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A Inversão das Prioridades

Luciana Badin*

Um dos debates que atualmente mais ganha espaço no Brasil é a retomada do


desenvolvimento. Tendo amargado a taxa de 2,3% de crescimento no ano de 2005, o
Brasil, nação de dimensões continentais, com uma população de 184 milhões de
habitantes e com inúmeras desigualdades para serem superadas, precisa retomar o
caminho do desenvolvimento e buscar não apenas os recursos financeiros, mas o seu
bom direcionamento. Pois desenvolvimento, como bem aponta Carvalho1, é o resultado
da conjugação de crescimento econômico sustentado com transformações sociais,
políticas e institucionais que se traduzam em recuo das desigualdades e no avanço da
democracia.

Nesse sentido, esse relato pretende abordar 3 aspectos importantes da questão do


financiamento do desenvolvimento no Brasil: primeiro como a ortodoxia
macroeconômica tem resultado na drenagem de um volume significativo de recursos,
bem como reforçado estratégias de desenvolvimento que não têm contribuído para a
redução das desigualdades, para a desconcentração da riqueza e da renda, portanto
para o desenvolvimento democrático; segundo estaremos explicitando a importância e
atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, uma instituição
pública cujo orçamento é maior que o do Banco Mundial; por fim estaremos levantando
algumas questões sobre as estratégias de desenvolvimento priorizadas pelo governo
brasileiro.

Os entulhos da política econômica ortodoxa


A adoção de uma política monetária e fiscal restritivas e austeras solapou de variadas
formas a imperativa necessidade da retomada do crescimento econômico e da
tradução do crescimento do PIB em elevação dos indicadores sociais. Pautada pelos
fundamentos da ortodoxia econômica, a política macroeconômica, nos últimos anos,
elegeu a busca de estabilidade de preços e de equilíbrio fiscal como seus únicos
objetivos . Com uma visão estática desse equilíbrio, tem-se combinado altas taxas de
juros, para conter a demanda e a inflação, com a contenção dos gastos e
investimentos público2. Como a dívida líquida do governo representa 51,6% do PIB e é
remunerada pela taxa básica de juros(15,25%), o resultado dessa combinação tem sido
devastadora para o desenvolvimento do país. Só isso pode justificar, que, numa onda
de crescimento mundial, um país com a nossa potencialidade tenha crescido tão pouco
no último ano.

A superação dos entulhos do receituário neoliberal, através da utilização dos


instrumentos de política macroeconômica para além da estabilidade monetária e o
equilíbrio das contas, mas também comprometida com o pleno emprego e a
redistribuição da renda e da riqueza, é uma das grandes tarefas para a retomada
do desenvolvimento . Primeiro porque os resultados dessa política ortodoxa tem
sido devastadores em relação a capacidade de investimento do Estado. Os dados
do gráfico abaixo mostram como parte substancial do orçamento federal está
sendo escoado para o pagamento do serviço da dívida pública , o que em outros
termos significa que parte dos recursos que o Estado que poderiam alavancar o
desenvolvimento vem sendo desviado para o setor financeiro. E por mais que o
*
Economista e Pesquisadora do Ibase.
1
Fernando J. Cardim de Carvalho: “O fim da ambigüidade”, Folha de São Paulo 26/11/2004.
2
No ano de 2005, o superávit primário ficou em 4,84% do PIB.
governo eleve sua arrecadação e diminua seus gastos, o total economizado não é
suficiente para pagar o serviço da dívida que é remunerada pela taxa básica de
juros, que é muito alta. Em 2005 o governo tinha que pagar R$139 bilhões de
juros da dívida e obteve um superávit primário de R$93,5 bilhões. A diferença foi
transformada em mais dívida.

Governo Federal - Orçamento Fiscal e Seguridade Social


Despesas realizadas em 2005, em bilhões de reais

160

139,09
140
Saúde
117,8 Educação
120
Assistência Social
Organização Agrária
100 Segurança Pública
Urbanismo
R$ Bilhões

80,33 Gestão Ambiental


80
Habitação
Cultura
60 Saneamento
Serviço de Dívida Interna

36,48 Serviço de Dívida Externa


40
Total dos Gastos Sociais Selecionados
Total (principal+juros) Serviço de Dívida
21,28
16,19 15,81
20

3,58 3,02 2,11 1,99


0,57 0,49 0,09
0 1

Gráfico elaborado pelo Fórum Brasil do Orçamento (FBO).

Esse perverso mecanismo, tem contribuído para a concentração de riqueza e da renda.


Estima-se que em 2006 o pagamento dos juros da dívida alcançará o montante de 180
bilhões, sendo que 70% desse pagamento serão destinados a 20 mil famílias. Em
contraste, com o Bolsa-Família serão gastos pouco mais de R$ 7 bilhões para mais de
11 milhões de famílias.

É preciso ressaltar que, a conseqüência dessa política vai além dos seus efeitos sobre
a capacidade financeira do Estado, pois a política econômica também orienta as
expectativas dos investidores quanto à realização das suas previsões de aumento da
demanda e dos lucros. Em outras palavras, o investidor privado só irá investir na
ampliação de sua base produtiva se ele vislumbra um horizonte de crescimento da
economia. Caso contrário, é muito mais seguro e lucrativo aplicar em ativos financeiros,
ainda mais com os altos retornos propiciados por taxas de juros estratosféricas.
Recursos públicos para fins questionáveis
O Brasil conta para financiar o seu desenvolvimento com um Banco Público que
tem um orçamento maior que o Banco Mundial. Só no ano passado, o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) desembolsou R$ 47
bilhões, enquanto o governo federal desembolsou diretamente sob a rubrica
“investimento” apenas R$9,7 bilhões. Com um mercado de capitais pouco
desenvolvido, com uma taxa de juros elevadíssima e com pouco interesse dos
bancos privados em financiar projetos de longo prazo, a existência dessa agência
pública de fomento, que opera com uma taxa de juros de longo prazo(TJLP) de
8,15%, é central para o financiamento do desenvolvimento no Brasil.

O BNDES foi criado na década de 1950, em um contexto político e histórico no


qual reconhecia-se a importância do Estado como promotor do desenvolvimento.
Essa instituição pública, nasce sob a orientação e missão de financiar a infra-
estrutura, a indústria de base e viabilizar a consolidação do processo de
industrialização do Brasil. Ao longo de sua trajetória institucional, o BNDES passou
por várias orientações, priorizando setores e etapas do processo de substituição
de importações.

Na década de 80, porém, com o esgotamento do processo de substituição de


importações e com a predominância de uma nova “convenção” na orientação da
política econômica, na qual a estabilidade se afirma como a prioridade, o Estado
brasileiro se distancia do papel de protagonista do desenvolvimento econômico e
o BNDES, por sua vez, perde o seu foco. Na década seguinte, por ser o braço
executor de uma política econômica de governo, BNDES assume o papel principal
no processo de privatizações, colocando todo o seu potencial técnico financeiro a
serviço dessa nova orientação e financia a venda de parte significativa do
patrimônio nacional ao capital estrangeiro.

Atualmente, o BNDES vive uma ambigüidade identitária, que se manifesta


basicamente no fato de que cada vez mais esse agente do desenvolvimento vem
atuando como um banco de investimento, com uma lucratividade e uma taxa de
inadimplência3 que refletem o seu bom funcionamento como uma instituição
financeira, mas com desempenho desconhecido e duvidoso enquanto uma
instituição pública de fomento ao desenvolvimento econômico e social. Apesar de
ser uma instituição pública, que opera com recursos advindos de um fundo(Fundo
de Amparo do Trabalhador) formado a partir da tributação da folha de pagamento
dos trabalhadores e do faturamento das empresas, o BNDES não possui uma
Política de Informação Pública que disponibilize o conjunto de seus
financiamentos, impossibilitando uma avaliação mais apurada das suas opções de
investimento.

As poucas informações disponíveis não são animadoras. A atuação do BNDES em


relação ao seu compromisso explícito de promover o desenvolvimento social 4
ainda permanece como um enorme desafio, já que o Banco não tem parâmetros
de avaliação social na análise dos projetos financiados e nas suas próprias
políticas operacionais.

3
O BNDES lucrou 3,2 bilhões de reais em 2005. 90,1% de sua carteira de operações crédito está
classificada entre os níveis de risco AA e B.
4
A incorporação do S (social) à sigla do Banco se deu na década de 1980, passando o BNDES a ser um
Banco de desenvolvimento não apenas orientado para atender a demandas estritamente econômicas,
mas também, a partir daquele momento, aquelas entendidas como “sociais”.
A questão regional é um exemplo que comprova a incapacidade do BNDES de
atuar na redução das desigualdades . No ano passado, confirmando a tendência
nos últimos anos, o volume de desembolso para a região Norte e Nordeste, as
regiões de menores Índices de Desenvolvimento Humano(IDH), ficou em 4% e
8% respectivamente, enquanto a região mais rica, o Sudeste, recebeu do Banco
60%.

Outro exemplo é o volume de desembolso da sua área de Inclusão Social, que no


ano de 2005 foi de 1,1 bilhões de reais, ficando 24% abaixo do desempenho de
2004. A comparação com o desembolso total torna esse resultado ainda mais
crítico: apenas 2,4% do orçamento do BNDES em 2005 foi investido em projetos
classificados pelo próprio BNDES como de caráter social. Em 3 anos o BNDES
desembolsou 4, 5 bilhões de reais em um total de 122 bilhões, o que equivale
apenas 3,6% do orçamento total.

O argumento utilizado pelo Banco, de que os desembolsos do BNDES são fruto


da demanda do empresariado e não conseqüência de uma política deliberada do
Banco, na verdade só confirmam que o Banco tem atuado mais ao sabor da
demanda do que como uma instituição de fomento. Sujeito a essa lógica, o BNDES
aprovou no ano de 2005 um financiamento de 2,5 bilhões de reais para a Suzano
Bahia Sul, uma empresa de papel e celulose, o que correspondeu a 5,5% do que o
BNDES desembolsou nesse período. Do ponto de vista de uma instituição
financeira, emprestar para uma empresa sólida e com perspectiva de crescimento
pode ser considerado positivo. Mas, do ponto de vista do fomento a um modelo de
desenvolvimento mais democrático, distribuidor de renda e ambientalmente
responsável, o empréstimo para a Suzano é, no mínimo, passível de dúvida, já que
o setor é altamente impactante do ponto de vista ambiental e tem estado no
centro de inúmeros conflitos fundiários no Brasil.

Desenvolvimento para alguns


Nesse sentido, vale ressaltar que a questão do financiamento do desenvolvimento
não se restringe aos meios financeiros para a sua realização, mas também nas
escolhas que são feitas na aplicação desses recursos. Como vimos, no caso
brasileiro, a existência de um Banco Público com recursos de sobra para investir
no desenvolvimento exemplifica muito bem que a questão do financiamento vai
além da disponibilidade dos meios financeiros. A escolha de um determinado
modelo de desenvolvimento pode contribuir ou não para a superação das
desigualdades e para o desenvolvimento social. Enfim, o que está em pauta é
também o modelo de desenvolvimento que é privilegiado quando a orientação
escolhida da política econômica é o equilíbrio das contas e a estabilidade da
moeda. Se a questão do desenvolvimento traz outras dimensões para além da
mera quantificação das taxas de crescimento do PIB (Produto Interno Bruto), é
preciso ser um pouco mais criterioso na eleição do que venha a ser um projeto de
desenvolvimento econômico e social para o Brasil.

Como bem aponta Mineiro, o governo brasileiro vem optando por um “pragmatismo
de curto prazo”, o que se traduz numa priorização dos ajustes das contas externas
e na busca de uma ampliação rápida na balança comercial 5. Essa estratégia
justifica os crescentes financiamentos do BNDES ao setor de Papel e Celulose,
5
Adhemar S. Mineiro: “Desenvolvimento subordinado ao modelo exportador “, Observatório da Cidadania,
Rugidos e Sussuros- mais promessas que ações, Relatório de 2005.
que obteve um aumento de 145% no volume de desembolsos do Banco em 2005,
enquanto os segmentos de produtos alimentícios e bebidas, têxtil, vestuário e
acessórios, couro e artefatos tiveram uma queda de 5%, 51%, 52% e 58%
6
respectivamente . Caso houvesse uma ação articulada entre uma política
econômica de governo e a adoção de incentivos para a tomada de crédito do
BNDES, esses setores deveriam estar sendo priorizados. Como é sabido, os bens
de consumo de massa, comparativamente com outros setores da indústria de
transformação, são intensivos no fator trabalho e, portanto, podem contribuir para
diminuir o desemprego. Além do que, num quadro desejável de retomada do
crescimento econômico e de inclusão via aumento da renda e do consumo das
famílias de baixa renda, esses setores devem responder a tempo ao aumento da
demanda agregada, condição para que não haja uma inflação de demanda. Por
fim, são capazes de alavancar o seguinte ciclo virtuoso: aumento da renda das
famílias trabalhadoras/ ampliação da base de consumo de
massa/investimentos/aumento da produtividade e da competividade/ aumento da
renda das famílias trabalhadoras.

Seguindo essa mesma lógica, o BNDES poderia estar buscando formas de


viabilizar o investimento em infra-estrutura social, segmento intensivo em mão de
obra. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística(IBGE), 42,7% da
população não é atendida por rede de esgoto ou fossas sépticas, o que quer dizer
que mais de 80 milhões de brasileiros convivendo com os dejetos a céu aberto.

Outra questão que se coloca para além da disponibilidade ou não de recursos é


avaliação se determinados projetos que vestem a roupagem de “grandes projetos de
desenvolvimento” resultam em desenvolvimento no sentido amplo do termo.
Como bem coloca Novoa7, alguns projetos de infra-estrutura, pela sua dimensão e
abrangência, têm o poder de consolidar determinadas trajetórias de desenvolvimento
que na verdade não apenas seguem a lógica, como servem a interesses privados:

“Energia, água, transportes e telecomunicações para que, para quem e


de que forma deveriam ser as questões balizadoras do planejamento
da infra-estrutura no país. No entanto, os critérios determinantes tem
sido taxas de retorno compensadoras e o uso competitivo dos
equipamentos. O resultado: infra-estrutura como negócio em prol dos
negócios, estruturando cadeias de comércio intra-firma no lugar de
mercados internos. Na ausência de políticas econômicas e setoriais
ativas, tem prevalecido a lógica do leilão de oportunidades de negócio,
a lógica da oferta de plataformas de produção de commodities com
baixos custos operacionais, aos capitais monopolistas internacionais e
nativos. Os grandes projetos tem servido para reestruturar o território
em marcos privados e transnacionais, desfigurando meio ambiente,
economias locais e saberes tradicionais.”

A grande questão que se coloca é a efetiva inversão da lógica e das prioridades na


construção de estratégias. Tanto a reorientação dos recursos financeiros, como dos
próprios objetivos da política macroeconômica, dependem dessa troca de prioridades.
Por exemplo, estima-se que seria necessário investir de 9 a 10 bilhões de reais ao
ano por 20 anos para que o saneamento básico atendesse a ampla maioria da

6
Ver Boletim Desenvolvimento, Democracia e Direitos: http://www.ibase.br/dvdn/edicao_15122005.htm
7
Luiz Novoa: “O que está em jogo no megaprojeto doMadeira”, 2006, Mimeo.
sociedade brasileira8. Se o BNDES é um banco de fomento ao desenvolvimento,
por que não direcionar parte de seus recursos para a solução de problemas
estruturais como esse? Ainda dentro do campo da infraestrutura, em vez de
financiar a construção de novas hidrelétricas, projetos com grande impacto
socioambiental, o BNDES poderia estar investindo em projetos que visassem a
eficiência energética, a forma mais barata de tratar do déficit de energia9.

Porém essas escolhas, tal como tentamos mostrar, não são escolhas técnicas e
sim políticas, que reforçam ou contrariam os interesses de grupos que vêm se
beneficiando com um modelo nada comprometido com o combate às
desigualdades e o cuidado ambiental. Um dos exemplos emblemáticos é o caso da
agricultura comercial no Brasil. Apesar de uma política macroeconômica austera, o
governo liberou em maio deste ano 50 bilhões de reais para socorrer os
produtores do agronegócio, o que demonstra a força política dos exportadores de
soja, madeira e produtos agropecuários que atravessam com grande apoio
governamental conjunturas difíceis que envolvem a queda no preço da soja,
problemas climáticos e o desmatamento recorde na Amazônia e no Centro-Oeste
(com ampla repercussão internacional).

Nesse sentido, a repolitização da economia, entendida como a definição de


valores que orientem as decisões em prol do desenvolvimento inclusivo parece ser
um dos grandes passos. Apesar de o Brasil, nos últimos 25 anos, ter consolidado a
sua democracia, essa não foi capaz de alcançar a estrutura e relações
econômicas, de forma que segue sendo um país que cresce alimentando
internamente a manutenção da exclusão de direitos, da desigualdade social e
delapidando o seu patrimônio natural e cultural.

