Volume 2 - Instituto IBASE PDF

O que fazem os sistemas financeiros e seus reguladores?
Uma publicaao do Instituto

Brasileiro de Analises Sociais e
Econmicas (Ibase)
Rio de Janeiro, agosto de 2010


Uma publicaao do Instituto Brasileiro de Analises Sociais e Econmicas (Ibase)
AUTORES
Participantes
Fernando J. Cardim de Carvalho
Adhemar Mineiro Brasil

Aldo Caliari EUA
Bruno Jetin Frana
Chalapurath Chandrasekhar ndia
Daniela Magalhes Prates Brasil
Kevin Young Reino Unido
Marcos Antonio Macedo Cintra Brasil
Mario Tonveronachi Itlia
Penelope Hawkins frica do Sul
Peter Wahl Alemanha
Renata Lins Brasil
Rick Rowden EUA
Rogrio Sobreira Brasil
Stephany Griffith-Jones Reino Unido
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Jan Allen Kregel
The Levy Economics Institute of Bard College

ORGANIZAAO
Fernanda L. de Carvalho
Ibase
EDITORA
Mariana Dias
PRODUAO
Geni Macedo
Juciara Cruz
TRADUAO
Jones de Freitas
COLABORAO TCNICA
Renata Lins
REVISAO
Flavia Leiroz
PROJETO GRFICO E DIAGRAMAAO
Guto Miranda
Coordenao: Fernando J. Cardim de

Carvalho, Jan Allen Kregel, Fernanda
Lopes de Carvalho
Distribuiao dirigida.
Pedidos de exemplares:
Ibase
Esta publicaao foi apoiada por The

Ford Foundation
Avenida Rio Branco, 124 / 8 andar

Centro CEP 20040-916
Rio de Janeiro RJ
Tel.: 5521 2178-9400
Fax: 5521 2178-9402
E-mail: ibase@ibase.br
Site: www.ibase.br
Esta publicao foi impressa com papel reciclado.
instituto brasileiro de anlises sociais e econmicas
Sumrio
5
8
11
20
Apresentao
Introduo
O que fazem os sistemas financeiros?
Que fazem os reguladores financeiros?
Apresentao
Este o terceiro volume produzido pela iniciativa Liberalizao financeira

e governana global: o papel das entidades internacionais, iniciada em
julho de 2006, coordenada pelo Ibase e desenvolvida em parceria com
especialistas e ativistas de 13 pases, com o apoio da Fundao Ford.
Seu objetivo investigar o dficit democrtico existente na operao
das instituies financeiras internacionais e a proposio de alternativas
para super-lo. Trata-se de uma iniciativa que quer oferecer instrumentos para organizaes e movimentos sociais, parlamentares, governos de
pases em desenvolvimento, entre outros, na luta poltica de demanda
por voz e influncia nas instituies que decidem a regulao a ser seguida por instituies financeiras em todo o mundo.
Essas decises exercem um impacto profundo e direto na vida e no
bem-estar das populaes. Alm disso, elas limitam a liberdade de escolha de polticas pblicas, especialmente pelos governos dos pases em
desenvolvimento, que, no entanto, tm participao nula ou reduzida
nos processos deliberativos dessas instituies.
O primeiro volume, Quem controla o sistema financeiro?, tratou do
dficit democrtico nas instituies internacionais voltadas para a formulao de estratgias na regulao financeira. Analisou-se a natureza
dos processos de tomada de deciso e foram explicitados sua importncia e os impactos de seu trabalho. Examinou-se, principalmente, as
operaes de instituies pouco conhecidas pelo pblico em geral, mas
de importncia central para a regulao do sistema bancrio, como o
Comit de Basileia.
No segundo volume, Crise financeira e dficit democrtico, tratamos

da falncia do sistema regulatrio que gerou a atual crise, que, por
sua magnitude, levou os governos dos pases desenvolvidos a intervirem
drasticamente nos mercados e nas instituies financeiras, algo inimaginvel at h poucos anos. Fizemos uma breve descrio dos processos
financeiros que levaram crise, analisamos as falhas regulatrias nesse
processo, e, por fim, tratamos de como as organizaes da sociedade
civil podem enfrentar essas questes, discutindo algumas alternativas de
enfrentamento do dficit democrtico na operao de entidades como
o Comit de Basileia, tarefa crucial no caminho para uma governana
financeira internacional mais democrtica.
Com este novo volume, iniciamos uma srie de trabalhos visando
a construo de uma base conceitual e analtica que permita a organizaes da sociedade civil fundamentarem suas aes e demandas no
campo da regulao financeira. Discutimos as funes do sistema financeiro em uma economia capitalista; seu potencial construtivo e seu
potencial destrutivo; e mostramos porque necessrio criar um corpo
de regulao que contenha as tendncias s crises econmicas geradas
pelo funcionamento de mercados financeiros.
A este volume seguiro outros que exploraro aspectos especficos
da operao de sistemas financeiros relevantes para a definio de
demandas e programas de ao por organizaes da sociedade civil,
alm de trabalhos sobre a formulao de estratgias para essas entidades e a experincia de algumas delas com instituies financeiras
multilaterais.
Este um momento privilegiado para promover mudanas e deve
ser explorado pelos movimentos e pelas organizaes sociais. objetivo desta iniciativa contribuir para o desenvolvimento de capacidade
analtica entre militantes e lideranas de movimentos e organizaes da
sociedade civil, fortalecendo assim postura crtica e ao poltica contra
a globalizao financeira neoliberal.
Os coordenadores Fernando Cardim de Carvalho e Jan Kregel produziram este texto, aqui publicado, considerando os resultados dos dilogos e debates realizados pelos participantes desta iniciativa em oficinas e em um seminrio. No entanto, a responsabilidade final sobre o
texto dos coordenadores. As anlises produzidas pelos vrios participantes, assim como as publicaes anteriores, esto disponveis no site
<www.democraciaefinancas.org.br>.
Introduo
O que fazem os sistemas
financeiros e seus reguladores?
Ao mesmo tempo que a primeira dcada do novo milnio chega ao

fim, grande parte da populao do mundo no est lutando para enfrentar os problemas do sculo XXI. Pelo contrrio, as pessoas esto
sofrendo com os problemas tradicionais das economias capitalistas:
desemprego e capacidade ociosa. Isso no est acontecendo porque os
trabalhadores subitamente esqueceram como as coisas so produzidas
ou porque as mquinas se tornaram obsoletas da noite para o dia. A
produo foi paralisada por causa da violenta crise financeira vivida
nos pases mais ricos do mundo e que interrompeu a atividade econmica em todo o planeta.
Se precisvamos de mais uma prova da importncia dos sistemas
financeiros na vida do homem comum, e no somente na vida de uns
poucos jogadores nas bolsas de valores e em outros mercados especulativos, os ltimos trs anos serviriam como prova. Cerca de 10% dos
trabalhadores dos Estados Unidos (EUA) esto sem emprego (outros 10%
simplesmente desistiram de procurar e, portanto, no so mais contados
como oficialmente desempregados). Na Espanha, o desemprego atingiu
cerca de 20%. Pode-se imaginar quantos trabalhadores gregos perdero
seus empregos com a crise recente que surgiu na Unio Europeia.
Nas economias capitalistas, a propriedade do capital financiada
pela emisso de ativos financeiros. Os mercados financeiros que criam
e negociam esses ativos so, portanto, elementos centrais na operao
das economias capitalistas. Ao apoiar investimentos em novos ativos de
capital, os mercados financeiros podem aumentar o crescimento e o po-
tencial de emprego das economias capitalistas. Assim, se os mercados

