por doze senadores e doze deputados e igual
nmero suplentes, observada, tanto quanto possvel, a proporcionalidade de representao
partidria. Havendo bancadas minoritrias no contempladas no clculo da proporcionalidade partidria, deve-se acrescentar uma vaga para cada Casa, para rodzio entre essas
pequenas bancadas exclusivamente.
6.3.4 Comisso mista de veto do presidente da Repblica a projetos de lei
O captulo VII deste livro reservado ao estudo do veto do Executivo. Neste tpico,
discorreremos brevemente sobre o assunto para ajudar na compreenso da comisso mista
em anlise. O veto do chefe do Poder Executivo previsto nos arts. 57, inciso IV, e 66 da
Constituio Federal. Trata-se da discordncia do presidente da Repblica ao contedo dos
projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional. Como caractersticas desse instrumento
de poltica pblica, os vetos devem ser fundamentados, suspensivos e irretratveis. H duas
espcies de veto: quanto motivao e quanto amplitude. No primeiro caso, pode ser
jurdico (inconstitucionalidade) ou poltico (contrrio ao interesse pblico). No segundo,
pode ser total (incidindo sobre a integralidade do projeto) ou parcial (recaindo apenas sobre
parte da matria, no podendo incidir sobre palavras ou expresses isoladamente).
Nos termos regimentais, a comisso mista de veto presidencial composta por quatro
senadores e quatro deputados (trs membros em cada Casa pelo critrio da proporcionalidade partidria e mais uma vaga para rodzio pelas bancadas minoritrias no contempladas no clculo da proporcionalidade partidria), indicados, respectivamente, pelos
presidentes do Senado Federal e da Cmara dos Deputados. Devem integrar a comisso,
de preferncia, os relatores da matria quando da tramitao do projeto em cada Casa do
Congresso Nacional. Essa predileo pelos relatores fundamenta-se no fato de que eles j
acumularam conhecimento sobre a matria para a elaborao de seu voto e, por isso, tero
mais condies para julgar os motivos que levaram o chefe do Poder Executivo a vetar o
projeto de lei. Como no h previso expressa quanto indicao de suplentes para essas
comisses, na prtica, no constam suplentes em sua composio.
6.3.5 Comisso mista de delegao legislativa
Na hiptese de o presidente da Repblica solicitar ao Congresso Nacional delegao
para elaborar lei delegada, este constituir comisso mista para emitir parecer sobre a proposta (solicitao de delegao). No caso de delegao atpica tipo de delegao em que o
Congresso Nacional exige que o presidente da Repblica submeta o projeto de lei delegada
63
apreciao de deputados e senadores , essa comisso emitir ainda parecer sobre o projeto
elaborado pelo presidente da Repblica (CF, art. 68; e RCCN, art. 119 e 124).
6.3.6 Comisso representativa do Congresso Nacional
A comisso representativa do Congresso Nacional uma comisso mista eleita pela
Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal na ltima sesso ordinria de cada perodo legislativo para atuar durante o recesso parlamentar que se seguir sua constituio,
excluindo-se os dias destinados s sesses preparatrias para a posse dos parlamentares
eleitos e para a eleio das Mesas. De acordo com a Constituio Federal, as atribuies
dessa comisso encontram-se definidas no Regimento Comum. Na verdade, essa comisso mista est disciplinada na Resoluo n 3 de 1990, que uma das resolues com autonomia temtica que integram o Regimento Comum do Congresso Nacional, conforme j
comentamos. A composio dessa comisso deve obedecer, quando possvel, ao princpio
da proporcionalidade (ou da representao) partidria. Em regra, sete senadores e dezessete deputados integram a comisso representativa, que contar, ainda, com mais uma vaga
para cada Casa, no caso de haver bancadas minoritrias que no alcancem, no clculo da
proporcionalidade partidria, nmero suficiente para participarem dessa comisso (CF,
art. 58, 4; RCCN, art. 10-A; Resoluo n 3 de 1990, art. 2).
6.4 Composio das comisses mistas
Os arts. 9 a 10-B do Regimento Comum dispem sobre a composio das comisses
mistas. Nesse sentido, cabe ao presidente do Senado Federal, aps indicao dos membros
titulares e suplentes pelos lderes dos partidos e blocos parlamentares, designar os membros das comisses mistas. Caso os lderes no procedam indicao, a escolha caber ao
presidente.
64
Captulo IV
Comisso
Comisses mistas em
geral (regra)
Comisso Mista de
Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao
CMO
Comisso Mista
Representativa do
Congresso Nacional no
Frum Interparlamentar
das Amricas Fipa
Comisso Mista
Permanente sobre
Mudanas Climticas
Sim
Suplentes
Dispositivos
12 senadores
12 deputados
No h
previso
RCCN, arts.
10 e 10-A
Permanentes
10 senadores
30 deputados
Sim
11 senadores
31 deputados
Nmero
igual ao de
titulares
Res. n 1 de
2006, art. 5
10 senadores
10 deputados
Sim
11 senadores
11 deputados
Nmero
igual ao de
titulares
Res. n 2 de
2007, arts.
2 e 3
11 senadores
11 deputados
Sim
12 senadores
12 deputados
Nmero
igual ao de
titulares
Res. n 4 de
2008, art. 2
No
3 senadores
3 deputados
No h
suplentes
Lei
9.883/99,
art. 6
12 senadores
12 deputados
At metade
do nmero
de titulares
RCCN,
arts. 10,
10-A e
10-B
Lderes da Maioria
e da Minoria no
SF e na CD e
Comisso Mista de
presidentes da
Controle das Atividades
Comisso de
de Inteligncia CCAI
Relaes Exteriores
e Defesa Nacional
no SF e na CD
Temporrias
11 senadores
11 deputados
Comisso parlamentar
mista de inqurito
Igual quantidade
de deputados e
senadores, nmero
fixado no ato de
criao
Sim
Comisso mista de
medida provisria
12 senadores
12 deputados
Sim
Comisso mista de
veto do presidente da
Repblica a projetos
de lei
3 senadores
3 deputados
Sim
Sim
Na prtica,
costuma
No h limite
RCCN,
haver nmero
expresso
art. 21
igual ao de
titulares
Nmero
Res. n 1 de
13 senadores
igual ao de 2002, art. 2,
13 deputados
titulares
2 e 3
4 senadores
4 deputados
No h
suplentes
Comisso mista de
delegao legislativa
Comisso representativa
do Congresso Nacional
7 senadores
16 deputados
Sim
8 senadores
17 deputados
Nmero
igual ao de
titulares
RCCN,
art. 104,
2
RCCN,
art. 119,
1
Res. n 3 de
1990, art. 2
65
Importante
No se deve confundir Minoria com bancada minoritria. A primeira tem sua
caracterizao disposta no art. 13 do RICD e no art. 65 do RISF, enquanto a segunda
refere-se a pequenas bancadas, com nmero reduzido de parlamentares. Assim:
Na Cmara dos Deputados, a Minoria a representao partidria imediatamente
inferior Maioria que, em relao ao Governo, expresse posio diversa da Maioria.
Nesse sentido, plausvel que a Minoria seja constituda por 100, 150 ou mais
parlamentares, enquanto uma bancada minoritria, em regra, no passa de 10 ou 15
componentes.
No Senado Federal, a Minoria integrada pelo maior bloco parlamentar ou
representao partidria que se opuser Maioria.
Captulo IV
tanto, esta deve prevalecer sobre aquela. Por exemplo, a Resoluo n 1 de 2002-CN, que
disciplina a apreciao de medidas provisrias, estabeleceu, em seu art. 4, que somente
podero ser oferecidas emendas a medida provisria perante a comisso mista nos seis dias
que se seguirem publicao da medida provisria no Dirio Oficial da Unio. Em relao
norma geral, dispe ainda o art. 11 do RCCN que pode o autor da emenda, nas 24 horas
seguintes ao despacho do presidente da comisso, com o apoiamento regimental previsto
(seis membros do colegiado, no mnimo), recorrer da deciso contrria do presidente aos
membros da comisso, recurso esse que ser decidido por maioria simples.
Importante
Entre as duas casas legislativas que compem o Congresso Nacional, h significativo
consenso na classificao das emendas. O Regimento Interno do Senado as classifica
segundo a natureza, em supressivas, substitutivas, modificativas e aditivas (RISF,
art. 246, II). Por sua vez, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados apresenta a
seguinte classificao: supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas e aditivas
(RICD, art. 118, 1).
Uma vez que o RISF silencia-se quanto conceituao das espcies de emenda,
recorremos ao art. 118 do RICD para apresentar o conceito de cada uma delas.
Supressiva: objetiva retirar parte de uma proposio.
Aglutinativa: resulta da fuso de outras emendas ou destas com o texto, com a
inteno de aproximar os respectivos objetos.
Substitutiva: tem como objeto trocar parte de uma proposio. Considera-se
substitutivo a emenda que visa alterar a proposio em conjunto, substancial ou
formalmente.
Modificativa: objetiva uma pequena alterao.
Aditiva: tem o propsito de acrescentar algo em uma proposio.
6.8 Parecer
Segundo o caput do art. 126 do RICD, parecer a proposio com que uma comisso se
pronuncia sobre qualquer matria sujeita a seu estudo. Essa modalidade de proposio pode
ser verbal ou escrita, sendo neste caso constitudo por trs partes: o relatrio, o voto do relator
e o parecer da comisso. O RISF no apresenta de maneira expressa uma definio do que
seja parecer, mas dispe que todo parecer deve ser conclusivo em relao matria a que se
referir, podendo a concluso ser: I pela aprovao, total ou parcial; II pela rejeio; III
pelo arquivamento; IV pelo destaque, para proposio em separado, de parte da proposio
principal, quando originria do Senado, ou de emenda; V pela apresentao de: a) projeto;
67
68
Constituio
Federal
Art. 57, 3, I
Regimento
Comum
Art. 1, I
Art. 57, 3, II
Art. 1, XI
Captulo IV
Constituio
Federal
Motivo
Regimento
Comum
Art. 1, II
Art. 60, 3
Arts. 1, VI, e
104 a 106
Arts. 1, III, e 85
Arts. 1, V, e
89 a 103
Art. 89
Art. 68
Art. 57, 3, IV
Art. 68, 3
Art. 1, 1
Art. 21
A maioria das sesses do Congresso Nacional no possui data certa para acontecer,
dependendo apenas da convocao do presidente do Senado Federal ou de seu substituto,
com prvia audincia da Mesa da Cmara dos Deputados (RCCN, art. 2). J as sesses
de inaugurao da sesso legislativa e posse do presidente e do vice-presidente da Repblica apresentam data de realizao fixada na Constituio Federal. H casos em que a
convocao da sesso dever ocorrer dentro de determinado prazo, como as destinadas a
recebimento e leitura da mensagem do presidente da Repblica, encaminhando o projeto
de lei oramentria anual (veja tabela a seguir).
Sesses conjuntas do Congresso Nacional com data definida
Sesso conjunta
Data marcada
Inaugurao da sesso legislativa
Posse do presidente e do
vice-presidente da Repblica
Sesso conjunta
69
Importante
Quando, ao se aplicar uma frao relativa a um qurum constitucional ou regimental,
obtivermos um nmero fracionrio, utilizaremos o primeiro nmero inteiro acima do
nmero encontrado para saber a quantidade necessria de congressistas para se respeitar
a regra disposta.
Exemplo: 1/6 de 513 deputados 85,5. Como o nmero encontrado fracionrio (e,
alm do mais, no existe 0,5 deputado), utilizamos o primeiro nmero inteiro acima
deste: 86 deputados. Da mesma forma, 1/6 de 81 senadores igual a 13,5. Como
o qurum encontrado fracionrio, utilizamos o primeiro nmero inteiro acima
do obtido: 14 senadores. Desse modo, respeitamos os quruns estabelecidos, afinal,
se temos presentes 85 deputados no plenrio, no possumos 1/6 dos membros da
Cmara. J em uma situao que existem 86 deputados presentes, vislumbramos que
o qurum regimental de 1/6 foi atingido.
70
Captulo IV
Curiosidade
Os chefes dos trs poderes da Repblica Federativa do Brasil so os seguintes:
1) Poder Executivopresidente da Repblica
2) Poder Legislativo:
a) presidente da Cmara dos Deputados
b) presidente do Senado Federal
3)Poder Judiciriopresidente do Supremo Tribunal Federal
Durante a sesso, qualquer congressista (deputado ou senador) pode requerer o encerramento dela por falta de qurum. O presidente, provocado ou de ofcio, uma vez tendo
verificado a presena de nmero inferior ao nmero mnimo exigido para abertura da sesso
(1/6 de cada Casa = 86 deputados e 14 senadores), declara o encerramento dos trabalhos.
Caso o trmino do tempo de uma sesso ocorra quando j se houver iniciado uma
votao, esta votao ser finalizada, no importando o tempo que dure, mesmo sem a
apresentao de requerimento de prorrogao de sesso.
7.1.4 Prorrogao da sesso
Por deliberao do Plenrio, as sesses conjuntas do Congresso Nacional podem ser
prorrogadas, por prazo fixo, mais de uma vez, por proposta do presidente ou a requerimento de qualquer congressista. No momento em que for apresentado requerimento com
esse fim, o presidente interrompe o orador na tribuna, se houver, e coloca em votao a
proposta, sem que haja discusso e encaminhamento de votao.
Conforme explanado, a prorrogao feita por tempo fixo, que somente no cumprido em virtude de falta de matria para deliberar ou ausncia de qurum para prosseguimento da sesso.
7.1.5 Sesso pblica: acesso ao plenrio e s galerias
Durante as sesses pblicas, somente so admitidos no recinto do plenrio congressistas, servidores a trabalho na sesso e, no espao assim destinado, representantes da imprensa devidamente credenciados junto ao Poder Legislativo (RCCN, art. 26)8. O acesso
s galerias franqueado ao pblico, no se admitindo dos espectadores qualquer tipo de
Compare o disposto no Regimento Comum com o teor dos arts. 182, 183 e 199, 1 e 2, do RISF e
art. 77, caput e 1 a 3, do RICD.
71
Importante
Deliberao de proposta de sesso secreta:
Discusso:
- quatro oradores: dois deputados e dois senadores.
- tempo: dez minutos por orador.
Encaminhamento da votao:
- quatro oradores: dois deputados e dois senadores.
