Anotaes sobre as Condies do

Sistema Internacional no Limiar

do Sculo XXI: a Distribuio dos

Plos de Poder e a Insero
Internacional do Brasil

Gelson Fonseca Jr.

Texto disponvel em www.iea.usp.br/artigos

As opinies aqui expressas so de inteira responsabilidade do autor, no refletindo necessariamente as posies do IEA/USP.

Anotaes sobre as Condies do Sistema

Internacional no Limiar do Sculo XXI:
a Distribuio dos Plos de Poder
e a Insero Internacional do Brasil*
Gelson Fonseca Jr.

O objetivo deste texto fazer sugestes preliminares para a resposta a duas

perguntas:
a) de que maneira a distribuio global de poder no sistema internacional se d nos
dias de hoje?
b) como a distribuio de poder afeta opes de poltica externa brasileira?
O tema da distribuio de poder , antes de mais nada, um tema clssico na
reflexo sobre as relaes internacionais e comporta, pelo menos, duas dimenses
analticas. A primeira se sustenta na idia de que as variaes do poder dos Estados
determinam o comportamento em poltica externa, constituindo-se em uma das hipteses
mais antigas e slidas na teoria das relaes internacionais. Quem a articula Tucdides,
quando aponta, como a causa principal da Guerra do Peloponeso, o fato de que o poder de
Esparta tinha crescido, provocando a natural reao de Atenas. Situaes similares vm
ocorrendo ao longo da histria. Mais recentemente conhecemos, durante a Guerra Fria, o
mecanismo da corrida armamentista nuclear, que criava respostas automticas de uma
superpotncia ao aumento do poder da outra. A pouco, era fcil prever que o teste nuclear
da ndia levaria detonao de um artefato similar pelo Paquisto.
A segunda dimenso de feitio sistmico. Sabemos que um dos pontos centrais da
teoria realista e o de indicar que a ordem internacional deve ser explicada pela maneira
como se distribui o poder no mundo. Ou, mais precisamente, o nmero de plos, isto , dos
pases com capacidade de influncia global; o modo como interagem, os tipos de rivalidade
e aproximao que desenvolvem e os modelos de equilbrio que prevalecem entre eles,
geram efeitos globais, determinando os nveis de estabilidade da ordem internacional. Uma
ordem bipolar, como a da Guerra Fria, restringia as possibilidades de aliana, tornando-as
rgidas, modeladas pela lealdade ideolgica e, ao mesmo tempo, fazia com que os conflitos
armados entre as potncias fossem deslocados do cenrio europeu para a periferia; a ordem
*

Texto do evento realizado no IEA O Brasil e as Novas Dimenses da Segurana Internacional realizado
no dia 11 de setembro de 1998.

Representante permanente do Brasil no Conselho de Segurana da ONU.

multipolar, como a do sculo XVIII europeu, levava, em contrapartida, a que as alianas

fossem flexveis, o recurso guerra fosse "permitido" pelo sistema e o conflito entre as
potncias fosse direto.1 O modo da rivalidade entre os Estados centrais delimita de maneira
universal e sistemtica as possibilidades de comportamento dos outros Estados.
Para quem comeou a estudar relaes internacionais no tempo da Guerra Fria ou
analisa os movimentos das superpotncias durante aquele perodo, as idias realistas
constituem a lio elementar para entender o que ocorria, tanto no plano dos Estados
individuais (as superpotncias, os que faziam parte dos blocos que lideravam e os noalinhados) quanto no plano da ordem. Neste caso, dado o nvel abrangente da rivalidade,
um dos fatores de instabilidade permanente era a tendncia de que um dos pilares da
ordem, o direito internacional, fosse sistematicamente esquecido quando estavam em
disputa interesses estratgicos de uma superpotncia. Alm de estarem as idias realistas
articuladas conceitualmente em inmeros textos tericos (ao ponto de constiturem um
paradigma), seria relativamente fcil encontr-las na "poltica realmente existente", nos
processos concretos de interao entre Estados.2 Parecia natural, naquele momento, passar
das elaboraes tericas ao movimento concreto da dissuaso, do plano sistmico para o
das polticas externas individuais, da noo hobbesiana de que a relao entre Estados
soberanos era necessariamente conflitiva para as pginas do noticirio diplomtico dos
jornais.
Na realidade, isto deriva de que a Guerra Fria, vista do ngulo realista, tinha trs
traos marcantes que determinam, para os observadores, uma razovel dose de clareza
analtica:
Quem joga: os plos eram conhecidos, j que as superpotncias tinham poder
militar incontrastvel, alm de constiturem lideranas ideolgicas, portadoras de
mensagens que se pretendiam universais.

O fato de que a ordem seja realista no leva necessariamente a que a poltica externa de todos os pases seja
tambm realista. Para um pas que no tenha poder, a ordem realista pode levar a que, individualmente ou em
coalizo com semelhantes, adote uma postura racionalista, de transformao da ordem, como os noalinhados durante a Guerra Fria. Para um debate clssico sobre os nveis de anlise, v. Waltz, K.,
International Politics, Reading, Addison-Wesley, 1979. O texto que inaugura a reflexo sobre as
conseqncias sistmicas da distribuio de poder o de Kaplan, M., "Variants on Six Models of the
International System", in Rosenau, J., International Politics and Foreign Policy, Nova York, The Free Press,
1969, pp. 291-302.
2
No por acaso que, nos Estados Unidos, o livro-texto mais conhecido sobre relaes internacionais seja o
Politics among Nations, (New York, Knofp, 1973, 5'1 edio), de Hans Morgenthau, clssico do realismo.
Lembremos tambm que o conceito central para entender a dinmica da Guerra Fria seja o de dissuaso,
essencialmente um modelo de bloqueio do poder do outro.

Como se joga: a interao entre os blocos se exprimia essencialmente por uma

dialtica de ameaas, que se renovava permanentemente a cada vez que um dos plos
adquiria vantagem sobre o outro. A vantagem era, por definio, transformada em ameaa.
Assim, possvel obter, na relao entre as superpotncias e no comportamento do
sistema, alguma previsibilidade, j que h clareza quanto ao que significavam as ameaas
geradoras de desequilbrio (ex: defeces de aliados, conquistas tecnolgicas, aumento da
capacidade militar, prestgio ideolgico) e quanto ao automatismo e inteno de
equivalncia das respostas.
Como se ganha o jogo: havia ganhos localizados, quando ocorresse avano nas
vantagens individuais (ou do bloco), como no caso da passagem de Cuba para o
socialismo, da vitria do Vietn do Norte, do fracasso sovitico no Afeganisto,
acontecimentos que tinham repercusses amplas nos planos estratgicos e ideolgicos. A
dialtica da Guerra Fria vai, porm, mais adiante. Como o cimento ideolgico lida com
projetos abrangentes de organizao da sociedade e do mundo necessrio pensar tambm
em uma viso sistmica de "progresso da ordem". Com isto, a promessa de cada lado era a
de que, caso fosse plenamente vitorioso (se todos os pases se tornassem socialistas ou
liberais), o sistema internacional mudaria de natureza, deixaria de ser conflitivo. Alcanarse-ia predeterminado "ideal de justia".
evidente que essa apresentao da Guerra Fria simplista e serve apenas como
referncia para o que se pretende dizer sobre a atualidade do sistema internacional.
Sabemos que h pontos complexos na compreenso do bipolarismo, como, por exemplo, o
fato de que, apesar do conflito, existem momentos de aproximao entre as superpotncias,
como nas fases de dtente, ou quando EUA e URSS se apresentam lado a lado para propor
o Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares. Outro tema interessante o da
margem de manobra das potncias mdias ou, no plano sistmico, a disjuno entre ordem
e poder, em virtude da atuao contestatria do Terceiro Mundo, tema de anlise em vrios
textos da obra de Celso Lafer.
Quando a Guerra Fria termina e de forma surpreendente , h naturalmente um
certo "desconforto terico", derivado, em parte, do fato de que nenhum analista teria
previsto, da maneira como ocorreu, a derrocada da Unio Sovitica.3 Alm disso, o mundo