so regulados e supervisionados corretamente, podem contribuir para
acelerar a acumulao de capital e ajudar a criar as condies necessrias para o desenvolvimento e a distribuio mais equitativa da renda e
da riqueza. No entanto, deixados sem controle, a experincia histrica
dos pases capitalistas tem mostrado que podem expor as economias a
enormes riscos e impor gigantescas redues renda e ao emprego.
A Grande Depresso dos anos 1930 e a Grande Qualquer Coisa
que nos atinge desde 2007 (ainda cedo demais para saber o nome) so
exemplos dolorosos do poder destrutivo das crises financeiras. Os riscos
descontrolados dos mercados financeiros podem levar at mesmo economias desenvolvidas ao colapso, como est acontecendo agora. As economias em desenvolvimento vm sofrendo crises financeiras com mais
frequncia ainda (relacionadas a crises de balano de pagamentos).1
Basta lembrar a crise da Tequila no Mxico, em 1994; Coreia do Sul e
outros pases asiticos, em 1997; Rssia, em 1998; Brasil, em 1999;
Argentina, em 2001; e assim por diante.
Warren Buffet comparou alguns instrumentos financeiros a armas de
destruio em massa. Talvez, possamos modificar essa analogia e comparar a atividade financeira energia nuclear: pode ser extremamente
til, mas seus riscos so igualmente extremos.
Assim como o uso da energia nuclear, a atividade financeira requer
regulao rigorosa. Durante os ltimos trinta anos, at o incio desta crise, a contrarrevoluo neoliberal dominou o modelo das polticas sobre
os mercados financeiros nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Um dos princpios centrais desse enfoque era a eficincia inerente a
O balano de pagamentos de um pas uma conta nacional que representa as transaes

dos residentes de uma determinada economia com suas contrapartes estrangeiras durante determinado perodo de tempo. Essas transaes so classificadas em dois grupos:
contas correntes, que incluem exportao e importao de bens e servios e pagamentos
de rendas (juros, remessa de lucros, salrios pagos a trabalhadores fora do seu pas de
residncia etc.); conta de capitais, que incluem investimentos estrangeiros, aplicaes
financeiras, derivativos etc.. Na linguagem comum, a expresso balano de pagamentos se refere a transaes estrangeiras em geral, e no somente a documentos contbeis
como tal. Assim, tornou-se comum se referir crise de balano de pagamentos quando as
reservas de um pas esto exauridas e h gastos que ainda no foram liquidados.
mercados competitivos livres, pois eles permitiriam que agentes financeiros privados expressassem suas preferncias livremente, evitando o
filtro dos burocratas governamentais. O resultado foi que todo o aparato
de regulao e superviso das atividades financeiras erguido em resposta aos danos causados pelos mercados financeiros nos anos 1930 foi
desmantelado ou neutralizado.
Medidas de liberalizao e desregulamentao financeira foram introduzidas para criar mercados de capitais livres, eficientes e competitivos.
Tais adjetivos evocam independncia e liberdade de ao, atributos considerados positivos em sociedades democrticas livres. Na verdade, muitos
apologistas dos mercados financeiros argumentavam, com sucesso, que
o direito de cidados e cidads disporem de sua riqueza como quisessem
era quase um direito civil bsico. At mesmo governos progressistas e
esquerdistas evitaram desafiar esse princpio e buscaram a liberalizao
financeira de seus mercados nacionais e o movimento de capitais para
alm de suas fronteiras.
Toda a indignao contra os excessos financeiros atualmente demonstrada por lderes polticos, assim como a descoberta tardia de que
os mercados financeiros so movidos pela ganncia de tipos como Alan
Greenspan (ele, obviamente, no viu o filme Wall street, de Oliver Stone!),
no pode esconder o fato de que as ideologias neoliberais de desregulamentao e liberalizao defendidas pelos fundamentalistas do mercado prevaleceram durante mais de trs dcadas.
No entanto, o recente fracasso dos mercados financeiros no deve
ocultar que, sob regulao e superviso apropriadas, eles podem contribuir muito para melhorar o bem-estar e acelerar o desenvolvimento.
O texto a seguir explica por que a regulao e a superviso so cruciais
e quais estratgias tm funcionado melhor. O objetivo no defender
uma estratgia regulatria especfica, mas fornecer a ativistas sociais algumas das ferramentas conceituais necessrias para avaliar os debates
que esto ocorrendo nos Estados Unidos e na Europa Ocidental, assim
como em entidades internacionais por exemplo, o G-20, o Conselho de
Estabilidade Financeira, o Comit de Basileia etc. , ajudando-os a se
posicionarem na defesa dos interesses da sociedade civil, em contraposio aos interesses particulares dos agentes financeiros.
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O que fazem os sistemas

financeiros?
Para os economistas ortodoxos, a principal funo dos mercados

a alocao eficiente de recursos escassos. Sendo assim, a principal
funo de um sistema financeiro de livre mercado alocar capital escasso para os que podem us-lo da forma mais produtiva e lucrativa. O
uso da palavra capital nessa sentena no por acaso. A maior parte
das pessoas associa o termo a instrumentos concretos de produo,
como ferramentas ou fbricas. Assim, quando se diz que os sistemas
financeiros trabalham para garantir que o capital seja transferido dos
poupadores (que no querem ou no sabem como utiliz-lo) para os
investidores, fica implcito que os mercados financeiros so to importantes para a operao eficiente do ncleo do sistema econmico
quanto, por exemplo, os supermercados, que disponibilizam mercadorias para consumidores.
O poder da liquidez
Na verdade, os sistemas financeiros no lidam com o capital fsico, mas
com ttulos nominais sobre a renda, que tambm servem de meios de pagamentos. Ao tornar esses ttulos lquidos, os mercados financeiros podem
fornecer aos capitalistas o controle sobre recursos econmicos reais.
As economias capitalistas so economias monetrias, nas quais o
acesso a bens e servios, tanto para o consumo como para investimentos, dado queles que possuem dinheiro ou capacidade de criar dinheiro. Para consumir ou investir, necessrio comprar bens. Mas, para
comprar bens, no possvel oferecer outros bens: preciso oferecer
dinheiro exceto em pequenos mercados comunitrios, que no esto
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voltados para o lucro e no so operados por empresas capitalistas.

No jargo da economia, o dinheiro, um meio de ter acesso a ele ou
de cri-lo denominado liquidez. Ter liquidez significa ter meios de
pagamento mo ou porque se tem o dinheiro ou porque se tem algo
que pode ser fcil e rapidamente trocado por dinheiro.
Naturalmente, o dinheiro necessrio no somente para comprar
bens e servios, como tambm para pagar impostos, dvidas etc.. Por
isso, chama-se meio de pagamento. Assim, diferentemente do que
sugerido pelos economistas ortodoxos, os sistemas financeiros tm a ver
com liquidez, e no com capital.
Meios de pagamento: dinheiro ou depsito bancrio

Nas sociedades modernas, o dinheiro pode ser criado principalmente pelo governo.
Em geral, a criao dos Estados modernos consistiu na formao de um exrcito nacional e na criao de uma moeda domstica. Na verdade, a criao da moeda nacional foi muitas vezes utilizada para financiar o exrcito nacional. O Estado impe o uso
da moeda que criou, exigindo que ela seja o nico meio de pagamento de obrigaes
fiscais e, por meio de legislao, designa essa moeda como a nica moeda legal, isto
, o meio de pagamento que no pode ser recusado nas transaes privadas.
Contudo, outras instituies podem criar substitutos para o dinheiro que servem como
meios de pagamento, embora sua aceitao seja voluntria. O mais conhecido desses meios de pagamentos paralelos o depsito bancrio. Na maioria dos pases,
somente pequenas compras so realmente liquidadas por meio de pagamento em
moeda. muito mais comum o pagamento de compras por meio de depsito bancrio
com o uso de cheques ou cartes de crdito (que adiam e consolidam os pagamentos
em um determinado dia do ms e so tambm normalmente liquidados por meio de
depsitos bancrios).
Como costumava dizer o economista Hyman Minsky, qualquer pessoa pode criar dinheiro, o problema fazer os demais aceitarem. Bem, isso o que fazem os bancos,
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e essa a razo pela qual so diferentes at mesmo de outros tipos de instituies

financeiras. Nas economias capitalistas modernas, as pessoas, geralmente, no tm
preferncia entre receber em moeda (papel-moeda ou moedas metlicas) ou na forma de depsito bancrio. Se houvesse preferncia, seria pelo depsito bancrio, pois
em tempos normais so mais convenientes em termos de segurana e facilidade de
transporte. Imagine a compra de uma casa com pagamento em notas bancrias. De
fato, basta imaginar a compra de qualquer coisa de alto valor com moeda corrente.
Quebra de confiana e a corrida aos bancos