8
Dado levantado pela Confederação Nacional da Indústria(CNI), citado na matéria do Jornal O GLOBO,
publicada em 24/05/06.
9
Um estudo sob orientação do Banco Mundial e do Programa Ambiental da Organização das Nações Unidas
afirmou que a China, a Índia e o Brasil poderiam reduzir em 25% o consumo de energia com medidas simples e
baratas, mas que os bancos ainda não atentaram para o potencial dessa alternativa.
PREFÁCIO

No fim da década passada, a sucessão de crises de Bretton Woods na política doméstica dos países
financeiras internacionais que atingiram, com grande em desenvolvimento só ocorreu porque, na ausência
violência, algumas das mais bem-sucedidas economias de crises de balanço de pagamentos, o FMI não tem
do mundo levou o então presidente dos Estados Unidos, instrumentos para forçar a aceitação de suas políticas.
Bill Clinton, a propor publicamente a necessidade de se Já os países mais pobres continuam a lutar contra as
construir uma nova arquitetura financeira internacional. restrições que continuam a estrangulá-los.
As crises financeiras, contudo, por mais dramáticas
que tenham sido, eram apenas a ponta do iceberg A importância desse tema é refletida nos estudos
do processo de liberalização financeira que avançou temáticos da edição de 2006 do Observatório
rapidamente naqueles anos. Os países mais pobres não da Cidadania. Dá-se o devido destaque à
sofreram crises financeiras, mas foram estrangulados transferência de recursos reais das economias
pelo esforço de servir uma dívida externa que mesmo em desenvolvimento para as desenvolvidas,
o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco especialmente a norte-americana, que vem ocorrendo
Mundial acabaram por concluir que era impagável. Já ano após ano. Um problema de especial importância
os países em desenvolvimento de renda média, que se tratado nesta edição refere-se ao papel exercido pelos
renderam às pressões domésticas e internacionais pela paraísos fiscais no arranjo financeiro internacional,
liberalização financeira, pagaram o preço da estagnação, que permite a fuga de capitais, o desvio da AOD e
do atraso e da concentração da renda, mesmo quando a evasão de impostos, enfraquecendo ainda mais a
não passaram por crises. posição de países em desenvolvimento.

A percepção de que o sistema financeiro internacional, Além desses problemas, é discutido ainda o déficit
e suas ramificações nacionais, tinha se tornado democrático na gestão das instituições multilaterais
um dos principais nós a impedir o processo de – especial, mas não exclusivamente, no caso do FMI
desenvolvimento dos países subdesenvolvidos levou e do Banco Mundial –, nas quais a voz de países em
à realização, pela Organização das Nações Unidas, da desenvolvimento, quando a tem, dificilmente exerce
Conferência Internacional sobre o Financiamento do qualquer impacto sobre as decisões tomadas. O déficit
Desenvolvimento, em Monterrey, México, em 2002. democrático também se reflete na imposição, por
Apesar dos seus pífios resultados, a conferência serviu governos de países desenvolvidos e por instituições
para que alguns princípios fossem estabelecidos e que multilaterais e internacionais, de condicionalidades,
compromissos fossem assumidos, como o dos países para acesso a AOD que limitam a autonomia de
desenvolvidos de dedicar um mínimo de 0,7% de seu cada país na escolha de suas próprias estratégias,
produto interno bruto à ajuda externa – que poucos subvertendo o exercício e o alcance da decisão
países realmente honraram. democrática nesses países.

A calmaria que se estabeleceu no sistema financeiro Incapazes de exercer o direito à autodeterminação,


internacional nestes primeiros anos do milênio levou sociedades que muitas vezes lutaram com grande
ao esquecimento das grandiosas chamadas à reforma esforço pela construção democrática acabam por
do sistema, como a de Bill Clinton. Ao contrário da questionar se todo o sacrifício valeu a pena, quando
retórica do fim da década passada, os mercados regimes de força acabam substituídos por formas sutis,
financeiros continuam a promover a exclusão, e muito mais eficazes, de exploração. Vale sempre
mais que o desenvolvimento. A Ajuda Oficial ao lembrar que essa ingerência nos processos de decisão
Desenvolvimento (AOD) só alcançou os patamares dos países em desenvolvimento viola diretamente
prometidos no caso de países que já o faziam antes o chamado Consenso de Monterrey, que enfatizou,
mesmo da conferência de 2002, como os países precisamente, a importância da responsabilidade de
escandinavos. A redução da ingerência das instituições cada sociedade pelo seu próprio desenvolvimento.

Observatório da Cidadania 2006 / 9


Quando se trata da sociedade brasileira, o tema não Marcelo Paixão também explora a necessidade de
poderia ser mais pertinente. Concluído o processo redefinição das estratégias de desenvolvimento,
eleitoral que levou à reeleição do presidente e enfatizando a questão racial. Em seu artigo, Paixão
renovou a Câmara de Deputados e o Senado, além recupera as diversas visões, propostas por diferentes
dos governos e legislaturas estaduais, abriu-se um correntes de pensamento, dos mitos e das utopias
grande debate sobre os rumos a serem seguidos no que acompanharam a modernização da sociedade
próximo período de governo. brasileira. Alerta para as conseqüências da promoção
do mito da democracia racial, que implica a
As escolhas do presidente em seu segundo mandato consagração de hierarquias raciais e a manutenção
ainda são incertas. Em sua campanha para o segundo de desigualdades sociais nelas enraizadas, Paixão
turno, o presidente Lula adotou uma retórica mais questiona o modelo de desenvolvimento que pode ser
incisiva de mudança de rumos, com vistas especialmente construído baseado nessa utopia particular.
a superar a persistente estagnação da economia
brasileira, expandir empregos e distribuir a renda de O artigo “Políticas públicas e agricultura familiar, via
modo mais durável e efetivo. Após a confirmação de de desenvolvimento?” apresenta os resultados de uma
sua vitória, contudo, suas manifestações públicas se avaliação do Programa Nacional de Fortalecimento
tornaram mais ambíguas e cautelosas, endossando as da Agricultura Familiar e de seus impactos sobre
políticas de seu ex-ministro da Fazenda e reforçando a agricultores(as), suas famílias e o desenvolvimento
posição do presidente do Banco Central. Por outro lado, local e regional. Embora ainda restrita ao estado do
o presidente tem se recusado a comprometer-se com Paraná, essa avaliação fornece pistas a respeito das
demandas apresentadas incisivamente por porta-vozes potencialidades de um programa que surgiu como
do sistema financeiro, como, por exemplo, a reforma do resultado de lutas e reivindicações de trabalhadores(as)
sistema previdenciário. rurais e que vem sendo ampliado e aperfeiçoado. A
avaliação também ajuda a demonstrar as possibilidades
No momento em que este relatório é concluído, de o Pronaf ser um instrumento de promoção de um
permanece a interrogação sobre os rumos escolhidos desenvolvimento mais eqüitativo no meio rural.
pelo presidente e sobre os obstáculos que lhe
poderão ser impostos pelas pressões dos sistemas Finalmente, o Observatório da Cidadania/Social Watch volta a
financeiros domésticos e internacional, de governos abordar o tema da violência urbana em artigo de Luís Antonio
de países desenvolvidos e de instituições como o FMI Machado da Silva. Ele analisa a perversa combinação, que se
e o Banco Mundial, que nunca economizaram elogios verifica no debate público atualmente, entre o problema da
ao “bom senso” exibido pelo presidente em seu segurança pública e o problema das favelas, cujo resultado é
primeiro mandato. o isolamento dessas áreas e a dissociação de seus moradores
e suas moradoras do resto da cidade, em um processo de
A seção brasileira do Observatório inicia com o artigo dissolução da solidariedade social.
de Marcos Crocco e Fabiana Santos, mostrando como
a questão do financiamento do desenvolvimento O relatório anual do Observatório da Cidadania/Social
pode influir de forma decisiva nas próprias trajetórias Watch vem sendo publicado desde 1996, por organizações
de desenvolvimento possíveis para o Brasil. Com a da sociedade civil, integrantes da rede Social Watch,
observação de que o sistema financeiro brasileiro é presente em mais de 60 países. Seu objetivo é monitorar
altamente concentrador de renda, contribuindo para os avanços na erradicação da pobreza e a promoção da
o agravamento das desigualdades sociais, além de eqüidade étnica e de gênero no mundo, cobrando dos
inadequado para o financiamento dos investimentos governos nacionais o cumprimento dos compromissos
necessários ao crescimento da economia, Marcos assumidos internacionalmente. Como nos anos anteriores,
Crocco e Fabiana Santos mostram que sua operação é esta edição contém também relatórios nacionais
também perversa do ponto de vista regional. A eventual selecionados da edição internacional do Social Watch
retomada do processo de desenvolvimento, perdido há Report 2006, além de dados sobre desenvolvimento social
décadas, dependerá, portanto, de uma ampla reforma reunidos no CD-ROM que acompanha este volume.
do sistema financeiro brasileiro, com vistas à promoção
não apenas do crescimento econômico, mas também Fernanda Lopes de Carvalho
da distribuição de renda e riqueza, e da redução das Coordenadora da edição brasileira
disparidades regionais do país. do Observatório da Cidadania/Social Watch

Observatório da Cidadania 2006 / 10


APRESENTAÇÃO
Por uma nova arquitetura financeira

A maioria de cidadãos e cidadãs dos países ricos imagina


que uma parte substancial dos impostos que paga vão
para os países pobres em forma de ajuda, empréstimos
baratos, benefícios comerciais e os freqüentemente
discutidos perdões de dívida. Se a pobreza persiste, deve
ser, de alguma forma, por culpa das próprias pessoas
pobres em virtude de sua preguiça, ignorância ou um
efeito qualquer do clima tropical, ou então por conta de
seus governos corruptos.

Ao mesmo tempo, sob seu ponto de vista, cidadãs e


cidadãos dos países do Sul vêem o dinheiro ir embora
na forma de pagamento dos juros da dívida, relações
comerciais injustas e lucros maciços retirados de
suas economias por empresas estrangeiras. Não são
incomuns, na África, taxas de retorno de investimento
de 25% a 30% ao ano!

Invisíveis aos olhos do Norte e do Sul, canais


subterrâneos desviam grandes quantias de “Waterfall”, M.C. Escher
dinheiro para paraísos fiscais. As redes dos
serviços de receita pegam os peixes pequenos
com facilidade, mas deixam os tubarões intocados. comércio, em Doha, capital do Catar. No imediato
As duas instituições globais intergovernamentais pós-11 de Setembro, quando ocorreram, nos
que, espera-se, presidem as finanças mundiais e Estados Unidos, ataques que sacudiram o mundo,
regulam seu fluxo fazem, na verdade, o oposto. Em essas conferências prometiam um novo projeto
vez de garantir a estabilidade financeira global, o para a economia mundial. Os sistemas financeiro
Fundo Monetário Internacional está agora à espera e comercial, reformados, tornariam possível que
de que irrompa uma crise financeira, pois, do as pessoas pobres trabalhassem em favor do
contrário, não terá recursos suficientes para pagar fim de sua pobreza. Com alguma ajuda adicional,
sua própria equipe. combinada ao perdão da dívida para os países mais
pobres, seria alcançado até 2015 progresso social
Dessa forma, a atual arquitetura financeira global suficiente para que fossem atingidos os objetivos
assemelha-se à construção impossível imaginada por básicos listados pelos mesmos líderes em 2000, com
M.C. Escher em sua famosa gravura “Waterfall”, na a finalidade de “manter os princípios de dignidade,
qual a água que parece cair na verdade corre para o igualdade e eqüidade humanas em nível global”.1
alto, contrariando todas as regras lógicas.
O Consenso de Monterrey, de 2002, diz que
Para colocar alguma ordem nessa arquitetura cada país é responsável por seu próprio desenvolvimento econô-
impossível, em março de 2002, líderes mundiais mico e social, e é crucial que os países em desenvolvimento se
reuniram-se em Monterrey, no México, para discutir apropriem de suas estratégias de desenvolvimento. Entretanto,
o financiamento para o desenvolvimento como o desenvolvimento deve apoiar-se em um ambiente internacional
favorável, e isso não significa somente mais ajuda. Isso implica
prioridade. Pouco tempo antes, a Organização
Mundial do Comércio havia lançado uma rodada
de desenvolvimento, formada por organizações de 1 Declaração do Milênio das Nações Unidas, Resolução A/55/2, adotada pela
Assembléia Geral em setembro de 2000.

Observatório da Cidadania 2006 / 11


também esforços conjuntos para a mobilização de recursos
processos democráticos. Mas mesmo quando o
internos, resolver as questões comerciais e de dívidas e reformar relatório conclui que muito pode (e deve) melhorar
a arquitetura financeira internacional. 2 em seu país, também aponta restrições internacionais
óbvias que não podem ser resolvidas em âmbito local.
Quase cinco anos se passaram desde então, e o
A seção internacional do relatório, feita com o trabalho
Observatório da Cidadania/Social Watch acredita que
de redes de ONGs, ilumina tais questões. Alguns
esses compromissos são importantes demais para
temas, como Ajuda Oficial ao Desenvolvimento,
serem ignorados. Desde 1996, essa coalizão em todo
comércio e dívida, têm sido objetos de campanhas
mundo vem anualmente elaborando informes sobre
internacionais maciças. Outros, como a saída de
os temas de pobreza e gênero, e sobre as políticas
capitais, a evasão de impostos, as relações comerciais
governamentais que afetam positiva ou negativamente
fraudulentas entre empresas e a própria governança
o destino das maiorias não privilegiadas e vulneráveis
das instituições financeiras internacionais, ainda
do mundo. Este relatório de 2006 trata dos meios
devem ser filtrados do debate de especialistas e
para pôr essas políticas em ação.
passar à consciência de cidadãs e cidadãos nas ruas.
Mas tudo isso é parte de um pacote, uma arquitetura
O desenvolvimento ocorre em âmbito local e
que necessita muito de um novo desenho.
é uma responsabilidade nacional. As coalizões
nacionais do Social Watch em 60 países de todos os
A razão da necessidade de tal mudança emerge
continentes, olhando para dentro de seus próprios
com claridade dramática da cuidadosa listagem de
países, descobrem uma variedade de obstáculos e
indicadores de desenvolvimento social no mundo, que
razões que fazem com que os meios não estejam
forma a seção de estatísticas do relatório.3 Pode-se
onde deveriam. Essas descobertas são a essência
dizer, com precisão, que, nos patamares de progresso
deste relatório, pois proporcionam uma perspectiva
atuais, as Metas de Desenvolvimento do Milênio não
panorâmica vinda de pessoas que trabalham dia a dia
serão atingidas até 2015. O que deveria envergonhar
nas bases, apoiando pessoas na resolução concreta
os líderes mundiais que concordaram com tais metas
de seus problemas.
é a evidência de que, em todos os continentes, serão
necessários dois ou três séculos para alcançá-las!
Este não é um relatório comissionado. Cada capítulo
nacional é feito por organizações e movimentos
Essas tendências podem ser revertidas. O relatório
ativos nas questões de desenvolvimento social. Eles
oferece idéias sobre como fazê-lo. Elas não são
se reúnem anualmente para avaliar as ações dos
particularmente originais ou revolucionárias. É
governos e seus resultados. Suas conclusões não
senso comum que os impostos devem ser pagos
têm a intenção de ser puramente acadêmicas; são
por todas as pessoas, e as que ganham mais devem
usadas para chamar a atenção das autoridades para
pagar mais. Porém, numa economia globalizada,
esses problemas e ajudar a formular políticas mais
isso só pode ocorrer se os governos coordenarem
favoráveis às pessoas pobres e às mulheres.
seus esforços. Para tal, uma nova cúpula das
Nações Unidas sobre o sistema financeiro pode
Dessa forma, as prioridades e a ênfase do relatório de
ser necessária. Mas por que daria certo agora, se
cada país são decididas pelas próprias organizações
inúmeras conferências anteriores falharam? Porque
que o fazem. Para que o relatório seja possível, cada
a arquitetura atual é “impossível”, tanto no sentido
grupo capta seus próprios recursos, a maioria dos
do impraticável como no sentido do intolerável. ■
quais é investida na consulta aos movimentos sociais
para lhes dar evidência e validar suas conclusões.
Roberto Bíssio
Essas organizações não têm medo de criticar as
Secretariado Internacional do Social Watch
autoridades nacionais, políticas, elites ou o sistema de
governança de seus países quando acham necessário.
Dar voz às visões críticas ajuda a fortalecer os

2 Nações Unidas, Relatório da Conferência Internacional sobre Financiamen-


to para o Desenvolvimento; Monterrey, México, 18 a 22 de março de 2002
(A/CONF.198/11).
3 Disponível no CD que acompanha este relatório.