Alis, a viso realista, que analisa a transformao internacional como decorrente de jogos de poder, teve
dificuldades naturais para perceber as mudanas internas ria URSS e suas conseqncias internacionais,
sobretudo porque, do ngulo exclusivamente militar, no houve nenhuma modificao do poder sovitico. Ou
mais precisamente, imaginava-se que o avano americano com a 'guerra nas estrelas" encontraria

ento no parecia, de qualquer perspectiva, to simplesmente organizado como o da Guerra

Fria. Da porque as anlises do sistema internacional tenham-se necessariamente ampliado.
Novas e variadas rotas so propostas. Em que sentido? Poderemos registrar alguns
exemplos:

Ainda que o realismo possa continuar como referncia, seria fundamental rever

as "foras profundas" que moviam o conflito entre Estados, j que a motivao ideolgica
arrefece.4 Qual seria o equivalente contemporneo da luta ideolgica? A indagao
pertinente, sobretudo depois que as anlises construtivistas insistem na idia de que a
prpria condio anrquica uma "escolha dos Estados", ou seja, em funo da fora que
os mova, a ordem ou a desordem podem "emergir", pois ambas esto inscritas no repertrio
de possibilidades do sistema internacional. As medidas de conflito ou harmonia seriam,
ento, dadas por foras anteriores ao jogo diplomtico entre Estados e, em ltima instncia,
explicam o comportamento do sistema internacional. Para Fukuyama, seriam valores
(democracia liberal) e o mercado, que levam mudana no padro de conflito e, em certo
sentido, sua atenuao; para Gaddis, na mesma linha da reflexo de Lafer, so as foras
de globalizao e fragmentao os pontos de referncia analtica; para Huntington, o
choque de civilizaes que vai alimentar o conflito entre Estados.5

O fim da Guerra Fria permitiu que foras at ento "abafadas" pelo conflito

ideolgico emergissem e passassem a ser decisivas para a compreenso da ordem

internacional. Para alguns analistas, o fenmeno mais notvel a "ressureio" de formas
nacionalistas, de base tnica; para outros, o que se revela a fragilidade do capitalismo
americano, cuja sade era sustentada pela doena do armamentismo (Gar Alperovitz) ou a
violncia das desigualdades (Chomsky); ainda outros chamam ateno para a importncia
de atores paraestatais, como as ONGs etc.6
naturalmente um equivalente, ignorando-se que a fragilidade da economia sovitica e a baixa coeso social
impediriam a resposta ao novo desafio.
4
A disputa estratgica tambm se dilui com o avano das medidas de desarmamento tomadas pelas
superpotncias. Na realidade, a ideologia, que tomamos como fora profunda, no est isolada, em seus
efeitos, nem de interesses - veja-se a reverso das idias revolucionrias da URSS quando adota a teoria do
socialismo em um s pas - nem do jogo estratgico. A paridade nuclear fora "adaptaes" na ideologia
socialista, da mesma maneira que a derrota no Vietn desprestigia o peso da mensagem universal do bloco
ocidental.
5
Ver Fukuyama, F., The End of History and the Last Man, Nova York, Free Press, 1992; Gaddis, L.,
"Towards the Post-Cold War World", in The United States and the End of the Cold War, New York, Oxford
University Press, 1992, pp. 193-216; Lafer e Fonseca, "A problemtica da integrao num mundo de
polaridades indefinidas", in A Integrao Aberta, Lisboa, IEEI, 1995; Huntington, S., "The Clash of
Civilizations", Foreign Affairs, vol. 72, n. 3, pp. 22-49.
6
Ver Alperovitz e Bird, "The Fading of the Cold War - and the Demystification of Twentieth-Century
Issues" e Chomsky, "A View from Below", ambos em Hogan, M., The End of the Cold War, New York,
Cambridge University Press, 1992.

Deixando de lado as interpretaes sobre as foras profundas, outra hiptese

possvel nas reflexes no imediato ps-Guerra Fria retomaria a anlise dos jogos puros de
poder, em que a dinmica da balana de poder a chave central para a compreenso do
sistema internacional. Entender quais so os plos e como se "equilibram" a tarefa
fundamental do analista ao se defrontar com situao unipolar que se desenha com a
acumulao de vantagens e de recursos de poder por parte dos EUA. Retomam-se, assim,
as teses clssicas do realismo que, agora, poderiam se exprimir de maneira mais "natural",
sem os constrangimentos da ideologia. Ou, o substituto da ideologia nos dias de hoje o
"interesse definido em termos de poder", para lembrar a conhecida definio de
Morgenthau.7
Sem negar o interesse dos outros conjuntos temticos, as questes propostas neste
ensaio se situam no universo conceituai desse ltimo grupo de analistas.
Para retomar, ento, o diapaso realista, seria necessrio que os analistas
resolvessem os trs problemas que, no tempo da Guerra Fria, estavam claros: quais so os
plos de poder, corno interagem e em que direo caminha o sistema.

O PROBLEMA DOS PLOS

Dada a reconhecida complexidade do quadro internacional, natural que

freqentemente, ao se tentar definir a distribuio de poder nos dias de hoje, hesitemos.
Da, a vantagem de solues hbridas, como a de combinar, sem dizer exatamente em
quantas partes, unipolarismo com multipolarismo. Mas, ser verdade que vivemos um
unipolarismo que se "desfaz" em multipolarismo? Quais so as foras que levam .a que isto
ocorra? O que resta de unipolarismo poderia bloquear o caminho para o multipolarismo
Que conseqncias podemos extrair desse hbrido para a ordem internacional?
Em um quadro de muitas indagaes, o nico fato slido o de que ningum tem
dvidas de que os EUA so um "plo diferente", que dispe de maior variedade e maior
quantidade de recursos de poder, embora se discutam as condies da "vontade" de
mobiliz-los e aplic-los. De outro lado, ainda que no faamos um levantamento
minucioso dos "elementos de poder" nos dias de hoje (tarefa, alis especialmente
complicada), sabemos quais seriam as outras potncias "secundrias" (Alemanha, Frana.
7

O realismo clssico indica que os Estados agem exclusivamente guiados por interesse definido em termos
de poder, na formulao de Morgenthau, e os mecanismos ideolgicos obliteravam ou, ao menos,
qualificavam a melhor dinmica de equilbrio. Ver tambm o texto de Waltz, International Politics, op. cit.,
em que defende as vantagens do bipolarismo para a estabilidade internacional.

Inglaterra, China, Japo Rssia) e as "regionais" (Brasil, ndia, RAS etc) e tambm
sabemos em traos gerais, quais os assets de cada uma.
Existem, porm, qualificaes importantes a essa percepo inicial. No mundo
contemporneo a velocidade das transformaes sobretudo no universo econmico, revela
que a previso sobre a consolidao de fundamentos de poder no longo prazo
extremamente difcil (o exemplo da "queda" dos Tigres asiticos com a crise financeira
um exemplo claro). Mas, isto vale mesmo para os EUA. Lembremos que, no fim dos anos
80, uma das hipteses a alimentar; idia de tendncia inevitvel ao multipolarismo era o
declnio econmico dos EUA e a ascenso do Japo, previses que no se realizaram e que
tm bvias conseqncias polticas. Outro ponto que ningum antecipava era a
profundidade da crise da Rssia, outro pas com a vocao para participar, como ator
central, de um jogo multipolar. Sem solidez "estrutural", a prpria base do argumento
realista fica abalado, ao menos para certo tipo de anlise, para certo tipo de previso de
comportamento. Se difcil "medir" poder, de que ameaa me previno?
Uma segunda qualificao deriva de que, em uma agenda fragmentada como a
contempornea e diante da variedade dos tipos de assets de cada um, o jogo de poder em
sua dimenso estratgica parece perder a universalidade, salvo no caso dos EUA. Dois
exemplos: a China ser importante na composio dos cenrios polticos asiticos mas
pouco relevante nas questes dos Blcs; a Rssia fundamental nos temas de
desarmamento e ator secundrio na Amrica do Sul. Cada rea aceita processo prprio de
gesto, variando a configurao de poder que afeta as situaes concretas.
Uma das repercusses interessantes desses "fatores de qualificao" a dificuldade
de fazer com que os assets alcancem reconhecimento institucional, como ocorre agora no
caso do processo de reforma (aumento do nmero de membros) do Conselho de Segurana
da ONU. Neste caso, talvez seja fcil imaginar quais seriam os candidatos naturais
condio de membro permanente do Conselho, mas isto no resolve o problema da
aceitao, em suas amplas conseqncias, polticas e institucionais, de um novo plo de
poder, ou seja, um ator em condies de presena diferenciada no mbito dos mecanismos
de segurana coletiva. Os plos existem, mas como no operam com a nitidez de outras
situaes histricas (vitria em uma guerra, por exemplo), estabelece-se a contradio
entre a necessidade de ampliar a legitimidade do Conselho com o aumento do nmero de
membros e, conseqentemente, de representatividade daquela instituio, e o argumento da
"igualdade jurdica" que repele qualquer critrio que diga finalmente que existem
diferentes, que preciso reconhecer quais os que tm algum tipo de poder que os autoriza6