- tempo: cinco minutos por orador.
Preferencialmente, os oradores devem ser de partidos diferentes.
Cumpre salientar que antes do incio tanto da apreciao da proposta de sesso secreta
por fora do 1 do art. 27 do RCCN quanto da prpria sesso secreta, o presidente ordenar a sada de todas as pessoas que no sejam congressistas servidores, reprteres, visitantes
do plenrio, das tribunas, das galerias e das demais dependncias interligadas ao plenrio.
A ata da sesso secreta, que dever ser redigida pelo segundo-secretrio, ser submetida
deliberao do Plenrio, com qualquer nmero de congressistas presente, antes de encerrada
a respectiva sesso. Uma vez aprovada, ser assinada pelos membros da Mesa; colocada em
invlucro lacrado, datado e rubricado pelo primeiro e pelo segundo-secretrio e encaminhada
ao arquivo. Dessa forma, preserva-se o sigilo do que foi deliberado e tratado na sesso secreta.
72
De igual forma, compare com o RISF, art. 184, e RICD, art. 77, 4, c/c art. 272.
Captulo IV
Assim, uma vez aberta a sesso, inicia-se o Expediente, com durao de meia hora, destinado leitura do expediente, realizada pelo primeiro-secretrio (RCCN, art. 30, caput), e,
posteriormente, aos oradores inscritos para fazer uso da palavra nos discursos do Expediente,
pelo prazo improrrogvel de cinco minutos (RCCN, art. 31).
Cumpre salientar que, em regra, a ata da sesso conjunta a constante do Dirio do
Congresso Nacional, no qual so apresentados, com fidelidade, por meio do apanhamento
taquigrfico, todos os debates, as deliberaes efetuadas e as demais ocorrncias. Eventuais
questes de ordem e pedidos de retificao relacionados ata sero decididos pelo presidente. Conforme registrado no tpico 7.1.6 Sesses Secretas, o Regimento Comum
contm disposies especficas aplicveis s atas dessa espcie excepcional de sesso.
Uma vez finalizado o Expediente, inicia-se a Ordem do Dia (RCCN, art. 32). Esta a
parte da sesso conjunta na qual os congressistas deliberam sobre as proposies constantes da pauta. Nela, as proposies em votao precedem as em discusso, podendo, entretanto, haver a inverso dos itens constantes da Ordem do Dia por deliberao do Plenrio,
em caso de proposta da Presidncia ou de requerimento de lder.
Para que os deputados e senadores tenham conhecimento antecipado dos itens constantes
da pauta, o Regimento Comum preconiza que os avulsos das matrias constantes da Ordem
do Dia devem ser distribudos a todos os parlamentares com antecedncia mnima de 24 horas da sesso. Nos avulsos, constam todos os documentos e informaes pertinentes a uma
determinada proposio: texto original, autores, excerto da legislao relacionada, pareceres,
emendas, substitutivos, destaques, resultado das votaes e outros dados porventura existentes.
Embora o RCCN seja omisso em relao ao qurum para deliberao, a Constituio
Federal, em seu art. 47, prev que salvo disposio constitucional em contrrio, as deliberaes de cada Casa e de suas comisses sero tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros. Esse qurum de deliberao denominado maioria simples.
73
Assim, nas votaes ocorridas nas sesses conjuntas do Congresso Nacional, faz-se
necessrio, para aprovao de uma determinada proposio, a maioria dos votos, tanto dos
deputados quanto dos senadores, presentes a maioria absoluta da Cmara dos Deputados
(257 deputados) e do Senado Federal (41 senadores).
Curiosidade
Nas sesses realizadas por ocasio da reviso constitucional, determinada pelo
art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, ocorrida em 1994, que
resultou em seis emendas de reviso atual Constituio de 1988, as duas Casas
do Congresso Nacional deliberaram como se fossem uma, em sesso unicameral,
necessitando, para que as emendas fossem aprovadas, do qurum de maioria absoluta
dos membros das duas Casas juntas, ou seja, 298 votos favorveis (maioria absoluta
da soma de 513 deputados e 81 senadores), no importando a quantidade de votos
dos membros de cada Casa.
Durante a Ordem do Dia, havendo projeto em fase de votao e no existindo qurum
para deliberar (pelo menos 257 deputados e 41 senadores presentes), passa-se matria
seguinte na pauta da Ordem do Dia que se encontra em discusso. Se, ao se utilizar desse
procedimento, forem esgotadas todas as matrias em pauta que se encontravam sujeitas
discusso, o presidente poder suspender a sesso, pelo prazo mximo de trinta minutos;
conceder a palavra a congressista para que dela faa uso; ou, ainda, encerrar a sesso, caso
o qurum seja inferior a um sexto de cada Casa (qurum de abertura da sesso). Sobrevindo o qurum necessrio para votao de matrias, retornar-se- matria em votao,
interrompendo-se o orador que estiver na tribuna.
7.3 Apreciao das matrias
A apreciao de matrias nas sesses conjuntas do Congresso Nacional realizada
em um s turno de discusso e votao (RCCN, art. 36). Na Cmara dos Deputados e no
Senado Federal, existem casos de proposies que se sujeitam a dois turnos de deliberao,
como, por exemplo, as propostas de emenda Constituio (CF, art. 60, 2).
74
Captulo IV
Importante
Na Cmara dos Deputados, alm das propostas de emenda Constituio (RICD,
art. 202, 6), so apreciados em dois turnos os projetos de lei complementar (RICD,
art. 148) e os projetos de resoluo que alteram o seu Regimento Interno (RICD,
art. 216, 5). Cumpre salientar que os projetos de autoria de comisso mista, por
fora do disposto no art. 143 do RCCN, tramitam em dois turnos na Casa iniciadora.
A discusso a fase dos trabalhos destinada ao debate em plenrio. Nela, os congressistas discutem o mrito da matria objeto da proposio e suas implicaes. A discusso
da proposio principal, das emendas e subemendas feita em conjunto, como um todo10.
Se a comisso mista arguir a inconstitucionalidade da proposio, a discusso e a votao
dessa preliminar ocorrero antes da apreciao do mrito da matria.
Na discusso, os oradores falam de acordo com a ordem de inscrio pelo tempo mximo de vinte minutos. A palavra concedida, preferencialmente, de forma alternada entre
congressistas favorveis e contrrios matria. Para que isso ocorra, o parlamentar, por
ocasio de sua inscrio junto Mesa, dever expressar sua posio favorvel ou contrria.
Essa dinmica tem por objetivo enriquecer o debate e colocar em evidncia as divergncias para que, dentro dessa fase, os congressistas possam formar, ratificar ou alterar seu
entendimento a respeito da matria em questo.
A discusso se encerra aps a fala do ltimo orador inscrito. Essa fase de apreciao de
proposies tambm considerada encerrada quando no houver inscries para debater
a matria. Se, finalizada uma sesso, ainda houver congressistas inscritos, convoca-se nova
sesso para ultim-la, ao fim da qual ser considerada a discusso definitivamente encerrada (RCCN, art. 39). Outra forma de se encerrar a discusso por meio de requerimento
escrito de lder ou de dez membros de cada Casa, aps falarem, no mnimo, quatro senadores e seis deputados, sendo este requerimento deliberado pelo Plenrio.
O quadro 3, a seguir, apresenta os casos em que uma discusso encerrada:
Casos
II
III
IV
10 Como veremos mais frente, a sistemtica de votao diferente (RCCN, art. 49).
75
Cumpre salientar que, aps falar o ltimo orador inscrito, ou antes da votao do requerimento de encerramento de discusso, lcito ao relator fazer uso da palavra, pelo prazo mximo de vinte minutos, para os devidos esclarecimentos sobre a matria em exame.
Outro ponto interessante no Regimento Comum que ele no permite o adiamento
de discusso, diferentemente do RICD (art. 177) e do RISF (art. 279), que permitem, em
regra, esse tipo de adiamento.
O adiamento de votao, por sua vez, pode ser requerido exclusivamente por lder e
deve ser deliberado pelo Plenrio. permitido pelo prazo mximo de 48 horas, desde que
no prejudique a apreciao da proposio no prazo constitucional que sobre ela incida.
Conforme j explanado, nas deliberaes ocorridas nas sesses conjuntas do Congresso Nacional, cada Casa vota separadamente e seus votos so, consequentemente, contabilizados de forma isolada (RCCN, art. 43). Para que uma proposio seja aprovada, necessria a aprovao das duas Casas. Assim, o voto contrrio de uma das Casas importar
na rejeio da matria.
Em regra, a votao das matrias comea pela Cmara dos Deputados. Entretanto,
se a votao referir-se a veto de projeto de lei de iniciativa de senador(es), o processo de
votao inicia-se pelo Senado Federal.
11 Com o advento da Resoluo n 1, de 2013-CN, que alterou as regras do Regimento Comum (Resoluo n 1, de 1970-CN) para anlise de vetos pelo Congresso Nacional, o prazo constitucional de 30
dias para apreciao do veto (CF, art. 66, 4, c/c RCCN, art. 104, 1) contado da protocolizao
do veto na Presidncia do Senado Federal (RCCN, art. 104, 1).
76
Captulo IV
Interessante
Na prtica, em razo do nmero insuficiente de cadeiras tanto no plenrio da Cmara
dos Deputados local indicado, em regra, pelo Regimento Comum para reunies
conjuntas do Congresso Nacional (RCCN, art. 3) quanto, mais ainda, no plenrio
do Senado Federal, para que todos os parlamentares possam se manifestar, o presidente,
nas votaes pelo processo simblico, convida os congressistas que forem favorveis
matria a permanecerem como se acham os que esto em p, permanecem de p,
os que esto sentados continuam como esto. Aqueles que forem contrrios devem se
manifestar, o que ocorre, normalmente, pelo ato de se levantar um brao.
Importante salientar que, na votao pelo processo simblico, o pronunciamento dos
lderes representa o voto de seus liderados presentes sesso (RCCN, art. 45, caput). O
Regimento Interno do Senado Federal tambm dispe da mesma forma (RISF, art. 293,
II). Por sua vez, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados no apresenta nenhuma
previso a esse respeito.
O art. 151 do RCCN prescreve que, nos casos omissos no Regimento Comum, aplicar-se-o as disposies do Regimento do Senado e, se este ainda for omisso, as do Regimento da Cmara.
77
O caput do art. 316 do RISF, que trata especificamente da declarao de voto, prescreve
que, proclamado o resultado da votao, lcito ao senador encaminhar Mesa, para
publicao, declarao de voto (grifo nosso).
O Regimento da Cmara, alm de dispor sobre a declarao de voto da mesma forma
que o do Senado, inclui a vedao de sua feitura na forma oral:
Art. 182. [...]
Pargrafo nico. lcito ao deputado, depois da votao ostensiva, enviar
Mesa para publicao declarao escrita de voto, redigida em termos regimentais, sem lhe ser permitido, todavia, l-la ou fazer a seu respeito qualquer
comentrio da tribuna (grifo nosso).
Dessa forma, entendemos que, na votao de matrias em sesso conjunta, seja somente possvel a declarao de voto escrita, no sendo permitido ao congressista fazer qualquer
comentrio verbal em relao a seu voto. Cumpre salientar que a prtica legislativa corrobora essa interpretao.
Uma vez proclamado o resultado da votao de cada Casa pelo presidente, lcito ao
lder, a cinco senadores ou a vinte deputados requererem verificao de votao. Esta pode
ser realizada de duas formas: ou pela mera contagem dos votos favorveis e contrrios,
realizada de bancada a bancada, ou pela imediata realizao de votao nominal, se assim
consignado no pedido de verificao.
A verificao de votao tem por objetivo examinar se o resultado proclamado da votao
representa realmente a vontade da maioria dos congressistas presentes ou confirmar se ela foi
vlida, ou seja, se havia o qurum necessrio para que a votao ocorresse (257 deputados e 41
senadores). Esse requerimento tambm muito utilizado para se obstruir a votao de matria
no consensual ou para impedir a votao de matrias pelo Plenrio por motivos polticos.
Conforme lecionam Amaral e Gernimo (2001, p. 51), tanto em relao aos dispositivos regimentais quanto prtica legislativa:
78
Captulo IV
Na verificao de votao, realizada uma contagem, por bancada, dos votos favorveis
e contrrios, cabendo aos secretrios anotar o resultado de cada fila, a menos que tenha
sido pedida verificao de votao pelo processo nominal, o qual utilizar, de imediato,
o procedimento de votao nominal, que ser explicado a seguir. Uma vez ocorrida a
verificao de votao e constatada a existncia de nmero legal para deliberar, no ser
permitida nova verificao antes do decurso de uma hora.
Na votao nominal, todos os congressistas presentes se posicionam favorvel ou contrariamente matria. O Regimento Comum prev o processo de votao nominal por
chamada nominal (RCCN, art. 46), porm utiliza-se, com frequncia, o processo de votao nominal pelo sistema eletrnico, que mencionado tanto pelo Regimento do Senado
(RISF, art. 294, caput) como pelo Regimento da Cmara (RICD, art. 187, caput)12.
Para se operacionalizar o sistema eletrnico de votao nominal, cadabancada mesa
individual frente de cada assento no plenrio apresenta embutido dispositivo eletrnico de votao por meio do qual os parlamentares votam. O resultado exibido em
painis digitais dentro do recinto do plenrio (CARNEIRO, SANTOS & NBREGA
NETTO, 2011, p. 345).
Nas chamadas para votao nominal (RCCN, art. 46), os nomes dos congressistas comeam, numa sesso, pelos representantes do extremo norte, e, na outra votao, pelos do
extremo sul, e assim alternadamente, seja na mesma sesso, seja na sesso seguinte, sendo
que os lderes sero chamados em primeiro lugar. Esse sistema raramente utilizado, servindo, atualmente, como opo para o caso de pane do sistema eletrnico.
79
Na modalidade de votao pelo processo secreto, utilizada na votao do veto presidencial (CF, art. 66, 4), faz-se uso tambm do sistema eletrnico de votao, em consonncia
com o disposto no Regimento Interno do Senado Federal (RISF, art. 295) e no Regimento
Interno da Cmara dos Deputados ( RICD, art. 188), uma vez que o Regimento Comum
omisso em relao a esse tipo de procedimento13, amplamente empregado nas duas Casas.