Por que os bancos podem competir com o monoplio governamental na
criao de dinheiro? Em grande medida, isso ocorre porque os governos
tomam medidas para apoiar esses substitutos com a finalidade de garantir a estabilidade financeira. Naturalmente, para ns que usamos depsitos bancrios, sua principal qualidade a de serem to bons quanto
moeda, o que significa que aceitar depsitos bancrios como meio de
pagamento to bom como aceitar moeda ou at mesmo melhor.
Isso acontece porque o banco garante que seus depsitos podem
ser trocados por dinheiro vivo a qualquer momento e, diferentemente da
maioria dos outros ativos, seu preo fixo: R$ 1 em depsito bancrio
pode ser sempre trocado por R$1 em moeda. Em outras palavras, se no
quiser manter depsitos bancrios, tenho sempre a possibilidade de ir
ao banco e troc-los pela moeda do governo. Esse o motivo pelo qual,
em geral, no temos preferncia entre as duas modalidades.
Naturalmente, h um problema, e ele importante. Geralmente,
os bancos so empresas privadas. Como ento garantir que sempre poderei trocar meus depsitos por dinheiro se eles podem falir? Esse o
problema da estabilidade financeira. Os bancos tomam medidas, como
manter reservas em moeda nacional ou em ativos que possam ser rapidamente convertidos em dinheiro vivo. Porm, algumas vezes, essas
medidas no so suficientes, e o fracasso na troca de depsitos por
dinheiro leva quebra da instituio, o que frequentemente se espalha
e cria a clssica corrida aos bancos, na qual todos tentam converter
seus depsitos em dinheiro.
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A fim de evitar esse resultado, os governos tm criado regulamentaes para garantir prticas bancrias seguras. Em muitos pases, foram
institudos planos de seguro, nos quais o governo garante que, mesmo
no caso da falncia do banco, ainda serei capaz de cobrar meus depsitos. Assim, confiamos nos bancos porque, na verdade, confiamos no
governo, que garante suas obrigaes na forma de depsitos bancrios.
Se, por algum motivo, essa confiana no existir ou no for suficientemente forte, podem acontecer as corridas a bancos. Essas corridas
so situaes em que os depositantes suspeitam que os bancos no
honraro suas obrigaes de depsitos e que os governos podem no
apoi-los ou, como no caso do Reino Unido, acham que a ajuda vai
demorar , e decidem que melhor retirar seus depsitos antes que seja
tarde demais. Quando um grande nmero de depositantes tomado por
essas suspeitas e tenta retirar todos os seus depsitos de uma s vez, o
banco acaba entrando, de fato, em colapso.
Depsitos e emprstimos: o privilgio bancrio

O recebimento de depsitos um privilgio concedido pelo governo por
meio de uma carta patente que cria a instituio financeira. Como esse
privilgio inclui no somente a custdia de depsitos, mas tambm a
criao de fundos que fornecem emprstimos aos clientes, ele uma
fonte importante de renda para os bancos. Esse lucro gerado pela
diferena entre a taxa de juro cobrado nos emprstimos e a taxa paga
aos depositantes.
Vejamos um exemplo de como isso funciona. Uma empresa vai a um
banco em busca de emprstimo para contratar trabalhadores e comprar
matrias-primas. O banco decide conceder o emprstimo, mas no emprestar a moeda que recebeu em depsitos de outros clientes. Em vez
disso, o banco criar uma conta de depsitos em nome do tomador do
emprstimo e registrar o valor emprestado como seu crdito. O tomador, por outro lado, possivelmente, no sacar o dinheiro do depsito.
mais provvel que ele faa seus pagamentos por meio da transferncia
dos crditos para terceiros, com a utilizao de cheques. Quem estiver
abaixo na cadeia de pagamentos deve fazer o mesmo. E, assim, o banco
que criou o depsito pode nunca precisar fornecer moeda para honrar
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os saques. O banco comprou coisas (nesse caso, a dvida da empresa

tomadora do emprstimo, que pagar juros) e no deu nada em troca!
Portanto, os bancos no intermedeiam crdito: eles o criam. Criam
liquidez ao criarem depsitos e disponibiliz-los aos tomadores de emprstimo. Os bancos no precisam pedir emprestado a um depositante
primeiro. Na verdade, os bancos criam depsitos e emprstimos ao
mesmo tempo. A operao bancria moderna a realizao do sonho
do alquimista!
Instituies financeiras no bancrias

Por meio de regulao ou controle das cartas patentes dos bancos,
esse privilgio no se estende a outras instituies financeiras ou a
mercados de capitais. As outras instituies financeiras no bancrias
s servem para redistribuir a liquidez dos que a possuem, mas no
tm previso de us-la, para aqueles que tm despesas planejadas,
mas no possuem o dinheiro para pag-las. Elas somente emprestam
ou compram quando conseguem atrair fundos.
Porm, essas instituies fornecem um tipo diferente de liquidez.
Atuando como avalistas, operadoras ou formadoras de mercado, elas
oferecem a seus clientes a possibilidade de trocar ativos por dinheiro
rapidamente. Portanto, aes de empresas so consideradas lquidas
quando podem ser vendidas rapidamente para uma instituio financeira que atua como formadora de mercado no mercado de aes. Assim
como os bancos, esses formadores de mercado s podem fornecer liquidez se possurem reservas de moeda suficientes para comprar e vender
sem grandes mudanas de preo. Quando eles no conseguem fazer
isso, os preos variam muito, e a liquidez do mercado declina.
Nos dois casos, os bancos e as instituies financeiras no bancrias
esto dando aos clientes acesso aos meios de pagamento, ou seja,
liquidez e no ao capital. Se esses fundos realmente sero utilizados
para financiar investimentos de capital, depender de quais tomadores
de emprstimos sero mais atrativos para as instituies financeiras.
Esses tomadores podem ser empresas desejando fazer investimentos, mas tambm podem ser consumidores ou at mesmo outras instituies financeiras. Na verdade, o crescimento do volume de emprstimos
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nos ltimos vinte anos em pases como os EUA ocorreu, em grande

parte, entre diferentes instituies financeiras.
Preservao da confiana
Como os bancos criam os meios de pagamento mais amplamente utilizados nas economias modernas, a falncia dessas instituies pode ter consequncias terrveis. H
exemplos recentes, como o corralito da crise argentina de 2001 e 2002, que tornou
quase impossvel o acesso aos depsitos bancrios. Em casos como esse, apenas
pequenos pagamentos em dinheiro podem ser realizados. Folhas de pagamento no
podem ser honradas, dvidas no podem ser liquidadas, e a economia simplesmente
para de funcionar. Essa no uma situao comum, mas quando acontece, o impacto
pode ser devastador.
Portanto, a operao do sistema bancrio depende da crena compartilhada pelo
pblico de que os depsitos bancrios so to bons quanto moeda, j que todos acreditam que um pode ser trocado pelo outro quando necessrio. Enquanto a confiana
se mantm, o sistema funciona. Garantir que medidas devem ser tomadas para preservar essa confiana uma tarefa central de reguladores.
Por que precisamos de reguladores?

Por que no confiar que os mercados privados garantiro a estabilidade
como acontece em tantos outros setores? Porque o setor financeiro no
como os outros setores. Meios de pagamento so insumos essenciais
para todas as transaes. Como o depsito bancrio o principal meio
de pagamento, cabe aos bancos administrar os pagamentos feitos em
uma economia. Quando eles falham, dvidas e obrigaes no so liquidadas, e a economia fica paralisada. Alm da funo de administrar o
sistema de pagamentos, os bancos tambm so os principais fornecedores de crdito, outro insumo essencial para as atividades produtivas e
para o apoio a mercados, como o mercado de bens durveis.
O problema que os bancos no so instituies pblicas operando
no interesse da sociedade. Bancos no compensam cheques porque
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mais eficiente do que pagamentos em moeda, mas porque a compensao de cheques um servio subsidirio manuteno de depsitos a
chave do lucro dos bancos. Esse tipo de servio uma externalidade que
os economistas chamam de bens pblicos, pois favorecem a economia
e seus benefcios no podem ser restringidos por quem os fornecem.
Como qualquer empresa privada, os bancos querem maximizar os
lucros. E como seus lucros aumentam conforme o volume de liquidez
criado, eles tm interesse em emprestar sem limites, pois qualquer novo
emprstimo traz mais lucro. O pior que pode acontecer o emprstimo
no ser pago. No entanto, os bancos no tm com o que se preocupar,
pois no utilizam nem o prprio capital para fazer o emprstimo, nem
dinheiro tomado emprestado. Bancos emprestam moeda que no tm.
Na verdade, o depsito bancrio criado para fazer emprstimos simplesmente uma promessa de fornecer moeda quando solicitado. O que
acontece quando um emprstimo no tem o retorno esperado?
Esse exatamente o ponto no qual surge a regulao prudencial.
Como o termo indica, ela serve para impor um comportamento mais
prudente aos bancos, j que no existe nenhum incentivo privado para
que essas empresas ajam com prudncia. Estabilidade um bem pblico e, quando deixado nas mos de agentes privados, nunca eficiente. A regulao prudencial impe aes aos bancos para garantir
que eles sempre cumpram a promessa de devolver os depsitos na
base de um para um na moeda do governo. Essa regulao constituda principalmente de limites sobre os montantes que os bancos podem
emprestar com relao aos depsitos que recebem ou em proporo a
seu capital.
Liquidez para o desenvolvimento