ria a ser membros permanentes. A complexidade da definio do que poder dos plos,
em conseqncia parece reforar politicamente o argumento jurdico da igualdade. E, ao
mesmo tempo, a prpria complexidade de poder, o fato de que se difunde em
modalidades diferentes, que se regionalize, que faz com que as instituies internacionais
caream de legitimidade e precisem do reforo de representatividade, que decorreria do
aumento dos membros permanentes.

A DIALTICA DAS AMEAAS

But when the chosen people

grew more strong
The rightful cause at length
became the wrong. Dydren
He who would be a leader,
let him be a bridge. Provrbio gals8
Para o realismo clssico fundamental a compreenso clara da distribuio de
poder, porque da distribuio decorrem as polticas de Estado, voltadas para manter em
equilbrio o sistema. Entenda-se que o equilbrio visa essencialmente a assegurar que
existam condies polticas e estratgicas que permitam que os Estados (pelo menos as
potncias) se preservem independentes, em pleno exerccio da soberania. O que ameaa a
soberania?
Em um sistema anrquico, a ameaa fundamental, recorrente e permanente, nasce
da prpria diferenciao de poder. A ameaa inerente aos modos de variao de poder.9
O ganho de poder, mesmo de um aliado de hoje, pode ser convertido, amanh, em
instrumento de presso. Neste sentido, a ameaa potencial, quando derivada de uma
variao que viria, em tese, a abalar a segurana do Estado. Neste sentido, para dar um
exemplo de polticas preventivas de ameaas potenciais, lembremos o panorama europeu
da primeira metade do sculo XIX, a tentativa francesa de evitar a unificao da
Alemanha, a atuao da Inglaterra que intervinha para prevenir a criao de um poder

O poema de Dryden, lembrado por Waltz, no artigo "The Emerging Structure of International Politics", p.
74, sobre o signficado da ascenso britnica no sculo XVII. O provrbio gals, que fala do hegemnico no
sentido oposto, citado como epgrafe ao Dictionary of International Politics, de Evans e Newnham,
Londres, Penguin, 1998. O original : A JO ben, bid pont.
9
V. Layne, C., "The Unipolar Ilusion", International Security, vol. 17, n. 4, p. 13, quando diz, referindo-se ao
unipolarismo, que "... the threat inheres in the hegemon's power".

hegemnico na Europa continental. Em uma segunda dimenso, a poltica externa

voltada para destruir a ameaa, como nas alianas contra Napoleo ou Hitler.10
Hoje, como se d a dialtica das ameaas? H duas solues conceituais para o
problema.
Na primeira, a ameaa como potencial, a ameaa postulada. As diferenas de
poder so suficientes para desencadear mecanismos preventivos. Neste sentido, a idia de
um plo nico (EUA) levar necessariamente a que as demais potncias procurem ganhar
em capacidade estratgica, como funo da lei do equilbrio necessrio. Dir Layne:

in a unipolar system, the structural pressures on eligible states to

increase their relative capabilities and become great powers should
be overwhelming. If they do not acquire great power capabilities,
they may be exploited by the hegemon.11

Na mesma linha, segue o argumento de Waltz, quando diz que,

Even if the powerful state's intentions are wholly benign, less

powerful states will, from their different historical experiences,
geographic locations, and economic interests, interpret events
differently and often prefer different policies.12

O teste do argumento seria, ento, discernir nos "estados elegveis condio de

potncia" comportamentos que significassem claramente a tentativa de conquistar
capacidade e influncia similares a dos EUA, repetindo o comportamento da Alemanha, do
Japo e da Itlia, no fim do sculo XIX, ao contestar a hegemonia britnica. Como lembra
Layne:

10

Doyle tambm claro sobre o tema: "The balance of power doctrine rnakes the special claim that power capacity - is the valid and complete measure of threat and that we need to balance against capacity, whatever
the intentions that other states are currently expressing". In Doyle, Ways of Tear and Peace, New York,
W.W. Norton, 1997, p. 168.
11
Layne, op. cit., p. 12.
12
V. Waltz, K., "The emerging structure of international politics", International Security, vol. 17, n. 4, p. 74.

Britain was the first world power and it was the model that other
rising power sought to imitate as they climbed to great power status.
In other words, the sameness effect was very much in evidence.13

Hoje, seriam discernveis tendncias de contraponto ao poder americano ou, ainda,

de crescimento mime-tico das potncias elegveis a compor um equilbrio multipolar?
Para essas questes, respostas absolutas e claras no aparecem de imediato. Uma
das razes deriva do fato de que o elemento mais visvel de poder militar, o arsenal
nuclear, est congelado (embora os testes da ndia e do Paquisto tenham criado brechas no
congelamento, brechas que ainda no alcanaram todos os desdobramentcs. possveis).14
Outra decorre da dificuldade de avaliar algo que essencial para construir o poder poltico,
ou seja, as medidas de solidez ( coerncia do poder econmico, j que, em sua composio,
combinam-se fatores globais, regionais e nacionais, especialmente no caso. da Unio
Europia. De que maneira uma empresa transnacional fonte de poder nacional? O curo
evidentemente uni fator de poder mas servir a promover capacidades nacionais da
Alemanha ou de Frana ou a criar um novo tipo de "bloco financeiro" que atuaria com a
lgica supranacional? Este bloco entrar em conflito com zona do dlar? De que maneira?
Se o curo for uma nova maneira utilizada por investidores americanos para fazer hedge de
suas aplicaes em terceiras moedas, est assim favorecendo ao poder americano? O fato
do euro propiciar melhores condies para controle de volatilidade de capitais financeiros,
servindo como proteo para as economias emergentes? Essas questes esto em aberto.
Sabemos to dos que o curo dever ser um dos pilares de uma nova arquitetura da; finanas
internacionais, ainda que no adivinhemos de que maneira
Alm disto, evidente que a dissoluo das ameaas globais e a rigidez da disputa
ideolgica, fatores que fortaleciam a condio de liderana dos EUA e da URSS, tornam
mais visveis os incentivos para lealdades no plano regional, especialmente devido aos
novos desafios da globalizao econmica. Porque estamos em fase de transio em uma
dimenso da agenda internacional decisiva para entender os jogos modernos de poder,
13

Layne, op. cit., p. 21. O autor cita, no contexto, uma observao de Paul Kennedy sobre o comportamento
dos trs pases: "In all three societies there were impulses to emulate the established powers. By 1880s and
1890s each was acquiring overseas territories; each, too, began to build a modern fleet to complement its
standing army. Each was a significam element in the diplomatic calculus of the age and, at least by 1902, had
become an alliance partner of an older power". Cf. Kennedy, Rise and Fall of Great Powers, pp. 194-202.
14
Para um estudo das implicaes dos testes indiano e paquistanes, v. Lafer. C., "As novas dimenses do
desarmamento: os regimes de controle das armas de destruio de massa e as perspectivas para a eliminao
das armas nucleares", paper apresentado no seminrio USP-IEA "O Brasil e as Novas Dimenses da
Segurana Internacional", 11 de setembro de 1998.