Observatório da Cidadania 2006 / 12


Para expor o mito e estancar as perdas

Sony Kapoor * impostos internacionais – como tributos sobre seus fluxos de entrada de recursos positivos.
passagens aéreas e sobre transações financeiras O resultado é uma restrição severa do espaço
– para conseguir os recursos necessários. das políticas, com a redução de alíquotas tri-
Existe uma crença disseminada de que os países butárias, concessão de isenções temporárias
ricos transferem quantias substanciais de re- Conta imoral de impostos e introdução de políticas (como
cursos para as nações pobres. Embora muitas A quarta parte da dívida dos países pobres tem a liberalização financeira) que priorizam os
pessoas – incluindo os milhões de indivíduos origem odiosa NR ou ilegítima, representando interesses dos investidores estrangeiros em
que fizeram parte da Chamada Global para a Ação empréstimos feitos conscientemente a dita- detrimento dos objetivos domésticos de de-
contra a Pobreza no ano passado – acreditem dores ou a outros regimes ilegítimos – como senvolvimento nacionais e estimulam a fuga
que os países ricos não fazem o suficiente, ocorreu durante o regime do apartheid na África de capitais, por meio de canais legais e ilegais
poucas já questionaram se é verdade que os do Sul. Boa parte desse dinheiro foi desviada no sistema bancário.
países ricos ajudam os pobres. Isso deveria e nunca chegou ao país em cujo nome foi feito Com a crescente ameaça de instabilidade fi-
ser questionado! o empréstimo. nanceira resultante dessas políticas, os países em
A cada ano, centenas de bilhões de dóla- Nos últimos 23 anos (à exceção de três), desenvolvimento tiveram que acumular cerca de
res – muito mais do que as entradas relativas os países em desenvolvimento pagaram mais US$ 2 trilhões de reservas em moeda estrangeira
à Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD) do que receberam em novos empréstimos (em para se protegerem contra crises financeiras. Tal
– saem dos países pobres para os ricos. Esse forma de juros, penalidades e multas sobre acumulação, na maior parte investida em títulos
dinheiro sai na forma de pagamentos da dívida, dívidas antigas). Quase todos os países pobres de países ricos com taxas de juros muito baixas,
transferências do setor privado e, mais signi- já pagaram mais do que pediram emprestado. ocorre em detrimento de investimentos que
ficativamente, por meio de canais comerciais Apesar disso, suas dívidas continuam a cres- teriam um retorno social muito maior.
e da fuga de capitais. Esses fluxos de saída cer, e os recursos para pagá-las vêm sendo Mais da metade do comércio dos países
solapam a mobilização de recursos domés- retirados, recorrentemente, de áreas sociais em desenvolvimento é controlada por empresas
ticos, prejudicam os investimentos locais, que, assim, permanecem em situação crítica, multinacionais, que podem manipular os preços
enfraquecem o crescimento e desestabilizam como a saúde e a educação. comerciais e das transações financeiras com
os países, tornando-os mais dependentes de Para ajudar a reverter o fluxo de perda de suas subsidiárias em paraísos fiscais e outros
fluxos imprevisíveis de recursos externos. recursos proveniente da dívida, é preciso cancelar países, retirando centenas de bilhões de dólares
Além disso, as entradas na forma de imediatamente todas as dívidas de origem odiosa, dos países pobres. Tomadas em conjunto, essas
AOD, novos empréstimos e fluxos de capital das dívidas ilegítimas ou não pagáveis. Essa perdas custam aos países em desenvolvimento
privado vêm com imposições, traduzidas por moratória deve vir acompanhada de um processo mais de US$ 500 bilhões em remessas não
receituários e restrições sobre os tipos de de arbitragem justo e transparente para negociar taxadas, solapando completamente o impacto
políticas que os países em desenvolvimento o saldo a pagar, assim como acompanhada da da AOD e outras entradas de recursos, e impe-
devem aplicar. Esses limites impostos ao adoção de diretrizes claras e transparentes para dindo que esses países tomem o caminho do
espaço político solapam o exercício da de- a cessão de novos empréstimos. desenvolvimento sustentável.
mocracia, contestam a implementação das Os fluxos privados – na forma de investi- Para estancar essas perdas, há uma
políticas domésticas e autodeterminadas e mentos estrangeiros diretos ou de investimen- necessidade urgente de controlar e reverter a
castram os esforços para reduzir a pobreza tos de portfólio –, em sua maior parte, têm liberalização da conta de capital, assim como
e alcançar o desenvolvimento sustentável. fracassado no suposto objetivo de contribuir de impor outra vez exigências de desempenho
Assim, há uma necessidade urgente de re- para a transferência de tecnologia, a criação doméstico ao investimento estrangeiro e
avaliar todos os canais de transferência de de empregos, o estímulo à economia local e fazer restrições à repatriação de seus lucros.
recursos entre os países ricos e pobres, e o crescimento da receita tributária dos países Outras medidas também ajudariam a impedir
de dar passos imediatos para assegurar o pobres. Até 13 anos atrás, os fluxos de saída essas perdas, como a eliminação do segredo
aumento das entradas nos países pobres e a na forma de lucros e encerramento de velhos bancário, o fechamento dos paraísos fiscais e
redução das saídas. investimentos excediam as entradas de novos uma ação firme contra instituições financeiras,
Os fluxos de AOD são insuficientes e de bai- investimentos. É provável que isso volte a ocor- empresas de contabilidade, de advocacia e
xa qualidade. Isso pode ser enfrentado tornando rer em um futuro próximo. corporações multinacionais que facilitam o
essa ajuda mais previsível, desvinculando-a de Na África Subsaariana, investimentos vazamento desses recursos.
restrições políticas e contratos com empresas obtêm lucros que chegam a 30% ao ano, Atualmente, mais da metade da riqueza
do país doador e aumentando as receitas dos obrigando os países a tentar atrair outros in- africana e latino-americana está localizada
vestimentos, cada vez mais altos, para manter fora dessas regiões, principalmente em
paraísos fiscais e em centros financeiros,
* Assessor sênior, consultor para política, defesa de direitos como Londres e Nova York. A identificação e
(advocacy) e economia, consultor de finanças interna- a repatriação desses ativos, muitos dos quais
cionais, desenvolvimento e meio ambiente. Este artigo NR Dívida odiosa é um termo jurídico que significa a dívida foram adquiridos ou transferidos ilegalmente,
baseia-se no texto de sua autoria intitulado “Learning the assumida por governos ditatoriais. Difere da dívida ilegíti-
lessons – Reorienting development. Which way forward ma, pois esta pode ser contraída mesmo por um governo
assim como a reversão da fuga de capitais,
for Norwegian development policy”, de 2006. eleito democraticamente. mobilizariam recursos domésticos, liberariam

Observatório da Cidadania 2006 / 14


o espaço das políticas e permitiriam que os e às necessidades humanitárias desses países. e estrategicamente importantes, porém menos
países em desenvolvimento se desenvolves- Com a saída líquida de recursos domésticos necessitados, são algumas das razões pelas
sem de forma sustentável. já escassos, esses países ficam com menos quais mais de 60% do atual volume de AOD não
recursos ainda para aplicar nas necessidades de está disponível para ser gasto em necessidades
Fenômeno perturbador desenvolvimento nacionais e nas intervenções de desenvolvimento reais e urgentes. Isso
[...] desafiando toda lógica e necessidade eco- humanitárias, como a provisão de serviços ocorre dentro de um contexto mais amplo de
nômica, a transferência líquida de recursos de básicos de saúde. volumes insuficientes de AOD – que, apesar das
capital tem sido feita do mundo em desenvolvi- Embora a importância da mobilização de promessas, estão atualmente em cerca de 0,3%
mento, pobre e com escassez de capital, para o recursos domésticos tenha recebido ocasional e deveria chegar a 0,7% – e da renda nacional
mundo desenvolvido, rico e com excedente de apoio retórico, este tem se limitado ao aumento bruta dos países doadores.
capital. No lugar de fluir para os investimentos dos recursos domésticos por meio de novos Entretanto, a nova discussão sobre fontes de
produtivos nos países em desenvolvimento instrumentos. Porém, tem excluído uma questão financiamento inovadoras, tais como o imposto
com altos retornos potenciais, o dinheiro tem fundamental: a “retenção” dos recursos mobiliza- sobre passagens aéreas e o imposto sobre tran-
ido para o mercado imobiliário e para o boom dos nacionalmente. Significa que os recursos do- sações cambiais e outras transações financeiras,
de preços de ativos nos países ricos, como o mésticos continuam suscetíveis a vazamentos. é um caminho promissor para melhorar a AOD
Reino Unido e os Estados Unidos. Ao mesmo tempo em que o aumento dos em termos de qualidade e quantidade.2
fluxos de entrada está paralisado, os fluxos de
A despeito da atenção sem precedentes de saída dos países em desenvolvimento mais po- Dívida
mídia, da mobilização de base e do perfil político bres têm crescido na forma de serviço da dívida, Detentora de grande potencial como fonte de
que o tema do desenvolvimento teve em 2005, aumento da reserva em moeda estrangeira, déficits recursos para financiar o desenvolvimento, a
pouco se conseguiu na provisão de recursos comerciais, remessas de lucro e, especialmente, dívida terminou sendo um canal para saídas sig-
na escala que seria necessária para alcançar fugas de capital. Isso tem restringido severamente nificativas de recursos dos países mais pobres.
mesmo as modestas Metas de Desenvolvimento a margem de manobra interna de vários países. Por exemplo, os países de baixa renda, que
do Milênio – sem falar no financiamento do O “sangramento” das receitas governamentais receberam doações de cerca de US$ 27 bilhões
desenvolvimento sustentável. O acordo sobre o (por causa do aumento da competição fiscal, dos em 2003, pagaram quase US$ 35 bilhões em
cancelamento da dívida e as promessas de au- mecanismos para evitar impostos e da queda serviço da dívida. Os países da África Subsaariana
mento da AOD fornecem somente uma fração dos das tarifas de importação) tem exacerbado ainda viram o estoque de sua dívida crescer em US$
recursos necessários, diante de uma necessidade mais essa situação, restringindo a disponibilidade 220 bilhões, embora já tenham pago US$ 296
de financiamento crescente a cada dia. de recursos para investir em saúde, educação e bilhões dos US$ 320 bilhões tomados empres-
No que se refere à tríade dívida/AOD/comér- infra-estrutura básicas. Também tem aumentado tados desde 1970.
cio, o debate sobre desenvolvimento sempre foi a dependência em relação à AOD. Na verdade, desde 1984, as transferências
muito restrito. Intencionalmente, seu foco se No entanto, até o momento, o foco das po- líquidas para os países em desenvolvimento pelo
concentra nos fluxos de entrada nos países em líticas de desenvolvimento tem estado limitado canal da dívida (resultado líquido dos fluxos de
desenvolvimento, na tentativa de aumentá-los, ao aumento da AOD, do investimento estrangeiro entrada de empréstimos novos menos os fluxos
com pouca ou nenhuma atenção dada aos fluxos direto, da canalização das remessas etc. As de saída na forma de serviço da dívida) têm sido
de saída de dinheiro e recursos desses países discussões sobre comércio, que também é visto negativas, exceto por três anos. No lugar de ser
– significativamente maiores e crescentes. Em- como um mecanismo para fornecer recursos, uma forma de financiamento para o desenvol-
bora tenha havido uma intensa mobilização da estão concentradas quase que exclusivamente vimento, a dívida tornou-se uma grande fonte
sociedade civil, que gerou uma ampla discussão no aumento das exportações dos países em de perdas de recursos escassos dos países em
sobre a tríade nas mais altas esferas políticas, desenvolvimento. A discussão sobre o cancela- desenvolvimento.
houve pouco avanço tangível em termos de mento da dívida – um passo inicial para enfrentar Como uma proporção significativa da dívida
fluxos de recursos líquidos. a questão da redução dos fluxos de saída de nunca chegou ao país devedor, a situação é
Uns dos fenômenos mais perturbadores recursos – tem sido feita dentro de parâmetros ainda pior. Quantias emprestadas a ditadores
das últimas décadas têm sido as persistentes (e limitados e, mesmo no cenário mais otimista, e a regimes corruptos – como o de Mobutu no
crescentes) transferências de recursos dos países terá pouco impacto sobre a direção dos fluxos Congo, Abacha na Nigéria e Suharto na Indonésia
em desenvolvimento pobres para o exterior.1 de recursos líquidos. – foram escondidas no exterior para enriquecer
Esse fenômeno tem assumido muitas formas, A ajuda real, aquela de fato disponível para pessoalmente esses ditadores. Outra proporção
legais e ilegais (algumas delas serão discutidas a financiar o desenvolvimento dos países mais
seguir), com sérios prejuízos ao desenvolvimento pobres, está somente em cerca de US$ 30
bilhões por ano ou aproximadamente 40% do
volume total da AOD. Custos administrativos, 2 Ver os textos “Beyond consultation: innovative
sources”, de John Foster, presente na edição em inglês
assistência técnica, contabilidade para a redu-
1 Ver o texto “América Latina: dívida, investimento e fuga incluída no CD que acompanha este relatório, e “Hora
de capitais”, de Iara Pietricovsky, no capítulo Informes ção da dívida, vinculação da AOD a compras da tributação internacional”, de Peter Wahl, incluído
Temáticos, pág. 28 deste relatório. no país doador e a países que são geográfica neste relatório, pág.32 deste relatório.

Observatório da Cidadania 2006 / 15


significativa da dívida foi utilizada para financiar Desde 1992, os IEDs têm sido a maior fonte e com mais recursos. Essa competição injusta
projetos sobre os quais havia suspeitas de de fluxos de entrada nos países em desenvolvi- prejudica o desenvolvimento de longo prazo
corrupção, e os cuidados apropriados e devidos mento, porém de forma altamente concentrada, dos países pobres.
não tinham sido tomados. com um pequeno grupo de países, como China, Mais que tudo, os IEDs não cumpriram a
A instalação nuclear de Bataan, nas Filipi- Índia, Brasil e México, recebendo a maior parte promessa de criação significativa de emprego,
nas – que nunca gerou eletricidade porque foi dos aumentos recentes desses investimentos. integração com a economia local e transfe-
construída sobre uma falha geológica – é um dos Os países da África Subsaariana, que mais pre- rência de tecnologia. Embora os custos desse
exemplos que podem ser citados. No entanto, o cisam de capital, recebem pouquíssimos IEDs. investimento tenham sido reais, seus benefícios
governo das Filipinas ainda está pagando a dívida Além disso, volumes crescentes desses inves- não são claros. Portanto, há necessidade de
contraída para construir esse gerador. Mesmo timentos são utilizados em fusões e aquisições, repensar o foco nos IEDs como uma ferramenta
países pobres, como Zâmbia e Níger, continuam e não contribuem diretamente para a capacidade central do desenvolvimento. Tanto nos países
usando um quarto de seu orçamento nacional para produtiva ou para a transferência tecnológica, em desenvolvimento como nos desenvolvidos,
o pagamento do serviço da dívida, muito mais do quando uma empresa estrangeira adquire uma é preciso tomar medidas de controle de danos
que gastam em saúde e educação. operação nacional. para minimizar os efeitos prejudiciais desses
Embora o cancelamento da dívida tenha esta- As entradas de IED são acompanhadas por investimentos e ter uma análise mais crítica de
do na agenda de discussões por algum tempo, os grandes fluxos de saída, na forma de repatriação custo e benefício para futuros investimentos nos
valores analisados são minúsculos em comparação de lucros. Por exemplo, na África Subsaariana, países em desenvolvimento.
com a escala do problema e, além disso, são finan- exceto por um período de dez anos (de 1994 a
ciados pelos escassos orçamentos da AOD. 2003), o fluxo de entrada de novos IEDs foi menor
Entretanto, a recente iniciativa do governo ou igual à saída de fundos como remessas de
norueguês sobre a questão das dívidas odiosas lucro sobre IEDs já existentes. À proporção que SONEGAÇÃO EM TERRAS ALHEIAS
e ilegítimas oferece oportunidades promissoras o estoque desses investimentos cresce no país,
para finalmente confrontar as questões reais aumenta o potencial de futura repatriação de lu- Se a situação dos IEDs nos países em
que estão por trás da crise da dívida – de modo cros. Na África Subsaariana, a taxa de lucro média desenvolvimento já era grave, tem piorado
transparente, honesto e eficaz. Essa iniciativa sobre IEDs está entre 24% e 30% – o que mostra com a tendência de as empresas multina-
tem o potencial de “limpar o crédito” dos paí- a amplitude do aumento das futuras saídas. Para cionais em operação nesses países evitarem
ses que têm sofrido sob o peso de uma dívida vários países pobres, os IEDs continuam a ser um impostos – o setor extrativo é de longe o
injusta e impagável, possibilitando que tenham canal de saída de recursos líquidos. maior sonegador. Para isso, alguns dos
um novo começo. Para os países e instituições As preocupações anteriormente destacadas instrumentos utilizados são os seguintes:
credoras, oferece uma chance de aprender com são exacerbadas porque existem evidências fortes • utilização de preços inadequados para
os erros do passado. de que os estoques de IEDs e as remessas de valorizar as transações comerciais entre
Recentemente, foram feitos acordos de dívida lucros são subestimados e podem ser de duas a as subsidiárias, de forma a maximizar os
pela Argentina com seus credores privados; pela três vezes maiores do que as cifras declaradas. lucros na jurisdição de impostos baixos
Nigéria com credores bilaterais; e pelos países Um dos principais benefícios dos IEDs, (preços de transferência com formação
pobres altamente endividados com credores mul- enaltecido com freqüência, é que os lucros inadequada);
tilaterais. Há também a esperança de que esses gerados aumentaram as receitas fiscais do go-
• uso de transações financeiras internas
acordos tenham finalmente aberto o caminho verno. No entanto, com o enorme crescimento da
à empresa ou entre matriz e subsidiária,
para uma discussão séria sobre o tratamento competição fiscal e o aumento exponencial dos
como empréstimos da matriz para a
sistêmico dos problemas da dívida, com o esta- investimentos de enclave (entre eles, as zonas
subsidiária com taxas de juros exage-
belecimento de um processo de arbitragem justo de promoção de exportação), esses benefícios
radas, para retirar os lucros do país
e transparente, preferencialmente sob o patrocínio quase desapareceram. Por exemplo, Honduras
hospedeiro;
da Organização das Nações Unidas. oferece isenções fiscais permanentes e estão fi-
cando cada vez mais comuns as isenções tempo- • utilização de valores exagerados – para
Investimento estrangeiro direto rárias de até 20 anos. Acompanha esse cenário alguns, intangíveis – como “boa vonta-
É também perturbadora a realidade do investi- uma tendência de queda acelerada nas alíquotas de” ou patentes e royalties de forma a
mento estrangeiro direto (IED), que se tornou de impostos corporativos. Em alguns planos de subestimar os lucros;
a maior fonte de financiamento nos países em promoção de exportações, as alíquotas efetivas • grande número de outras práticas, como
desenvolvimento nos últimos anos. Embora, no caíram abaixo de zero nesse país! alterar a qualidade ou quantidade de
papel, o IED possa contribuir de modo significa- O foco geral nos IEDs, os incentivos importações e exportações nas notas
tivo para o desenvolvimento, na realidade, pouco generosos oferecidos e as estratégias para fiscais.
faz para merecer a atenção que tem recebido ul- evitar impostos e “lavar” os lucros das multi-
timamente, quando muitos(as) formuladores(as) nacionais solapam o setor privado doméstico,
de políticas o vêem como o elo mais importante impondo-lhe uma posição de competição
no processo de desenvolvimento. desvantajosa com multinacionais mais fortes