No entanto, a estabilidade no a nica preocupao quando se avalia
a funo dos sistemas financeiros nas economias capitalistas modernas.
muito importante analisar qual o destino da liquidez criada ou realocada pelas instituies financeiras e pelos mercados.
O sistema pode privilegiar investimento e acumulao de capital,
acelerando o crescimento e apoiando o desenvolvimento econmico,
como tambm pode financiar atividades especulativas ou levar famlias
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a se endividarem alm da conta. Em grande medida, o caminho escolhido depende de uma regulao que defina tanto os obstculos como os
incentivos para as estratgias operacionais das instituies financeiras.
possvel utilizar a regulao financeira com o objetivo de incentivar o sistema a canalizar a liquidez para as atividades que a sociedade prioriza.
A regulao pode, de fato, no somente favorecer algumas atividades em detrimento de outras, como tambm contribuir para que metas
sociais sejam atingidas. Deixados soltos, os mercados financeiros tendem a privilegiar as atividades mais lucrativas, que normalmente esto
ligadas a servios prestados aos setores mais abastados, como empresas
(especialmente as grandes) e famlias ricas (oferecendo private banking,
gerncia de investimentos, administrao de portflio etc.). As famlias
de baixa renda e as empresas pequenas e mdias tm acesso limitado
ao sistema financeiro e, quando tm, normalmente pagam muito mais
pelos servios.
A Lei do Reinvestimento Comunitrio

O principal problema para os grupos de baixa renda e desprivilegiados ter acesso
a servios financeiros a custo razovel. A percepo de que isso poderia ser um problema levou aprovao da Lei do Reinvestimento Comunitrio nos EUA, na dcada
de 1970. Essa lei tinha como objetivo criar incentivos para que as instituies financeiras evitassem prticas discriminatrias, tais como a seleo de clientes de acordo
com a cor da pele. A legislao tambm tentava impedir que os bancos recebessem
depsitos em reas de baixa renda (como as reas centrais mais antigas das cidades) e reutilizassem esses recursos para fornecer financiamento a grupos privilegiados de outras reas da cidade.
A utilizao da regulao financeira para promover redistribuio de renda e riqueza
ainda d seus primeiros passos, mas alternativa promissora e que deve ser cuidadosamente explorada pelos partidos polticos progressistas e pelas organizaes da
sociedade civil.
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De fato, essa preocupao no deve se limitar proviso de crdito, mas tambm

focar no acesso de grupos de baixa renda a modalidades de acumulao de riqueza
que permitam o compartilhamento dos frutos da prosperidade econmica, como a
participao em fundos de investimento.
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Que fazem os reguladores

financeiros?
Os sistemas financeiros so regulados tanto por razes similares s de

outros setores como por objetivos especficos da atividade financeira. Regulaes especficas so necessrias porque, como foi discutido na seo
anterior, o sistema financeiro ou melhor, o sistema bancrio um caso
especial, pois opera o principal sistema de pagamentos da economia. Portanto, o funcionamento fluido desse sistema condio fundamental para
o funcionamento de todos os outros mercados da economia.
Como so empresas privadas, bancos tentam maximizar seus lucros
dentro das limitaes nas quais trabalham. O problema que, na verdade, existem poucas limitaes intrnsecas a atividade dos bancos e,
portanto, h uma tentao constante para extrapolar suas atividades.
Pode-se pressupor que no existe limite natural para a expanso dos
emprstimos bancrios. Em especial, a disponibilidade de depsitos no
um obstculo eficaz, j que depsitos so criados quando emprstimos
so concedidos.
A garantia dos bancos centrais

A origem do privilgio desfrutado pelos bancos nas economias modernas
a confiana do pblico de que os depsitos podem sempre ser honrados, caso decidam retirar o dinheiro desses depsitos. Como as pessoas
confiam nos bancos, elas tendem a no tentar sacar seus depsitos em
massa, e, assim, a confiana se mantm por si prpria.
Porm, h uma questo a mais: caso os depositantes tentem sacar
seus depsitos em grandes quantidades, o banco central normalmente
intervm para emprestar aos bancos o dinheiro que precisam para satis-
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fazer esses depositantes. Os bancos centrais so chamados de emprestadores de ltimo recurso para o sistema bancrio, pois esto prontos
para garantir que os depsitos possam ser transformados em dinheiro
de modo que a confiana do pblico no seja seriamente afetada (como
aconteceu no incio da crise de 2007-2008).
Portanto, o pblico no confia nos bancos porque as pessoas so ingnuas, mas porque instituies que apoiam essa confiana foram desenvolvidas. Garantir a estabilidade do sistema financeiro tem sido sempre uma
misso essencial dos bancos centrais mesmo daqueles diretores que
parecem acreditar que a luta contra a inflao sua nica obrigao.
O fato de que a sociedade, na verdade, subsidia as atividades bancrias, por meio da criao e manuteno dos emprestadores de ltimo
recurso, planos de seguro de depsitos etc., crucial para se entender
por que a regulamentao deve existir, assim como por que a sociedade
pode fazer algumas exigncias a essas empresas.
Em grande medida, a regulao, ou pelo menos a regulao prudencial, o outro lado da moeda das facilidades criadas para apoiar
os depsitos. Se a moeda e os depsitos so substitutos quase equivalentes, os bancos poderiam e certamente abusariam desse privilgio
compartilhar o poder de criar meios de pagamento. Na verdade, cada
vez que a regulao relaxada, os bancos estendem seus emprstimos
at que uma nova crise surja para interromper o processo.
Assim, a regulao prudencial criada para controlar os bancos,
para limitar a exposio ao risco, pois se o pblico perder a confiana
no sistema bancrio e uma corrida aos depsitos acontecer, todo o sistema de pagamentos pode ficar paralisado. Alm disso, se houver uma
corrida, muitos bancos provavelmente quebraro, e o fornecimento de
crdito ficar reduzido, diminuindo a produo e o emprego. O comportamento prudencial regulado tem o objetivo de evitar todos esses efeitos
prejudiciais, impedindo a ampliao exagerada das atividades.
Naturalmente, h outras boas razes para regular o sistema financeiro, e no somente o sistema bancrio. No entanto, essas outras razes
no so especficas das instituies financeiras e dos mercados, embora
alguns problemas compartilhados pelo setor com outros setores possam
se manifestar de forma ainda mais perversa nas atividades financeiras.
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Oligoplio bancrio
O poder do monoplio nos mercados financeiros pode ser um problema to grande
ou maior do que em outros setores. A atividade bancria j notoriamente concentrada, com algumas poucas instituies muito grandes liderando um nmero
possivelmente maior de bancos bem menores. Como qualquer monoplio, os bancos podem facilmente cobrar demais por seus servios, enquanto os clientes no
podem contar com propostas melhores dos competidores. O sistema bancrio ,
na verdade, mais um bom exemplo de oligoplio um setor dominado por poucos
grandes atores do que um exemplo clssico de monoplio.
Objetivos da regulao
A transparncia e a assimetria de informao so outros problemas que
caracterizam as atividades financeiras. Mesmo produtos simples, como a
participao em fundos de investimento, podem ser mais complicados do
que as pessoas pensam. A gama de riscos aos quais cada produto est
exposto quase sempre escondida ou apresentada de forma incompreensvel para os clientes. As crises financeiras de 2007 e 2008 mostraram
que nem mesmo executivos financeiros sabiam exatamente o que as instituies que administravam estavam fazendo.
Muitas das inovaes financeiras das ltimas duas ou trs dcadas
parecem ter sido motivadas pelo objetivo de tornar tudo mais obscuro para
os outros participantes do mercado, reguladores e o pblico em geral. Os
contratos financeiros raramente so documentos simples. Com o necessrio esforo, eles podem tornar-se inacessveis. Algumas vezes, esse
exatamente o mtodo para fazer dinheiro: negociar produtos financeiros
que nenhum comprador entenda. Claro que se algum quer apostar a
prpria fortuna nesses mercados, o problema dele. Mas, por outro lado,
se for, por exemplo, um fundo de penso ou se voc um negociador que
est tentando enganar clientes para que apliquem suas poupanas em
investimentos que no entendem, o problema de poltica pblica.
Assim, o objetivo da regulao frear os incentivos que levam bancos, outras instituies financeiras e mercados financeiros em geral a
22
extrapolar os limites ou a se expor a riscos que no compreendem. No