ainda no podemos discernir. com clareza, se os modos pelos quais os blocos econmicos
afetaro o mundo da poltica, ou como rivais ou como construtores de uma arquitetura
ordenada do sistema econmico internacional.
inegvel, porm, que existe espao para que pases como a Alemanha e o Japo
busquem doses maiores de influncia poltica, primeiro regionalmente e, depois, como
mostra a pretenso de ambos a lugar permanente no Conselho de Segurana da ONU, no
plano global. A tendncia se reforaria com a relativa inrcia da capacidade de iniciativa da
potncia dominante, ao permitir que se criem "reas de baixa influncia". O
"aproveitamento" do espao pelas potncias nem sempre ocorre. No caso da crise dos
Blcs, o que se critica justamente a timidez europia, incapaz de encaminhar solues
mais consistentes para o problema da ex-Iugoslvia, solues que s chegam com a
interveno mais direta dos EUA. Em sentido oposto, exemplo de "aproveitamento"
tivemos no caso da no-concesso do fast-track pelo Congresso dos EUA, que teve efeito
sobre os entendimentos sobre a ALGA e permitiu a consolidao do Mercosul como plo
de negociao da integrao hemisfrica. Sem ir adiante na discusso, deixemos
simplesmente assinalado que existem movimentos ou pela iniciativa das potncias
elegveis ou por inrcia americana para a constituio de um equilbrio multipolar, ainda
que sejam incipientes e nem sempre de tendncia clara. Neste sentido, voltemos
observao de que, no imediato ps-Guerra Fria, uma das hipteses sobre a consolidao
do multipolarismo supunha declnio da economia norte-americana, naquele momento
visvel, declnio, porm, que estancado e revertido ao longo dos 90.
Mas, sem a inteno de esclarecer, cabalmente, as linhas de evoluo do sistema
internacional, passemos a algumas consideraes conjunturais. Vamos usar certos "sinais
da conjuntura" como ponte metodolgica para revelar algo sobre tendncias estruturais. A
ponte seria construda a partir de casos em que a dialtica das ameaas concreta,
analisvel historicamente. A hiptese simples: quanto mais forte a percepo da ameaa
entre as potncias, mais lutaro para afirmar poder e, conseqentemente, maiores
possibilidades de que se instale o multipolarismo e de que a ordem seja regida por
mecanismos de balana de poder. Em contrapartida, os mecanismos que levam busca
generalizada de poder seriam atenuados caso existissem formas, outras que no o puro
poder, para impor ordem ao sistema, como, por exemplo, o respeito generalizado ao direito
internacional.15
15

O argumento realista passaria por uma transformao, adquiriria tons racionalistas ou grotianos, como na
leitura de Bull, H., The Anarchical Society, New York, Columbia University Press, 1977. Tambm estar

10

Sobre essa questo, surgem, nos dias de hoje, alguns problemas conceituais
interessantes que nascem do cruzamento das teorias de balana de poder com as de
globalizao. Ou seja: o jogo de poder ocorre em um ambiente em que as influncias
recprocas no plano da economia, da informao so imediatas e, com freqncia, no
controladas politicamente. A "geoeconomia" concorre com a "geopoltica" e se torna
impossvel isolar a dimenso poltica como nas anlises clssicas de equilbrio de poder. O
"interesse definido em termos de poder" se sobrepe e se confunde com o "interesse
definido em termos de prosperidade".
A primeira conseqncia, como antecipamos, tornar o processo internacional mais
"confuso". As conseqncias para a dialtica das ameaas so evidentes. As vantagens que
adivinham das dificuldades do outro agora se transformam. Durante a Guerra Fria (e em
configuraes anteriores, como na Europa do sculo XIX), a dialtica das ameaas
permitia alguma previsibilidade, sustentada na idia de que "menos poder do outro igual
a vantagem" e, alm disto, havia confiana em que mecanismos, como a lgica da
dissuaso, seriam capazes de assegurar estabilidade no sistema. Hoje, a superposio dos
interesses polticos e econmicos torna a anlise muito mais complexa. Um exemplo: os
EUA ganham ou perdem com a fragilidade da economia japonesa, aceita a idia de que o
Japo um rival possvel no mundo multipolar? Ganham ou perdem com o lento
fortalecimento da China, admitindo-se, por exemplo, que uma China integrada no sistema
econmico internacional ser um plo comercial que poder trazer vantagens de escopo
universal? Ou inversamente: a predominncia dos EUA ameaa os pases emergentes ou os
beneficia, na medida em que contribui para a "estabilidade hegemnica" de uma economia
cuja liberalizao tende a acentuar as turbulncias? Ou, como vimos, que vantagens traz o
euro, modo de afirmao do poder europeu, para o investidor americano ou para os pases
em desenvolvimento? Em suma, hoje, a relao vantagem econmica-poder complexa.
Outro aspecto interessante o fato de que o mundo da economia exige uma
superestrutura de regras que se tornam limitadoras mesmo da ao da superpotncia. O
jogo das ameaas pode se converter em disputa jurdica. A vantagem econmica, obtida
unilateralmente, contra as regras da OMC, pode ser desfeita no por outra ao unilateral
(mundo do poder puro), mas por exerccio de persuaso no mbito de um "painel" de
soluo de controvrsias. Os elementos do que Nye chamou de soft power ganham
presena cada vez maior e, quando a persuaso o elemento de "poder", as diferenas dos
como pano de fundo para o argumento a reflexo de Keohane e Nye sobre a interdependncia, desenvolvida
inicialmente no Power and Interdependence, Boston, Little Brown, 1977.

11

elementos tradicionais de poder se diluem, os estados ficam mais "iguais".16 Da o

paradoxo de que os EUA, apesar de sua condio de superpotncia nica, assuma em
determinadas circunstncias o discurso (tpico dos pases fracos) de defesa de sua prpria
soberania, como na discusso sobre a ratificao do acordo sobre a OMC.
A dificuldade de anlises "puras" de poder ocorre no apenas no universo da
economia, pois existem novos padres de legitimidade que qualificam praticamente toda a
agenda internacional, a comear, alis, pela agenda da segurana, onde prevalecem os
regimes de no-proliferao e os processos de interveno so crescentemente balizados
por procedimentos multilaterais. Haver excees, como no caso do ataque areo dos
EUA, sob o pretexto de que destruiriam arsenais de armas biolgicas e qumicas, ao Sudo
e ao Afeganisto, embora, neste caso, tenha havido a posteriori o esforo de justificativa
da ao no marco da Carta da ONU. De qualquer maneira, acentua-se, no ps-Guerra Fria,
a relutncia das potncias de utilizar os instrumentos militares. Mesmo no caso dos EUA,
poder-se-ia dizer que existe uma medida de ambigidade pela coexistncia de uma
absoluta supremacia militar e da relutncia em utilizar o poder militar em misses que
envolvam tropas de infantaria, mesmo quando amparado por mandato multilateral da
ONU.
Generalizando as observaes anteriores, vlido afirmar que, em qualquer campo,
a legitimidade, em sua dimenso processual, se sustenta crescentemente pelo recurso
utilizao dos organismos multilaterais. Neste sentido, a capacidade de fundamentao
argumentativa das posies de cada pas, mesmo das potncias, no marco conceitual dos
valores predominantes, como democracia, direitos humanos, desenvolvimento sustentvel,
assume importncia maior. Paralelamente, e reforando a tendncia, a atuao das ONGs,
defensores de perspectivas universalistas, se torna decisiva em vasta gama de temas da
agenda internacional. Isto leva a que se articulem novas noes de ameaa que correm
margem do jogo imediato das relaes de poder interestatais. Assim, existe uma categoria
de ameaa em que a referncia o plano da humanidade quando, por exemplo, se violam
direitos humanos, no importa em que canto do planeta , o que leva a que se desenhe uma
nova fonte de presso para agir, em que os "objetos" so ainda Estados, ora como
portadores da correo, ora como responsveis por atos a corrigir.
Esse tema se vincula tambm questo da crescente interpenetrao do interno e do
externo. No apenas a ameaa mais ambgua, mas difcil saber de onde ela vem, como

16

Ver para a definio de soft power, o livro de Nye, Bound to Lead, New York, Basic Books, p. 32.