Na votao secreta por meio de cdulas, o congressista, ao ser chamado, receber uma sobrecarta opaca, de cor e tamanhos uniformes, e se encaminhar para uma cabine indevassvel
colocada dentro do plenrio, na qual se encontram cdulas para votao. Depois de colocada
a cdula escolhida dentro da sobrecarta, o parlamentar se dirigir urna para depositar o seu
voto. Finalizada a votao, a urna ser conduzida Mesa e o presidente convidar para atuar
como escrutinadores um senador e um deputado, preferencialmente de partidos diversos. Os
escrutinadores abriro as sobrecartas e entregaro as cdulas aos secretrios, que, por sua vez,
contaro os votos apurados. O resultado da votao ser anunciado pelo presidente.
7.5 Processamento da votao
Uma vez encerrada a discusso de uma matria, passa-se, de imediato, para sua votao. Nessa fase, podem encaminhar a votao da proposio quatro senadores e quatro
deputados, preferencialmente de partidos diferentes; cada um desses possui o prazo de
cinco minutos para se manifestar. O procedimento de votao inicia-se pela votao do
projeto, ressalvados os destaques requeridos e as emendas existentes.
Aps a votao do projeto, votam-se as emendas em grupos, que so dois: as com pareceres favorveis, entre as quais se incluem as emendas de comisso, e as com pareceres contrrios, sempre ressalvados os destaques.
13 Isso se deve ao fato de o Regimento Comum do Congresso Nacional ser datado de 1970, ano em que
ainda no eram utilizados, pelo Congresso e suas Casas, sistemas eletrnicos de votao.
80
Captulo IV
Se houver substitutivo, ter ele preferncia sobre a proposio principal caso ele seja de
comisso ou tenha recebido parecer favorvel, exceto se houver deliberao em contrrio.
Sempre que a preferncia recair sobre o substitutivo ou projeto, lcito requerer destaque
de partes da proposio sem precedncia ou de suas emendas.
Aprovado o substitutivo, ficam prejudicados o projeto e suas emendas, salvo os destaques porventura existentes.
Importante salientar que os requerimentos de preferncia e de destaque s podero ser
apresentados por lder at o momento em que for anunciada a votao da matria e no
sero discutidos nem tero sua votao encaminhada.
7.6 Redao final e autgrafos
Finalizada a votao, a matria retornar comisso mista para que esta prepare sua
redao final. Nesse perodo, a sesso fica interrompida aguardando at que se conclua a
lavratura. O Regimento Comum estabelece ainda a possibilidade de se conceder comisso prazo mximo de 24 horas para o desempenho dessa incumbncia. Depois de apresentada Mesa a redao final, esta ser lida e imediatamente posta em discusso e votao.
Entretanto, caso o projeto seja aprovado sem emendas ou em substitutivo integral e
seu texto considerado em condies de ser aceito de forma definitiva, ser dispensada a
feitura de redao final.
Aprovado definitivamente o projeto, seu texto encaminhado, em autgrafos, ao presidente da Repblica para sano. Se a proposio for, entretanto, matria de competncia
exclusiva do Congresso Nacional (como resolues do Congresso ou decretos legislativos),
ser ela promulgada pelo presidente do Senado Federal. Quanto proposta de emenda
Constituio, aps a devida aprovao nos termos constitucionais, esta promulgada pelas
Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (CF, art. 60, 3).
81
Tipo
CF
RCCN
art. 57, 3, I
art. 57, 3, III, c/c
art. 78
arts. 1, I e 2, e 57 a 59
II
III
IV
V
arts. 1, II e 2, e 60 a 67
art. 60, 3
arts.1, III e 2, e 85
-----
arts. 1, 1 e 2, e 68 a 71
art. 1, 1 e 2
Diferentemente das demais sesses conjuntas, as sesses solenes podem ser iniciadas
com qualquer nmero de parlamentares. Dessa forma, uma vez composta a Mesa, o presidente declara aberta a sesso e expressa qual a sua finalidade.
Outro ponto divergente em relao s demais sesses conjuntas que, nas sesses solenes, em regra, somente podero usar da palavra um senador e um deputado federal, preferencialmente de partidos diversos, designados anteriormente pelas respectivas Casas. Na
sesso de inaugurao de sesso legislativa e na de posse do presidente e vice-presidente
da Repblica, no haver oradores.
Alm do mais, nas sesses solenes, no haver expediente nem ser permitida a apresentao de questo de ordem.
A tabela a seguir apresenta as principais diferenas entre sesses conjuntas deliberativas e sesses conjuntas solenes.
82
Captulo IV
Nessas sesses, que podem ser abertas com qualquer qurum de presena, o presidente
da Mesa do Congresso Nacional (presidente do Senado Federal), aps composta a Mesa,
declara aberta a sesso e proclama inaugurados os trabalhos do Congresso Nacional. Em
seguida, anuncia a presena no recinto do enviado do presidente da Repblica, portador da
mensagem presidencial, determinando seja ele conduzido, sem atravessar o plenrio, at a
Mesa, pelos diretores14 da Secretaria do Senado e da Cmara dos Deputados.
Depois de entregue a mensagem, o enviado do presidente da Repblica se retira do
recinto, sendo acompanhado at a porta pelos mesmos diretores, ou, caso decida assistir a
sesso, encaminhado at lugar previamente reservado.
83
Finalizada a leitura da mensagem pelo primeiro-secretrio, o presidente declara encerrada a sesso solene de inaugurao da sesso legislativa.
8.4 Posse do presidente e do vice-presidente da Repblica
Outro tipo de sesso conjunta solene aquela realizada para receber o compromisso e
dar posse ao presidente e ao vice-presidente da Repblica. Essa sesso convocada pelo
presidente do Senado Federal e ocorre no dia 1 de janeiro do ano seguinte ao da eleio
para o cargo de chefe do Executivo federal (CF, arts. 57, 6, I, in fine, e 82).
Aberta a sesso, o presidente da Mesa do Congresso Nacional designa cinco senadores
e cinco deputados para comporem comisso imbuda de receber os empossandos na entrada principal do Congresso Nacional e conduzi-los at o Salo de Honra. Feito isso, o
presidente suspende a sesso para aguardar o cumprimento da misso.
Tendo os empossandos adentrado no Palcio do Congresso Nacional, o presidente reabre a sesso para receb-los no plenrio, onde sero conduzidos, pela mesma comisso, at
a Mesa e ocuparo os seus lugares: o presidente eleito ocupar o assento direita do presidente da Mesa; o vice-presidente, esquerda. Durante a entrada, todos os espectadores,
inclusive os membros da Mesa, conservam-se de p.
Tomado os seus lugares, o presidente da Mesa anuncia que o presidente da Repblica eleito prestar o compromisso disposto na Constituio Federal e solicita aos
presentes que permaneam de p durante o ato.
Aberta sesso com esse objetivo, o presidente designa trs senadores e trs deputados
para comporem a comisso imbuda de receber o visitante entrada principal e conduzi-lo
84
Captulo IV
at o Salo de Honra, suspendendo-se, em seguida, a sesso, para que se aguarde o cumprimento da misso.
85
86
Reverenciar a
memria do cardeal
Dom Alosio
Lorscheider,
ex-arcebispo de
Fortaleza e de
Aparecida do Norte
13/3/2008
Comemorar o Dia
Internacional da
Mulher e agraciar
as vencedoras do
Diploma MulherCidad Bertha Lutz
11/3/2008
Requerimento n
20 de 2008-CN
Requerimento
n 3 de 2008-CN
Senador Tasso
Jereissati e outros
senhores senadores
----
Senadora Serys
Slhessarenko e
outros senadores
Captulo V
Da Proposta de Emenda
Constituio
1. Consideraes Iniciais
A Constituio Federal brasileira, Lei Maior do ordenamento jurdico ptrio, pode ser
alterada por meio de emenda Constituio. Essa possibilidade de modificao ocorre mediante processo legislativo especial e mais dificultoso que o relativo produo de legislao
ordinria. O art. 59 da Constituio Federal, ao estabelecer os tipos normativos que so
elaborados pelo processo legislativo, inclui, em primeiro lugar, a emenda Constituio, deixando claro que o poder de emendar no tem natureza distinta do de legislar (FERREIRA
FILHO, 2005, p. 238). Porm a alterao do texto constitucional brasileiro decorre de um
processo legislativo especial e mais custoso que o ordinrio, razo pela qual nossa Carta Poltica classificada como rgida e colocada no pice do sistema jurdico nacional.
Sobreleva notar que, sob a gide da Constituio Federal de 1967, a discusso e a votao de proposta de emenda Constituio (PEC) ocorria em sesso conjunta do Congresso Nacional, em dois turnos, e era considerada aprovada quando obtinha, em ambas as
votaes, a maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso (CF/67,
art. 5115). Com a alterao promovida pela Emenda Constitucional n 1 de 1969, o qurum de aprovao aumentou para dois teros dos votos dos membros das duas Casas16.
Por conseguinte, o Regimento Comum do Congresso Nacional, aprovado pela Resoluo
n 1 de 1970-CN, dispunha, nos artigos 72 a 85, detalhes da apreciao conjunta de PEC
pelas duas Casas do Congresso Nacional.
Com o advento de nossa atual Lei Maior, a tramitao de PECs passou a ocorrer separadamente em cada Casa (CF/88, art. 60, 217), acarretando a revogao dos arts. 72 a 84
e pargrafo nico do art. 85 do RCCN, justamente por no se conformarem com o novo
15 Art. 51. Em qualquer dos casos do art. 50, itens I, II e III, a proposta ser discutida e votada em reunio
do Congresso Nacional, dentro de sessenta dias a contar do seu recebimento ou apresentao, em
duas sesses, e considerada aprovada quando obtiver em ambas as votaes a maioria absoluta dos
votos dos membros das duas Casas do Congresso.
16 Art. 48. Em qualquer dos casos do artigo anterior, itens I e II, a proposta ser discutida e votada em
reunio do Congresso Nacional, em duas sesses, dentro de sessenta dias, a contar da sua apresentao ou recebimento, e havida por aprovada quando obtiver, em ambas as votaes, dois teros dos
votos dos membros de suas Casas (CF/67, alterada pela Emenda Constitucional n 1/69).
17 2 A proposta ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos,
considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros.
87
Curiosidade
Em relao expresso duas sesses constante do caput do art. 48 da CF/67, alterada
pela Emenda Constitucional n 1, de 1969, Manoel Gonalves Ferreira Filho (1974,
p. 21) preleciona que:
Sesso significa aqui reunio ordinria do Congresso. Ora, consoante
dispe o art. 30, pargrafo nico, alnea b, da Constituio, no pode haver
mais de uma sesso ordinria por dia, de modo que o preceito constitucional impe, como prazo de meditao, que as duas votaes (e respectivas discusses) da emenda seja em dias diferentes. tambm para
maior ponderao que a Constituio exige duas votaes precedidas
de discusso para a aprovao de emenda constitucional. Segue nisto o
disposto no art. 217, 3, da Constituio de 1946 (grifo nosso).
Desse modo, havendo respeito aos preceitos insculpidos no art. 60 da Carta Magna, a
emenda Constituio passa a integrar o ordenamento jurdico com status constitucional,
devendo compatibilizar-se com as demais normas constitucionais originrias. Entretanto,
18 Art. 85. Aprovada a proposta em segundo turno, as Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, em sesso conjunta, solene, promulgaro a emenda Constituio com o respectivo nmero
de ordem (RCCN).
19 3 A emenda Constituio ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, com o respectivo nmero de ordem.
88
Captulo V
se no houver respeito a qualquer das limitaes impostas pelo referido artigo, a emenda
poder ser considerada inconstitucional e ser excluda do sistema jurdico por meio de regras de controle de constitucionalidade. Isso porque, por ser obra do Congresso Nacional
no exerccio do poder constituinte derivado reformador, se sujeita s limitaes constitucionais estabelecidas pelo poder constituinte originrio20.
Alm do mais, a alterao feita na Constituio deve sempre conservar um valor integrativo, de forma que o sistema originrio da Constituio deve permanecer substancialmente idntico. A reviso serve, pois, para alterar a Constituio, mas no para mud-la,
uma vez que no ser uma reforma constitucional o meio propcio para fazer revolues
constitucionais. (MORAES, 2006, p. 598).
Materiais
Clusulas
ptreas
CF, art. 60, 4
Expressas
Circunstanciais
Formais
Implcitas
89
2) a expresso tendente a abolir, constante do 4 do art. 60 da Carta Magna, prescreve que somente haver afronta s clusulas ptreas se a proposta de emenda constitucional tiver por escopo suprimir ou enfraquecer um dos princpios l arrolados. Assim,
uma proposta de emenda Constituio que no tenha por objetivo diminuir ou eliminar
uma das matrias l elencadas , sob esse aspecto, perfeitamente constitucional.
2.2.2 Das limitaes circunstanciais
As limitaes circunstanciais, por sua vez, referem-se a restries que impedem modificaes na Carta Poltica em certas ocasies anormais e excepcionais do pas, situaes
em que a livre manifestao do rgo reformador poderia ser ameaada. Assim, durante
a vigncia de interveno federal, de estado de defesa e do estado de stio, a Constituio
Federal no pode ser emendada (CF, art. 60, 1).
90
Captulo V
91
92
N de
Data da
ordem promulgao
Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio
31/3/1992
6/4/1992
25/8/1992
1/9/1992
Emendas constitucionais
Ementa
Dispe sobre a remunerao
dos deputados estaduais e dos
vereadores.
Dispe sobre o plebiscito previsto
no art. 2 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias.
Assunto
Captulo V
N de
Data da
ordem promulgao
Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio
17/3/1993
18/3/1993
14/9/1993
15/9/1993
15/8/1995
16/8/1995
15/8/1995
16/8/1995
15/8/1995
Emendas constitucionais
Ementa
Assunto
Aposentadorias e penses
dos servidores pblicos,
Altera os arts. 40, 42, 102, 103,
ao declaratria de
155, 156, 160, 167 da Constituio inconstitucionalidade
Federal.
e ao declaratria de
constitucionalidade, impostos,
vinculao de receitas e outros.
D nova redao ao art. 16 da
Processo eleitoral.
Constituio Federal.
Altera o 2 do art. 25 da
Explorao de gs encanado
Constituio Federal.
pelos estados.