uma questo de liberdade individual, pois os efeitos de decises equivocadas podem atingir terceiros que no tm como reagir, criando o que
os economistas chamam de externalidades negativas. Dirigir embriagado
ilegal, no porque beber e dirigir errado do ponto de vista moral (independente de ser ou no) ou porque o motorista embriagado pode se
matar, mas porque ele pode ferir outras pessoas. Como a atual crise tem
ilustrado de forma dramtica, as atividades financeiras podem prejudicar gravemente a sociedade. E por isso que as atividades financeiras
precisam ser controladas.
A origem da regulao financeira

A regulamentao financeira tem uma longa histria. Normalmente, ela revista
em resposta a uma grande crise financeira. Esse o caso do mais recente conjunto
de regras internamente consistentes para a operao dos mercados financeiros,
formulado nos anos 1930, em reao sucesso de colapsos financeiros que terminaram na Grande Depresso. A quebra da Bolsa de Valores de 1929 foi seguida
por pelo menos trs ondas de corrida a bancos nos EUA que paralisaram o sistema
bancrio americano e, como consequncia, toda a economia.
A ideia de que no se podia confiar que os sistemas financeiros operassem de acordo com os prprios caprichos levou adoo, em curtssimo tempo, de muitas iniciativas que criaram entidades regulatrias ou modificaram o modus operandi de
entidades j existentes, como a Reserva Federal (Fed), o banco central americano.
Nas dcadas subsequentes, outros pases copiaram e adaptaram essa iniciativa.
Crises sistmicas: regulao de bancos

A regulao financeira, de modo geral, se desenvolveu ao longo de dois
eixos. Primeiro, a regulao prudencial foi focada nos bancos. As razes
para isso foram discutidas acima. O entendimento era de que, se o sistema bancrio parasse de funcionar, toda a economia ficaria paralisada.
Isso denominado risco sistmico: o risco de que um choque localizado,
23
mesmo que atinja somente alguns poucos bancos (e no necessariamente grandes bancos), poderia se espalhar primeiramente por meio
do sistema bancrio e, depois, para toda a economia. A primeira parte
resultaria na perda de confiana dos depositantes com relao solidez
dos bancos, levando-os a questionar a solidez do sistema bancrio e
gerando corridas a bancos, falidos ou no. O contgio para toda a economia resultaria na paralisao do sistema de pagamento e na reduo
da oferta de crdito.
A interveno sistmica consistia em atacar ao longo de duas linhas: a criao de regras de comportamento prudente que os bancos
eram obrigados a respeitar para minimizar as chances de problemas
que pudessem abalar a confiana do pblico em geral, e a construo
de uma rede de segurana, por meio de esquemas de seguros de depsitos e melhoria da operao do emprestador de ltimo recurso, para
conter os efeitos negativos dos choques que rompessem as barreiras
criadas pela regulao prudencial. Assim, a ideia geral era a de que,
garantindo que nenhum banco individual tivesse problemas srios, o
risco de uma crise seria diminudo. Em qualquer caso, se algo desse
errado, a rede de segurana ajudaria a conter os danos antes que todo
o sistema fosse contaminado.
Integridade de mercado: regulao de instituies no bancrias

Durante dcadas, no se esperava que riscos sistmicos pudessem ser
gerados por outros segmentos do sistema financeiro, principalmente
porque eles no operavam o sistema de pagamentos como faziam os
bancos. Portanto, para as instituies no bancrias, a regulao estava
concentrada principalmente na chamada integridade dos mercados. A
meta no era proteger tanto os investidores, mas os prprios mercados.
Se a especulao, a manipulao do mercado, o uso de informao privilegiada etc., no sofressem restries, as bolhas se tornariam normais,
assim como as depresses.
Quando os investidores se dessem conta do grau de manipulao e
especulao do mercado aos quais estavam sujeitos, poderiam entrar
em pnico, e crises financeiras poderiam ser detonadas. No entanto,
no se acreditava que essas crises fossem capazes, por si s, de ge-
24
rar danos significativos economia real, embora pudessem ajudar a

criar um ambiente de desconfiana solo frtil para corridas a bancos
e, portanto, para crises sistmicas. A regulao de integridade dos
mercados estava concentrada, principalmente, no mercado de ttulos,
definindo regras de conduta que pudessem minimizar os problemas
listados anteriormente.
A diferena de diagnsticos sobre os efeitos de choques adversos
nos mercados bancrio e de ttulos estava refletida no somente na definio de rgos de regulao diferentes para cada segmento, como
tambm na criao de entidades diferentes encarregadas de sua superviso. No caso dos EUA, essa diviso do trabalho foi fortalecida pela
separao obrigatria do mercado bancrio e de ttulos por meio da Lei
Glass-Steagal, de 1933.
A regulao da estabilidade
Apesar da importncia da regulao para a integridade dos mercados,
vamos nos concentrar na regulao da estabilidade, isto , na regulao para controlar os riscos sistmicos, direcionada principalmente aos
bancos. A evoluo da regulao bancria no sculo passado pode ser
dividida em duas etapas.
Regulao bancria
Na primeira, comeando com as reformas dos anos 1930 e durando
at aproximadamente a dcada de 1980, a regulao bancria era
quase uma ao policial contra desvios de normas. A relao entre
bancos e supervisores era hierrquica: os supervisores exerciam autoridade supervisora sobre as decises operacionais dos bancos, limitando o alcance dessas operaes e controlando a exposio ao risco.
A regulao da estabilidade estava concentrada, principalmente, na
posio de liquidez do banco, ou seja, na sua capacidade de honrar
as obrigaes de depsitos, de modo que o risco de corridas a bancos pudesse ser minimizado. Naturalmente, os bancos administravam
seus riscos, mas essa atividade estava limitada s linhas de negcios
permitidas pela regulao. Atividades arriscadas, como a participao
no mercado de ttulos, estavam restritas ou eram totalmente ilegais.
25
Discrepncias entre ativos e passivos nos balanos dos bancos tambm

eram controladas.2
Nessa abordagem, a superviso financeira era exercida como autoridade policial. Comportamentos que sujeitavam a sociedade a riscos
inaceitveis eram alvos de represso, e os supervisores tinham poder
para fazer cumprir as regras. Como em outros setores de atividades onde
o poder de polcia visto como necessrio, esperava-se que os bancos
opusessem resistncia e tentassem se esquivar das regras. Muitas das
chamadas inovaes financeiras nasceram como tentativas de burlar
os controles. Porm, isso s significava que as regras tinham de ser frequentemente atualizadas e no que a regulao fosse invivel.
Liberalizao financeira
Na segunda etapa, a revoluo neoliberal do fim dos anos 1970 e comeo da dcada de 1980 modificou esse cenrio, assim como aconteceu
em praticamente todas as reas em que as liberdades privadas tinham
sido controladas pelo poder do Estado. Muitos argumentos foram utilizados para desmantelar a regulao criada nos anos 1930 e mudar as
estratgias de superviso.
O mais importante foi a mudana de atitude com relao ao Estado em
geral: o conceito de que a interveno do Estado nas questes econmicas
podia ser positiva para a sociedade foi severamente criticado. Alguns argumentavam que o Estado era inerentemente corrupto e que as burocracias
estatais buscavam somente os prprios interesses, e no os da sociedade
em geral.3 Outros argumentavam que a burocracia podia ser bem-intencionada, mas que a ineficincia do Estado era inevitvel. Essa viso foi ilustrada pelo ento candidato presidencial Ronald Reagan quando afirmou que
A tomada de emprstimos por meio de instrumentos de curto prazo para emprestar a