12

ocorre na volatilidade de fluxos de capitais ou, em outro diapaso, no narcotrfico e outras

modalidades de criminalidade transnacional.17
Antes de passar s concluses deste tpico, cabem duas observaes adicionais.
Inicialmente, a constatao de que o repertrio de ameaa no sistema internacional tenhase tornado mais complexo, fragmentado, difuso, no significa que as percepes de ameaa
tenham deixado de existir tanto entre as potncias quanto entre as potncias e suas
periferias. Porm, assumem caractersticas peculiares. No primeiro caso, no existem
ameaas que exijam engajamento total - como em certos momentos da Guerra Fria, em que
a "existncia" da URSS era em si mesma "ameaa" para os EUA e vice-versa. Agora, os
conflitos e crises so pontuais, como no caso das disputas entre os EUA e o Japo sobre
comrcio, ou entre os EUA e a Europa sobre como encaminhar o problema das sanes ao
Iraque. No caso do conflito com a periferia, a ameaa vir de atividades marginais ao
de Estado e no entra diretamente na aritmtica da balana de poder, ainda que possa ter
efeitos desestabilizadores momentneos e, pela prpria natureza da atividade, inesperados.
Em segundo lugar, a defesa contra o novo tipo de ameaa leva a que o poder tenha
que adquirir novas caractersticas. Uma delas ser capaz de lidar com a velocidade da
histria contempornea. Neste sentido, deve privilegiar a capacidade de reagir a situaes
de crise de todo tipo, hoje, inclusive as humanitrias. mais importante ter condies de
"rapid deployment" do que imensos arsenais estticos; sinal de poder a capacidade de
liderar a montagem de um "pacote" financeiro para um pas em crise ou de aliviar um
desastre ecolgico. Alm disto, como se amplia o espao em que as ameaas se
transformam em disputas quase judiciais, passa a ser fundamental, como exerccio
preventivo do poder, a influncia justamente na negociao de regras que vo balizar a
soluo das controvrsias. Por isto, tambm, os EUA tm predominncia, pelo peso que
tm em todas as negociaes multilaterais.
Diante desse quadro, que, como vimos, soma: 1. dificuldades de medir o poder nos
dias de hoje; 2. a velocidade na variao de poder; 3. a transformao da natureza das
ameaas; 4. os novos padres de legitimidade que afetam mesmo os mecanismos de
segurana coletiva; 5. como se articulam as relaes internas entre os plos e quais as
17

No vamos entrar na discusso sobre os efeitos de fluxos financeiros na dinmica das ameaas, mas, de
certa maneira, operariam tambm corno um fator externo aos Estados que os obrigaria, em tese, a agir em
funo de objetivos globais. O exerccio mais tradicional de poder dos Estados ocorre quando "ameaas
globais" passam a ser tratadas em processos multilaterais de negociao. Um exemplo relevante o das
negociaes sobre clima, j que, ao se negociar urna conveno, as vantagens e custos so avaliadas da tica
dos Estados, que atuam em funo de seus interesses. tpica a atitude norte-americana de dificultar as
negociaes de clima em vista do "preo" que sua economia iria pagar para adoo de medidas que
restringiriam o uso de gases que provocam o efeito-estufa.

13

conseqncias para o funcionamento do sistema? E discutvel a hiptese de que o

unipolarismo se converta necessariamente em multipolarismo. A possibilidade de que o
unipolarismo seja um instrumento de agregao de interesses, gerando um processo de
aproximao entre as potncias, no deve ser descartada. O plo atuaria, com base em soft
power, como lder, no voltado para coero. Assim, podemos sugerir, em contraponto
combinao unipolarismo-multipolarismo, que continua a ser referncia analtica
necessria, uma outra que capturaria em outro molde a relao entre a superpotncia e as
potncias elegveis. Seria a combinao de um sistema de concerto e um sistema de
rivalidades. Como isto se d?
Tomando sempre como piv do processo a superpotncia, haveria uma dimenso
do sistema internacional em que as foras que levariam ao multipolarismo se acomodariam
em um universo de compatibilidades, caracterizando um concerto, em que as rivalidades e
as disputas de influncia seriam localizadas e submetidas ao interesse coletivo da
estabilidade.18 Essa percepo no nova. E o fato de que possamos retom-la, quase oito
anos depois das observaes de Richard Rosecrance, um sinal de que tem alguma
validade. De fato, entre os analistas, Rosecrance, ainda em princpios da dcada de 90,
sugeriu que a ordem internacional poderia, entre outras alternativas, caminhar para o
concerto. Para ele, o concerto, comparado balana de poder e dissuaso nuclear, seria
"the most efficient peacekeeping device" disposio da sociedade internacional. Hoje,
estaria sustentado no fato de que

Five great bases of power again control the organization of the world
order: the United States, Russia, the European Community, Japan and
China. The U. N. Security Council is one manifestation of this new
central coalition, which reaches its decision in great power diplomatic
consultations and only then expresses these in the United Nations and
other forums.19

A identificao do ncleo de poder a primeira etapa na anlise do funcionamento

do concerto. Essencialmente, a regra em que, se baseia a de que, no concerto, as
18

Para o significado de um "sistema de concerto", v. Watson, A., The Evolution of the International Society,
London, Routledge, 1992, pp. 238-250. A idia de uma hegemonia coletiva, trao fundamental do concerto,
deve naturalmente ser qualificada dada a preeminncia norte-americana, embora, em termos tendenciais,
possa se aceitar que h caractersticas significativas de concerto em nossos dias.
19
Cf. Rosecrance, R.., "A New Concert of Powers", Foreign Affairs, vol. 71 n. 2, 1992, p. 65.

14

vantagens de acordo sobre a ordem prevaleceriam sobre as vises e perspectivas unilaterais

(ainda que essas continuem a existir e moldem o resultado final das polticas escolhidas).
Como Rosecrance lembra, no ps-Congresso de Viena, "agreement on war causation and
prevention welded the great powers together, at least for a time"?20
Nos dias de hoje, o cerne das preocupaes do concerto ainda a preveno da
guerra. Porm, seus objetivos so mais amplos. Um discurso razoavelmente homogneo
sobre o que legtimo, sustentado na defesa da democracia, dos direitos humanos, do livre
mercado, da segurana coletiva, do desenvolvimento sustentvel, o primeiro e, em
certas instncias, forte e claro sinal do concerto. Em seguida, desenha-se a tendncia a
que se formem regimes com base nesses valores e o melhor exemplo o que ocorre na rea
do comrcio internacional. E claro, porm, que Os regimes tm limites, que as harmonias
no significam automaticamente arranjos institucionais perfeitos e acabados. As harmonias
podem se dissipar em algumas ocasies e nem sempre permitem previses claras sobre o
que vai ocorrer no sistema. Diante de situaes concretas, as condies para a preservao
do concerto seriam o grau de adaptabilidade da liderana americana s demandas das
potncias e, numa segunda instncia, dos pases mdios e pequenos e o concerto se
afirmar na medida em que as decises se exprimam em negociaes "satisfatrias". O
exemplo do prestgio da OMC (que j decidiu contra os interesses especficos americanos)
significa a preservao de uma das "estruturas do concerto", da mesma forma que, apesar
das disputas, as decises sobre o Iraque ou sobre o Kosovo no mbito do Conselho de
Segurana atendem ao requisito do consenso.
De outro lado, e j no mbito dos "procedimentos", a realizao dos ideais do
concerto, sobretudo em matria de segurana, depende ainda fortemente da iniciativa
norte-americana, e nisto, certamente a situao tambm diferente da que existia no
perodo ps-napolenico. De qualquer maneira, as possibilidades de estender as
conseqncias do consenso, de valer o poder que embute, ser tanto maior quanto maior
for a capacidade de arregimentao que dispuser e menores as imposies do
unilateralismo (a persistncia de medidas adotadas com base na Lei 301 destrutiva do
concerto). E isto vale tanto para os desafios da crise financeira quanto para a soluo do
conflito em Angola ou a preservao do regime de no-proliferao nuclear.
Diferentemente do concerto europeu, que se sustentava em potncias de peso
relativamente similar (Frana, Prssia, ustria, Inglaterra e Rssia), no admitia, salvo
20

Cf. Rosecrance, op cita p. 72. O autor lembra que o concerto se sustentava na idia de que se evitava a
guerra, abafando as reivindicaes liberais.