Observatório da Cidadania 2006 / 16


Comércio grandes oportunidades de transferir lucros dos bilhões por ano em saídas ilegais não declaradas
Os vínculos entre comércio e mobilização de países em desenvolvimento para essas jurisdi- às autoridades, sem pagamento de impostos.
recursos são complexos. Não há dúvida de ções com baixa taxação. A maneira mais fácil O maior canal de fuga de capitais é o co-
que o comércio tem potencial para impactar e utilizada é a alteração das notas fiscais e dos mércio, por meio da alteração de preços das
positivamente o desenvolvimento. No entanto, preços de transferência, em que as empresas transações, uso de transações falsas e alteração
o potencial do atual regime comercial de gerar baixam os preços das exportações e aumentam os de preços de transferência entre subsidiárias da
recursos para investimentos em desenvolvimento preços das importações. Desse modo, os lucros mesma empresa, com ajuda de paraísos fiscais
provavelmente está exagerado. Visto da perspec- maiores são declarados nos paraísos fiscais e em e do segredo bancário. Tal operação solapa
tiva da geração de recursos externos, o relevante outras jurisdições fora dos países em desenvol- completamente a capacidade de mobilização de
é o excedente entre exportações e importações vimento. Tal operação é geralmente realizada ao recursos domésticos e fiscais dos governos dos
para um dado país, ou seja, o saldo comercial. custo de uma declaração de rendas seriamente países em desenvolvimento.
Quanto maior o saldo comercial, maiores os subestimada nos países em desenvolvimento. As Pessoas ricas e outros membros da elite
recursos para o desenvolvimento gerados pelo empresas domésticas e internacionais retiram doméstica aproveitam esse aparato institucional
canal do comércio. entre US$ 200 bilhões e US$ 350 bilhões dos do segredo bancário, dos bancos que adminis-
Sob pressão da Organização Mundial países em desenvolvimento anualmente, por meio tram grandes fortunas e dos paraísos fiscais
do Comércio, de instituições financeiras in- desse e de outros mecanismos. para transferir bilhões de dólares dos países
ternacionais e de países ricos, os países em As discussões sobre o Acordo Geral de pobres em desenvolvimento, privando suas
desenvolvimento foram forçados a baixar suas Comércio de Serviços para a liberalização do co- populações do atendimento de necessidades
tarifas de importação e liberalizar o comércio. A mércio de serviços têm um potencial de exacerbar básicas – como a saúde.
medida resultou em aumento das importações o problema da fuga de capitais. Os serviços são As multinacionais, instituições financeiras,
(incluindo mercadorias não essenciais e itens de intangíveis em contraste com as mercadorias e empresas de contabilidade, de advocacia e centros
luxo), porém as exportações não mantiveram o são mais adaptados ao gosto do cliente (custo- financeiros ocidentais têm sido cúmplices em
mesmo ritmo. A continuação dos subsídios e mizados), ao passo que as mercadorias são mais perpetrar, facilitar e buscar ativamente essas fugas
do protecionismo dos países ricos, no setor genéricas. As alterações nas declarações sobre de capitais. Nenhum progresso real no desenvol-
têxtil e, especialmente, na agricultura, setor no serviços são muito mais difíceis de serem detec- vimento sustentável pode ser alcançado a menos
qual os países em desenvolvimento têm uma tadas por causa de sua natureza temporária. Tudo que esse processo seja eliminado.
vantagem competitiva, também teve um papel isso torna a fuga de capitais mais fácil por meio Para avançar no caminho do desenvolvimen-
significativo em reprimir as exportações dos da alteração de notas fiscais no setor de serviços to, é essencial primeiramente revelar os fatos
países em desenvolvimento. – e, portanto, um problema potencialmente maior reais e iniciar um debate honesto sobre o finan-
Muitos países em desenvolvimento, espe- do que a fuga de capitais por meio da alteração de ciamento do desenvolvimento. É impossível fazer
cialmente na região da África Subsaariana e na notas de mercadorias. É preciso tomar distância um debate justo – sem falar na implementação
América Latina, têm déficits comerciais persis- da atual tendência para a liberalização dos ser- de políticas corretivas – sem expor o mito dos
tentes. Assim, são forçados a tomar empréstimos viços e refazer a análise de custo-benefício para atuais fluxos de desenvolvimento e, juntos(as),
para pagar o excedente de importações sobre os países em desenvolvimento, incluindo a fuga estancarmos as perdas do sistema.
exportações, a utilizar recursos da AOD ou ainda de capitais nessas análises.
a tentar atrair IEDs para gerar divisas escassas. Assim, embora o comércio possa melhorar
Significa que, no lugar de aumentar os recursos significativamente a eficiência da economia e
disponíveis para investimento doméstico, o canal trazer muitas vantagens, seu potencial como fonte
do comércio tem sido uma fonte de perdas desses de financiamento do desenvolvimento talvez seja
escassos recursos. Mesmo nos países em desen- exagerado e seus custos potenciais, por meio de
volvimento com saldos comerciais (com exceção fuga de recursos por alteração nos preços, estejam
dos principais exportadores de petróleo), esses sendo subestimados. Há necessidade urgente de
raramente significam mais do que 1% a 2% da uma discussão equilibrada sobre os temas de
renda nacional bruta. Embora significativo, não comércio que reflita, de forma precisa, todos os
se trata de um grande valor e somente pode benefícios e custos, especialmente para os países
contribuir para o desenvolvimento em conjunto em desenvolvimento.
com outras fontes de financiamento.
Mais de 60% do comércio internacional é Fuga de capitais
atualmente realizado intra-empresas, entre vá- Para cada US$ 1 de AOD que entra nos países
rias subsidiárias das empresas multinacionais. em desenvolvimento, US$ 10 saem na forma
Grande parte desse comércio se dá em paraísos de fuga de capitais. No entanto, essa questão é
fiscais, caracterizados pelo segredo e por alíquo- normalmente deixada de lado nas discussões
tas de impostos baixas ou zeradas para empresas sobre desenvolvimento. Estima-se que os países
estrangeiras. Significa que tais empresas têm em desenvolvimento perdem mais de US$ 500

Observatório da Cidadania 2006 / 17


De Monterrey a Basiléia: quem controla os bancos?

Jan Kregel *

FMI RADIOGRAFADO
O Consenso de Monterrey – que emergiu da Con- O dia-a-dia das operações do FMI e do Banco Mundial é dirigido por um conselho de 24
ferência Internacional sobre o Financiamento do diretores executivos. Há sete países nesse conselho executivo que representam somente eles
Desenvolvimento, realizada em Monterrey, México, mesmos: Estados Unidos, Japão, Alemanha, França, Reino Unido, China e Arábia Saudita.
em março de 2002 – forjou uma parceria entre Portanto, os outros 17 diretores executivos devem representar os interesses dos demais
os países desenvolvidos e em desenvolvimento, 160 países. Cada um desses 17 diretores é responsável por um grupo de países. Na aloca-
baseada no reconhecimento mútuo dos benefícios ção atual, mais de 40 países que compõem a África Subsaariana estão representados por
da implementação de políticas que levassem a um somente dois diretores executivos. Assim, seus interesses não recebem a mesma atenção
desenvolvimento bem-sucedido. nas decisões dos conselhos que os membros com assento de único país.
Os países em desenvolvimento assumiram o Além disso, os cinco países desenvolvidos que possuem assentos únicos representam
compromisso de introduzir políticas econômicas quase um terço do total de votos. Outros países desenvolvidos têm assentos com outro
e sociais sólidas, melhorar a governança, elimi- terço dos votos. Isso assegura que qualquer decisão que necessite uma maioria de dois
nar a corrupção e criar um ambiente regulatório terços requeira a aprovação dos países desenvolvidos. Além do mais, os Estados Unidos
doméstico para apoiar o desenvolvimento do controlam um número de votos que ultrapassa 17% do total. É um número importante,
setor privado. Comprometeram-se, também, pois a maior parte das decisões principais sobre a estrutura do FMI (como mudanças no
em assumir a responsabilidade por seu próprio poder de voto) exige uma maioria de 85%. O Banco Mundial tem representação e estrutura
desenvolvimento. Em contrapartida, os países de votação similares.
desenvolvidos prometeram tomar medidas para Assim, enquanto os países em desenvolvimento são impelidos a assumir responsabilidade
prover os recursos financeiros necessários para por seu próprio desenvolvimento, melhorar suas estruturas de governança e assegurar que
que os países em desenvolvimento pudessem suas políticas sejam “apropriadas nacionalmente”, as principais instituições que determi-
cumprir as metas de desenvolvimento. nam a arquitetura do sistema financeiro internacional e que são responsáveis pela maior
Essas medidas incluíam as promessas de: es- parte do financiamento institucional para o desenvolvimento continuam com uma forma
forço para prover Ajuda Oficial ao Desenvolvimento de governança anômala e nada democrática, na qual os países desenvolvidos detêm uma
(AOD) no percentual mínimo de 0,7% da renda maioria estrutural.
nacional bruta de cada país desenvolvido; melhor
acesso ao mercado para as exportações dos países
em desenvolvimento; conclusão da dimensão de
desenvolvimento da Rodada de Doha da Organiza- representação eqüitativa naqueles processos e de tamanho em diferentes economias, enquanto
ção Mundial do Comércio (OMC); redução da dívida instituições que foram criados para gerir as regras, os votos básicos permaneceram fixos, os países
para garantir que o serviço da dívida dos países em regulamentos e instituições que constituem o sis- que cresceram mais rapidamente aumentaram
desenvolvimento não impedisse seus esforços para tema internacional de comércio e finanças. sua influência em relação àqueles países em
atingir o desenvolvimento; facilitação do impacto no O exemplo mais óbvio da atual falta de desenvolvimento (de crescimento mais lento),
desenvolvimento do investimento estrangeiro direto representação dos países em desenvolvimento especialmente aqueles que surgiram e entraram
por maior transferência de tecnologia; e melhorias encontra-se na estrutura de governança das insti- no FMI após sua criação.
na arquitetura financeira internacional para prever tuições de Bretton Woods – Banco Mundial e Fundo
e prevenir crises financeiras. Monetário Internacional (FMI) –, criadas para gerir Falta de representação
O Consenso também observou que, para ter o sistema financeiro e de comércio internacional O Consenso de Monterrey enfatizou a neces-
responsabilidade efetiva pelo desenvolvimento de do pós-guerra. Embora as duas instituições sejam sidade de ampliar e fortalecer a participação
seus próprios recursos, os países em desenvol- “agências especializadas” das Nações Unidas, sua dos países em desenvolvimento e países
vimento precisariam ter responsabilidade plena estrutura de governança não segue o princípio com economias em transição nas decisões
na formulação de regulamentos e na concepção tradicional da ONU (um país, um voto). econômicas e no estabelecimento de normas
das instituições internacionais que determinam o Ao contrário, as decisões são tomadas por um internacionais. Buscava, assim, fortalecer
ambiente internacional no qual participam e que conselho deliberativo com poder de voto determi- o diálogo internacional com as instituições
têm um grande impacto sobre o êxito de suas nado por uma fórmula complicada, representando financeiras internacionais a respeito das
estratégias de desenvolvimento nacional. Essa uma quantidade igual de votos básicos, mais necessidades e preocupações dos países em
responsabilidade adicional só poderia ser signifi- votos adicionais determinados pela contribuição desenvolvimento.
cativa se os países em desenvolvimento tivessem financeira do país à instituição, o tamanho da Embora a maior parte da atenção para melho-
economia e sua participação no comércio mundial. rar a voz e a representação tenha ficado centrada
Assim, os países desenvolvidos mais poderosos no FMI e no Banco Mundial, há outros organismos
* Professor e pesquisador do Centro para o Pleno Emprego
possuem um poder de voto maior que os países em internacionais que estabelecem regras e padrões
e Estabilidade de Preços da Universidade de Missouri-Kan- desenvolvimento. Como os itens variáveis foram globais, nos quais a representação dos países
sas City (UMKC) e consultor do Ibase. ajustados diversas vezes para refletir mudanças em desenvolvimento é ainda menos eqüitativa e,

Observatório da Cidadania 2006 / 18


em alguns casos, inexistente. Por esse motivo, o o artigo IV do FMI. Ou ainda como padrões pelos
Consenso foi além e conclamou os comitês do quais são avaliados seus compromissos com a
Banco de Compensações Internacionais – como governança e instituições sólidas, especificados O PESO DAS DECISÕES
o Comitê de Basiléia de Supervisão Bancária e no Consenso de Monterrey.
A extensão e a proliferação dos regu-
o Fórum de Estabilidade Financeira – para que Também foram implementados mecanismos
lamentos, padrões e códigos globais
continuem seus esforços de envolver e consultar para encorajar sua introdução, controlar sua uti-
determinados pelas instituições e
os países em desenvolvimento e países com eco- lização e monitorar sua aplicação. O instrumento
organismos de governança globais são
nomias em transição em âmbito regional, revendo principal é o Relatório sobre a Observância de
freqüentemente subestimadas. Para se
sua afiliação, quando apropriado, para possibilitar Padrões e Códigos, preparado pelo FMI, como
ter idéia da abrangência desse poder,
uma participação adequada. parte das consultas do artigo IV, ou por meio
alguns exemplos são citados a seguir:
Foram também incluídos nesse chamado dos Programas de Avaliação do Setor Financeiro,
todos os agrupamentos ad hoc que fazem reco- conduzidos pelo FMI e pelo Banco Mundial. Esses • Princípios essenciais de supervisão
mendações políticas com implicações globais, relatórios foram realizados para mais de cem bancária, emitidos pelo Comitê de
para que continuassem a buscar o envolvimento países. Assim, fica claro que existe hoje um poder Basiléia de Supervisão Bancária;
de países que não são membros e a aperfeiçoar a regulatório internacional de facto, que monitora
• Objetivos e Princípios da Regu-
colaboração com os organismos que estabelecem a implementação de um conjunto de padrões de
lamentação de Valores, emitidos
padrões financeiros. São eles: Associação Inter- boas práticas para as instituições financeiras que
pela Organização Internacional de
nacional de Supervisores de Seguros, Conselho operam nos mercados internacionais.
Comissões de Valores;
Internacional de Padrões Contábeis, Organização Como o crédito fornecido pelas agências de
Internacional de Comissões de Valores, Organi- classificação de crédito é, cada vez mais, avaliado • Princípios Essenciais de Seguros, es-
zação Internacional de Padronização e Federação pela qualidade dos sistemas regulatórios e de tabelecidos pela Associação Interna-
Internacional de Bolsas de Valores. supervisão dos países – medida por sua adesão cional de Supervisores de Seguros;
Refletir sobre a falta de representação dos aos padrões internacionais –, tornou-se crucial
países em desenvolvimento nesses outros or- para os países em desenvolvimento serem vistos • Princípios e Diretrizes para Sis-
ganismos é especialmente importante porque a como países que respeitam esses padrões. Isso é temas Efetivos de Insolvência e
maioria destes não tem estrutura de governança uma condição mínima para atrair e reter os fluxos Direitos de Crédito, emitidos pelo
formal ou presta serviços voluntários. E, na au- internacionais de capital. Assim, a capacidade de Banco Mundial;
sência de quaisquer instituições de governança os países em desenvolvimento atraírem finan- • Princípios de Governança Corpora-
formais globais, assumem a responsabilidade ciamento privado ou oficial depende, cada vez tiva, emitidos pela Organização para
de formalizar regras, regulamentos, padrões e mais, de uma estrutura de governança da qual a Cooperação e o Desenvolvimento
códigos para a economia global e para o sistema não participam. Econômico;
financeiro internacional. Em conseqüência, um Representantes que se reúnem para propor e
sistema de governança global de facto está sendo implementar os padrões de boas práticas e códigos • Padrões Contábeis Internacionais,
construído baseado em decisões tomadas pelos do mercado financeiro internacional estão longe de estabelecidos pelo Conselho Inter-
países desenvolvidos, sem qualquer participação serem selecionados de forma democrática. Em sua nacional de Padrões Contábeis;
dos países em desenvolvimento. A natureza esmagadora maioria, representam o G-8 (formado • Padrões Internacionais de Au-
não representativa dessa crescente estrutura por Estados Unidos, Canadá, Japão, Reino Unido, ditoria, emitidos pela Federação
de governança global deu origem ao que se França, Alemanha, Itália e Rússia). Quase nenhum Internacional de Contadores;
conhece como “déficit democrático” – causado desses organismos concede representação for-
pela ausência de representação eqüitativa dos mal aos países em desenvolvimento. Portanto, • Princípios Essenciais para Sistemas de
interesses de todos os países. há um grande déficit democrático na operação Pagamentos Sistemicamente Impor-
do sistema de governança global de facto dos tantes, emitidos pelo Comitê de Siste-
Poder regulatório de facto mercados financeiros. É necessário produzir um mas de Pagamentos e Liquidações;
A globalização das finanças e a crescente inter- estudo formal sobre esse sistema para determinar • Recomendações para Sistemas
nacionalização das crises financeiras nos últimos se seu mecanismo de operação, ineficiente em de Liquidações de Valores, pro-
anos resultaram em maiores esforços para forçar termos democráticos, pode ser justificado pelo duzidas pelo Comitê de Sistemas
os países a adotarem arranjos regulatórios simi- prometido resultado de uma maior estabilidade de Pagamentos e Liquidações e
lares. No entanto, ao contrário da regulamentação financeira global. pela Organização Internacional de
financeira nacional, não existe nenhum poder A maior parte da atenção está focalizada Comissões de Valores;
formal internacional para estabelecer e fazer na questão de voz e representação no Banco
cumprir regulamentos em todo o mundo. Repre- Mundial e no FMI. Isso porque os países em • 40 Recomendações e nove Reco-
sentantes das agências supervisoras e reguladoras desenvolvimento têm alguma representação, mendações Especiais sobre o Finan-
do mercado financeiro dos países desenvolvidos embora pequena, nessas instituições. Desde ciamento ao Terrorismo, emitidas
vêm formulando um conjunto de padrões de boas Monterrey, esses países estiveram muito en- pela Força-Tarefa de Ação Financeira
práticas e códigos cuja adoção é estimulada pela gajados na discussão dos meios para conceder sobre Lavagem de Dinheiro;
pressão dos pares. voz e representação mais eqüitativas aos países • Código de Boas Práticas na Trans-
Entretanto, na prática, esses regulamentos em desenvolvimento nas suas estruturas de parência das Políticas Monetárias e
globais são aplicados por instituições financeiras governança. Entretanto, quase cinco anos depois Financeiras, Código de Boas Práticas
internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, da conferência, não há propostas formais sobre na Transparência Fiscal, Padrão
não só pela inserção desses regulamentos nas como isso deve ser feito. Especial de Disseminação de Dados
condições que os países em desenvolvimento pre- Na Reunião Anual da Assembléia de Governa- e Sistema Geral de Disseminação de
cisam cumprir para terem direito a financiamento dores do FMI, em Cingapura (2006), foi adotado Dados, emitidos pelo FMI.
dessas instituições, mas também como parte dos um programa de reforma de dois anos. Seu primei-
padrões utilizados na supervisão, de acordo com ro passo é aumentar as cotas ad hoc para a China,