Altera o inciso IX do art. 170, o
art. 171 e o 1 do art. 176 da
Constituio Federal.
16/8/1995
Ordenao do transporte
areo, aqutico e terrestre e
vedao edio de MPs para
regulamentao de artigo da
Constituio cuja redao tenha
sido alterada por meio de emenda
promulgada a partir de 1995 no
texto constitucional.
15/8/1995
16/8/1995
10/11/1995
10/11/1995
10
4/3/1996
7/3/1996
11
30/4/1996
2/5/1996
12
15/8/1996
16/8/1996
13
21/8/1996
22/8/1996
93
N de
Data da
ordem promulgao
94
Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio
14
12/9/1996
13/9/1996
15
12/9/1996
13/9/1996
16
4/6/1997
5/6/1997
17
22/11/1997
25/11/1997
18
5/2/1998
6/2/1998
19
4/6/1998
5/6/1998
20
15/12/1998
16/12/1998
21
18/3/1999
19/3/1999
22
18/3/1999
19/3/1999
23
2/9/1999
3/9/1999
Emendas constitucionais
Ementa
Modifica os arts. 34, 208, 211 e
212 da Constituio Federal e d
nova redao ao art. 60 do Ato
das Disposies Constitucionais
Transitrias.
D nova redao ao 4 do art. 18
da Constituio Federal.
Assunto
Captulo V
N de
Data da
ordem promulgao
Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio
24
9/12/1999
10/12/1999
25
14/2/2000
15/2/2000
26
14/2/2000
15/2/2000
27
21/3/2000
22/3/2000
28
25/5/2000
26/5/2000
29
13/9/2000
14/9/2000
30
13/9/2000
14/9/2000
31
14/12/2000
18/12/2000
32
11/9/2001
12/9/2001
33
11/12/2001
12/12/2001
Emendas constitucionais
Ementa
Altera dispositivos da
Constituio Federal pertinentes
representao classistas na Justia
do Trabalho.
Altera o inciso VI do art. 29
e acrescenta o art. 29-A
Constituio Federal, que dispem
sobre limites de despesas com o
Poder Legislativo municipal.
Altera a redao do art. 6 da
Constituio Federal.
Acrescenta o art. 76 ao Ato das
Disposies Constitucionais
Transitrias, instituindo a
desvinculao de arrecadao de
impostos e contribuies sociais
da Unio.
D nova redao ao inciso XXIX
do art. 7 e revoga o art. 233 da
Constituio Federal.
Altera os arts. 34, 35, 156, 160,
167 e 198 da Constituio Federal
e acrescenta artigo ao Ato das
Disposies Constitucionais
Transitrias, para assegurar
os recursos mnimos para o
financiamento das aes e servios
pblicos de sade.
Altera a redao do art. 100 da
Constituio Federal e acrescenta
o art. 78 no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias,
referente ao pagamento de
precatrios judicirios.
Altera o Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias,
introduzindo artigos que criam o
Fundo de Combate e Erradicao
da Pobreza.
Altera dispositivos dos arts. 48,
57, 61, 62, 64, 66, 84, 88 e 246 da
Constituio Federal, e d outras
providncias.
Altera os arts. 149, 155 e 177 da
Constituio Federal.
Assunto
Representao classistas na
Justia do Trabalho.
Pagamento de precatrios
judiciais.
95
N de
Data da
ordem promulgao
34
13/12/2001
14/12/2001
35
20/12/2001
21/12/2001
36
37
38
96
Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio
28/5/2002
12/6/2002
12/6/2002
29/5/2002
13/6/2002
13/6/2002
39
19/12/2002
20/12/2002
40
29/5/2003
30/5/2003
41
19/12/2003
31/12/2003
42
19/12/2003
31/12/2003
Emendas constitucionais
Ementa
Assunto
Acumulao de dois cargos
ou empregos privativos de
profissionais de sade, com
profisses regulamentadas.
Imunidades de deputados e
senadores.
Participao de pessoas jurdicas
no capital social de empresas
jornalsticas e de radiodifuso
sonora e de sons e imagens, nas
condies que especifica.
Vedao expedio de
precatrio complementar ou
suplementar de valor pago; altera
as disposies sobre imposto de
servio de qualquer natureza;
e prorroga a CPMF, alterando
disposies.
Incorporao dos policiais
militares do extinto territrio
federal de Rondnia aos quadros
da Unio.
Contribuio para custeio do
servio de iluminao pblica
nos municpios e no Distrito
Federal.
Funcionalismo pblico.
Captulo V
N de
Data da
ordem promulgao
Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio
43
15/4/2004
16/4/2004
44
30/6/2004
1/7/2004
45
8/12/2004
31/12/2004
46
5/5/2005
6/5/2005
47
5/7/2005
6/7/2005
48
10/8/2005
11/8/2005
49
8/2/2006
9/2/2006
50
14/2/2006
15/2/2006
51
14/2/2006
15/2/2006
52
8/3/2006
9/3/2006
Emendas constitucionais
Ementa
Altera o art. 42 do Ato das
Disposies Constitucionais
Transitrias, prorrogando, por 10
(dez) anos, a aplicao, por parte
da Unio, de percentuais mnimos
do total dos recursos destinados
irrigao nas regies CentroOeste e Nordeste.
Altera o Sistema Tributrio
Nacional e d outras providncias.
Altera dispositivos dos arts. 5, 36,
52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103,
104, 105, 107, 109, 111, 112, 114,
115, 125, 126, 127, 128, 129, 134
e 168 da Constituio Federal, e
acrescenta os arts. 103-A,
103-B, 111-A e 130-A, e d
outras providncias.
Altera o inciso IV do art. 20 da
Constituio Federal.
Altera os arts. 37, 40, 195 e 201 da
Constituio Federal, para dispor
sobre a previdncia social, e d
outras providncias.
Acrescenta o 3 ao art. 215 da
Constituio Federal, instituindo o
Plano Nacional de Cultura.
Altera a redao da alnea b e
acrescenta alnea c ao inciso XXIII
do caput do art. 21 e altera a redao
do inciso V do caput do art. 177 da
Constituio Federal para excluir
do monoplio da Unio a produo,
a comercializao e a utilizao de
radioistopos de meia-vida curta,
para usos mdicos, agrcolas e
industriais.
Assunto
Reforma do Judicirio.
Excluso do monoplio
da Unio da produo, da
comercializao e da utilizao
de radioistopos de meiavida curta, para usos mdicos,
agrcolas e industriais.
Perodo de funcionamento
Modifica o art. 57 da Constituio
do Congresso Nacional e
Federal.
convocao extraordinria.
Acrescenta os 4, 5 e 6 ao
art. 198 da Constituio Federal.
D nova redao ao 1 do
art. 17 da Constituio Federal
para disciplinar as coligaes
eleitorais.
Agentes comunitrios.
Coligaes eleitorais.
97
N de
Data da
ordem promulgao
53
19/12/2006
20/12/2006
54
20/9/2007
21/9/2007
55
20/9/2007
21/9/2007
56
20/12/2007
21/12/2007
57
58
98
Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio
18/12/2008
23/9/2009
Emendas constitucionais
Ementa
D nova redao aos arts. 7,
23, 30, 206, 208, 211 e 212 da
Constituio Federal e ao
art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias.
D nova redao alnea c do
inciso I do art. 12 da Constituio
Federal e acrescenta art. 95 ao Ato
das Disposies Constitucionais
Transitrias, assegurando o
registro nos consulados de
brasileiros nascidos no estrangeiro.
Altera o art. 159 da Constituio
Federal, aumentando a entrega de
recursos pela Unio ao Fundo de
Participao dos Municpios.
Prorroga o prazo previsto no caput
do art. 76 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias e d
outras providncias.
18/12/2008
24/9/2009
Assunto
Captulo V
N de
Data da
ordem promulgao
59
11/11/2009
Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio
12/11/2009
60
11/11/2009
12/11/2009
61
11/11/2009
12/11/2009
62
09/12/2009
10/12/2009
63
4/2/2010
5/2/2010
64
4/2/2010
5/2/2010
65
13/7/2010
14/7/2010
Emendas constitucionais
Ementa
Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato
das Disposies Constitucionais
Transitrias. para reduzir,
anualmente, a partir do exerccio de
2009, o percentual da Desvinculao
das Receitas da Unio incidente
sobre os recursos destinados
manuteno e desenvolvimento
do ensino de que trata o art.
212 da Constituio Federal, d
nova redao aos incisos I e VII
do art. 208, de forma a prever
a obrigatoriedade do ensino de
quatro a dezessete anos e ampliar
a abrangncia dos programas
suplementares para todas as etapas da
educao bsica, e d nova redao ao
4 do art. 211 e ao 3 do art. 212
e ao caput do art. 214, com a insero
neste dispositivo de inciso VI.
Altera o art. 89 do Ato das
Disposies Constitucionais
Transitrias para dispor sobre o
quadro de servidores civis e militares
do ex-territrio federal de Rondnia.
Altera o art. 103-B da Constituio
Federal, para modificar a composio
do Conselho Nacional de Justia.
Altera o art. 100 da Constituio
Federal e acrescenta o art. 97 ao Ato
das Disposies Constitucionais
Transitrias, instituindo regime
especial de pagamento de precatrios
pelos estados, Distrito Federal e
municpios.
Altera o 5 do art. 198 da
Constituio Federal para dispor
sobre piso salarial profissional
nacional e diretrizes para os planos
de carreira de agentes comunitrios
de sade e de agentes de combate s
endemias.
Altera o art. 6 da Constituio
Federal, para introduzir a
alimentao como direito social.
Altera a denominao do Captulo
VII do Ttulo VIII da Constituio
Federal e modifica o seu art. 227,
para cuidar dos interesses da
juventude.
Assunto
Interesses da juventude.
99
N de
Data da
ordem promulgao
66
13/7/2010
14/7/2010
67
22/12/2010
23/12/2010
68
21/12/2011
22/12/2011
69
100
Data da
publicao
no Dirio
Oficial da
Unio
29/03/2012
30/03/2012
70
29/03/2012
30/03/2012
71
29/11/2012
30/11/2012
Emendas constitucionais
Ementa
D nova redao ao 6 do art. 226
da Constituio Federal, que dispe
sobre a dissolubilidade do casamento
civil pelo divrcio, suprimindo o
requisito de prvia separao judicial
por mais de 1 (um) ano ou de
comprovada separao de fato por
mais de 2 (dois) anos.
Prorroga, por tempo indeterminado,
o prazo de vigncia do Fundo de
Combate e Erradicao da Pobreza.
Altera o art. 76 do Ato das
Disposies Constitucionais
Transitrias.
Altera os arts. 21, 22 e 48 da
Constituio Federal, para transferir
da Unio para o Distrito Federal as
atribuies de organizar e manter
a Defensoria Pblica do Distrito
Federal.
Acrescenta art. 6-A Emenda
Constitucional n 41, de 2003,
para estabelecer critrios para o
clculo e a correo dos proventos
da aposentadoria por invalidez dos
servidores pblicos que ingressaram
no servio pblico at a data da
publicao daquela Emenda
Constitucional.
Acrescenta o art. 216-A
Constituio Federal para instituir o
Sistema Nacional de Cultura.
Altera a redao do pargrafo
nico do art. 7 da Constituio
Federal para estabelecer a igualdade
de direitos trabalhistas entre os
trabalhadores domsticos e os demais
trabalhadores urbanos e rurais.
72
2/4/2013
3/4/2013
73
6/4/2013
7/4/2013
74
6/8/2013
7/8/2013
Assunto
Dissolubilidade do casamento
civil pelo divrcio, suprimindo
o requisito de prvia separao
judicial por mais de 1 (um) ano
ou de comprovada separao de
fato por mais de 2 (dois) anos.
Prorrogao do prazo de
vigncia do Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza.
Desvinculao de rgo, fundo
ou despesa, at 31 de dezembro
de 2015, de vinte por cento
da arrecadao da Unio de
impostos, contribuies sociais
e de interveno no domnio
econmico.
Transferncia da Unio para o
Distrito Federal as atribuies de
organizar e manter a Defensoria
Pblica do Distrito Federal.
Estabelecimento de critrios
para o clculo e a correo dos
proventos da aposentadoria por
invalidez dos servidores pblicos
que ingressaram no servio
pblico at a data da publicao
daquela Emenda Constitucional.
Instituio do Sistema Nacional
da Cultura.
Estabelecimento de igualdade
de direitos trabalhistas entre os
trabalhadores domsticos e os
demais trabalhadores urbanos
e rurais.
Criao dos Tribunais Regionais
Federais da 6, 7, 8 e 9
Regies.
Aplicao do disposto no 2 do
art. 134 s Defensorias Pblicas
da Unio e do Distrito Federal.
Captulo V
N de
ordem
Data da
Promulgao
1/3/1994
2/3/1994
7/6/1994
9/6/1994
7/6/1994
9/6/1994
7/6/1994
9/6/1994
7/6/1994
9/6/1994
7/6/1994
9/6/1994
101
Captulo VI
Das Leis Oramentrias
1. Consideraes Iniciais
Lei oramentria anual, plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e crditos
adicionais so termos que invadem os noticirios econmicos e polticos do pas. O significado de tais expresses, porm, dificilmente esclarecido populao. Tratam-se de
instrumentos legislativos de viabilizao de planos de governo para determinados perodos de tempo, planos esses financiados, em boa parte, pelo pagamento de tributos pela
populao. Tais leis so compostas por uma srie de pressupostos que lhes do capacidade
de realizao, os quais preveem as receitas a serem arrecadadas e fixam as despesas que
viabilizam os projetos e atividades governamentais.
Para normatizar a matria, a Constituio Federal de 1988 estabelece que os projetos
de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos
crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
Regimento Comum (CF, art. 166, caput).
Assim, ainda que os arts. 89 a 103 do texto consolidado do Regimento Comum disponham apenas sobre o projeto de lei oramentria, essa anlise, na tentativa de sistematizar
aspectos oramentrios relevantes, contempla, ainda que de modo sinttico, os demais instrumentos acima mencionados, cuja tramitao legislativa est prevista na Resoluo n 1
de 2006 do Congresso Nacional, que parte integrante do Regimento Comum. Ademais,
sero apresentadas curiosidades histricas nacionais e internacionais sobre o tema.