15

excepcionalmente, pases perifricos e tendia a posies conservadoras, o atual, para se

firmar, valeria na medida em que fosse "aberto", na medida em que resolvesse um dos
problemas cruciais do sistema internacional, o de articular mecanismos que absorvam
reivindicaes universais. uma medida de wishful thinking imaginar que isto venha a
ocorrer, mas, o cenrio que montamos otimista.
O sistema de concerto se combina com outro, em que o multipolarismo seria mais
evidente, em que as perspectivas de poder das potncias elegveis se manifestaria mais
claramente. Como atuam simultaneamente, concerto e rivalidade se superpem. De
qualquer maneira, para entender a dimenso das rivalidades, de tentativas de afirmao de
poder, temos que identificar, inicialmente, o que chamaramos o mundo das resistncias
tpicas, ou seja, aquele conjunto de temas em que as potncias diferem conceitualmente
(por exemplo, os debates na ONU sobre Iraque, ou critrios para extenso da OTAN) ou
tm interesses nitidamente contraditrios, como o caso da controvrsia sobre agricultura,
liberao de servios ou clima entre os EUA e a Unio Europia. Nessas questes,
examinadas uma a uma, o que constatamos um unipolarismo mitigado, porque est longe
de ser automtica a transformao do interesse da superpotncia em vitria diplomtica.
Porm preciso ir adiante e saber se essas questes, que hoje se desenvolvem nos
limites admitidos pelo concerto, prenunciam ou no a tendncia a que se construa um novo
sistema, efetivamente multipolar, como prev o realismo clssico. Objetivamente, o
problema seria saber se, nas controvrsias apontadas acima, estaramos diante de
diferenas intra-capitalismo (modelo liberal americano versus modelos japons e europeu)
de tal envergadura que, para preservar as suas identidades, os plos deveriam construir
formas de poder equivalentes a dos EUA. As diferenas alimentariam uma real busca de
equilbrio no plano macro, que iria muito alm das resistncias tpicas que ocorrem hoje
no cotidiano das relaes internacionais. Os sinais que temos ainda no permitem
concluses finais. Se preferirmos cenrios otimistas, diramos que o caminho de
multipolarizao do sistema compatvel, hoje, com um comportamento em que a
afirmao de poder se faz no marco de atitudes de prudncia. O caso da China claro, ao
agir com cuidado na gesto de sua economia, significando que, em tese, seria possvel
deixar a economia crescer sem que se converta em ameaa, sem que a maior robustez
signifique necessariamente atitude expansionista. Alis, o prprio fato de que as vantagens
econmicas estejam hoje associadas ampliao da presena internacional obriga ao
aprendizado permanente acomodao. Reverte-se o movimento dos ps Primeira e

16

Segunda Guerra, em que as lies sobre como lidar com o mundo internacional vinham
nitidamente das equaes estratgicas. Temos menos Clausewitz e mais Ricardo.
Os modos pelos quais se encaminhar a atual crise financeira constituem um srio
teste para saber se esse universo de prudncia prevalecer e criar um multipolarismo soft,
em que os jogos de poder no destruiriam o concerto. Em contraposio, lembremos que a
"ameaa" que a situao da Rssia pode representar no nasce de que tenha "recuperado" o
poder perdido com a dissoluo da URSS, tal como preveria o modelo realista, mas
justamente pelo fato de que o pas se enfraquece, se desestabiliza politicamente.
Finalmente, vale ainda lembrar outro argumento para demonstrar que a natureza do
multipolarismo que existe e pode se robustecer ser diferente do clssico. E Fareed Zakaria
que lembra, na sua re-interpretao extremamente rica do realismo, que

The long absence of great-power war and the growth of the global
economy have weakened the state and intertwined it in the structures
that will make the once-straightforward rise and fali of great powers a
complex, friction-filled process. These complications may create
greater uncertainty for scholars, but they could help blunt the
otherwise agressive temperament of great powers and tame the fierce
nature of international life.21

Voltando ao texto de Rosecrance, lembramos que considerava que a aceitao do

concerto dependeria da aceitao pelas potncias de trs princpios:

21

importante a concluso de Zakaria, porque ele parte de uma reintepretao do realismo clssico em que
mais importante do que a dialtica das ameaas a evoluo da distribuio dos Estados. Vale repetir o que
ele diz das potncias que so candidatas ao jogo multipolar, todas elas marcadas por limitaes ao exerccio
de uma "rivalidade pura" por fatores em parte internos: "The European integral state has been in decline for
the last thirty years, ceding its power to regional and international organizations like the European
Commission, to subnational units like local and state governments, and to powerful actors like global
financiers, speculators, foundations and the international media. The end of the Cold War has only
exarcebated this trend. Consider Germany today, with its federal structure, weak central government, and
fiercely independent central bank.... Japan is trapped on the one hand by its postwar constitution, which
restrains its military might, and on the other by its entnglement in a world of international institutions. Even
China, the most thoroughly traditional -and therefore frightening - of the new great powers, finds that its
central state is challenged by local authorities and constrained by international ones." Cf. Zakaria, F., From
Wealth to Power, Princeton, Princeton University Press, 1998, pp. 191-192.

17

involvement of all; ideological agreement; and renunciation of war

and territorial expansion, giving liberal democratic and economic
development first priority.22

Passados sete anos da reflexo de Rosecrance, somadas as observaes que

fizemos, a concluso possvel a tirar a de que no ter havido nenhuma ameaa frontal ao
concerto. A hegemonia coletiva no se aprofundou significativamente. Ter avanado em
reas como a no-proliferao e mesmo o movimento de ndia e Paquisto no leva a um
recrudescimento de corrida armamentista. As ameaas a que o concerto persistisse
nasceram de momentos unilaterais dos EUA, mas que foram "absorvidas" pelos interesses
maiores inclusive ao prpria EUA de manter o concerto (caso das sanes ao Iraque) ou,
mais realisticamente, porque no houve condies de contraposio efetiva ao que os EUA
propunha. De outro lado, sobretudo se pensarmos nos problemas da economia
internacional, o concerto conseguiu evitar o pior, a difuso de uma onda de depresso.
Ainda que no se tenha realizado plenamente, o concerto no est descartado como base da
ordem internacional em nossos dias. O problema como evoluir.
Em suma, tomando as lies da conjuntura e as projetando para os prximos anos,
temos um unipolarismo mitigado, que tenderia a se converter em concerto, e, de outro lado,
um multipolarismo que, na medida em que se consolidasse, poderia enriquecer a dinmica
do concerto, mas sem necessariamente destru-lo. Poderamos ter um "concerto pobre",
regido coercitivamente pelo unipolarismo, ou um "concerto rico", enriquecido pela
variedade de plos variados, em que as disputas de poder se atenuassem diante de
interesses globais.

A NATUREZA DAS VITRIAS

Se as ameaas ficam difusas, tambm as vitrias ficam difusas. difcil pensar em

ganhos estratgicos globais, justamente porque no existem rivalidades globais, porque
nenhum Estado (potncia) se) pe a outro em todas as dimenses da agenda internacional.
As rivalidades se distribuem de modo fragmentado. As "vitrias" passam a ser pontuais
e, claro, freqentemente significativas. Em que sentido? Quando, por exemplo, uma
potncia consegue "remodelar", por intermdio de processo negociadores, a vontade de

22

Cf. Rosecrance, op. cit., p. 75.