Observatório da Cidadania 2006 / 19


a Coréia do Sul, o México e a Turquia. O segundo códigos que seriam cumpridos por todos os bancos e, portanto, tal decisão dependeria de aprovação
passo requer que a diretoria executiva do FMI internacionais. Foi a primeira tentativa de desenvol- e supervisão parlamentar? As decisões democrá-
chegue a um acordo sobre uma nova fórmula para ver um conjunto único de regras e princípios inter- ticas são tomadas por órgãos de representação
as cotas, que seja a base para um reequilíbrio delas nacionais para as políticas domésticas nas esferas nacionais ou por agências técnicas? Até que ponto
a ser recomendado à Assembléia de Governadores financeira e monetária, ao qual todos os países iriam é importante a persuasão das instituições finan-
pelas Reuniões Anuais de 2007 e, no mais tardar, aderir. Além disso, o Fórum identificou 70 padrões ceiras multilaterais? Há influência de participantes
pelas Reuniões Anuais de 2008. financeiros, entre os quais os países do G-8, e as do mercado privado?
A diretoria executiva também recebeu o instituições financeiras multilaterais identificaram O Marco de Referência Revisado Basiléia II
pedido de propor uma emenda ao convênio um subconjunto de padrões considerado necessário deve propiciar uma maior estabilidade financeira
constitutivo do FMI, provendo no mínimo uma para assegurar a estabilidade financeira. global. Essa meta pode não ser compatível com
duplicação dos votos básicos que cada membro Embora haja uma representação claramente a função essencial dos mercados de capitais
possui, de modo a proteger o poder de voto dos desigual nas instituições financeiras multilaterais, internacionais de conceder financiamentos para o
países de baixa renda, como um grupo. Também na verdade, elas possuem uma estrutura de go- processo de investimento que permitam aos países
se considera que a emenda deve servir de sal- vernança clara. Os organismos voluntários ad hoc, utilizarem plenamente seus recursos nacionais e
vaguarda para a proporção de votos básicos no como o Comitê de Basiléia, não possuem mandatos tomarem decisões de forma a possibilitar a apro-
poder de voto total. O programa solicita uma ação democráticos nem estruturas de governança priação nacional dessas políticas.
rápida para aumentar o pessoal disponível para os transparentes e não têm nenhuma representação Por exemplo, tem-se argumentado se a
diretores executivos que representam um grande formal dos países em desenvolvimento. Nesses introdução do Marco de Referência Revisado
número de membros, como no caso da África. A organismos voluntários, encontram-se os déficits tornará mais pró-cíclicos os fluxos de capital
diretoria executiva recebeu a solicitação de ana- democráticos mais importantes. Neles, também há internacionais para os países em desenvolvimento.
lisar uma emenda ao convênio constitutivo que menos informações sobre seu funcionamento.1 Claramente, isso tornaria o sistema financeiro
permitiria que cada diretor executivo eleito por internacional menos estável e mais assimétrico.
um grande número de membros pudesse indicar Basiléia II Outras pessoas observaram que, embora sua
mais de um diretor executivo suplente. O Comitê de Basiléia de Supervisão Bancária propôs aplicação supostamente atenda às condições
Muito menos atenção tem sido focalizada nos um Marco de Referência Revisado para o Capital nacionais, somente os países desenvolvidos, e
outros organismos que estabelecem padrões glo- Internacional, conhecido como “Basiléia II”. Foram não os países em desenvolvimento, introduziram
bais. A primeira dessas instituições de governança usados mecanismos informais para a participação mudanças para se adequarem às condições e aos
internacional de facto foi o Comitê de Basiléia de dos países em desenvolvimento, porém suas regras objetivos nacionais. A maior parte dos países em
Regulamentação e Supervisão Bancária, abrigado de operação não são transparentes. Por exemplo, desenvolvimento anunciou sua intenção de realizar
no BIS, para lidar com os riscos de pagamentos os métodos utilizados para selecionar os países implementação plena e dentro do prazo.
internacionais entre os grandes bancos globais que participam do Comitê de Basiléia não são do O Marco de Referência Revisado está destina-
dos países desenvolvidos. Esse comitê produziu conhecimento público. Tampouco há qualquer in- do a instituições financeiras privadas que operam
regulamentações conhecidas como os Memoran- formação sobre como esses países participam das em âmbito internacional. Porém, na sua versão
dos de Basiléia, em 1975 e 1978, que tentavam deliberações desses organismos. Embora a imple- inicial (Basiléia I), foi aplicado, em vários países, de
alocar a responsabilidade de regulamentar os mentação dos padrões e códigos seja supostamente forma muito mais geral, a todos os bancos, incluin-
bancos globais operando internacionalmente a voluntária e ajustada a circunstâncias diversas de do bancos estatais e bancos de desenvolvimento
cada agência regulatória nacional correspondente, países e empresas diferentes, não está claro se nacional. Não está claro se o capital desses bancos
exigindo que os bancos apresentassem relatórios essas diferenças são levadas em consideração no e, especialmente, dos bancos de desenvolvimento
financeiros consolidados que cobrissem toda a estágio de formulação dos padrões ou se a aplicação nacional pode ser considerado no mesmo patamar
sua operação global. diferencial é considerada somente como exceção dos bancos privados internacionais e se tal marco
Em essência, os Memorandos eram um inevitável à aplicação plena em data posterior. de referência é coerente com seus objetivos nacio-
acordo de supervisão global que, supostamente, Além disso, não está claro como representan- nais. Esse tema é especialmente importante, pois
substituiria uma instituição internacional como tes dos países em desenvolvimento são escolhidos muitos países estão outra vez buscando um papel
“emprestador de última instância” ou faria uma e ante quem são responsáveis. Tampouco há maior para seu sistema bancário de desenvolvi-
alocação dessa responsabilidade para os bancos informações sobre como esses representantes, mento ou mesmo procurando recriá-lo, quando
que operavam em escala internacional. O fracasso primariamente de países em desenvolvimento, já o tinham abandonado.
dos Memorandos em dar esse apoio a um banco preparam-se para participar de tais organismos,
italiano em dificuldades, de propriedade de uma se fazem consultas a outros países que não estão
holding suíço-luxemburguesa, levou à procura convidados ou se tentam representar outras po-
de um arranjo alternativo. Tal arranjo assumiu a sições além das suas próprias.
forma da criação de padrões de adequação para o Finalmente, existe a questão de como esses
capital global, estabelecidos no primeiro Acordo padrões voluntários são implementados nos países
de Basiléia sobre a Adequação do Capital. que não participam de sua formulação. São os
A crise de 1997 no Leste Asiático serviu para governos nacionais responsáveis por essa imple-
destacar a importância dada à regulamentação mentação, como parte das políticas domésticas,
financeira globalmente coordenada e também para
assegurar que a multiplicidade desses regulamentos
fosse analisada por algum organismo central. A
resposta foi a criação, em fevereiro de 1999, do 1 Com apoio da Fundação Ford, o Ibase está desenvol-
Fórum de Estabilidade Financeira, estabelecido vendo um projeto de pesquisa, coordenado por Jan
Kregel e Fernando J. Cardim de Carvalho, para investigar
pelos ministros da Fazenda e pelos presidentes dos o papel dessas instituições na governança do sistema
Bancos Centrais do G-8. Esse Fórum recebeu a res- financeiro global. Para mais informações, escreva para
ponsabilidade de definir um conjunto de padrões e <observatorio@ibase.br>.

Observatório da Cidadania 2006 / 20


De Monterrey a Basiléia: quem controla os bancos?

Jan Kregel *

FMI RADIOGRAFADO
O Consenso de Monterrey – que emergiu da Con- O dia-a-dia das operações do FMI e do Banco Mundial é dirigido por um conselho de 24
ferência Internacional sobre o Financiamento do diretores executivos. Há sete países nesse conselho executivo que representam somente eles
Desenvolvimento, realizada em Monterrey, México, mesmos: Estados Unidos, Japão, Alemanha, França, Reino Unido, China e Arábia Saudita.
em março de 2002 – forjou uma parceria entre Portanto, os outros 17 diretores executivos devem representar os interesses dos demais
os países desenvolvidos e em desenvolvimento, 160 países. Cada um desses 17 diretores é responsável por um grupo de países. Na aloca-
baseada no reconhecimento mútuo dos benefícios ção atual, mais de 40 países que compõem a África Subsaariana estão representados por
da implementação de políticas que levassem a um somente dois diretores executivos. Assim, seus interesses não recebem a mesma atenção
desenvolvimento bem-sucedido. nas decisões dos conselhos que os membros com assento de único país.
Os países em desenvolvimento assumiram o Além disso, os cinco países desenvolvidos que possuem assentos únicos representam
compromisso de introduzir políticas econômicas quase um terço do total de votos. Outros países desenvolvidos têm assentos com outro
e sociais sólidas, melhorar a governança, elimi- terço dos votos. Isso assegura que qualquer decisão que necessite uma maioria de dois
nar a corrupção e criar um ambiente regulatório terços requeira a aprovação dos países desenvolvidos. Além do mais, os Estados Unidos
doméstico para apoiar o desenvolvimento do controlam um número de votos que ultrapassa 17% do total. É um número importante,
setor privado. Comprometeram-se, também, pois a maior parte das decisões principais sobre a estrutura do FMI (como mudanças no
em assumir a responsabilidade por seu próprio poder de voto) exige uma maioria de 85%. O Banco Mundial tem representação e estrutura
desenvolvimento. Em contrapartida, os países de votação similares.
desenvolvidos prometeram tomar medidas para Assim, enquanto os países em desenvolvimento são impelidos a assumir responsabilidade
prover os recursos financeiros necessários para por seu próprio desenvolvimento, melhorar suas estruturas de governança e assegurar que
que os países em desenvolvimento pudessem suas políticas sejam “apropriadas nacionalmente”, as principais instituições que determi-
cumprir as metas de desenvolvimento. nam a arquitetura do sistema financeiro internacional e que são responsáveis pela maior
Essas medidas incluíam as promessas de: es- parte do financiamento institucional para o desenvolvimento continuam com uma forma
forço para prover Ajuda Oficial ao Desenvolvimento de governança anômala e nada democrática, na qual os países desenvolvidos detêm uma
(AOD) no percentual mínimo de 0,7% da renda maioria estrutural.
nacional bruta de cada país desenvolvido; melhor
acesso ao mercado para as exportações dos países
em desenvolvimento; conclusão da dimensão de
desenvolvimento da Rodada de Doha da Organiza- representação eqüitativa naqueles processos e de tamanho em diferentes economias, enquanto
ção Mundial do Comércio (OMC); redução da dívida instituições que foram criados para gerir as regras, os votos básicos permaneceram fixos, os países
para garantir que o serviço da dívida dos países em regulamentos e instituições que constituem o sis- que cresceram mais rapidamente aumentaram
desenvolvimento não impedisse seus esforços para tema internacional de comércio e finanças. sua influência em relação àqueles países em
atingir o desenvolvimento; facilitação do impacto no O exemplo mais óbvio da atual falta de desenvolvimento (de crescimento mais lento),
desenvolvimento do investimento estrangeiro direto representação dos países em desenvolvimento especialmente aqueles que surgiram e entraram
por maior transferência de tecnologia; e melhorias encontra-se na estrutura de governança das insti- no FMI após sua criação.
na arquitetura financeira internacional para prever tuições de Bretton Woods – Banco Mundial e Fundo
e prevenir crises financeiras. Monetário Internacional (FMI) –, criadas para gerir Falta de representação
O Consenso também observou que, para ter o sistema financeiro e de comércio internacional O Consenso de Monterrey enfatizou a neces-
responsabilidade efetiva pelo desenvolvimento de do pós-guerra. Embora as duas instituições sejam sidade de ampliar e fortalecer a participação
seus próprios recursos, os países em desenvol- “agências especializadas” das Nações Unidas, sua dos países em desenvolvimento e países
vimento precisariam ter responsabilidade plena estrutura de governança não segue o princípio com economias em transição nas decisões
na formulação de regulamentos e na concepção tradicional da ONU (um país, um voto). econômicas e no estabelecimento de normas
das instituições internacionais que determinam o Ao contrário, as decisões são tomadas por um internacionais. Buscava, assim, fortalecer
ambiente internacional no qual participam e que conselho deliberativo com poder de voto determi- o diálogo internacional com as instituições
têm um grande impacto sobre o êxito de suas nado por uma fórmula complicada, representando financeiras internacionais a respeito das
estratégias de desenvolvimento nacional. Essa uma quantidade igual de votos básicos, mais necessidades e preocupações dos países em
responsabilidade adicional só poderia ser signifi- votos adicionais determinados pela contribuição desenvolvimento.
cativa se os países em desenvolvimento tivessem financeira do país à instituição, o tamanho da Embora a maior parte da atenção para melho-
economia e sua participação no comércio mundial. rar a voz e a representação tenha ficado centrada
Assim, os países desenvolvidos mais poderosos no FMI e no Banco Mundial, há outros organismos
* Professor e pesquisador do Centro para o Pleno Emprego
possuem um poder de voto maior que os países em internacionais que estabelecem regras e padrões
e Estabilidade de Preços da Universidade de Missouri-Kan- desenvolvimento. Como os itens variáveis foram globais, nos quais a representação dos países
sas City (UMKC) e consultor do Ibase. ajustados diversas vezes para refletir mudanças em desenvolvimento é ainda menos eqüitativa e,