Curiosidades
1) A origem da prtica oramentria constitucional remonta Magna Carta inglesa de 1215,
impulsionada pelo interesse dos bares feudais de escapar do ilimitado poder discricionrio
do monarca na cobrana de pesados tributos sobre os sditos.
2) De acordo com o art. 12 da referida Carta, a instituio de tributo ou auxlio no reino
ingls era de competncia exclusiva do seu Conselho Comum, a no ser que o objetivo
fosse resgatar a pessoa do rei, fazer seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha
uma vez. Nesse caso, os auxlios deveriam ser razoveis em seu montante. Dessa forma,
esse artigo da Magna Carta, mesmo no tratando da despesa pblica, considerado por
muitos um embrio do oramento pblico (VIANA apud GIACOMONI, 2008, p. 31).
103
Nesse contexto, a Constituio Cidad estabeleceu um sistema oramentrio integrado de planejamento de longo, mdio e curto prazos. Assim, foi instituda a obrigatoriedade de elaborao no apenas de um oramento anual, mas de um sistema oramentrio
composto pelo plano plurianual (PPA), pela lei das diretrizes oramentrias (LDO) e pela
prpria lei do oramento anual (LOA).
104
Captulo VI
de afastar o cunho partidrio em sua elaborao (CF, art. 165, I, 1, c/c ADCT, art. 35,
2, I). Assim, independentemente de quem assumir a chefia do Poder Executivo, o PPA
deve ser tratado como um plano nacional, suprapartidrio.
5. Iniciativa
Nos termos da Constituio de 1988, a iniciativa dos projetos de cunho oramentrio
de competncia privativa do presidente da Repblica, conforme assinalam os arts. 84,
incisos III e XIII, e 165, caput. Desse modo, o chefe do Poder Executivo encaminha periodicamente ao Congresso Nacional toda matria de natureza oramentria. Para operacionalizar esse procedimento, o art. 89 do Regimento Comum estabelece que: A mensagem
do presidente da Repblica encaminhando projeto de lei oramentria ser recebida e lida
em sesso conjunta, especialmente convocada para esse fim, a realizar-se em quarenta e
oito horas de sua entrega ao presidente do Senado.
6. Prazos
Os prazos relativos s leis oramentrias sero estabelecidos por lei complementar, em
consonncia com o disposto no art. 165, 9, I, da Constituio Federal. Na falta desta
norma, vigoram os prazos estabelecidos no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT, art. 35, 2).
105
Nesse contexto, o projeto do plano plurianual (PPA) deve ser encaminhado ao Congresso Nacional at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro
do mandato presidencial 31 de agosto e devolvido para sano at o encerramento da
sesso legislativa (quadrianualmente).
O projeto da lei oramentria anual (LOA) deve ser encaminhado ao Congresso Nacional at quatro meses antes do encerramento do exerccio fiscal 31 de agosto e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa (anualmente). Assim, ambos os
projetos devem ser devolvidos ao presidente da Repblica para sano at o fim da sesso
legislativa (ordinria) respectiva, ou seja, at 22 de dezembro do ano de sua apresentao
(CF, art. 57, caput, c/c ADCT, art. 35, 2, I a III).
J o projeto de lei de diretrizes oramentrias (LDO) deve ser remetido ao Poder Legislativo federal at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou
seja, at 15 de abril de cada ano, e devolvido para sano at o encerramento do primeiro
perodo legislativo, previsto para 17 de julho (CF, art. 57, caput, c/c ADCT, art. 35, 2,
II, e Resoluo n 3 de 1990-CN, art. 3).
A no aprovao do projeto da LDO at a data limite estabelecida para sua devoluo
ao presidente da Repblica obsta a interrupo da sesso legislativa e, conforme o caso,
reduz ou inviabiliza o perodo de recesso parlamentar em julho (CF, art. 57, 2). Tal implicao decorre do fato de que a LDO contm orientaes para a posterior elaborao do
projeto de lei do oramento anual, que, como visto anteriormente, deve ser apresentado at
31 de agosto de cada ano. No h previso de providncia dessa natureza para os projetos
referentes ao PPA e LOA.
106
Captulo VI
da Resoluo n 1 de 2006-CN aponta o recebimento do projeto como o fato que desencadeia a contagem desse mesmo prazo. Nesse caso, deve prevalecer o estabelecido no inciso I
do art. 82 da Resoluo n 1 de 2006-CN uma vez que esse dispositivo posterior quele.
Importante
Em conformidade com o critrio cronolgico de interpretao das normas, o disposto
no inciso I do art. 82 da Resoluo n 1 de 2006-CN prevalece sobre o previsto no
art. 93 do RCCN.
RCCN (Resoluo n 1 de 1970-CN): Art. 93. O projeto ser distribudo em avulsos
nos cinco dias seguintes sua leitura (grifo nosso).
Resoluo n 1 de 2006-CN (integrante do RCCN): Art. 82 [...] I at cinco dias para
publicao e distribuio em avulsos, a partir do recebimento do projeto (grifo nosso).
Curiosidades
1) No Brasil, em decorrncia do que prev a Lei n 4.320/64, o exerccio financeiro
coincide com o ano civil, ou seja, ambos iniciam-se em 1 de janeiro e encerram-se
em 31 de dezembro.
2) As expresses at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro
e at 31 de agosto do ano civil so equivalentes.
3) O primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial coincide com o primeiro ano do mandato presidencial.
4) 31 de agosto do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial e 31
de agosto do primeiro ano da legislatura equivalem mesma data.
A tabela a seguir apresenta as expresses constantes do art. 35 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT) referentes ao prazo para apresentao ao Congresso Nacional dos projetos do plano plurianual, da lei oramentria anual e da lei de diretrizes oramentrias e as expresses equivalentes.
Prazo para apresentao ao Congresso Nacional
Projeto
ADCT, art. 35
PPA
LOA
Expresses equivalentes
Exerccio financeiro
At 31 de agosto do primeiro
exerccio financeiro
Nos primeiros oito meses do
primeiro exerccio financeiro
At 31 de agosto do exerccio
financeiro
Nos primeiros oito meses do
exerccio financeiro
107
ADCT, art. 35
Expresses equivalentes
Exerccio financeiro
At 15 de abril do exerccio
At oito meses e meio
financeiro
At 15 de abril de cada ano legislativo
antes do encerramento do
Nos primeiros trs meses e At 15 de abril da sesso legislativa
exerccio financeiro
meio do exerccio financeiro
Caractersticas
Estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao
Plano Plurianual
pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
(PPA)
relativas aos programas de durao continuada (CF, art. 165, I e 1).
Vigncia quadrienal.
Compreende as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo
as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orienta a elaborao
Lei de Diretrizes
da lei oramentria anual, dispe sobre as alteraes na legislao tributria e
Oramentrias
estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento (CF,
(LDO)
art. 165, II e 2).
Vigncia anual.
Compreende:
I o oramento fiscal referente aos poderes da Unio, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e
mantidas pelo poder pblico;
Lei Oramentria Anual II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
(LOA)
III o oramento da seguridade social1, abrangendo todas as entidades e rgos
a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico.
Vigncia anual.
1
A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos
e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia
social (CF, art. 194, caput).
8. Emendas ao Oramento
Nos termos constitucionais, as leis oramentrias mencionadas neste estudo so de iniciativa do Poder Executivo. Tais matrias so apreciadas pelas duas Casas do Congresso Nacional, nos termos do Regimento Comum, e podem ser objeto de emendas parlamentares:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I o plano plurianual;
II as diretrizes oramentrias;
III os oramentos anuais.
108
Captulo VI
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas
Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
[...]
2 As emendas sero apresentadas na comisso mista, que sobre elas emitir
parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do
Congresso Nacional.
Em outra oportunidade (CARNEIRO, SANTOS & NBREGA NETTO, 2011,
p. 269 e 281), afirmamos ser bastante amplo o poder que deputados e senadores detm
para emendar proposies legislativas em geral, inclusive as de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica, sob apreciao do Congresso Nacional ou de suas Casas. Todavia,
fizemos a ressalva de haver situaes em que foram postas vedaes e impedimentos ao
emendamento parlamentar. Por exemplo, nos termos do inciso II do art. 63 da CF, no
cabe emenda para aumentar despesa em projetos de iniciativa exclusiva do presidente da
Repblica, ressalvado o disposto no art. 166, 3 e 4 da CF (esses dispositivos disciplinam o emendamento LDO e LOA, respectivamente).
A despeito de haver restries s emendas parlamentares em matria oramentria, conforme ser demonstrado adiante, um dos principais avanos previstos na atual Carta Poltica
foi, grosso modo, o restabelecimento da possibilidade de os parlamentares emendarem os
projetos oramentrios (CF, art. 166, 2 ao 4).
As emendas so apresentadas nessa comisso mista, que sobre elas emite parecer antes
de sua apreciao pelos Plenrios das duas Casas do Congresso Nacional (CF, art. 166, 2).
109
Plano plurianual
Diretrizes oramentrias
Oramento anual
Importante
[...] a despeito de os projetos da Lei Oramentria Anual (LOA) e da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) serem de iniciativa exclusiva do presidente da
Repblica, nesses casos pode-se aumentar a despesa, desde que compatvel com o
plano plurianual (PPA). Em se tratando de LOA, exige-se tambm a compatibilidade
com a LDO e, ainda, a obedincia aos demais critrios previstos no 3 do art. 166
da CF (CARNEIRO, SANTOS & NBREGA NETTO, 2011, p. 281).
1) comisso permanente pode emitir parecer circunstanciado sobre o anexo que lhe for
distribudo, limitando-se s partes que versarem sobre a matria de sua competncia
especfica;
2) tal parecer deve ser encaminhado, pelo presidente da comisso mista (CMO), ao
relator respectivo, para que sirva de subsdio ao estudo da matria;
110
Captulo VI
3) o parecer do relator da CMO deve fazer referncia expressa ao ponto de vista expendido pela comisso permanente.
Em sesso plenria
Em reunio da CMO
Cmara (deputados)
Senado (senadores)
86
14
111
Presidente
1 vice
2 vice
3 vice
1 ano
senador
deputado
senador
deputado
2 ano
deputado
senador
deputado
senador
3 ano
senador
deputado
senador
deputado
4 ano
deputado
senador
deputado
senador
14. Tramitao
Conforme prescreve o art. 102 do Regimento Comum, na tramitao do projeto de lei
oramentria anual, so aplicadas, no que couber, as normas de tramitao referentes aos demais projetos de lei. Por sua vez, o art. 126, constante do captulo sobre as diretrizes gerais
de apreciao das matrias oramentrias, da Resoluo n 1 de 2006-CN determina que as
disposies relativas ao projeto de lei de oramento anual aplicam-se s demais proposies
constantes da referida resoluo, caso no haja disposies especficas para regular as matrias.
Ademais, na apreciao conjunta de matrias, naquilo em que o Regimento Comum (incluindo a Resoluo n 1 de 2006) for omisso, aplicam-se, as disposies do Regimento Interno
do Senado Federal e, se este tambm for omisso, as do Regimento da Cmara dos Deputados.
Aps a fase de tramitao na Comisso Mista de Oramento, os projetos so encaminhados ao plenrio do Congresso Nacional, onde os parlamentares das duas Casas deliberam em carter definitivo a matria j aprimorada pela referida comisso. A seguir, a
proposta aprovada submetida anlise do chefe do Executivo, que tem a oportunidade de
sancionar ou vetar a matria. No caso de incidncia de veto presidencial, a parte vetada ou
112
Captulo VI
todo o projeto, conforme o caso, retorna ao Congresso Nacional, que, em sesso conjunta,
delibera sobre a manuteno ou derrubada do veto (CF, art. 66, 1 ao 7).
Outro princpio importante, disposto no art. 167, IV, da Constituio Federal, o que
trata da no afetao das receitas. Refere-se proibio da vinculao da receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas as permisses constitucionais. Trata-se de um
dispositivo de bom senso, pois os administradores preferem dispor dos recursos pblicos
livremente, para atender s despesas conforme as necessidades verificadas, sem vincul-la,
necessariamente, por antecipao.
A tabela a seguir assinala as principais peculiaridades dos princpios oramentrios.
Princpios oramentrios
Princpio oramentrio
Caractersticas
Observaes
113
Caractersticas
Lei n 4.320/64, art. 41
Tipo de crdito
Observaes
Suplementar
Reforo de dotaes
oramentrias
Especial
Idem ao anterior
Extraordinrio
Despesas imprevisveis e
urgentes como as decorrentes
de guerra, comoo interna e
calamidade pblica
17. Fiscalizao
Considerando-se que uma das finalidades precpuas da participao do Legislativo
no processo oramentrio a de atuar de forma eficaz no controle sobre o Executivo, a
Constituio Federal dispe de um modelo de fiscalizao formado pelo controle interno e externo, uma vez que a execuo do oramento inspira providncias importantes.
Neste sentido, o art. 70 da Carta Magna concede ao Congresso Nacional a titularidade
da fiscalizao financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, economicidade, legitimidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. Nota-se, assim, a abrangncia do
controle do Legislativo sobre os outros poderes e sobre ele prprio, j que este controle
no se limita ao aspecto estritamente oramentrio. Apesar de muitas decises levarem
114
Captulo VI
Para alguns doutrinadores, dentre eles os alemes Rudolf Von Gneist e Paul Laband
(apud GIACOMONI, 2008, p. 283), o Poder Legislativo deve limitar-se a autorizar
arrecadao de receitas e realizao de despesas para a consecuo dos objetivos estatais.
Para essa corrente doutrinria, a pea oramentria no seria lei em sentido material,
pois estaria desprovida de imposio normativa para o cumprimento nos estritos termos da autorizao, seria, assim, considerada um ato administrativo, ou lei apenas em
sentido formal.
A corrente contrria, que considera o oramento lei em todos os seus aspectos, inclusive o material, combate a possvel manipulao eminentemente poltica dos recursos
pblicos, pois entende que no deve haver discricionaridade quanto execuo oramentria. Desse modo, essa corrente defende ser papel do Legislativo determinar que
o oramento deve ser cumprido em sua totalidade, impedindo o comprometimento da
plena realizao das despesas fixadas, mediante o instituto do contingenciamento. Para
a primeira corrente mencionada, ou seja, para Gneist e Laband, um argumento que pode
desmontar esse entendimento a insuficincia de arrecadao. Nesse caso, as despesas
fixadas no poderiam ser executadas por no haver recursos financeiros correspondentes
(GIACOMONI, 2008, p. 285).