18

outra, dentro do padro clssico de exerccio de poder. Isto vale, por exemplo, para a
aceitao pelo Japo de abertura de mercado em moldes mais prximos aos que interessam
aos agentes econmicos americanos; ou para o bloqueio, no Conselho de Segurana, de
uma ao unilateral dos EUA contra o Iraque; ou para a construo franco-alem do curo
"contra" a Inglaterra; ou para a resistncia americana adoo de padres ambientais
elevados em matria de clima etc.
E evidente que, em qualquer desses casos, haver implicaes de poder, at pelo
prestgio que nasce para quem "vence", embora, em algumas circunstncias, a "vitria" no
quadro de negociaes multilaterais tenha uma outra implicao, a do fortalecimento de
sistemas que constrangem a todos. De qualquer modo, em uma agenda fragmentada, em
arenas diversas, em disputas em que ora uma potncia se afirma plenamente, ora perde, as
vitrias no so fungveis (o ganho em x no leva vitria em y), no constituem,
claramente, a tendncia de que uma potncia esteja em processo de afirmao peremptrio
e absoluto no longo prazo. Isto, de novo, no significa a dissoluo do unipolarismo, mas
introduz qualificaes significativas em seu modo de expresso contemporneo.
Uma hiptese plausvel a de que tenhamos, nos prximos anos, mais do que
temos hoje, sobretudo se as potncias elegveis a uma posio mais permanente no
multipolarismo, como a China e o Japo, aceitarem as regras do concerto, participarem de
um exerccio da hegemonia coletiva que se desenha.
Nesta perspectiva, a concepo de vitria , de uma certa maneira, reducionista. Se
situa no mbito do jogo de poder, no incorpora ostensivamente medidas de valor,
sobretudo se pensamos em valores que sirvam melhor organizao da ordem
internacional. evidente que valores, como o desenvolvimento sustentvel e a paz,
orientam a luta poltica e isto fica claro quando se alcana uma soluo para um problema
global, seja na rea do clima ou da biodiversidade, seja na rea do desarmamento. Outro
campo onde os valores aparecem na mobilizao para a soluo de conflitos entre
Estados e para regimes de no-proliferao de armamentos. Se as utopias se especializam
em cada setor da agenda, razovel admitir que, hoje, teramos uma diferena significativa
em relao ao tempo da Guerra Fria. Naquele perodo, os sistemas em disputa manejavam
solues ideolgicas que, se vitoriosas plenamente, ofereciam a promessa da paz universal,
da justia etc. O valor da promessa era forte porque se exprimia em um ambiente de
conflito, em um ambiente de exacerbao ideolgica e era global. Quando o conflito se
dispersa e a ideologia deixa de ser a primeira arma de luta, a realidade fica mais transparente e as avaliaes de mrito poltico so orientadas pragmaticamente.
19

As utopias se enfraquecem, embora estejam longe de terem se tornado obsoletas,

sobretudo porque os problemas cruciais, como o da desigualdade, continuam e mesmo, em
alguns casos, se tornam mais dramticos em tempos recentes. Fica o tema: como ampliar o
sentido de vitria para que inclua os grandes dramas coletivos?23
E o Brasil?
No pretendemos fazer uma apresentao completa das opes de ao externa
brasileira.24 Aceitas como hipteses vlidas as tendncias internacionais que descrevemos,
indagaramos que conseqncias teriam o novo contexto para o Brasil. A resposta ser um
tanto abstrata e brevssima.
Vamos retomar a distino que fizemos no incio entre as dimenses sistmica e de
poltica externa das teorias realistas e ver de que maneira se encontram para compreender a
posio do Brasil no sistema internacional. Se a noo de concerto til para entender as
perspectivas do sistema, a ordem internacional tenderia a ser competitiva, mas no
necessariamente conflitiva. A competio seria "domesticada" e centrada na economia. Os
acordos multilaterais, especialmente na rea de segurana (no-proliferao), seriam
gradualmente reforados. A legitimidade estaria fundada em bases amplas. O direito
internacional prevaleceria. O recurso a ideologias que fundem aes unilaterais seria
questionado. A poltica de blocos seria substituda por processos de alinhamento regulados
por geometria que variaria em funo do terna em pauta de discusso. As organizaes
universais teriam papel relevante e os mecanismos de correo da ordem, eventualmente a
interveno, deveriam obter legitimidade multilateral.25
Passemos agora ao plano da poltica externa individual. A questo saber de que
maneira nos situamos no marco dos constrangimentos de um sistema de concerto.
Se olhamos para o mundo da perspectiva de plos de poder, a primeira constatao
a de que o Brasil um pas mdio. Tem alguma presena global, pelo comrcio e pela
23

Os grandes temas - direitos humanos, meio ambiente, direitos da mulher etc. - continuam a ser debatidos
em conferncias internacionais multilaterais e, de certa maneira, modelam o contedo do que legtimo nos
dias de hoje. O que se sublinha o fato de que no est ligado ao projeto de potncia, o que traz vantagens
(ao afastar a identificao da utopia com uma potncia) e dificuldades (a proposta se dilui s vezes porque
falta o amparo de um arsenal poltico para dar fora, alm de ficar submetido aos critrios de seletividade
com que o concerto atua nestes temas, ora com mais, ora com menos empenho). A perspectiva do Terceiro
Mundo como "agente de utopias", como ocorreu com as propostas de nova ordem econmica internacional,
de desarmamento geral e completo, se enfraquece por vrias razes. V. Fonseca, G., A Legitimidade e outras
questes internacionais, So Paulo, Paz e Terra, 1998.
24
Para uma avaliao da situao latino-americana no fim da dcada de 80 diante das transformaes do
sistema internacional, v. Fonseca Jr., G. "Aspectos da multipolaridade contempornea", Contexto
Internacional, n. 11, jan.-jun. 1990, pp. 7-32.
25
Essa descrio do "concerto" seguiu de perto a que faz Kaplan (op. cit.) do que chama "dtente system",
descrio que fez em 1966.

20

atuao em organismos multilaterais, e forte presena regional na Amrica do Sul. Nesta

regio temos condies para influenciar na definio da agenda, sobretudo porque no
temos rivalidades decorrentes de disputa hegemnica ou conflitos com vizinhos. Para o
Brasil, foi uma coincidncia favorvel o fato de que no momento mesmo em que no jogo
de poder mundial reduzia-se a importncia singular dos fatores militares (especialmente no
jogo entre as potncias), fomos capazes de estabilizar a nossa economia e de alcanar um
grau de abertura sem precedentes nos ltimos anos. Com isso aumentou a nossa relevncia
para os principais centros de poder. O Brasil passou a ser capaz de oferecer algo que
intensamente procurado pelos que tomam decises nos pases desenvolvidos: um potencial
de crescimento de mercado que s encontra paralelo na China e outras poucas economias
emergentes, muitas das quais, contudo, com fatores limitantes que inexistem no Brasil
(guerras, situao poltica precria, conflitos tnicos etc.).26
De outro lado, nossa capacidade de influncia internacional ainda est limitada por
problemas internos, a restringir estruturalmente as possibilidades de ao do Estado, que
dispe de instrumentos (econmicos, militares etc.) escassos e nem sempre plenamente
mobilizveis. Nossa condio de pas mdio leva a uma atitude de preferncia pela
diplomacia e pelo direito" e ao conseqente afastamento de polticas de poder.27
Em uma ordem que combina concerto e multipolaridade, quais seriam idealmente
as posies do Brasil?
Em primeiro lugar, vamos afastar duas alternativas tpicas do perodo da Guerra
Fria. As vantagens de solues de alinhamento que, alis, nunca adotamos plenamente,
salvo em situaes excepcionais (Dutra, Castelo Branco) desaparecem em vista de que a
"troca" de concesses estratgicas por vantagens econmicas deixa de ser um modelo
possvel de presena no sistema, especialmente como arranjo permanente de barganha.
Com mais fora, sobretudo se pensamos em termos da regio americana, o estratgico e o
econmico funcionam, cada qual, com lgica prpria.28 De outro lado, a alternativa do free
rider, de construo de solues de poder margem de regimes que teramos adotado,

26

Essa nova relevncia do Brasil como parceiro importante para as principais economias do mundo tornou-se
evidente com o agravamento das turbulncias no sistema financeiro internacional, que mostraram - no
obstante a nossa vulnerabilidade -o quanto h de interdependncia nas relaes entre a economia brasileira e
as principais correntes da economia internacional.
27
A condio de pas mdio no leva sempre preferncia pelo direito. Veja-se a disputa atual entre a ndia e
o Paquisto.
28
A afirmao no generalizvel. Veja-se a atitude das potncias, EUA e principalmente Alemanha, diante
da crise econmica russa, em que a assistncia econmica motivada claramente por razes estratgicas.
Porm, mesmo neste caso extremo, em vista do arsenal nuclear, existe um momento em que a lgica
econmica parece prevalecer e a assistncia se retrai diante da falta de resultados.