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em alguns casos, inexistente. Por esse motivo, o o artigo IV do FMI. Ou ainda como padrões pelos
Consenso foi além e conclamou os comitês do quais são avaliados seus compromissos com a
Banco de Compensações Internacionais – como governança e instituições sólidas, especificados O PESO DAS DECISÕES
o Comitê de Basiléia de Supervisão Bancária e no Consenso de Monterrey.
A extensão e a proliferação dos regu-
o Fórum de Estabilidade Financeira – para que Também foram implementados mecanismos
lamentos, padrões e códigos globais
continuem seus esforços de envolver e consultar para encorajar sua introdução, controlar sua uti-
determinados pelas instituições e
os países em desenvolvimento e países com eco- lização e monitorar sua aplicação. O instrumento
organismos de governança globais são
nomias em transição em âmbito regional, revendo principal é o Relatório sobre a Observância de
freqüentemente subestimadas. Para se
sua afiliação, quando apropriado, para possibilitar Padrões e Códigos, preparado pelo FMI, como
ter idéia da abrangência desse poder,
uma participação adequada. parte das consultas do artigo IV, ou por meio
alguns exemplos são citados a seguir:
Foram também incluídos nesse chamado dos Programas de Avaliação do Setor Financeiro,
todos os agrupamentos ad hoc que fazem reco- conduzidos pelo FMI e pelo Banco Mundial. Esses • Princípios essenciais de supervisão
mendações políticas com implicações globais, relatórios foram realizados para mais de cem bancária, emitidos pelo Comitê de
para que continuassem a buscar o envolvimento países. Assim, fica claro que existe hoje um poder Basiléia de Supervisão Bancária;
de países que não são membros e a aperfeiçoar a regulatório internacional de facto, que monitora
• Objetivos e Princípios da Regu-
colaboração com os organismos que estabelecem a implementação de um conjunto de padrões de
lamentação de Valores, emitidos
padrões financeiros. São eles: Associação Inter- boas práticas para as instituições financeiras que
pela Organização Internacional de
nacional de Supervisores de Seguros, Conselho operam nos mercados internacionais.
Comissões de Valores;
Internacional de Padrões Contábeis, Organização Como o crédito fornecido pelas agências de
Internacional de Comissões de Valores, Organi- classificação de crédito é, cada vez mais, avaliado • Princípios Essenciais de Seguros, es-
zação Internacional de Padronização e Federação pela qualidade dos sistemas regulatórios e de tabelecidos pela Associação Interna-
Internacional de Bolsas de Valores. supervisão dos países – medida por sua adesão cional de Supervisores de Seguros;
Refletir sobre a falta de representação dos aos padrões internacionais –, tornou-se crucial
países em desenvolvimento nesses outros or- para os países em desenvolvimento serem vistos • Princípios e Diretrizes para Sis-
ganismos é especialmente importante porque a como países que respeitam esses padrões. Isso é temas Efetivos de Insolvência e
maioria destes não tem estrutura de governança uma condição mínima para atrair e reter os fluxos Direitos de Crédito, emitidos pelo
formal ou presta serviços voluntários. E, na au- internacionais de capital. Assim, a capacidade de Banco Mundial;
sência de quaisquer instituições de governança os países em desenvolvimento atraírem finan- • Princípios de Governança Corpora-
formais globais, assumem a responsabilidade ciamento privado ou oficial depende, cada vez tiva, emitidos pela Organização para
de formalizar regras, regulamentos, padrões e mais, de uma estrutura de governança da qual a Cooperação e o Desenvolvimento
códigos para a economia global e para o sistema não participam. Econômico;
financeiro internacional. Em conseqüência, um Representantes que se reúnem para propor e
sistema de governança global de facto está sendo implementar os padrões de boas práticas e códigos • Padrões Contábeis Internacionais,
construído baseado em decisões tomadas pelos do mercado financeiro internacional estão longe de estabelecidos pelo Conselho Inter-
países desenvolvidos, sem qualquer participação serem selecionados de forma democrática. Em sua nacional de Padrões Contábeis;
dos países em desenvolvimento. A natureza esmagadora maioria, representam o G-8 (formado • Padrões Internacionais de Au-
não representativa dessa crescente estrutura por Estados Unidos, Canadá, Japão, Reino Unido, ditoria, emitidos pela Federação
de governança global deu origem ao que se França, Alemanha, Itália e Rússia). Quase nenhum Internacional de Contadores;
conhece como “déficit democrático” – causado desses organismos concede representação for-
pela ausência de representação eqüitativa dos mal aos países em desenvolvimento. Portanto, • Princípios Essenciais para Sistemas de
interesses de todos os países. há um grande déficit democrático na operação Pagamentos Sistemicamente Impor-
do sistema de governança global de facto dos tantes, emitidos pelo Comitê de Siste-
Poder regulatório de facto mercados financeiros. É necessário produzir um mas de Pagamentos e Liquidações;
A globalização das finanças e a crescente inter- estudo formal sobre esse sistema para determinar • Recomendações para Sistemas
nacionalização das crises financeiras nos últimos se seu mecanismo de operação, ineficiente em de Liquidações de Valores, pro-
anos resultaram em maiores esforços para forçar termos democráticos, pode ser justificado pelo duzidas pelo Comitê de Sistemas
os países a adotarem arranjos regulatórios simi- prometido resultado de uma maior estabilidade de Pagamentos e Liquidações e
lares. No entanto, ao contrário da regulamentação financeira global. pela Organização Internacional de
financeira nacional, não existe nenhum poder A maior parte da atenção está focalizada Comissões de Valores;
formal internacional para estabelecer e fazer na questão de voz e representação no Banco
cumprir regulamentos em todo o mundo. Repre- Mundial e no FMI. Isso porque os países em • 40 Recomendações e nove Reco-
sentantes das agências supervisoras e reguladoras desenvolvimento têm alguma representação, mendações Especiais sobre o Finan-
do mercado financeiro dos países desenvolvidos embora pequena, nessas instituições. Desde ciamento ao Terrorismo, emitidas
vêm formulando um conjunto de padrões de boas Monterrey, esses países estiveram muito en- pela Força-Tarefa de Ação Financeira
práticas e códigos cuja adoção é estimulada pela gajados na discussão dos meios para conceder sobre Lavagem de Dinheiro;
pressão dos pares. voz e representação mais eqüitativas aos países • Código de Boas Práticas na Trans-
Entretanto, na prática, esses regulamentos em desenvolvimento nas suas estruturas de parência das Políticas Monetárias e
globais são aplicados por instituições financeiras governança. Entretanto, quase cinco anos depois Financeiras, Código de Boas Práticas
internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, da conferência, não há propostas formais sobre na Transparência Fiscal, Padrão
não só pela inserção desses regulamentos nas como isso deve ser feito. Especial de Disseminação de Dados
condições que os países em desenvolvimento pre- Na Reunião Anual da Assembléia de Governa- e Sistema Geral de Disseminação de
cisam cumprir para terem direito a financiamento dores do FMI, em Cingapura (2006), foi adotado Dados, emitidos pelo FMI.
dessas instituições, mas também como parte dos um programa de reforma de dois anos. Seu primei-
padrões utilizados na supervisão, de acordo com ro passo é aumentar as cotas ad hoc para a China,

Observatório da Cidadania 2006 / 19


a Coréia do Sul, o México e a Turquia. O segundo códigos que seriam cumpridos por todos os bancos e, portanto, tal decisão dependeria de aprovação
passo requer que a diretoria executiva do FMI internacionais. Foi a primeira tentativa de desenvol- e supervisão parlamentar? As decisões democrá-
chegue a um acordo sobre uma nova fórmula para ver um conjunto único de regras e princípios inter- ticas são tomadas por órgãos de representação
as cotas, que seja a base para um reequilíbrio delas nacionais para as políticas domésticas nas esferas nacionais ou por agências técnicas? Até que ponto
a ser recomendado à Assembléia de Governadores financeira e monetária, ao qual todos os países iriam é importante a persuasão das instituições finan-
pelas Reuniões Anuais de 2007 e, no mais tardar, aderir. Além disso, o Fórum identificou 70 padrões ceiras multilaterais? Há influência de participantes
pelas Reuniões Anuais de 2008. financeiros, entre os quais os países do G-8, e as do mercado privado?
A diretoria executiva também recebeu o instituições financeiras multilaterais identificaram O Marco de Referência Revisado Basiléia II
pedido de propor uma emenda ao convênio um subconjunto de padrões considerado necessário deve propiciar uma maior estabilidade financeira
constitutivo do FMI, provendo no mínimo uma para assegurar a estabilidade financeira. global. Essa meta pode não ser compatível com
duplicação dos votos básicos que cada membro Embora haja uma representação claramente a função essencial dos mercados de capitais
possui, de modo a proteger o poder de voto dos desigual nas instituições financeiras multilaterais, internacionais de conceder financiamentos para o
países de baixa renda, como um grupo. Também na verdade, elas possuem uma estrutura de go- processo de investimento que permitam aos países
se considera que a emenda deve servir de sal- vernança clara. Os organismos voluntários ad hoc, utilizarem plenamente seus recursos nacionais e
vaguarda para a proporção de votos básicos no como o Comitê de Basiléia, não possuem mandatos tomarem decisões de forma a possibilitar a apro-
poder de voto total. O programa solicita uma ação democráticos nem estruturas de governança priação nacional dessas políticas.
rápida para aumentar o pessoal disponível para os transparentes e não têm nenhuma representação Por exemplo, tem-se argumentado se a
diretores executivos que representam um grande formal dos países em desenvolvimento. Nesses introdução do Marco de Referência Revisado
número de membros, como no caso da África. A organismos voluntários, encontram-se os déficits tornará mais pró-cíclicos os fluxos de capital
diretoria executiva recebeu a solicitação de ana- democráticos mais importantes. Neles, também há internacionais para os países em desenvolvimento.
lisar uma emenda ao convênio constitutivo que menos informações sobre seu funcionamento.1 Claramente, isso tornaria o sistema financeiro
permitiria que cada diretor executivo eleito por internacional menos estável e mais assimétrico.
um grande número de membros pudesse indicar Basiléia II Outras pessoas observaram que, embora sua
mais de um diretor executivo suplente. O Comitê de Basiléia de Supervisão Bancária propôs aplicação supostamente atenda às condições
Muito menos atenção tem sido focalizada nos um Marco de Referência Revisado para o Capital nacionais, somente os países desenvolvidos, e
outros organismos que estabelecem padrões glo- Internacional, conhecido como “Basiléia II”. Foram não os países em desenvolvimento, introduziram
bais. A primeira dessas instituições de governança usados mecanismos informais para a participação mudanças para se adequarem às condições e aos
internacional de facto foi o Comitê de Basiléia de dos países em desenvolvimento, porém suas regras objetivos nacionais. A maior parte dos países em
Regulamentação e Supervisão Bancária, abrigado de operação não são transparentes. Por exemplo, desenvolvimento anunciou sua intenção de realizar
no BIS, para lidar com os riscos de pagamentos os métodos utilizados para selecionar os países implementação plena e dentro do prazo.
internacionais entre os grandes bancos globais que participam do Comitê de Basiléia não são do O Marco de Referência Revisado está destina-
dos países desenvolvidos. Esse comitê produziu conhecimento público. Tampouco há qualquer in- do a instituições financeiras privadas que operam
regulamentações conhecidas como os Memoran- formação sobre como esses países participam das em âmbito internacional. Porém, na sua versão
dos de Basiléia, em 1975 e 1978, que tentavam deliberações desses organismos. Embora a imple- inicial (Basiléia I), foi aplicado, em vários países, de
alocar a responsabilidade de regulamentar os mentação dos padrões e códigos seja supostamente forma muito mais geral, a todos os bancos, incluin-
bancos globais operando internacionalmente a voluntária e ajustada a circunstâncias diversas de do bancos estatais e bancos de desenvolvimento
cada agência regulatória nacional correspondente, países e empresas diferentes, não está claro se nacional. Não está claro se o capital desses bancos
exigindo que os bancos apresentassem relatórios essas diferenças são levadas em consideração no e, especialmente, dos bancos de desenvolvimento
financeiros consolidados que cobrissem toda a estágio de formulação dos padrões ou se a aplicação nacional pode ser considerado no mesmo patamar
sua operação global. diferencial é considerada somente como exceção dos bancos privados internacionais e se tal marco
Em essência, os Memorandos eram um inevitável à aplicação plena em data posterior. de referência é coerente com seus objetivos nacio-
acordo de supervisão global que, supostamente, Além disso, não está claro como representan- nais. Esse tema é especialmente importante, pois
substituiria uma instituição internacional como tes dos países em desenvolvimento são escolhidos muitos países estão outra vez buscando um papel
“emprestador de última instância” ou faria uma e ante quem são responsáveis. Tampouco há maior para seu sistema bancário de desenvolvi-
alocação dessa responsabilidade para os bancos informações sobre como esses representantes, mento ou mesmo procurando recriá-lo, quando
que operavam em escala internacional. O fracasso primariamente de países em desenvolvimento, já o tinham abandonado.
dos Memorandos em dar esse apoio a um banco preparam-se para participar de tais organismos,
italiano em dificuldades, de propriedade de uma se fazem consultas a outros países que não estão
holding suíço-luxemburguesa, levou à procura convidados ou se tentam representar outras po-
de um arranjo alternativo. Tal arranjo assumiu a sições além das suas próprias.
forma da criação de padrões de adequação para o Finalmente, existe a questão de como esses
capital global, estabelecidos no primeiro Acordo padrões voluntários são implementados nos países
de Basiléia sobre a Adequação do Capital. que não participam de sua formulação. São os
A crise de 1997 no Leste Asiático serviu para governos nacionais responsáveis por essa imple-
destacar a importância dada à regulamentação mentação, como parte das políticas domésticas,
financeira globalmente coordenada e também para
assegurar que a multiplicidade desses regulamentos
fosse analisada por algum organismo central. A
resposta foi a criação, em fevereiro de 1999, do 1 Com apoio da Fundação Ford, o Ibase está desenvol-
Fórum de Estabilidade Financeira, estabelecido vendo um projeto de pesquisa, coordenado por Jan
Kregel e Fernando J. Cardim de Carvalho, para investigar
pelos ministros da Fazenda e pelos presidentes dos o papel dessas instituições na governança do sistema
Bancos Centrais do G-8. Esse Fórum recebeu a res- financeiro global. Para mais informações, escreva para
ponsabilidade de definir um conjunto de padrões e <observatorio@ibase.br>.

Observatório da Cidadania 2006 / 20


Fórum Social Mundial, alternativa de resistência

Moema Miranda* o capitalismo e para reforçar sua confiança na campo da política de esquerda, criando formas
possibilidade real, factível e efetiva de construir um inovadoras de ação. Ao mesmo tempo, abre-se
mundo que não esteja a serviço do mercado. Um a pauta para um debate mais fraterno e profícuo
Estamos às vesperas do Fórum Social Mundial mundo com paz e eqüidade, plural e diverso. – embora sempre tenso e combativo – entre
(FSM) que ocorrerá na África, em Nairóbi, em Assim, vamos cimentando não apenas as diferentes formas de pensar e ver o mundo e as
janeiro de 2007. Próximo à sua sétima edição, ações, mas também as idéias e a força contra- formas de subvertê-lo.
o FSM já não pode ser computado apenas em hegemônica em escala mais ampla. Vale lembrar Temos muito a comemorar no processo FSM.
termos dos seus eventos mundiais. Surgido que, quando o FSM começou, parecia inevitável Nossa ida para a África abre um espaço funda-
como uma surpreendente e atrativa novidade a rendição à lógica do capital, dada a derrota de mental de encontro entre a cidadania planetária e
em 2001, converteu-se efetivamente em um formas alternativas de organização da economia o grito, a resistência, a arte, a cultura e a luta dos
espaço aberto e denso de encontro, mobilização e da sociedade – mesmo para alguns setores de povos, movimentos, redes e organizações em toda
e articulação de movimentos, redes, entidades, esquerda. Naquele momento, muitos(as) afirma- a África. Mas, ao mesmo tempo, há necessidade de
campanhas e até mesmo de indivíduos que, em ram, pragmáticos(as) e realistas, que o máximo avaliar os limites dessa iniciativa, suas dificuldades
diferentes partes do mundo, resistem e buscam a fazer era “humanizar” o sistema, contribuindo e os desafios que temos pela frente.2
alternativas à globalização neoliberal. Dá conta para lançar um véu sobre sua violência intrínseca
da relevância desse processo não apenas seu e inescapável.
número de participantes, mas, principalmente, Finalmente, e não de menor importância, o
a diversidade de atividades auto-organizadas, processo FSM contribuiu para um redesenho nas
preparadas de forma a valorizar, cada vez mais, práticas da esquerda. Sem entrar em detalhes
a articulação entre diferentes iniciativas, (dada a exigüidade do espaço e a prioridade que
Além disso, podemos contar como elemento gostaria de dar ao debate de nossos dilemas), DESAFIOS PARA NAIRÓBI
de êxito o fato de que a idéia/proposta do FSM vale ressaltar que, por meio do processo FSM, Muitos recortes e diferentes perspectivas
tenha se espalhado pelos sete cantos do planeta. fomos capazes de reacender o debate contra prá- poderiam ser adotados para tratar de
Uma quantidade considerável de fóruns temáti- ticas autoritárias que marcaram grande parte da desafios. Opto por abordar três deles, que
cos, regionais e locais ocorre ao longo de todo esquerda no século passado. Foi possível afirmar têm certa articulação interna. Em resumo,
o ano, nos mais diversos lugares. Desde fóruns – ainda que em disputa e em intenso processo de estão ligados à necessidade de:
hemisféricos ou sub-regionais nas Américas, construção coletiva – uma nova forma de fazer
1. avançar no sentido de ações mais efe-
na Europa, no sul, sudeste e norte da África política, baseada em princípios de horizontalidade,
tivas na luta contra o neoliberalismo e
e da Ásia até iniciativas em pequenas cidades de diálogo entre diferentes, de questionamento ao
na formulação de agendas positivas,
e favelas de países como Brasil, Peru, França, vanguardismo e ao eurocentrismo nas concepções
fortalecendo nossa articulação em
Índia, Marrocos e Senegal. e formas de luta. É interessante que, em artigo
escala planetária e nossa capacidade
recente, Ezequiel Adamovsky (2006) afirmou:
Além da humanização de impacto;
darei por assentados, sem discuti-los, três 2. garantir a sustentabilidade política
Cada uma dessas iniciativas conserva e amplia
princípios1 que considero suficientemente e financeira do processo FSM, afir-
o sentido geral da proposta e articula, em vez de
demonstrados e que distinguem a política an- mando a autonomia da sociedade
dispersar, as forças da sociedade civil, tendo como
ticapitalista da política da esquerda tradicional. em sua luta e organização contra o
referência a Carta de Princípios – pequeno, mas
Primeiro, que qualquer política emancipatória neoliberalismo;
fundamental documento que sintetiza a unidade
deve partir da idéia de um sujeito múltiplo que
de princípios que se expressa na diversidade das 3. ampliar o espectro dos públicos com
se articula e se define na ação comum, antes
atividades. Ao articularem redes e entidades da os quais falamos, garantido impacto
de supor um sujeito singular, predeterminado,
sociedade civil, tais iniciativas constroem pautas de mídia e capacidade de comunicação
que liderará os demais no caminho da transfor-
comuns de diálogo, ações e lutas de enfrentamento de massa para o processo.
mação. Segundo, que a política emancipatória
à globalização neoliberal em suas múltiplas dimen-
necessita adquirir formas prefigurativas ou
sões, faces e aspectos.
antecipatórias, quer dizer, formas cujo funcio-
Nesse processo, por um lado, sai fortalecido
namento busque não produzir efeitos sociais
um leque mais aberto de temas, lutas, campanhas
contraditórios aos que diz defender.
e, tão fundamental quanto isso, de perspectivas, de
formas de ver, interpretar e avaliar o neoliberalis- Claro que essas não são idéias universalmente
mo, bem como de caminhos para sua superação. compartilhadas no universo do FSM. Mas, inde-
Contribuem também para espalhar fortemente pendente das divergências, o fato positivo aberto
a esperança entre aqueles(as) que lutam contra por tal dinâmica é a possibilidade de retomar o
2 As informações sobre Nairóbi 2007, bem como os desa-
fios principais desse processo, podem ser encontradas
* Antropóloga, coordenadora do Ibase e representante do 1 Neste trecho, cito apenas os dois princípios que mais se no texto de Cândido Grzybowski, no boxe que acompanha
instituto no Conselho Internacional do FSM. vinculam a nosso debate. este artigo.