115
116
Captulo VII
Do Veto
1. Consideraes Doutrinrias
O veto, na concepo atual, teve origem no pensamento de Montesquieu assinalado
em sua famosa obra O Esprito das Leis , que o inscreveu como uma prerrogativa atribuda
ao Poder Executivo como participante da elaborao da legislao (SILVA, 2006a, p. 216).
Para Alexandre de Moraes, o veto a manifestao da discordncia do presidente da Repblica com o projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo (2006, p. 594). Jos Eduardo Santana considera o veto o oposto da sano, interpretando-o como uma sano negativa (1997,
p. 124). Michel Temer entende que vetar, na denotao constitucional, significa discordar
dos termos de um projeto de lei (2006, p. 141). Em sua obra sobre direito constitucional,
Pedro Lenza afirma que, em caso de discordncia, pode o chefe do Executivo vetar o projeto
de lei, desde que observe algumas regras dispostas no texto da Lei Maior (2006, p. 286).
Alexandre de Moraes compreende que a natureza jurdica do veto ponto de discordncia entre os doutrinadores, uma vez que h juristas que entendem tratar-se de um
direito; outros, de um poder; havendo ainda a tese intermediria que o prescreve como um
poder-dever do presidente da Repblica (2006, p. 594). Para Jos Afonso da Silva, juridicamente o veto um poder, conferido ao chefe do Executivo, de devolver ao Legislativo o
projeto de lei que julgar inconstitucional ou inconveniente aos interesses nacionais, para
efeito de nova considerao.
Antes de apresentarmos a classificao e as caractersticas do veto, vejamos o entendimento de Jos Afonso da Silva sobre o interesse do Poder Executivo em vetar um projeto
de lei (2006a, p. 217):
plano de governo. O veto, nesse caso, atua como um fator corretivo, segundo a
ideologia do governo, numa tentativa de impedir que tais leis venham desarticular sua programao.
Ao pesquisar sobre a matria, observamos a inexistncia de posicionamento unnime entre renomados doutrinadores quanto classificao e s caractersticas do veto.
Jos Afonso da Silva o classifica em: total ou parcial; legislativo; e relativo ou suspensivo
(2006a, p. 218).
Para Rodrigo Csar Rebello Pinho, quanto motivao, o veto pode ser jurdico ou
poltico e, quanto amplitude, classifica-se como parcial ou total (2003, p. 84). Para esse
autor, todo veto deve ser caracterizado como: a) fundamentado; b) relativo; c) suspensivo;
d) irretratvel (2003, p. 83).
Ser total o veto que recair sobre a integralidade do projeto; e parcial o que incidir sobre
texto integral de artigo, pargrafo, inciso ou alnea. Ressalte-se que no permitido o veto
sobre itens, expresses ou palavras. Nos termos do art. 10 da Lei Complementar n 95, de
1998, alterada pela Lei Complementar n 107, de 2001, a alnea pode se subdividir em itens,
que tambm so considerados dispositivos da lei, porm o art. 66, 2, da CF, no incluiu os
itens entre as partes de lei que, isoladamente, so passveis de veto parcial.
Uma vez vetado determinado projeto de lei pelo presidente da Repblica, cabe ao
Congresso Nacional apreciar o veto dentro de trinta dias corridos a contar do seu recebimento, s podendo este ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e
senadores, em escrutnio secreto. Esgotado esse prazo sem deliberao, o veto ser includo
na ordem do dia da sesso imediata do Congresso Nacional, sobrestadas as demais proposies, at que se ultime sua votao. Se o veto for derrubado, ou seja, no for mantido, ser
o projeto encaminhado ao presidente da Repblica para promulgao. Nesse caso, se a lei
no for promulgada dentro de 48 horas pelo presidente da Repblica, o presidente do Senado Federal a promulgar, e, se este no o fizer em igual prazo, caber ao vice-presidente
do Senado faz-lo. (CF, art. 66, 4 a 7).
2. Aspectos Regimentais
A Resoluo n 1, de 2013-CN, de 11/7/2013, alterou as regras do Regimento Comum
(Resoluo n 1, de 1970-CN) para anlise de vetos a projetos de lei pelo Congresso Nacional.
118
Captulo VII
Inicialmente cabe destacar quatro alteraes promovidas por essa resoluo: 1) solucionou a
antinomia que havia entre o disposto na Constituio Federal (art. 66, 4) e no Regimento
Comum (art. 104, caput, com a redao anterior Resoluo n 1, de 2013) quanto ao marco
inicial para contagem do prazo de trinta dias para apreciao de vetos; 2) suprimiu a exigncia
regimental de convocao de sesso conjunta a realizar-se dentro de 72 horas para leitura de
vetos; 3) reiterou a previso constitucional de sobrestamento das demais proposies at que
se ultime a votao de vetos recebidos pelo Congresso Nacional h mais de trinta dias; 4) fixou
a convocao de sesso conjunta para a terceira tera-feira do ms para a apreciao de vetos.
Antes de discorrermos sobre as novas regras regimentais para apreciao de vetos presidenciais,
pertinente registrarmos um pouco da vivncia congressual quanto ao assunto.
Sesso conjunta
Sesso conjunta
Sesso conjunta
Sesso conjunta
Sesso conjunta
Sesso conjunta
Sesso conjunta
Sesso conjunta
DCN 4/5/2011
DCN de 26/8/2011
DCN de 2/9/2011
DCN de 14 e 16/9/2011
DCN de 28/9/2011
DCN de 27/10/2011
DCN de 27/10/2011
DCN de 8, 9, 14, 15, 21, 22 e
23/12/2011
Sesso conjunta
DCN de 8/11/2012
Sesso conjunta
DCN de 13/12/2012
Sesso conjunta
DCN de 7/3/2013
Sesso conjunta
Sesso conjunta
DCN de 4/7/2013
DCN de 12/7/2013
Sesso do Senado
DSF de 18/7/2013
119
Sesso do Senado
Sesso do Senado
Sesso do Senado
Sesso do Senado
DSF de 1/8/2013
DSF de 7/8/2013
DSF de 9/8/2013
Chegou-se a ter mais de trs mil vetos pendentes de deliberao at o incio de julho
de 2013. A esse respeito cumpre esclarecer que esses mais de trs mil vetos correspondiam
a pouco mais de 220 projetos vetados (vetos totais e parciais), pois cada projeto vetado parcialmente, isto , cada veto parcial24 pode conter vrios dispositivos vetados. Por exemplo,
conforme consta do DCN de 4/7/2013, o Veto Parcial n 26, de 2010, aposto ao Projeto
de Lei do Congresso Nacional n 4, de 2010, LDO, continha 646 dispositivos vetados.
A problemtica dos vetos no deliberados (discutidos e votados) pelo Congresso Nacional obteve grande destaque com a polmica envolvendo as novas regras de distribuio
entre os entes da federao dos royalties e da participao especial devidos em funo da
explorao de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos, estabelecida pela Lei
n 12.734/2012. A presidente da Repblica, Dilma Rousseff, vetou, no projeto de lei aprovado pelo Congresso, a aplicao dos novos critrios aos contratos j firmados. Em maro
de 2013, depois de grande e demorada discusso, os parlamentares derrubaram o veto
presidencial. Logo aps, o Supremo Tribunal Federal suspendeu, em carter liminar, as
novas regras de distribuio dos royalties de petrleo, prejudiciais aos estados produtores,
at o julgamento do mrito da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) apresentada
pelo governo do estado do Rio de Janeiro.
24 Assim entendido como o documento devidamente protocolizado e numerado, oriundo de uma mensagem
presidencial em que o presidente da Repblica comunica ao Congresso Nacional o veto e suas razes.
120
Captulo VII
do do veto, ele ter o prazo de 72 horas para designar uma comisso mista para relat-lo e
estabelecer o calendrio para sua tramitao (RCCN, art. 104, caput).
O prazo de trinta dias previsto na Constituio Federal para que o Congresso analise
o veto (CF, art. 66, 4) agora contado a partir da data em que ele for protocolizado na
Presidncia do Senado Federal (RCCN, art. 104, 1). Antes das alteraes promovidas
por essa resoluo, o prazo era contado somente a partir da leitura do veto em sesso do
Congresso convocada para conhecimento da matria25. A respeito da nova prtica adotada
no mbito do Congresso Nacional, de se proceder leitura de vetos em sesso do Senado
Federal (conforme indicado na tabela constante do incio deste tpico) e de se comunicar
Cmara dos Deputados medida que, indubitavelmente, promove maior celeridade aos
trabalhos legislativos, uma vez que o Senado Federal realiza sesses diariamente , cumpre
registrar que, apesar de a Resoluo n 1, de 2013-CN, suprimir a previso de convocao de
sesso conjunta, a realizar-se dentro de 72 horas, para dar conhecimento da matria ao Congresso Nacional, permanecem em vigor o art. 57, 3, IV, da Constituio Federal e o art. 1,
VI, do Regimento Comum do Congresso Nacional, que preveem a realizao de sesso
conjunta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal tanto para conhecer do veto (dar
conhecimento da matria vetada) quanto para sobre ele deliberar (sobre ela deliberar).
Constituio Federal de 1988
Art. 57 .............................................................................................................
.........................................................................................................................
3 Alm de outros casos previstos nesta Constituio, a Cmara dos
Deputados e o Senado Federal reunir-se-o em sesso conjunta para:
..........................................................................................................................
IV conhecer do veto e sobre ele deliberar.
..........................................................................................................................
RCCN
Art. 1 A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, sob a direo da Mesa
deste, reunir-se-o em sesso conjunta para:
..........................................................................................................................
VI conhecer da matria vetada e sobre ela deliberar
..........................................................................................................................
O art. 2 da referida resoluo aplica a nova sistemtica aos vetos publicados a partir
de 1 d e julho de 2013. Dessa forma, a contagem do prazo constitucional de trinta dias,
25 Antiga redao do 1 do art. 104 do RCCN: O prazo de que trata o 4 do art. 66 da Constituio
ser contado a partir da sesso convocada para conhecimento da matria.
121
para esses vetos apresentados a partir de 1 de julho de 2013, passou a iniciar-se na data
de sua protocolizao na Presidncia do Senado.
Aps a distribuio dos avulsos com o texto do projeto, das partes vetadas e sancionadas, e passado o prazo de trinta dias, o veto ser obrigatoriamente colocado na Ordem
do Dia da sesso conjunta imediata, independentemente da apresentao de relatrio pela
comisso. At a votao final do veto, a pauta das sesses conjuntas do Congresso Nacional ficar trancada para qualquer outra deliberao (RCCN, art. 106).
Ainda em conformidade com as novas regras, os vetos devero ser apreciados em sesses do Congresso Nacional a serem convocadas para a terceira tera-feira de cada ms,
impreterivelmente. Se, por qualquer motivo, no ocorrer a referida sesso, outra sesso
conjunta ser convocada para a tera-feira seguinte com o mesmo objetivo. Para rejeitar
o veto, cada Casa do Congresso necessitar dos votos tendo sido a votao realizada em
escrutnio secreto da maioria absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal
(CF, art. 66, 4, in fine).
122
Captulo VII
20/08/2013 23h10
Acordo deixa veto sobre multa do FGTS para setembro e inviabiliza votao
da LDO
Os lderes da Cmara e do Senado decidiram deixar para setembro a votao
dos vetos ao projeto que extinguiu a multa extra do Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS) e Medida Provisria 610/13, que trata de renegociao de dvidas rurais. Como os vetos da MP 610 passaro a trancar a pauta
do Congresso a partir desta quarta-feira (21), o adiamento inviabilizou o calendrio de votao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que s poder
ser votada depois de 17 de setembro, data prevista para a votao desses vetos.
A primeira sesso conjunta para apreciao de vetos sob as novas regras foi palco de
manifestaes sociais nas galerias e resultou em vitria do governo com a manuteno dos
vetos apreciados na oportunidade. A notcia divulgada pela Agncia Senado que segue
transcrita bastante informativa sobre esse momento histrico da vida poltica do pas.
20/08/2013 22h55 Congresso Atualizado em 21/08/2013 16h20
Congresso mantm vetos de Dilma
Marcada por intensas manifestaes nas galerias, a sesso do Congresso Nacional destinada a anlise de quatro vetos da presidente Dilma Rousseff foi
encerrada pouco antes das 22h desta tera-feira (20). O resultado, divulgado na
madrugada, confirmou a vitria do governo, na primeira votao sob as novas
regras para apreciao de vetos presidenciais: foram mantidos todos os quatro
vetos em anlise.
A maior presso esteve sobre os vetos Lei 12.842/2013, conhecida como Lei
do Ato Mdico, que tambm concentrou os discursos dos parlamentares.
A lei que disciplina a profisso da medicina teve dez itens vetados pelo Poder
Executivo. Um dos mais polmicos o artigo que permite somente aos mdicos
fazer diagnsticos e prescries teraputicas. Alm disso, outros assuntos estavam em jogo, como a competncia profissional para exercer cargo de direo e
chefia de servios mdicos e hospitalares.
Os outros trs vetos em exame eram relacionados ao Projeto de Lei de Converso (PLV) 13/2013, que estende o Programa Universidade para Todos (Prouni)
s instituies municipais de ensino superior; ao PLV 15/2013, que desonerou
produtos da cesta bsica; e ao artigo do PLS 240/2013 Complementar que
retira do clculo dos repasses dos fundos de Participao dos Estados e dos
Municpios (FPE e FPM) as desoneraes feitas pela Unio.
Desde cedo, manifestantes, a favor e contra os vetos ao Ato Mdico, aglomeraram-se na entrada do Congresso Nacional, conhecida como Chapelaria. Por
volta de 21h, enquanto os vetos eram discutidos no Plenrio da Cmara, eles
chegaram a forar passagem por portas de vidro que do acesso ao interior do
prdio.
123
124
Captulo VII
Veto 24, referente ao PLS 268/02 (Ato mdico): A lei que disciplina a profisso da medicina teve dez itens vetados que vm gerando muita controvrsia. Recentemente, entidades que representam a categoria estiveram no Congresso para defender a derrubada dos vetos (h muitos parlamentares, muitos
deles mdicos, que apoiam a derrubada). Por outro lado, na ltima sexta-feira
(16), entidades que representam outras profisses ligadas sade se reuniram
com o presidente do Senado, Renan Calheiros, para defender a manuteno
dos vetos. Elas acusam os mdicos de corporativismo, em detrimento das outras
categorias.