longo prazo, com o intuito de ganhar o spread (diferena) entre as taxas de juros de curto
e longo prazos, foi limitada pelas autoridades. Assim, o risco de no conseguir rolar dvidas enquanto ativos estavam ainda maturando foi contido dentro de limites considerados
seguros pelos reguladores.
Alguns economistas at receberam prmios Nobel por afirmarem isso, como James Buchanan,
lder do grupo conhecido como Economia da Escolha Pblica.
26
as palavras mais perigosas da lngua inglesa eram em que posso ajudar?,

se proferidas por um funcionrio governamental.
Ao mesmo tempo, velhas ideias conservadoras assumiam novas formas, a maior parte sob o rtulo da hiptese do mercado eficiente e de
coisas como a Lei de Lawson, que levava o nome do ministro da Fazenda
do governo de Margaret Thatcher. Ele defendia que somente os desequilbrios criados pelo governo seriam perigosos para a sociedade, pois
aqueles criados pelos agentes privados expressariam interesses privados
e seriam resolvidos por mercados eficientes.
Os mercados financeiros pareciam se aproximar do conceito idealizado por pensadores e economistas de direita. Dessa forma, a regulao
financeira se tornou alvo especial de iniciativas polticas para a reduo
dos poderes do Estado, incluindo sua autoridade regulatria. At mesmo
a Grande Depresso foi reexaminada, e os novos estudos concluram
que ela tinha sido causada por erros das autoridades monetrias, e no
de agentes privados e instituies financeiras. Se isso fosse verdade,
significaria que todo o aparato regulatrio construdo com base no pressuposto de que sistemas financeiros no regulados eram inerentemente
instveis estava errado.
Todos esses elementos, e alguns outros, levaram ao que se tornou
conhecido como o processo de desregulao (ou liberalizao financeira)
que moldou a regulao e a superviso financeira nas dcadas seguintes
at o estouro da crise atual. Nessa segunda etapa, a regulao ainda
buscava assegurar a estabilidade, porm, a maneira de fazer isso tinha
sofrido uma mudana radical.
Mercado eficiente?
Primeiro, o prprio conceito de estabilidade foi redefinido. A hiptese de
que o sistema financeiro era inerentemente instvel foi substituda pela
noo de que os mercados eram em geral eficientes, mas poderiam ser
melhorados com estmulos adequados. O Estado deveria estimular essas
mudanas, e no impedi-las.
Em especial, a criao de novos instrumentos financeiros e a abertura de novos mercados deveriam ser apoiadas sem reservas. Segundo a
teoria explicava, quanto mais mercados, mais oportunidades de negcios
27
surgiriam, o sistema ficaria mais eficiente e melhor seria o resultado. Por

exemplo, isso foi o que aconteceu com os derivativos4 e com a securitizao.5 Essas inovaes foram bem recebidas, e as poucas tentativas
de control-las foram agressivamente rejeitadas por tipos como Robert
Rubin, Alan Greenspan e Larry Summers,6 na era Clinton o perodo de
auge da inovao financeira.
A regulao prudencial tambm teve de mudar tanto em termos de
instrumentos como de procedimentos. A nfase na liquidez foi considerada obsoleta, pois o seguro de depsitos (que os neoliberais, com frequncia, propuseram eliminar) acabou com o risco de corridas a bancos. Agora,
o problema era conscientizar os bancos dos riscos a que se expunham e
pression-los para melhorar suas estratgias de gesto de risco.
Com relao a procedimentos, a superviso deveria abandonar o enfoque policial e substitu-lo por tticas amigveis para o mercado. Na
verdade, toda a concepo baseava-se em imitar prticas privadas para
empurrar gentilmente as instituies financeiras na direo de maior
estabilidade. De fato, presumia-se que supervisores governamentais seriam incapazes de entender as sofisticadas prticas de gesto de risco
dos bancos e, portanto, o mtodo mais eficiente de superviso era deixlas nas mos dos prprios bancos.
Derivativos so contratos financeiros cujos valores so derivados de outros contratos

(por exemplo, nos mercados futuros de cmbio ou de emprstimos) e servem tanto para
permitir que investidores se protejam contra eventos adversos, o que se chama de hedge,
como para especular sobre desenvolvimentos futuros do mercado (por exemplo, variaes
de preos de ativos).
O termo securitizao deriva da palavra securities (ttulos financeiros em ingls) e se

refere substituio de prticas de emprstimo pela colocao de papis no mercado. Empresas costumavam pedir emprestado capital de giro a bancos. Hoje, muitas delas preferem
captar recursos vendendo ttulos de curto prazo no mercado, isto , diretamente a fundos
de investimentos, pessoas fsicas etc., chamados de commercial papers. Outro exemplo o
mercado de financiamento para a compra de residncias (hipotecas): antes, o mais comum
era solicitar esse tipo de emprstimo em algum banco de poupana. Depois, passou a ser
comum obter esses recursos atravs de um processo bem mais complexo, diretamente pela
venda de papis a fundos de penso, seguradoras e outros financiadores.
6
Respectivamente: secretrio do Tesouro (1995 a 1999), presidente do Federal Reserve e
secretrio do Tesouro (1999 a 2001).
28
O pice dessa nova abordagem foi o Acordo de Basileia II.
O Comit da Basileia
O Comit da Basileia de Regulao Bancria est sediado no Banco de Compensaes Internacionais (BIS), uma organizao internacional criada em 1930 para
promover a cooperao monetria e financeira internacional e servir como banco
para bancos centrais.
O Comit da Basileia foi criado em 1974 para permitir um dilogo informal entre
os supervisores bancrios de seus membros, que eram Blgica, Canad, Frana,
Alemanha, Itlia, Japo, Luxemburgo, Holanda, Espanha, Sucia, Sua, Reino Unido e EUA. Em meio crise financeira internacional iniciada em 2007, outros pases,
inclusive alguns emergentes, foram convidados a participar do Comit: Argentina,
Austrlia, Brasil, China, Hong Kong SAR, ndia, Indonsia, Coreia do Sul, Mxico,
Holanda, Rssia, Arbia Saudita, Singapura, frica do Sul e Turquia.
O Comit um grupo de natureza informal, sem poderes formais de deciso ou de fazer
cumprir suas decises. O grupo faz recomendaes aos reguladores bancrios de pases
participantes e comunidade de reguladores. Desde, pelo menos, a dcada de 1980,
o Comit da Basileia tem sido o principal formulador de regulao bancria para todo
o mundo. Por isso mesmo, ele ator estratgico na governana do sistema financeiro
internacional e um caso exemplar do dficit democrtico nessa governana.
Mtodos de regulao e superviso
O enfoque dado ao risco pelo Comit de Basileia representou uma ruptura com
os mtodos tradicionais de regulao e superviso. O primeiro Acordo de Basileia
(1988) buscava um padro que pudesse criar medida nica e situao de igualdade no plano internacional para os bancos globais. Essa medida foi um ndice
comum entre o capital do banco e seus ativos ponderados pelo risco, fixado em um
mnimo de 8%. Os pesos atribudos aos ativos bancrios eram comuns a todos os
bancos e refletiam os riscos relativos de diferentes tipos de ativos.
29
Assim, a dvida soberana de curto prazo do governo de um pas em desenvolvimento