Observatório da Cidadania 2006 / 21


Resistência infinda espaço social de articulação de interesses dos era uma urgência, acabou-se estabelecendo uma
O FSM, herdeiro das lutas de Seattle e Gênova, grupos dominados e subalternos e a criação de espécie de mínimo denominador comum de
constituiu-se, no início do século XXI, como espa- capacidade de disputa e incidência, destrutiva identidades, bandeiras e propostas.
ço fundamental de encontro de forças dispersas e construtiva, de novas ordens sociais, econô- Agora, no entanto, é preciso criar condi-
que resistiam e lutavam contra o neoliberalismo micas e culturais. ções para aprofundar o debate, intensificar a
em diferentes partes do mundo. O encontro Esse processo teve tal impacto que inte- identificação e o tratamento democrático das
produziu um efeito fundamental de esperança, lectuais, como o professor da Universidade de divergências e diferenças, sem que isso leve a
conhecimento mútuo e reconhecimento de uma São Paulo Francisco de Oliveira, identificam, rupturas e a uma nova fragmentação. A partir
grande diversidade de atores, agendas e formas por exemplo, no Brasil, elementos que levaram desse intenso processo de diálogo e aprendizado
de organização e ação. Lançou também funda- ao que define como “insignificância da política”. coletivo, quando já sabemos que permanecer
mentos importantes para a consolidação real de Não se trata, como é evidente, de um fenômeno “juntos(as)” é essencial, estamos desafiados(as)
uma cidadania planetária, ainda em gestação. local: é parte constitutiva do êxito global do a criar condições para a formulação de propostas
Novas e fortes redes e articulação nasce- projeto neoliberal. mais ousadas e contundentes no enfrentamento
ram ou foram fortalecidas a partir de encontros Assim, valorizando a diversidade de sujeitos, à ordem estabelecida pelo capital. Enfrentar
nas edições do FSM. Algumas dessas redes já lutas e campanhas altermundialistas, criar uma a tradição autofágica da esquerda não se ga-
estavam em formação, outras articulações já “unidade” política plural (que não seja um oxí- rantirá apenas com o rebaixamento de nosso
caminhavam, mas não resta dúvida de que o moro), de dimensão planetária e com capacidade debate. Esse é um desafio na luta anticapitalista
Fórum permitiu um fortalecimento significativo de de questionar efetivamente a ordem hegemônica, para o qual o FSM pode contribuir, mantendo
muitas delas. Poderíamos citar rapidamente – e, não só é um desafio, mas também um desejo e reafirmando seu caráter de espaço aberto
para sair do exemplo clássico do 15 de Fevereiro e uma necessidade. Isso não será obra de um de encontro da diversidade – sem pretender
de 2003, com ações maciças contra a guerra – o “novo sujeito único” de esquerda. No entanto, substituir os atores e movimentos sociais e
fortalecimento de redes como a Via Campesina; cabe perguntar: quais iniciativas podem contribuir sem ceder à tentação de se converter em um
articulações como a Aliança Social Continental; para fortalecer, facilitar, expandir e radicalizar ator em si mesmo.
plataformas como a Plataforma da Água; e inú- esses processos?
meras iniciativas de resistência contra a Área de Se essa questão inquieta muitos atores Sustentabilidade e autonomia
Livre Comércio das Américas e a Organização e sujeitos que integram o universo FSM, as Se tratamos das condições de sustentabilidade
Mundial do Comércio, que foram desenhadas respostas não encontram – e certamente não política do processo FSM, é necessário também
nos seminários, encontros e cafés propiciados indicarão – apenas uma solução. As novas me- um olhar sobre o outro lado da moeda que tem
pela participação de organizações, militantes e todologias, propostas ano a ano na organização enorme relevância estratégica: o da sua susten-
ativistas no processo FSM. das edições do FSM, tentam ser parte, ainda tabilidade financeira.
Poderíamos também dizer que pontos impor- que pequena, das condições de possibilidade Sabemos da importância (e mesmo da
tantes da pauta e das lutas feministas ampliaram de criação de agendas e estratégias comuns e imprescindibilidade) das novas ferramentas
seu impacto na agenda de outros movimentos e compartilhadas entre movimentos e redes sem, eletrônicas na formação do FSM. Elas permitem,
que temas como as migrações e a cooperação no entanto, pretender que os processos que e garantiram até aqui, um processo muito in-
internacional passaram a ocupar um novo espaço ocorrem no espaço criado pelo Fórum possam tenso de comunicação a distância entre redes e
político em nossa reflexão e ação comum. Pode- dar respostas que os próprios movimentos não movimentos de todo o planeta. No entanto, esse
ríamos ainda mencionar as articulações em torno conseguiram ainda formular. Ou seja, o Fórum é processo tão rico – e que tem, aparentemente,
do Acampamento Internacional da Juventude, as um espaço. Não é, não deseja nem pode ser um um custo baixo – não é suficiente para garantir
redes de software livre, entre outras. movimento. Também não é uma “rede de redes”. o dinamismo do FSM. Mesmo porque, os eleva-
Nesse contexto, dois grandes desafios se Não formula propostas, projetos ou declarações. dos índices de exclusão digital em um mundo
apresentam. O primeiro diz respeito à neces- Mas a questão/desafio sobre a qual refletimos é a tão desigual acabam privilegiando duplamente
sidade de avançarmos em lutas e estratégias de identificar como esse espaço aberto, que não é as pessoas, entidades e redes que têm acesso
que, a partir da diversidade, sejam mais eficazes vazio, desenha-se para estar a serviço das lutas e constante às ferramentas eletrônicas, bem como
no enfrentamento ao neoliberalismo. É preciso movimentos altermundialistas em sua etapa atual a capacidade de manejar e usar os idiomas co-
conjugar paciência histórica com urgência re- de desenvolvimento e organização? loniais nos quais se desenvolve a maior parte da
volucionária. Sabemos bem como são lentos os Um segundo desafio correlato que se comunicação no ciberespaço.
processos históricos de formulação de propostas apresenta para os movimentos e redes que se De certa forma, esses processos contribuem
para grandes transformações. articulam no FSM é o de qualificar suas agendas para invisibilizar os(as) ausentes, criando uma
Valorizar as diversas iniciativas que, em comuns. Até aqui, o reconhecimento da impres- “sensação térmica” de possibilidades comuns, uni-
um somatório histórico, criam condições para a cindibilidade da articulação e de certa unidade, versais e amplas de participação. Tudo isso abriria
emersão de projetos alternativos ao capitalismo em muitos casos, rebaixou as pautas e os debates um debate maior sobre as ausências no processo
é fundamental. Mas sabemos também que um propostos, como forma de garantir a adesão de FSM, que, neste artigo, não temos como abordar
aspecto estratégico de vitória do neoliberalis- maior número de redes e movimentos. Como, de forma adequada. Entendemos, portanto, que a
mo foi a fragilização da esfera política como em um primeiro momento, enfrentar a dispersão comunicação eletrônica não substitui os encontros

Observatório da Cidadania 2006 / 22


presenciais realizados em vários patamares. Ora, já envolvidas. A respeito disso, seria preciso
esses eventos – mesmo quando ocorrem em esca- aprofundar, o que não será possível, os desafios
la regional – têm gastos financeiros extremamente de estabelecer, em escala planetária – e mesmo
elevados. Não apenas em termos dos custos de em âmbitos nacionais e locais –, um processo de
deslocamento e tempo para participar das reuniões comunicação amplo e de massa a serviço das lutas
e atividades, como no processo preparatório, mas emancipatórias.
também em termos das demandas logísticas para Sabemos que os meios de comunicação
acolher grande número de participantes. estão, cada vez mais, controlados por grandes
Até aqui, com exceção do FSM 2004, rea- corporações, em um processo de crescente con-
lizado na Índia, todas as edições mundiais do centração. Por outro lado, a extraordinária ex-
FSM contaram com apoio de governos locais. pansão dos meios alternativos de comunicação
Contaram também com o suporte de agências (desde rádios comunitárias aos instrumentos
de cooperação internacional. Estudos recentes eletrônicos etc.), tão cruciais para a criação e o
demonstram que grande parte dos custos do fortalecimento do processo FSM, não diminui a
processo foi coberta pelos(as) próprios(as) importância de uma estratégia de comunicação
participantes, suas redes e entidades. Mas um voltada para a grande mídia.
olhar atento aos custos operacionais e logísticos Tais impasses e dificuldades indicam a
nos impõe, como pauta política urgente, a criação importância de criarmos estratégias coordena-
de mecanismos de levantamento de fundos e das de comunicação, com capacidade de dar
de gestão de recursos, de forma transparente e visibilidade a temas e propostas que emergem
coletiva. É preciso gerar recursos que tornem o dos Fóruns. Assim, conseguiremos suscitar
Fórum autônomo em relação a governos e agên- um sentido de pertencimento e uma articulação
cias. Os custos políticos do apoio logístico, em que vão além da presença nos encontros. Além
determinadas circunstâncias e lugares, podem disso, criaremos condições para disputar a
ser muito altos. Ao mesmo tempo, podemos interpretação dos fatos veiculados pela grande
acabar condicionando a realização de eventos ao mídia. A formulação de estratégias de comuni-
apoio das autoridades locais e não à dinâmica de cação de massa emerge, assim, como um antigo
expansão e fortalecimento do processo. e renovado desafio para as pessoas que desejam
Mas, para recolher, administrar e gerir criar movimentos de contra-hegemonia.
recursos financeiros de forma coordenada, é Todos esses desafios e dilemas fortalecem
necessário uma “entidade”, um ser, um ente também a capacidade que o Fórum vem gerando
com reconhecimento e personalidade jurídica, de aprendizado coletivo e compartilhado nas
legal. Ora, em uma dinâmica de espaço aberto, lides contemporâneas para construir um “outro
como garantir recursos sem que isso implique mundo possível”.
uma institucionalização que até aqui temos sido
capazes de evitar? Não há no processo FSM uma Referência
instância já dotada dessa natureza ou legitimidade. ADAMOVSKY, Ezequiel. Problemas de la política autónoma:
O Conselho Internacional tem função de facilitação pensando el pasaje de lo social a lo político. 2006.
e animação do processo, não é uma personalidade Disponível em: <http://argentina.indymedia.org/
news/2006/03/382729.php>.
jurídica, nem uma entidade ou instituição.
Essas questões, ainda sem resposta definitiva,
começam a ser tratadas de forma mais ou menos
formal. O próprio Conselho Internacional, por meio
de sua Comissão de Recursos, começa a organizar
estudos, avaliar cenários e contribuir para que o
debate se faça com informações qualificadas. É
uma iniciativa corajosa e ousada. O desafio está em
pauta, e as respostas ainda serão construídas.

Universo externo
Finalmente, é importante mencionar um dos
maiores desafios: a capacidade de expansão do
processo Fórum e sua necessidade de comunica-
ção para além das redes, entidades e campanhas

Observatório da Cidadania 2006 / 23


ÁFRICA ABRAÇA O FSM 2007 cultura política. Nessa ruidosa praça pública da maior envergadura. Os espaços devem ser vistos
cidadania mundial, somos desafiados(as) a rever como construções programáticas coletivas que
Cândido Grzybowski* modos de pensar e agir, mas tendo a sensação assumem as dimensões e formas das próprias
de participar de uma fantástica aventura humana pessoas que deles participam.
coletiva, de compartir valores, sentimentos e so- Em termos metodológicos, o grande
Em seu processo de mundialização, o Fórum nhos, de nos reconhecermos como detentores(as) desafio é dar maior ênfase a esse processo,
Social Mundial (FSM) será acolhido e energizado de direitos e responsabilidades comuns na cons- sem perder de vista a importância do evento
pela África, com seus povos diversos, sua história trução de sociedades includentes, participativas, em si. Trata-se de começar diálogos aglutina-
e cultura, sua vitalidade. Na resistência da gente democráticas e sustentáveis. dores de ações, formando, paulatinamente,
africana, submetida às mais atrozes violências, O FSM vem sendo um laboratório metodoló- conjuntos que se exprimirão na arquitetura do
negações de direitos humanos e destruições gico desde sua primeira edição, em Porto Alegre, Fórum no grande estádio de Kasarani – onde se
de um sistema mundial a serviço das grandes em 2001. Para dar visibilidade a idéias e propostas realizará o evento em Nairóbi –, no programa
corporações econômico-financeiras, a cidadania de “outros mundos”, o Fórum transforma-se em e na dinâmica do evento, em janeiro de 2007,
planetária buscará inspiração e extrairá dessa uma persistente busca de novos modos de fazer e fincarão as bases para depois.
inspiração energia renovada para imaginar e con- política. Literalmente, no processo Fórum até Assim, começamos um processo que
tinuar a tarefa de construir “outros mundos”. aqui, nunca repetimos o mesmo formato. Estamos se estenderá durante todo o ano de 2007,
O FSM em Nairóbi será um momento especial aprendendo muito nessa inovação constante, aprofundando, mapeando e mobilizando ainda
em termos políticos e históricos. Diante da exclu- procurando melhores formas de nos conhecer e mais campanhas, ações e lutas. No horizonte,
dente globalização capitalista neoliberal e da lógica reconhecer, de trocar experiências e confrontar podemos vislumbrar o processo FSM, es-
do terror e da guerra que a sustenta, continuamos visões, análises e propostas, de nos articular, boçando um mapa mundial das lutas e dos
a nos expandir e a criar esperança, como uma rede construir redes e coalizões, definir campanhas, objetivos, de acordo com a cidadania ativa que
cidadã que abarca o mundo de forma horizontal, sempre no afã de pensar para a ação, sem prota- se engaja na construção de outros mundos. O
com os seres humanos, em sua diversidade de gonismos a priori ou exclusões. Conselho Internacional decidiu recentemente
povos, relações, identidades e culturas, no centro. Tendo essa referência, o grande objetivo no que, em 2008, o FSM propiciará Jornadas de
Estamos diante da possibilidade de fincar raízes FSM 2007, em Nairóbi, é dar visibilidade a pro- Mobilização pelo mundo afora durante os dias
profundas do FSM no continente africano, berço postas alternativas – que, de algum modo, já são em que ocorrer o Fórum de Davos.
da humanidade. Na África e a partir da África, como base de lutas – na construção de outros mundos Ir à África é, também, marcar o FSM com
consta da orientação metodológica proposta para e fortalecê-las. Trata-se de organizar o programa as visões, imagens, análises, críticas, deman-
2007, podemos fazer emergir melhor os diferentes do Fórum em espaços de campanhas, ações e das e propostas de movimentos sociais e
canteiros da cidadania em ação na construção de lutas em que estamos engajados(as). A definição entidades da sociedade civil africana. Por isso,
outros mundos, imprimindo uma nova dinâmica de tais espaços teve por base uma consulta feita o FSM 2007 não criará somente as condições
ao processo do Fórum. Dada a situação a que a aos movimentos, entidades, redes e coalizões que para que se inicie um processo de mapeamento
África está sendo relegada pelo sistema econô- apontaram as campanhas, ações e lutas que imple- da cidadania em ação, de suas campanhas e
mico e pelo poder dominante, a realização do mentam como forma de confrontar a globalização lutas por outros mundos. Esse processo será
Fórum é uma forma compromissada e radical da neoliberal e de construir alternativas. temperado pelos povos da África, sua resis-
emergente cidadania mundial de demonstrar o A Comissão de Conteúdos e Metodologia do tência e suas alternativas, sua vibrante cultura,
caráter e alcance de suas lutas. Conselho Internacional, o Comitê Organizador do suas múltiplas identidades. Permitirá, desse
Em sua curta história – e para além do ima- FSM 2007 e o Conselho do Fórum Social Africano modo, que a nascente cidadania planetária
ginário que desperta, da mobilização que é capaz – reunidos em julho, em Roma, e em setembro, construa um ângulo de visão do mundo com
de gerar em diferentes partes do mundo e com em Nairóbi – definiram os espaços em que serão olhos da África, sua terra e sua gente.
uma diversidade de sujeitos sociais –, o Fórum agrupadas as campanhas, ações e lutas, levando Para isso, o programa do FSM 2007 reserva-
vem se revelando um espaço fundamental para a em conta os seus objetivos e a sua dimensão rá espaço e tempo para as atividades co-geridas
emergência de uma nova cultura política. Grande planetária, mas respeitando a dinâmica local de pelo Comitê Organizador e o Fórum Social Africa-
parte de sua potencialidade reside no seu próprio cada uma, a especificidade dos sujeitos nelas no. Serão conferências, testemunhos, mesas de
caráter de espaço aberto, fundado no respeito envolvidos e as suas formas. diálogo e controvérsia, momentos culturais em
da diversidade e da pluralidade entre nós. O Nunca é demais afirmar que a proposta de que todos(as) seremos convidados(as) a abrir
reconhecimento de princípios e valores éticos organização do programa do FSM em Nairóbi, no nossas mentes e corações para a cidadania viva
de liberdade de opções e opiniões; de igualdade marco da Carta de Princípios, busca incorporar a di- africana. Trata-se de confrontar conhecimentos
na diferença; de solidariedade e de interdepen- versidade de sujeitos e de perspectivas. Assim, cada e propostas e buscar os pontos que nos unem
dência; de participação e de co-responsabilidade; espaço visa permitir que o diálogo, o confronto e a como partes de uma mesma aventura humana,
de não-violência; de compartilhamento e preser- troca sejam uma prática de encontro intercampanhas, povos diversos da terra.
vação dos bens comuns da vida e da natureza; ações e lutas diversas com objetivos estratégicos O desafio é enorme, mas uma grande pos-
tudo isso é a força que impulsiona o FSM como comuns, desencadeando um processo de conver- sibilidade de juntar o que foi dividido, de unir
usina de idéias e de propostas alternativas ao gências e divergências mais amplas. Não se trata sem negar a diversidade que nos dá vida, unir
domínio capitalista neoliberal. apenas de buscar o mínimo denominador comum para se fortalecer mutuamente. Trata-se de um
Disputas, divergências, confrontos, entre integrantes do espaço, limitador e excludente aprendizado coletivo para criar nossa imagem
consensos e dissensos são parte do ambiente a seu modo. Pelo contrário, trata-se de identificar da África e do mundo, de um mundo que não
Fórum e condições para a gestão de uma nova desafios no confronto e na troca, renovando-se e se tem como ser outro tipo de mundo sem os
fortalecendo mutuamente nessa busca do máximo povos da África. Poderemos enfrentar muitas
* Sociólogo, diretor do Ibase e representante do possível para cada campanha, ação ou luta, podendo contradições e confusões nesse esforço. Mas
instituto no Conselho Internacional do FSM. ou não levar a decisões sobre ações conjuntas de a aventura valerá a pena, com certeza.