Um dos itens vetados mais polmicos o artigo que permitia somente aos mdicos fazer diagnsticos e prescries teraputicas.
Veto 25, referente ao PLS 240/13 (novas regras para diviso do FPE): Ao
sancionar as novas regras para a diviso do Fundo de Participao dos Estados
(FPE), a presidente Dilma Rousseff vetou o artigo 5 da nova lei. Esse artigo
determinava que as desoneraes tributrias concedidas pelo governo federal
incidiriam apenas sobre os recursos destinados Unio, sem afetar os repasses
para os estados.
O governo federal vem utilizando as desoneraes para estimular a atividade
econmica do pas, como o caso das isenes do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) para a indstria automobilstica. Mas, como o FPE
formado por 21,5% da arrecadao do IPI e do Imposto de Renda, muitos
estados argumentam que essas desoneraes os prejudicam, j que reduzem os
repasses do FPE.
Com esse argumento, introduziram o artigo 5 que acabou sendo vetado. Ao
justificar o veto, o governo argumenta que esse artigo inconstitucional e limita o escopo de poltica econmica caracterstico das desoneraes.
125
Captulo VIII
Da Delegao Legislativa
1. Consideraes Iniciais
Antes de analisarmos dispositivos da Constituio Federal e do Regimento Comum
assim como interpretao da doutrina referentes delegao legislativa, salienta-se que
a funo de legislar tpica (ou prpria) do Poder Legislativo. Alm disso, pertinente
esclarecer o significado do vocbulo delegao, termo fundamental para o entendimento
desse assunto. Segundo o Dicionrio Aurlio: sculo XXI (FERREIRA, 1999), a palavra
delegar, entre outros significados, tem o sentido de transmitir poderes, investir na faculdade de obrar, encarregar, incumbir. No mundo jurdico das competncias, trata-se da
mudana de legitimao de um agente para outro para a prtica de um ato, na maioria
das vezes em carter excepcional, temporrio e condicionado.
Segundo Alexandre de Moraes (2006, p. 623):
Nesse contexto legislativo, diversos autores posicionam-se sobre o tema. Temer (2006,
p. 152) e Lenza (2006, p. 297), por exemplo, consideram ser a delegao para a elaborao
de lei exceo ao princpio da indelegabilidade de atribuies e intitulam-na de delegao externa corporis, por tratar-se de transferncia de competncia ao chefe do Poder Executivo, que no compe o corpo legislativo. Paulo e Alexandrino (2005, p. 136) referem-se
a esse instituto simplesmente como delegao externa27.
A delegao legislativa uma concesso de carter eminentemente poltico, transitrio e especfico, que resulta no desempenho de uma funo atpica pelo Poder Executivo,
qual seja, a elaborao da lei delegada. Nesse contexto, porm, o Legislativo no abdica de
funo tpica de legislar, como afirma Coelho (2007, p. 321):
Com efeito, a sua utilizao implica na atribuio do poder de legislar, atividade
prpria do Poder Legislativo, ao Poder Executivo. Por isso, sua validade ter que
decorrer diretamente da Constituio Federal, pois caso contrrio haveria inconstitucionalidade por violao ao princpio da separao dos poderes, embora deva
27 Sobre o princpio da indelegabilidade, consulte Manuel Jorge Silva Neto (2008, p. 405).
127
ficar claro que o Poder Legislativo no est abdicando de suas funes prprias,
tendo em vista que quando da delegao pode estabelecer as linhas polticas e as
bases essenciais para o seu exerccio, alm do fato de que pode reter para si o poder
de examinar a redao do texto elaborado pelo Executivo e rejeit-lo.
128
Captulo VIII
3. Natureza Jurdica
Diversos autores, ao se posicionarem quanto natureza jurdica da lei delegada, afirmam tratar-se de ato normativo primrio28. Entre aqueles que defendem essa ideia encontra-se Ferreira Filho (2002, p. 231), que declara:
Se em sua formalizao, a lei delegada poderia ser situada entre os atos secundrios, quanto a seu contedo e eficcia, ela um tpico ato primrio. De fato,
as normas que estabelece esto no primeiro nvel de eficcia, logo abaixo das
constitucionais. Desse modo, a lei delegada um ato primrio, derivado de
pronto da Constituio, embora condicionado.
4. Disposies Constitucionais
Para situ-la no status de ato normativo primrio, o constituinte de 1988 inseriu a lei
delegada no inciso IV do art. 59 da Carta, formalizando-a entre as demais normas aceitas
pelo ordenamento jurdico federal brasileiro.
Por sua vez, o 1 do art. 68 da CF estabelece as limitaes a que est sujeita a lei
delegada. Esta no pode dispor sobre competncias exclusivas do Congresso Nacional relacionadas no art. 49 da prpria Constituio Federal nem sobre as privativas da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal constantes nos arts. 51 e 52 da Carta , tampouco
sobre matria reservada lei complementar.
Ainda nesse sentido, os incisos I a III do referido 1 dispem sobre a impossibilidade de transmisso de responsabilidade para legislar em relao organizao do Poder
Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais; e matria oramentria. Neste
ltimo caso, no h que se confundir a competncia da iniciativa das leis oramentrias
com a da elaborao dessas normas, pois, em conformidade com o art. 165, I a III, da
28 Consideram ser a lei delegada ato primrio Cunha Jnior (2008, p. 893), Dezen Junior (2006, p. 501),
Mendes, Coelho e Branco (2007, p. 834), Moraes (2006, p. 623), Paulo e Alexandrino (2005, p. 136).
129
A par das mudanas ocorridas na legislao nacional sobre o tema, faz-se necessrio
atualizar o inciso III do art. 117 do Regimento Comum, uma vez que, em comparao com
o art. 68 da Carta Magna, matrias referentes ao sistema monetrio no so mais objetos de
restrio para delegao legislativa.
Curiosidade
notria a semelhana das limitaes materiais da lei delegada, estabelecidas pelos
constituintes, com as referentes edio de medida provisria, estabelecidas pelo
legislador derivado, por ocasio da promulgao da Emenda Constitucional n 32, de
2001, constantes do art. 62 da Carta Poltica, 1, inciso I, alneas a, c e d, e inciso III.
5. Disposies Regimentais
importante ressaltar que o Regimento Comum estabelece que a tramitao, no Parlamento, da matria referente lei delegada ocorre de forma mista ou conjunta, ou seja,
mediante a anlise de uma comisso mista temporria, composta por deputados e senadores,
culminando a discusso e votao definitiva em uma sesso conjunta do Congresso Nacional.
Esse entendimento confirmado pelo art. 1, IX, do Regimento Comum, o qual relaciona a delegao legislativa como um dos casos em que se realiza sesso conjunta.
Alm disso, o caput do art. 119, o art. 120 e o pargrafo nico do art. 121 do Regimento Comum dispem sobre a necessidade de realizao de sesso conjunta para dar
conhecimento ao Parlamento e, conforme o caso, deliberar sobre a matria.
O art. 119 do RCCN introduz a tramitao da matria no mbito do Congresso Nacional. Assim, em conformidade com os seus 1 e 2, depois de recebida a solicitao do
chefe do Poder Executivo, o presidente do Senado Federal convoca sesso conjunta, a ser
realizada em at 72 horas, para dar conhecimento do fato aos deputados e senadores. Na
aludida sesso, constitui-se comisso mista para dar parecer sobre a proposta de delegao
apresentada pelo presidente da Repblica.
130
Captulo VIII
Curiosidade
O art. 4 da Resoluo n 1 de 1992-CN, que delegou ao presidente da Repblica
poderes para legislar sobre reviso e instituio de gratificaes de atividade dos
servidores do Poder Executivo, civis e militares, com o fim especfico de assegurar a
isonomia prevista no 1 do art. 39 da Constituio Federal, estabeleceu prazo maior
do que os 45 dias previstos no 2 do art. 119 do Regimento Comum, uma vez que
a data de promulgao da referida resoluo (30 de julho de 1992) e a prevalncia da
delegao (31 de dezembro de 1992) extrapola aquele prazo.
Os arts. 120 e 121 do RCCN dispem que, depois de publicado o parecer, convocada
sesso conjunta, a realizar-se no prazo de cinco dias, para discutir a matria. Encerrada a
fase da discusso, com a apresentao de emendas, a matria retorna comisso mista para a
emisso de parecer, no prazo de oito dias. Aps esses procedimentos, o parecer publicado e
os avulsos so distribudos, e ser convocada sesso conjunta para votao da matria.
Por sua vez, o art. 123 do Regimento Comum corrobora com a inteligncia do 3
do art. 68 da Constituio Federal, uma vez que dispe que as leis delegadas, elaboradas pelo presidente da Repblica, iro promulgao, salvo se a resoluo do Congresso
Nacional houver determinado a votao do projeto pelo Plenrio. Neste caso, conforme
estabelecem os arts. 124 e 125 do RCCN, dentro de 48 horas do recebimento do projeto
elaborado pelo presidente da Repblica, o presidente do Senado deve encaminh-lo
comisso mista que havia analisado o pedido de delegao para, no prazo de cinco dias,
emitir parecer sobre a conformidade ou no do projeto com o contedo da delegao. A
seguir, o projeto votado em globo (em sua totalidade) em sesso conjunta, admitindo-se
votao destacada para as partes que a comisso considerar em desacordo com o contedo
do projeto de resoluo que delegou poderes ao presidente da Repblica.
Quanto ao instrumento utilizado para delegar poderes de legislar ao presidente da Repblica, Silva (2006a, p. 321-322) questiona a adoo de resoluo em vez de decreto legislativo:
Ressalta-se que a opinio de Jos Afonso da Silva no se coaduna com a realidade, nem
tampouco com a linha adotada por outros autores, pois a adoo de resoluo referente delegao legislativa no o nico caso de edio de resoluo do Congresso Nacional. Nesse
sentido, Paulo e Alexandrino (2005, p. 185) asseveram que as resolues so deliberaes
que uma das Casas do Congresso Nacional ou o prprio Congresso Nacional toma, fora do
processo de elaborao das leis e sem ser lei (Pontes de Miranda). Para esses autores (2005,
p. 185 em diante), a distino entre resoluo, para tratar de assuntos internos, e decreto
131
Curiosidade
Uma pergunta que normalmente levantada refere-se ao motivo pelo qual apenas
duas leis delegadas (com abrangncias limitadas) foram editadas aps a promulgao
da Constituio de 1988. A resposta para essa indagao parece ter fundamento na
existncia das medidas provisrias, previstas no texto constitucional. Ocorre que,
quando comparada tramitao da medida provisria, a delegao legislativa tem um
caminho muito mais longo at que se torne lei. J a medida provisria, a partir de sua
edio, tem fora de lei, apesar de somente tornar-se uma norma jurdica perfeita e
acabada se aprovada pelo Congresso Nacional. Assim, observa-se a pouca utilizao
da lei delegada pelo chefe do Poder Executivo federal, tendo em vista a previso
constitucional da medida provisria; esta, por sinal, de maior amplitude.
Observe, ao final deste captulo, tabela que apresenta as treze leis delegadas editadas, sendo apenas duas delas promulgadas sob a gide da atual Constituio Federal.
6. Controle Poltico
Mendes, Coelho e Branco (2007, p. 835) entendem que h controle poltico sobre
a delegao legislativa, classificando-o em prvio e posterior, a ser realizado pelo Congresso Nacional, e dispem que o primeiro fiscal da delegao o prprio delegante.
Captulo VIII
7. Delegao Interna
A Constituio de 1967, ao dispor sobre a delegao legislativa, previa, em seus arts. 55
e 56, a possibilidade de que leis delegadas fossem elaboradas tanto pelo presidente da Repblica quanto por comisso do Congresso Nacional, da Cmara dos Deputados ou do Senado
Federal. Essa previso foi reproduzida pelo legislador, com modesto ajuste de redao, nos
arts. 52 e 53 da Emenda Constitucional n 1, de 1969, conforme se segue:
Art. 52. As leis delegadas sero elaboradas pelo presidente da Repblica, comisso do Congresso Nacional ou de qualquer de suas Casas.
Art. 53. No caso de delegao a comisso especial, sobre a qual dispor o regimento do Congresso Nacional, o projeto aprovado ser remetido sano,
salvo se, no prazo de dez dias da sua publicao, a maioria dos membros da
133
comisso ou um quinto da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal requerer a sua votao pelo Plenrio.
Com o advento da Constituio de 1988, as leis delegadas federais somente podem ser
elaboradas pelo presidente da Repblica. Sobre isso, Silva (2006a, p. 319), considera que
existiam dois tipos de delegao legislativa: a externa, conferida ao presidente da Repblica,
e a interna outorgada a uma comisso, mas a atual Constituio prev apenas a delegao
legislativa externa. Em sentido contrrio, Ferreira Filho (2002, p. 229) esclarece que:
[a] Constituio vigente no se refere delegao interna corporis, ao dispor sobre
a lei delegada (art. 68). Mas trata-se de um de seus defeitos de tcnica. Com efeito, o art. 58, 2, II [na verdade, inciso I], a admite. Neste dispositivo est previsto
que o regimento de qualquer das Casas do Congresso Nacional pode dispensar os
projetos sobre determinadas matrias de serem apreciados pelo Plenrio.
8. Outras Peculiaridades
Alexandre de Moraes (2006, p. 624) leciona que, em decorrncia do carter temporrio
da delegao, esta jamais poder ultrapassar a legislatura, sob pena de importar em abdicao ou renncia do Poder Legislativo a sua funo constitucional, o que no permitido.
Quanto durao da delegao, Anna Clara Ferraz (apud Mendes, Coelho e Branco, 2007,
p. 834) sustenta que o prazo para a elaborao de leis delegadas no pode vencer o perodo
da legislatura, para que a deliberao tomada por um Congresso no venha a vincular o seguinte. O efeito dessa observao tambm deve valer para o Executivo, pois como a deciso do Congresso poltica, nem sempre pertinente transferi-la para outro presidente da
Repblica, outro governo. Nesse sentido, mas sem necessariamente ser uma contradio ao
exposto, Mendes, Coelho e Branco (2007, p. 835) destacam que o presidente da Repblica
no fica obrigado a editar a lei para a qual obteve a resoluo delegatria. Esta o habilita a
legislar no o obriga a tanto. Similar entendimento o de Paulo e Alexandrino (2005,
p. 140), que afirmam que o ato de delegao no vincula o presidente da Repblica, que,
mesmo diante dele, poder no editar lei delegada alguma.