recebia peso zero o que significava que o banco no teria de manter capital para
os fundos investidos nesses ativos , enquanto os emprstimos comerciais e as
hipotecas tinham pesos de 100% o que significava que o banco tinha de manter
oito centavos de capital para cada dlar emprestado. Como o capital bancrio tem
custo determinado pelo retorno sobre investimentos alternativos que os proprietrios do banco poderiam ganhar, a ideia era estimular os bancos a manter, em seus
balanos, ativos menos arriscados.
Entretanto, como as categorias de risco cobriam amplo espectro de ativos (um emprstimo ao bar local teria a mesma ponderao de risco que a hipoteca da igreja),
os bancos procuravam aumentar seus retornos emprestando aos tomadores mais
arriscados dentro de cada classe. Alm disso, a mera existncia de classes de riscos diferentes criou distores na alocao de capital dos bancos, que passaram a
ser movidos pelas classificaes de riscos, e no por consideraes econmicas.
Assim, a reviso do Acordo de Basileia II foi realizada para fornecer especificaes
de risco mais precisas e para incluir outros fatores, como riscos de operaes. Isso
permitiu que os bancos tivessem mais espao para autorregulao por meio de
modelos prprios de anlise de risco.
O mtodo de regulao prudencial de Basileia II, baseado no pressuposto de que a estabilidade pode ser assegurada se riscos relevantes forem medidos adequadamente pelos
prprios bancos, est baseado em uma ideia falsa: a de que estatsticas positivas sobre
eventos passados podem fornecer indicadores quantitativos confiveis para estratgias
operacionais seguras. Isso se mostrou um erro, pois todos os bancos tinham ndices
de capital satisfatrios quando entraram em um perodo no qual quase todos estavam
prximos da insolvncia. Isso sugere que pode ser a hora de se retornar a uma avaliao
mais tradicional sobre os limites aceitveis para as estratgias bancrias7.
Para mais detalhes sobre o Comit da Basileia, veja CARVALHO, Fernando J. Cardim de;
KREGEL, Jan Allen. Quem controla o sistema financeiro?. Rio de Janeiro: Ibase, 2007.
Disponvel em: http://www.ibase.br/userimages/livro_versao_final.pdf. Acesso em: 15
jul. 2010.
30
Basileia II
Aps certo atraso na concluso, o novo Acordo de Basileia, destinado
a substituir o acordo original de 1988 e sua Emenda de 1996, foi finalmente anunciado em 2004. Acreditava-se que ele proclamaria uma
nova era da regulao prudencial, deixando de lado todas aquelas estratgias agressivas concebidas aps a Grande Depresso, que tratavam as
instituies financeiras como inimigas ou, pelo menos, como perigo em
potencial que precisava ser contido por medidas efetivas.
O Acordo de Basileia II um instrumento de regulao financeira extremamente complicado, porm, baseado em alguns princpios simples.
A essncia desse acordo, assim como o anterior, a definio dos
coeficientes de capital exigidos, ou seja, a exigncia de que os bancos
(e, dependendo do pas, tambm outras instituies financeiras) mantenham um patrimnio lquido como proporo de seus ativos totais ponderados pelo risco. Em outras palavras, os bancos no poderiam operar
somente com fundos de terceiros: eles teriam de poder contar, pelo
menos em parte, com o prprio capital.
fcil confundir exigncia de capital com outras variveis. Na verdade, mesmo analistas experientes de jornais como o Financial Times e
The New York Times cometeram esse erro em livros escritos sobre a crise
atual. O Acordo de Basileia no sobre reservas em dinheiro nem sobre
se os bancos podem ou no usar todo o dinheiro que tm. O Acordo de
Basileia baseia-se em coeficientes de capital, que esto relacionados a
fontes de recursos: um banco (ou qualquer outra empresa) pode comprometer os prprios recursos (isto , seu patrimnio lquido ou capital
acionrio fornecido pelos donos) ou recursos emprestados por terceiros.
Em princpio, um intermedirio financeiro no precisa ter nenhum capital. Pode pedir emprestado de quem tem recursos e emprestar esse
montante. O que Basileia II diz que eles tm de manter, por ordem dos
reguladores, alguns recursos prprios.
Assim, se os bancos quiserem captar emprstimos para comprar
ativos rentveis, tm de entrar, primeiro, com capital prprio. Ou seja,
os acionistas do banco precisam arriscar a prpria pele no negcio.
Coeficiente de capital simplesmente a relao entre patrimnio lquido
dos acionistas e os ativos totais ponderados pelo risco que os reguladoO que fazem os sistemas financeiros e seus reguladores?
31
res julgam adequada. Dessa forma, os primeiros prejuzos por prticas

bancrias inapropriadas recairiam sobre os donos do banco.
Caractersticas gerais do Acordo de Basileia II
Enquanto o primeiro Acordo de Basileia, assinado em 1988, era muito simples e
afirmava que supervisores nacionais deveriam ordenar que os bancos internacionalmente ativos mantivessem capital lquido (capital prprio) na proporo de 8%
de seus ativos ponderados pelo risco, o acordo de Basileia II muito complexo.
Alm de estabelecer exigncias de capital diferenciadas para classes distintas de
bancos, o Acordo tambm dirige a ao dos supervisores e define as exigncias
para divulgao de informaes.
O Acordo de Basileia II depende de trs pilares: coeficientes de capital baseados
em risco; reviso dos supervisores; disciplina de mercado. De longe, a seo mais
importante no novo texto se refere s exigncias de capital. Os bancos devem ser
divididos em duas categorias amplas: os bancos menos sofisticados tero de calcular suas exigncias de capital de acordo com avaliaes de seus ativos fornecidas por agncias externas, como as agncias de classificao de risco; enquanto
os bancos que j possuem sistemas de medio de risco mais sofisticados podero
se basear em informaes geradas pelo prprio banco para calcular as exigncias
de capital. Entre os bancos mais sofisticados, feita mais uma diferenciao entre
bancos mais avanados e menos avanados, permitindo que os primeiros utilizem
mais dados prprios do que os ltimos.
Pressupe-se que os supervisores devem desempenhar muito mais funes no novo
sistema do que no passado. Eles devem avaliar os sistemas de medio de risco e
gerenciamento, a adequao da estrutura administrativa do banco implementao
de sua estratgia de risco e desenvolver meios especficos de lidar com os riscos que
no esto explicitamente tratados no novo Acordo, como os riscos de liquidez.
Finalmente, o terceiro pilar, a disciplina de mercado, enumera os tipos de informao que os bancos devem divulgar para que os mercados possam realizar a prpria
avaliao de riscos.
32
Supe-se que os coeficientes de capital sejam eficazes como instrumentos regulatrios por vrios motivos. Primeiro, como os acionistas
tm de comprometer o prprio patrimnio lquido na operao dos bancos (concesso de emprstimos, investimentos em ttulos etc.), esperase que sejam mais cuidadosos ao escolher que ativos compraro do que
se estivessem utilizando somente recursos de outras pessoas. Operando
assim, os acionistas tm algo a perder com decises erradas e, portanto,
espera-se que prestem mais ateno aos riscos e no sejam somente
atrados pelas vantagens em termos dos retornos esperados.8
A segunda vantagem da exigncia de capital que, no caso da falncia de um banco, o patrimnio dos donos pode ser utilizado para
compensar pelo menos uma parte das perdas que resultaram de prticas
imprudentes. Uma parte do passivo dos bancos fica garantido pelas autoridades: os depsitos, em especial, mas tambm outros passivos. No
caso da falncia bancria, essas obrigaes precisam ser honradas de
qualquer forma. Se o banco tem capital, o que significa que uma parcela
dos ativos que controla propriedade do prprio banco, esses ativos podem ser vendidos para ajudar a pagar as obrigaes no cobertas.
Por ltimo, estabelecer um coeficiente de capital obrigatrio equivale a impor um limite alavancagem,9 j que os bancos no podem apelar
para o financiamento de terceiros para sempre. O quanto o banco pode
se endividar depender de quanto capital prprio ele tenha. No entanto,
o fato de o acordo de Basileia calcular quanto capital prprio exigido
em proporo aos ativos ponderados pelo risco tornou os coeficientes
de capital menos eficazes no controle da alavancagem do que poderiam
ser. A prova dessa insuficincia que, na atual reviso de Basileia II
Argumenta-se que sem exigncia de capital os bancos seriam atrados irresistivelmente

para investimentos de risco, pois eles pagam taxas de juros mais altas. Assim, se o investimento fosse bem-sucedido, os bancos ganhariam muito. Caso contrrio, o depositante
perderia seu depsito. Com os requisitos de capital, se o investimento fracassar, os acionistas do banco tambm tm algo a perder.
Genericamente, alavancagem uma expresso que se refere a qualquer processo que

permita amplificar o impacto da ao de um agente individual baseada apenas nos prprios
recursos. O modo mais simples de se alavancar uma atividade usar o capital prprio
como meio (ou seja, como garantia) para obter emprstimos, aumentando assim o volume
de ativos que se pode adquirir.
33
realizada pelo Comit de Basileia, um novo limite de alavancagem deve