21

por exemplo, em matria de no-proliferao nos anos 70 fica significativamente mais

difcil, em boa medida porque o sistema de concerto voltado justamente para garantir
regimes, entre outros o de no-proliferao, o de comrcio, o de soluo de controvrsias
etc.
Descartadas essas hipteses, desenha-se, inicialmente, o problema de como agir em
relao ao sistema de concerto. Uma primeira observao seria a de que o Brasil, como
pas que no detm recursos extraordinrios de poder militar, mas que tm um potencial
importante de participao na economia mundial, poderia aspirar a uma insero mais
favorvel na medida em que prevalea uma conjuntura na qual as condies de ascenso
sejam dadas pelos fatores em que temos vantagens competitivas. As perguntas que cabem:
em que medida as orientaes do concerto nos prejudicam, tolhem a nossa liberdade de
ao, obrigam a que faamos o que no queremos? Outra indagao saber de que
maneira podemos influenciar os rumos do concerto, o que supe, em parte, a consolidao
de nossa posio na Amrica do Sul.
Em relao ao primeiro ponto, a existncia em si do concerto, nos moldes em que
est hoje, no nos prejudicaria em princpio, admitindo-se que a nossa ao externa est em
sintonia com a arquitetura de valores que conforma o concerto (democracia, direitos
humanos, livre mercado, no proliferao etc.). A poltica externa brasileira tem adotado
plenamente os instrumentos que representam esses valores, desde os pactos sobre direitos
humanos at os acordos de no-proliferao. Falamos a mesma linguagem do mainstream
internacional. Em sntese, a nossa questo internacional no tanto qual deva ser a nossa
insero, mais como maximizar as vantagens de que dispomos. No uma questo sobre
fins, mas sobre meios.
Poderia haver, contudo, problemas quando passamos ao processo de "interpretao"
dos valores, o movimento que os traduz em ao poltica. Teramos, a, que considerar
duas situaes paradigmticas: na primeira, a "interpretao" contra nossos objetivos
especficos e nossa capacidade de influncia encontrou um limite (por exemplo, apesar do
tributo retrico ao livre mercado, a soluo europia para os problemas de agricultura na
Rodada Uruguai altamente protecionista). Em outros processos, ter sido, em
combinao com outros atores, "vitoriosa", como na defesa de determinadas disposies
para o processo de solues de controvrsias na OMC ou, mesmo, na forma final da
Declarao de Viena sobre Direitos Humanos etc.
Na segunda indagao que fizemos acima, trata-se de saber das possibilidades que
temos para propor o que nos interessa especificamente na agenda internacional. Neste
22

sentido, o sistema ter novas linhas de "permissibilidade" em reas como, por exemplo, a
integrao regional, o que explica o sucesso do Mercosul e a legitimidade de sua funo
como instrumento de negociao no hemisfrio. Outro exemplo seria o da legitimidade que
obtivemos com uma administrao econmica sria para fazer propostas sobre o problema
do fluxo de capitais financeiros.
Em qualquer dos casos, o problema ser sempre o de como aumentar a nossa
capacidade de influncia no mbito do sistema de concerto. A mais longo prazo, como nos
tornarmos plo. Tambm se seguimos as linhas do realismo clssico, h dois caminhos
para o aumento da capacidade de influncia, um interno e outro externo. Que tipo de
"objetivos internacionais" temos e, da, que tipo de "poder" precisamos para realiz-los?
Sem entrar em anlise minuciosa, sabemos que, do ngulo interno, os nossos
objetivos de desenvolvimento-justia social tm uma dimenso internacional (que vai da
obteno de investimentos capacidade de influenciar a agenda econmica internacional)
que ser mais facilmente realizada se soubermos tomar medidas internas que signifiquem
crescimento, melhor distribuio de renda, bom record em matria de direitos humanos
etc. isto que nos dar fora de atrao para o aumento de influncia em reas que nos
interessam. Uma situao social precria ser sempre, alm de injusta, um fator de
limitao nossa capacidade de projeo no plano internacional. Ademais, nos nossos
dias, adquirem nova importncia os problemas de segurana "no-tradicionais", ligados
ao do narcotrfico, de grupos paramilitares ou do crime organizado. A capacidade do
Brasil responder a esses problemas ser decisiva para a nossa credibilidade e para que
tenhamos voz ativa nos principais foros internacionais contemporneos.
Paralelamente, no plano internacional, quanto mais multipolar o concerto, melhor,
mais amplas sero as possibilidades de alianas, de aumento das nossas capacidades
negociadoras. Temos de buscar modelar a prpria maneira como as decises so tomadas.
Isto pode soar utpico, mas, em algumas reas, a realidade est obrigando a
transformaes. Para ficar em um s exemplo, anote-se o que dizia, ao comentar a ltima
declarao do G7, Jeffrey Sachs a respeito do mundo das finanas:

Let me make a categorical prediction. Until the poor are brought into
the financial system with real power, the global economy cannot be
stable for long. The G7 countries, plus the rest of the European Union
represent a mere 14 per cent of the world's population. Yet these
countries have 56 per cent of the votes in IMF executive board. Even
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after a miserable year, the G7 declaration still reflects a haughty

disregard for the rest of the world.... The rest of the world is called on
to support the G7 declarations, not to meet for problem-solving.29

O argumento de Sachs no se reduz ao tema financeiro. Na verdade, os problemas

internacionais ganham, em praticamente todos os temas da agenda, caractersticas globais e
o concerto, como est hoje, uma forma de responder a essa tendncia. Porm, como
aponta Sachs e sua observao valeria para outras questes , o concerto, se persistir
formado por poucos, perder legitimidade e no ser eficaz. Para uma potncia mdia, o
concerto no , em si mesmo, um fator de constrangimento necessariamente negativo,
desde que seja possvel ampli-lo, desde que no trabalhe em sentido "conservador".
Pensando em prazo mais longo, h que considerar tendncias que podem significar riscos
para o Brasil e para os pases mdios em geral: 1. caso o concerto assuma caractersticas
anlogas quilo que, em outras condies, Arajo Castro denunciava como "congelamento
do poder mundial". Na rea comercial, por exemplo, a utilizao sistemtica dos
diferenciais de poder como forma de viabilizar a manuteno de esquemas protecionistas
nos pases ricos teria a conseqncia de consolidar ou agravar assimetrias que nos so
desfavorveis; 2. caso se configure a possibilidade de que outros pases se valham de
"frestas", por exemplo, no regime de no-proliferao. Assim, os testes no sub-continente
indiano levantaram vrios pontos de interrogao quanto integridade do regime e
evidenciaram o interesse do Brasil em que ele se preserve (dada a nossa opo de aderir a
ele). De qualquer modo, caso se aprofundassem tendncias como essas, o concerto tenderia
a se fechar, a evitar as possibilidades que tm hoje de um caminho mais "democrtico". No
primeiro caso, os valores que conformam a legitimidade do concerto se descolariam das
solues que o sistema ensejaria. Seria, no limite, um concerto fundado em puro poder. No
segundo caso, com a vitria do "free riding" em temas relevantes, estariam ameaados os
regimes que expressam o mecanismo atravs do qual o poder "moderado". De novo, o
concerto se torna um mecanismo de afirmao do poder dos que tm poder. Nos tempos de
hoje, como vimos, h muitos fatores que dificultam que as solues de poder prevaleam
sistematicamente.
Na verdade, os temas que formam o ncleo do concerto, a comear pela democracia
e os direitos humanos, sugerem que se abra, que reforce as idias que sustentam a sua

29

V. Sachs, J.,"Stop Preaching", Financial Times, 5 de novembro de 1998, p. 16.

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legitimidade. E uma das vocaes mais importantes de uma potncia mdia seria
"inventar" os instrumentos para que isto ocorra de maneira significativa. Melhoria da
gesto das coisas internacionais, a ordem possivelmente seria mais justa.

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