Ao aprofundar-se no estudo da matria, Ferreira Filho (2002, p. 233) revela algumas
importantes questes sobre determinadas caractersticas das leis delegadas:
134
Captulo VIII
Ainda que em termos prticos e atuais a delegao legislativa no mais seja utilizada
com frequncia, a matria prevista no ordenamento jurdico brasileiro, podendo assim o
chefe do Poder Executivo exercer essa prerrogativa constitucional que lhe cabe.
A tabela abaixo apresenta exemplos de leis delegadas existentes em nosso ordenamento jurdico.
N da Lei
13, de 27/8/1992
Publicada no DOU de28/8/1992
12, de 7/8/1992
Publicada no DOU de10/8/1992
Leis delegadas
Ementa
Institui gratificaes de atividade para os servidores civis do Poder
Executivo, rev vantagens, e d outras providncias.
Dispe sobre a instituio de gratificao de atividade militar para os
servidores militares federais das Foras Armadas.
11, de 11/10/1962
Cria a Superintendncia de Poltica Agrria (Supra), e d outras
Publicada no DOU de12/10/1962
providncias.
e retificada em 16/10/1962
10, de 11/10/1962
Cria a Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca, e d outras
Publicada no DOU de12/10/1962
providncias.
e retificada em 16/10/1962
135
9, de 11/10/1962
Publicada no DOU de12/10/1962
e republicada em 3/1/1963
8, de 11/10/1962
Publicada no DOU de12/10/1962
e retificada em 16/10/1962
7, de 26/9/1962
Publicada no DOU de27/9/1962
e retificada em 2/10/1962
6, de 26/9/1962
Publicada no DOU de27/9/1962
e retificada em 2/10/1962
5, de 26/9/1962
Publicada no DOU de27/9/1962
e retificada em 2/10/1962
4, de 26/9/1962
Publicada no DOU de27/9/1962
e retificada em 2/10/1962
3, de 26/9/1962
Publicada no DOU de27/9/1962
e retificada em 2/10/1962
2, de 26/9/1962
Publicada no DOU
de27/9/1962e retificada em
27/10/1962
1, de 25/9/1962
Cria cargos de ministros extraordinrios, e d outras providncias.
Publicada no DOU de 26/9/1962
Fonte: <www.planalto.gov.br>.
136
Captulo IX
Das Questes de Ordem
1. Consideraes Iniciais
O Regimento Comum do Congresso Nacional estabelece que toda dvida sobre sua
interpretao, na sua prtica exclusiva ou relacionada com a Constituio Federal, constitui questo de ordem.
2. Definio
Questo de ordem toda dvida sobre a interpretao do regimento, na sua prtica
exclusiva ou relacionada com a Constituio Federal (RCCN, art. 131, caput; e RICD,
art. 95, caput). No Senado Federal, porm, considera-se questo de ordem qualquer dvida
sobre interpretao ou aplicao do regimento apenas (RISF, art. 403, caput).
137
3. Legitimao Ativa
A prerrogativa de suscitar questo de ordem nas sesses conjuntas do Congresso Nacional diz respeito aos congressistas em geral. Dessa forma, diante de dvida quanto
interpretao de normas regimentais relacionadas ou no com dispositivos constitucionais qualquer deputado ou senador pode levantar questo de ordem a fim de indagar
da Presidncia dos trabalhos a interpretao adequada do(s) dispositivo(s) a que se refere.
Dos trs regimentos em estudo, to somente o da Cmara dos Deputados faz distino quanto legitimao para apresentao de questo de ordem em sesso plenria e em
reunio de comisso. Nessa casa legislativa, enquanto facultado a qualquer deputado o
direito de oferecer questo de ordem em plenrio, tal prerrogativa, em comisso, restrita
aos membros do colegiado tcnico (RICD, arts. 57, XXI, e 95).
4. Caractersticas
A questo de ordem deve ser objetiva, indicar o dispositivo regimental em que se baseia, referir-se a caso concreto relacionado com a matria tratada na ocasio, e no pode
versar sobre matria de natureza doutrinria ou especulativa (RCCN, art. 131, 1; e
RISF, art. 404).
138
Captulo IX
5. Procedimentos
O congressista dispe de cinco minutos para apresentar uma questo de ordem nos
trabalhos conjuntos do Congresso Nacional, pois esse o tempo previsto tanto no RCCN
quanto no RISF. Em relao s disposies internas da Cmara dos Deputados, o tempo
para se levantar questo de ordem de apenas trs minutos (RCCN, art. 131, caput; RISF,
art. 403, caput; e RICD, art. 95, 2).
A prtica congressual reconhece a legitimidade de qualquer congressista usar da palavra mais de uma vez para levantar mais de uma questo de ordem por sesso. Essa praxe
bastante plausvel, pois, alm de a pauta de deliberao poder conter diversas matrias,
inmeros so os dispositivos regimentais que disciplinam o procedimento legislativo. Entretanto nenhum congressista pode renovar ou falar na mesma sesso sobre questo de
ordem resolvida pela Presidncia (RCCN, art. 133; e RISF, art. 407). Em decorrncia do
previsto no 2 do art. 95 do RICD, a vedao de parlamentar usar da palavra mais de uma
vez, na mesma sesso, para falar sobre a mesma questo de ordem deve ser aplicada nos
trabalhos conjuntos, ainda que a Presidncia no tenha decidido sobre a questo de ordem.
No so admitidas questes de ordem em sesso solene, por fora do disposto no art. 56
do RCCN.
A respeito de deciso em questo de ordem no mbito do Congresso Nacional, transcrevemos o comentrio de Santos (in Revista da Casa, Edio n 73, de 2/7/2007) a respeito
da indagao sobre se a deciso sobre questo de ordem deve ser proferida imediatamente.
Ano
5570
1995
10500
1997
10119
1999
758
2002
Acio Neves
37
2003
Joo Paulo
Cunha
540
2005
Severino
Cavalcanti
52
2007
Arlindo
Chinaglia
Presidente
Justificativa
Lus
Eduardo
Michel
Temer
Michel
Temer
Captulo IX
Outro ponto de distino entre os trs regimentos diz respeito possibilidade de o recurso produzir efeito suspensivo nos trabalhos legislativos. No direito processual, a consequncia do efeito suspensivo tornar a sentena inexecutvel at o julgamento do recurso,
ficando suspensos seus efeitos (SIDOU, 1996, p. 302). No processo legislativo, o efeito
suspensivo interrompe o andamento da matria. O RCCN prev expressamente que o
recurso questo de ordem no ter efeito suspensivo (RCCN, art. 132, 1). Logo, no
Congresso Nacional, no h que se pleitear efeito suspensivo quanto a recurso em deciso
sobre questo de ordem apresentada em sesso conjunta ou em reunio de comisso mista.
Conquanto o estatuto interno do Senado Federal no utilize a expresso efeito suspensivo nos dispositivos que disciplinam o instituto da questo de ordem, quando se
tratar de interpretao de texto constitucional, h a possibilidade de a Presidncia solicitar
audincia da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania sobre a matria, caso em que
a deciso da Presidncia em questo de ordem fica sobrestada (RISF, art. 408).
141
Captulo X
Das Disposies Comuns sobre o
Processo Legislativo
1. Das Disposies Gerais
As disposies comuns ao processo legislativo aplicam-se, em regra, s duas Casas do
Congresso Nacional. Considera-se que a tramitao federal dos projetos de lei ocorre de
forma bicameral, ou seja, mediante procedimentos diversos (discusso, votao, apresentao de emendas, etc.) nos mais variados mbitos, como as comisses e os plenrios.
nesse sentido que, para complementar os procedimentos constitucionais sobre a matria,
alguns dispositivos do Regimento Comum (arts. 134, 135 e 136) so apresentados.
Dispe o art. 65 da Constituio Federal:
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra, em um
s turno de discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se a Casa
revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado, voltar Casa iniciadora.
Preliminarmente, destaca-se que alguns termos tpicos da linguagem legislativa so
mencionados no art. 134 do RCCN, como o vocbulo autgrafos, que se refere ao texto
do projeto que, aps ser aprovado por qualquer das casas legislativas, ser encaminhado
outra Casa ou ao chefe do Poder Executivo, conforme o caso, contendo a assinatura do
presidente da Casa de origem.
A ementa, mencionada no pargrafo nico do art. 134 do RCCN, elemento importante da parte preliminar da proposio ou da norma jurdica. Tem como finalidade
resumir o tema central ou a finalidade da matria e deve ser precisa, concisa e clara para
garantir uma rpida percepo do leitor sobre o seu contedo. Segundo o art. 5 da Lei
Complementar n 95, de 1998, a ementa ser grafada por meio de caracteres que a realcem e explicitar, de modo conciso e sob a forma de ttulo, o objeto da lei. Em um
detalhamento maior, o inciso XXIV do art. 22 do Decreto n 4.176 de 2002 dispe que a
ementa alinhada direita, com nove centmetros de largura.
Ressalte-se que, no processo bicameral, a tramitao de algumas matrias so iniciadas na Cmara dos Deputados, enquanto outras comeam pelo Senado. o caso,
143
Com o intuito de aprimorar o mrito do texto da matria, prerrogativa da Casa revisora propor o seu aperfeioamento mediante a apresentao de emenda. Esta, na Cmara
dos Deputados, pode ser supressiva, aglutinativa, substitutiva, modificativa e aditiva; e, no
Senado, apenas supressiva, substitutiva, modificativa e aditiva.
Ainda que o 3 do art. 210 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, que
trata de emenda do Senado Federal a projeto de cdigo, disponha que lcito cindir a
emenda do Senado para votar separadamente cada artigo, pargrafo, inciso e alnea dela
decorrente e que o pargrafo nico do art. 286 do Regimento do Senado Federal estabelea que a emenda da Cmara s poder ser votada em parte se o seu texto for suscetvel
de diviso, o art. 137 do Regimento Comum, com muita propriedade, fixa a regra de
que, no processo de votao das emendas apresentadas pela Casa revisora, no possvel
dividir um artigo, pargrafo ou alneas quando esse procedimento prejudicar o sentido da
emenda. importante destacar que prerrogativa do parlamentar, deputado ou senador,
usar da palavra na Casa revisora com o propsito de discutir a matria, sem direito a voto
na comisso da Casa de que no seja membro.
O art. 139 do RCCN prev que os projetos aprovados definitivamente pelas duas
Casas sero enviados sano no prazo improrrogvel de dez dias. Trata-se de um mandamento legal que visa dar prosseguimento tramitao da matria e evitar atraso no
andamento do processo, para que o projeto se torne uma norma jurdica de carter federal.
Para que haja economia processual e racionalizao do processo legislativo, o art. 140
do RCCN prescreve que, ocorrendo a tramitao de projetos sobre a mesma matria em
ambas as Casas, ter primazia na discusso e votao a proposio que em primeiro lugar
chegar reviso.
144
Captulo XI
Das Disposies Gerais
e Transitrias
Neste captulo, trataremos de disposies gerais que permeiam os trabalhos do Congresso Nacional nas sesses conjuntas e nas comisses mistas.
Toda publicao relativa aos trabalhos do Congresso Nacional nas sesses conjuntas e nas
comisses mistas ocorre no Dirio do Congresso Nacional e em suas sees. O Regimento Comum estabelece que os anais das sesses conjuntas devero ser publicados pela Mesa do Senado Federal, cabendo Secretaria dessa mesma Casa a manuteno desses arquivos.
Por fim, o teor do art. 151 do RCCN estabelece que, nos casos omissos no Regimento
Comum, aplicam-se as disposies existentes no Regimento Interno do Senado Federal, ou,
se este for ainda omisso, as constantes do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.
A inteligncia do artigo em comento reside no fato de o Regimento Comum que possui
texto relativamente enxuto, que no apresenta muitos detalhes permitir a possibilidade de,
30 No entanto, alguns espaos do Palcio do Congresso Nacional, que abriga as duas Casas (RICD,
art. 1, caput; RISF, art. 1, caput), so divididos entre essas por apenas uma linha imaginria, cortando
esses ambientes ao meio, como o caso do Salo Negro e da Chapelaria.
145
consecuo dos trabalhos comuns s duas Casas, utilizar-se dos dispositivos existentes nos
seus regimentos internos, bem mais elaborados, minudentes e exaustivos31.
31 Deve-se lembrar que, enquanto o RCCN apresenta 118 artigos (retirando-se os revogados ou com
vigncia expirada e incluindo-se os arts. 10-A, 10-B e 139-A), o RISF apresenta 413 e o RICD, 282 (sem
contar, nestes ltimos, os artigos includos ou revogados).
146
Referncias
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dogmtica constitucional transformadora. 6. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2004.
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BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Regimento interno da Cmara dos
Deputados: aprovado pela Resoluo n. 17, de 1989, e alterado pelas Resolues n. 1,
3 e 10, de 1991; 22 e 24, de 1992; 25, 37 e 38, de 1993; 57 e 58, de 1994; 1, 77, 78 e 80,
de 1995; 5, 8 e 15, de 1996; 33, de 1999; 11 e 16, de 2000; 19, 21 e 25 (Cdigo de tica
e Decoro Parlamentar), de 2001; e 27, 28 e 29, de 2002; 4 e 15, de 2003; 20, 22 e 23, de
2004; 30 e 34, de 2005; 45, de 2006. 8. ed. Braslia: Cmara dos Deputados, Ed. Cmara,
2011. 478 p. (Srie textos bsicos; n. 39).
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147
148
Referncias
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VIANNA, Oliveira. O idealismo da constituio. So Paulo: Comp. Ed. Nacional, 1939.
150
2013
Os autores so professores do
Centro de Formao, Treinamento e
Aperfeioamento (Cefor) da Cmara
dos Deputados. So tambm autores
do livro Curso de Regimento Interno
(Edies Cmara, 2011).
Cmara dos
Deputados