ser definido diretamente entre ativos totais e capital prprio, a ser respeitado com o coeficiente de capital ponderado pelo risco.
interessante observar que os coeficientes de capital tm relevncia apenas indireta para evitar as crises bancrias. No caso de uma
corrida aos bancos ou de esgotamento da liquidez desses bancos (isto
, quando emprestadores se recusam a conceder emprstimos a bancos), os coeficientes de capital no so muito eficientes para prevenir a
crise propriamente dita. Eles podem ajudar a recompor a confiana dos
emprestadores de que o banco, em ltimo caso, ser capaz de honrar
suas obrigaes. Em ltimo caso, no entanto, no suficiente para
lidar com uma crise deflagrada. Assim, ndices de liquidez podem ser
mais eficazes do que os coeficientes de capital, pois ter ativos lquidos
significa que os bancos podem honrar suas obrigaes de imediato, em
vez do somente em ltimo caso.
Tanto os participantes do mercado como os reguladores pareciam achar
que essas preocupaes eram ultrapassadas, que ningum se preocuparia
com liquidez atualmente. Estavam equivocados. E o prprio Comit de
Basileia descobriu tardiamente o risco e, agora, tenta corrigir a situao,
propondo que os ndices de liquidez sejam definidos com os coeficientes
de capital ponderados pelo risco e os ndices de alavancagem.10
O Acordo de Basileia II dependeu muito do estabelecimento de coeficientes de capital apropriados baseados no risco, juntamente a outros
dois pilares: a reviso dos supervisores e a disciplina do mercado.
A reviso supervisora significava que os supervisores teriam de examinar constantemente a adequao desses coeficientes, considerando
um conjunto de condies adicionais, tais como: a eficcia das tcnicas
de gesto de risco utilizadas pelo banco; a solidez de sua base de dados para dar apoio medio adequada do risco; a eficincia da gesto
bancria em lidar com riscos na determinao de suas estratgias operacionais etc.
10
As novas propostas, ainda em estudo, so em geral conhecidas como Basileia III para
indicar que constituiriam uma terceira onda de reformas regulatrias, agora incorporando
as lies da crise atual.
34
A disciplina de mercado era o resultado residual do pressuposto que

os mercados eram eficientes. Assim, os clientes dos bancos deveriam
controlar sua exposio ao risco por meio dos spreads exigidos sobre
ttulos sem riscos quando comprassem ttulos bancrios ou emprestassem ao banco. Um resultado da crise uma reavaliao radical da eficcia que se pode esperar desse mecanismo.
Porm, Basileia II no somente um plano para exigir coeficientes
de capital dos bancos. Afinal, essa exigncia j estava na essncia do
Acordo de Basileia I, assinado no fim dos anos 1980. O que distingue
Basileia II menos os instrumentos e mais a maneira de calcular os
coeficientes de capital.
No Acordo de Basileia I, os coeficientes de capital baseados no risco
eram calculados de acordo com uma tabela de grupos de risco estabelecida pelo regulador. Em Basileia II, os pesos de risco seriam baseados
em avaliaes privadas. Bancos menos sofisticados dependeriam das
avaliaes feitas pelas agncias de classificao de risco, enquanto os
bancos com sistemas de medio de risco mais avanados poderiam
usar as prprias avaliaes de risco (na chamada opo IRB - Internal
Rating-Based, em ingls).
A ideia era induzir todos os bancos a se tornarem no somente mais
cautelosos, como argumentado anteriormente, como tambm mais eficientes na medio e gesto dos riscos, pois isso lhes daria a possibilidade de reduzir seus requisitos de capital. Isso era um mtodo de
regulao amigvel ao mercado, atuando com o interesse dos prprios
bancos, fazendo crescer o desejo de melhorar seu comportamento e
tornando o sistema bancrio mais estvel.
Os sistemas de medio de risco que os bancos podiam utilizar tinham de ser aprovados pelos reguladores e supervisores. Isso no chegava a ser um problema, pois os padres de medio eficiente foram
estabelecidos tendo como referncia os modelos atualmente em uso
pelos prprios bancos no jargo dos reguladores, para se basear nas
melhores prticas bancrias. Naturalmente, pensava-se que a gesto
de risco dos bancos seria suficiente para manter a estabilidade e evitar
as crises.
35
A crise e suas consequncias

Certamente, cedo demais para dizer que a crise econmica terminou.
O mais provvel que o fim ainda esteja longe. Por outro lado, a quebra
financeira talvez seja uma pgina virada aps o espetacular fiasco de
2008 e da enorme interveno das autoridades monetrias e dos Tesouros de toda parte do mundo desenvolvido. A situao no segura,
mas o senso de urgncia, tpico dos anos 2008 e 2009, parece j ter
desaparecido.
A atual crise da Grcia tem a ver principalmente com arranjos monetrios, finanas pblicas e balano de pagamentos, e no com a fragilidade financeira no sentido descrito neste artigo. Em toda a parte, os
governos no esto mais cheios de zelo com relao necessidade de
reformar o sistema financeiro como estavam, e os lobbies da indstria j
esto de volta com fora total.
Apesar da insistncia retrica inicial na necessidade de ao global
para a reforma (para ser eficaz no contexto da globalizao financeira),
a maior parte das iniciativas atuais nesse campo so de carter nacional
ou regional, como no caso da zona do euro.
Apesar das reunies do G-20, a nica atividade internacional concentrada na reforma da regulao parece ser a reviso do Acordo de
Basileia II, que atualmente est sendo feita pelo Comit de Basileia. A
reviso tem sido chamada de Basileia III, mas talvez esse novo rtulo
exagere na certeza de que novos conceitos estariam sendo realmente
aplicados. O Comit j tornou pblico e abriu para comentrios as verses preliminares das novas propostas, que parecem consistir basicamente em certo aperto dos atuais dispositivos, sem nenhuma mudana radical de abordagem.
Basilea III
Espera-se que os coeficientes de capital sejam aumentados uma concluso inevitvel, j que a maioria dos bancos que faliram ou tiveram
de ser resgatados durante a crise estavam cumprindo as exigncias de
coeficiente estipulados em Basileia II. Novas operaes devem ser includas no radar da superviso, e melhores definies esto sendo buscadas para fechar algumas brechas regulatrias presentes no Acordo de
36
Basileia II. Espera-se tambm que a reviso supervisora fique um pouco

mais estrita mas isso se deveria lembrana da crise e poderia no
durar muito.
Os princpios e, principalmente, a abordagem amigvel ao mercado
que caracteriza o acordo de Basileia II esto mantidos no Basileia III.
No h crtica viso estratgica orientada pelas teorias do mercado
eficiente que estiveram por trs do desenvolvimento regulatrio das ltimas trs dcadas, apesar de a hiptese do mercado eficiente ter sido
amplamente desmoralizada pela crise.
Isso quer dizer que progressistas e ativistas das organizaes da
sociedade civil tm a importante tarefa de pressionar por reformas regulatrias mais eficazes. Existe um conjunto de estratgias regulatrias
alternativas disponveis que vai desde a volta a mtodos regulatrios
que funcionaram bem no passado, revertendo a tendncia dominante
de imitar os mercados privados, at ideias mais radicais de restringir
drasticamente a liberdade dos mercados de ttulos e o escopo da securitizao, tornando ilegal o uso de derivativos ou, pelo menos, daqueles
que no esto justificados para fins de hedge (proteo contra perdas
financeiras), ou at mesmo a nacionalizao do sistema bancrio.
Algumas dessas alternativas so discutidas em documentos produzidos por este projeto e podem ser consultadas em:
<www.democraciaefinancas.org.br>.
37
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O que fazem os sistemas financeiros e seus reguladores?

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Uma publicaao do Instituto

Rio de Janeiro, agosto de 2010

O que fazem os sistemas financeiros e seus reguladores?

Fernando J. Cardim de Carvalho

Adhemar Mineiro Brasil

Universidade Federal do Rio de Janeiro

Jan Allen Kregel

The Levy Economics Institute of Bard College

Coordenao: Fernando J. Cardim de

Esta publicaao foi apoiada por The

Avenida Rio Branco, 124 / 8 andar

Esta publicao foi impressa com papel reciclado.

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