Observatório da Cidadania 2006 / 24


Dívida e(x)terna

Alex Wilks*
Francesco Oddone**
COMO FUNCIONA O ACORDO?
Nos termos da Imad, os países que cumprirem os requisitos poderão conseguir o cancela-
O ministro da Fazenda britânico, Gordon Brown, mento das dívidas com o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Fundo
saudou o acordo da dívida de 2005 do G-8 (grupo Africano de Desenvolvimento.
dos países mais desenvolvidos do mundo, formado Dezoito países devem receber o benefício de cancelamento da dívida da Associação para
por Estados Unidos, Canadá, Japão, Reino Unido, o Desenvolvimento Internacional ainda em 2006, e mais 25 países preencherão os requisitos
França, Alemanha, Itália e Rússia) como um “avan- nos próximos cinco anos. No total, o cancelamento de dívidas da IDA alcançará cerca de
ço histórico”, utilizando a linguagem do cancela- US$ 37 bilhões num período de 40 anos. Esse cancelamento será feito de forma antecipada:
mento de 100% da dívida. Será verdade que, após a os países beneficiários receberão uma carta do banco, a qual anunciará que não precisarão
Cúpula do G-8 – realizada em Gleneagles, Escócia, mais fazer os pagamentos do serviço da dívida IDA sobre empréstimos contraídos antes da
em julho daquele ano –, a questão da dívida tenha data-limite do fim de 2003.
ficado resolvida? Não. Há ainda muitos países – e, O FMI aprovou o cancelamento da dívida de 17 dos 18 países que receberam promessas de
portanto, muitos milhões de pessoas – que ficaram cancelamento da Cúpula do G-8 em Gleneagles. Dois outros países também serão beneficia-
de fora das iniciativas oficiais da dívida e são for- dos: Camboja e Tadjiquistão. Assim, cerca de US$ 3,3 bilhões de dívidas foram eliminados da
çados a pagar seus credores, em detrimento dos contabilidade de 19 países, desde janeiro de 2006. A data-limite adotada foi o fim de 2004, um
investimentos sociais nas suas nações. ano de vantagem em relação à data escolhida pela IDA.
A Iniciativa Multilateral de Alívio da Dívida
(Imad), lançada em Gleneagles, inclui, até o mo-
mento, 19 países, que terão cancelados entre 21%
e 79% de seus estoques de dívida. No entanto, inglês), cuja lista foi ampliada por um número Na África, a situação é variada: em termos
ainda continuarão com dívidas registradas em seus muito limitado de países que têm potencial percentuais, Uganda terá a maior proporção de
livros, e muitos deles não receberão absolutamente para cumprir os requisitos. Por exemplo, Eri- sua dívida cancelada (79%). Em seguida, vêm
nada dessa iniciativa. Ainda que valioso, o acordo tréia, Haiti, Quirguistão e Nepal – mantendo as Gana, com 76%, Tanzânia e Zâmbia, ambas com
de Gleneagles deixará muitos países em desenvol- profundamente impopulares condicionalidades 74%. Os dois países da África Subsaariana que
vimento com dívidas incapacitantes. Na verdade, econômicas. É um mistério saber quantas terão a menor redução em termos percentuais
a cifra muito citada de US$ 40 bilhões de dívidas extensões e expansões ainda teremos do HIPC, são o Mali, com 56%, e Moçambique, com 48%,
canceladas torna-se relativamente insignificante antes que os credores compreendam que, como principalmente porque devem a outros credores
quando comparada com os estoques das dívidas está, essa iniciativa não oferece solução para as além do FMI, do Banco Mundial e do Banco
de todos os países em desenvolvimento (US$ 2,6 dívidas insustentáveis ou para a crise global da Africano de Desenvolvimento.
trilhões) ou com as dívidas dos países de baixa dívida. Na verdade, o que representa explicita- Na América Latina, o quadro é ainda mais som-
renda (US$ 424 bilhões). mente a Imad senão o reconhecimento de que brio. Em média, os quatro países latino-americanos
a iniciativa HIPC era – e ainda é – insuficiente classificados como HIPCs terão menos de um terço
Limites e processo falho para permitir que os países cumpram as MDMs de suas dívidas canceladas, graças à exclusão do
De modo algum, o acordo da dívida do G-8 repre- e para eliminar implicitamente todos os cálculos
senta um cancelamento de 100%: não cobre 100% e metodologias da sustentabilidade?
dos países necessitados nem 100% das dívidas. O Depois da Imad, os países beneficiários GRÁFICO 1. Países de baixa renda:
cancelamento não foi estendido a todos os países verão o peso de sua dívida agregada geral, em estoque da dívida de longo prazo antes
que dele necessitam para atingir as Metas de De- termos de valor atual líquido (NPV, na sigla em e depois da Imad
senvolvimento do Milênio (MDMs) até 2015. Esse inglês), cair de US$ 26,5 bilhões para US$ 11,3
acordo cobre apenas as dívidas de 17 países pobres bilhões, assim como a relação dívida-exportação
com o FMI, o Banco Mundial e o Fundo Africano de (também em termos de NPV) decrescer de 139%
Desenvolvimento. Por exemplo, as dívidas com o para 59%. Naturalmente, isso varia de país para
Banco Interamericano de Desenvolvimento estão país e, mais ainda, de acordo com a região que
excluídas. Isso é importante para países como está sendo analisada. Por exemplo, a relação dí-
Honduras e Bolívia, que têm 40% e 32% de suas vida-exportação de Uganda diminuirá 79%. Para
dívidas, respectivamente, com o BID. os países africanos incluídos, vemos uma dimi-
O acordo também permanece firmemente nuição do peso da dívida de US$ 19 bilhões para
vinculado ao falho processo dos países pobres US$ 6 bilhões (com a relação dívida-exportação
altamente endividados (HIPC, na sigla em caindo de 144% para 43,9%); para os países
latino-americanos (Bolívia, Guiana, Honduras e
* Coordenador da Rede Européia sobre Dívida e Desenvolvi- Nicarágua), o ônus da dívida é reduzido de US$
mento (Eurodad) . 7 bilhões para US$ 5 bilhões, e a relação dívida-
** Técnico de políticas da dívida e advocacy da Eurodad. exportação passa de 127% para 92%.

Observatório da Cidadania 2006 / 25


BID, um dos credores mais importantes da América
GRÁFICO 2. Valor atual líquido (NPV) da dívida-exportação, depois da Imad
Latina. A Guiana está abandonada no fim da lista
e sua dívida será reduzida em somente 21%. A da
Nicarágua, em somente 23%; Honduras, 28%; e
Bolívia, 31%. Além disso, o ganho financeiro líquido
de cada país com a Imad dependerá da qualidade de
suas políticas e instituições, conforme avaliação das Antes da Imad
instituições financeiras internacionais. Depois da Imad

Países excluídos Uganda

Burkina Fasso

Mauritânia

Benin

Zâmbia

Moçambique

Níger

Ruanda

Etiópia

Tanzânia

Madagáscar

Mali

Senegal

Gana

Bolívia

Nicarágua

Honduras

Guiana
O que ocorre com aqueles países que não são
HIPCs, mas que precisam urgentemente de cance-
lamento da dívida e ficaram de fora desse acordo?
Uma vez mais, o acordo cobre somente um número
limitado de países que necessitam urgentemente
de cancelamento da dívida para cumprir metas de
desenvolvimento acordadas internacionalmente. muitas dessas dívidas, contraídas com objetivos Subsaariana foram de menos US$ 240 milhões em
Consideremos a Indonésia, um país de renda média questionáveis por regimes antidemocráticos, com 2004 – o pagamento de juros foi maior do que as
inferior, onde mais de 50% de sua população, que é pleno conhecimento dos credores do Norte. entradas líquidas da dívida. O total do serviço da
em torno de 220 milhões de pessoas, vive abaixo do Consideremos a Nigéria, uma jovem e pobre dívida da África Subsaariana pago durante aquele
limiar de pobreza de US$ 2. O país deve a tremenda democracia que tem sido consistentemente deixada ano alcançou o montante avassalador de US$
soma de US$ 130 bilhões, dos quais US$ 60 bilhões de fora da iniciativa HIPC. Em conseqüência de 15,2 bilhões. Foi reconhecido pelas instituições
a credores oficiais. Outro país que pode ser citado é pressões intensas tanto do interior – Parlamento, financeiras internacionais que “os países da Imad
o Equador, que tem uma dívida de US$ 17 bilhões e governo e sociedade civil – como do apoio do Reino ainda necessitariam de substanciais doações para
mais de US$ 6 bilhões emprestados por credores Unido, que, na época, presidia o G-8, a Nigéria manterem a sustentabilidade da dívida, se a ajuda
bilaterais e multilaterais. conseguiu um acordo da dívida pelo Clube de fosse aumentada substancialmente para que pudes-
Quando questionado, o Banco Mundial Paris, em 2005. Significou o cancelamento de 60% sem cumprir as MDMs”.
responde consistentemente que hoje não há ne- de suas dívidas bilaterais (US$ 18 bilhões de um Governos como os da Zâmbia e de Uganda sau-
nhuma discussão em curso sobre cancelamento total de US$ 31 bilhões). Contudo, para conseguir daram o acordo de Gleneagles anunciando planos
de dívidas, além da iniciativa HIPC (incluindo esse acordo, o governo teve que pagar adiantado de gastos extras, por exemplo, no tratamento do
os quatro países mencionados anteriormente: e em dinheiro US$ 12,5 bilhões em um período de HIV/Aids. No entanto, esses governos não tinham
Eritréia, Haiti, Quirguistão e Nepal). No entanto, somente seis meses. observado os detalhes do acordo. Os ministros da
como já tivemos quatro extensões dela, pode- Isso representa mais do que a Imad conseguirá Fazenda do G-8 disseram que os países que obtive-
mos suspeitar que seja somente uma questão para o restante da África nos próximos dez anos! São ram cancelamentos de dívida deveriam ter reduzidos
de tempo para que as instituições financeiras recursos que fluem do Sul para o Norte, e não na direção seus futuros financiamentos do Banco Mundial,
internacionais e, mais amplamente, a comuni- oposta – recursos extremamente necessários para o deixando-os com pequenos ganhos líquidos. O se-
dade internacional compreendam que países combate à pobreza e para enfrentar os graves problemas cretário geral da Coalizão de Alternativas Africanas
empobrecidos, como o Quênia e muitos outros, do maior país africano. Esses fundos são necessários para a Dívida e o Desenvolvimento, uma coalizão
também precisam de um cancelamento de dívida em Abuja e Lagos para financiar a estratégia governa- de campanha do Mali, Dao Donanti, em declaração
abrangente. É triste, entretanto, que nesse meio mental de cumprimento das MDMs – uma estratégia à Rede Européia sobre Dívida e Desenvolvimento
tempo sejam perdidas vidas e oportunidades em que realmente existe e é denominada Estratégia Nacional (Eurodad), em junho de 2006, relatou que
números que mal se podem precisar. de Empoderamento e Desenvolvimento Econômico.
ninguém no Mali pode ainda afirmar quanto
Um passo necessário na direção dessa abor- Foi aprovada pelo FMI, por meio do Instrumento de
foi economizado por essa iniciativa. Por causa
dagem é a mudança radical no conceito de susten- Apoio a Políticas, e não pelos recursos financeiros das
disso e porque as instituições financeiras
tabilidade da dívida. Atualmente, apenas reflete a agências de crédito à exportação do Norte, que podem
internacionais nunca respeitaram seus compro-
capacidade de um determinado devedor pagar suas utilizá-los para causar mais prejuízos no Sul.
missos, estamos sendo cautelosos. No entanto,
dívidas, quaisquer que sejam as conseqüências
Dúvidas e cautela reconhecemos que – se for implementado – este
para seu desenvolvimento social e econômico.
será um pequeno passo adiante, especialmente
Esse princípio, consagrado no recente Marco de Os cancelamentos de estoque da dívida que alguns
porque envolve o cancelamento de estoque da
Referência de Sustentabilidade da Dívida das países conseguiram nos últimos meses avançaram
dívida. (Eurodad, 2006b).
instituições financeiras internacionais, não leva em um pouco no alívio do problema criado pelas
consideração as necessidades urgentes que muitos instituições credoras do Norte, que “dão com Além disso, os países mais ricos simplesmente
países enfrentam para cumprir as MDMs. Também uma mão e tiram com a outra”. As transferências não estão fornecendo o financiamento concessional
ignora completamente as origens ilegítimas de líquidas relativas à dívida dos países da África necessário para que os países tentem cumprir as

Observatório da Cidadania 2006 / 26


MDMs. O fato de que os doadores estão inflando Indicação de leitura
falsamente sua Ajuda Oficial ao Desenvolvimento JUBILEE DEBT CAMPAIGN. The good, the bad and the ugly
(AOD), incluindo nos relatórios todos os cance- – one year on briefing. 2006. Disponível em: <www.
lamentos de dívida – mesmo aqueles resultantes jubileedebtcampaign.org.uk/?lid=2098>.
de subsídios para créditos às exportações das CHRISTIAN AID. What about us? Debt and the countries the
companhias do Norte operando no Iraque e na G8 left behind. 2005. Disponível em: <www.christian-
aid.org/indepth/509debt/index.htm>.
Nigéria, durante períodos onde não havia nenhuma
EURODAD. Justice for Latin America on IDB debts. 2006a.
democracia – é uma tentativa flagrante de enganar
Disponível em: <www.eurodad.org/articles/default.
o público. A Eurodad e muitos outros grupos fazem aspx?id=682>.
campanha para “limpar” os relatórios da ajuda, ______. G8 debt deal one year on: what happened?
exigindo também financiamento adicional. What next?. 2006b. Disponível em: <www.eurodad.
Embora certamente valioso e tendo estabele- org/uploadstore/cms/docs/G8_debt_deal_one_year_on_
cido um importante precedente de cancelamento final_version.pdf>.

de dívida, o acordo G-8 do ano passado não é sufi- OXFAM. The view from the summit – Gleneagles G8 one year
on. 2006. Disponível em: <www.oxfam.org.uk/what_we_
cientemente abrangente em relação às dívidas e aos
do/issues/debt_aid/bn_gleneagles_oneyear.htm>.
países que cobre. De nenhuma forma, o problema
ZULU, Jack Jones (Coord.). Zambia after HIPC
de eliminar o excesso de dívidas passadas está re- surgery and the completion point. 2006. Disponível
solvido e os ativistas das campanhas continuarão a em: <www.eurodad.org/uploadstore/cms/docs/
destacar a profunda injustiça de os governos serem Zambiaafterhipcsurgery.pdf>.
forçados a favorecer os credores no lugar de seus
próprios povos. Também apontamos os principais
problemas do sistema financeiro internacional, que
está estruturalmente distorcido em favor dos ricos
e dos fortes e consistentemente voltado contra
a capacidade de os países em desenvolvimento
atingirem as MDMs.

Observatório da Cidadania 2006 / 27


AMÉRICA LATINA: DÍVIDA, INVESTIMENTO E FUGA DE CAPITAIS1
Iara Pietricovsky* Relação Dívida/PIB
PERCENTUAL DO PIB 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Argentina
O produto interno bruto (PIB) latino-americano
Dívida pública do governo nacional 35,7 34,5 37,6 43,0 45,0 53,7 145,9 138,2 126,5
estava em declínio até 2002, acompanhando o
Interna 8,9 9,6 10,4 13,9 16,4 22,3 52,1 58,2 54,5
desempenho da economia mundial. A partir daquele
Externa 26,8 24,9 27,1 29,1 28,6 31,5 93,7 80 72,1
ano, começaram a surgir sinais de recuperação do
Pagamento de juros do setor público
crescimento. Essa tendência está levando a uma não financeiro (percentual da renda) 8,8 10,2 11,5 14,4 16,5 21,8 11,3 8,9 …
redução da relação entre a dívida e o PIB, embora Saldo primário -1,2 0,8 0,2 -1,1 0,8 -2 1,8 4 3,3
outros fatores precisem ser levados em conta para Bolívia
explicar o comportamento da dívida. Dívida do setor público não financeiro 67 61,7 61,2 65 66,3 74,9 79,3 93,3 85
A dívida pública na América Latina estava Interna 14,1 13,6 13,8 16,7 19,4 26,4 29,1 31,6 31,5
crescendo desde 1997, alcançando seu pico em Externa 52,9 48,1 47,4 48,3 46,9 48,5 50,2 61,7 53,5
2002. Em 2003, a tendência de crescimento da Pagamento de juros
dívida foi revertida. Atualmente, a economia mundial (percentual da renda corrente) 7,9 5,7 4,7 5,1 5,7 7,5 8,2 10,1 10,6

está num ciclo de expansão, com altas taxas de Saldo primário 0,3 -1,7 -3,2 -1,9 -1,9 -4,8 -6,8 -5,4 -2,9

crescimento, o que explica, em parte, o comporta- Brasil

mento da relação dívida/PIB nos países da região. Dívida do governo federal 16,5 19,3 25,3 32,5 32,1 34,4 41,7 37,2 34

Entretanto, esse crescimento não acompanhou o Interna 14,9 17,3 21,1 23,9 24,3 25,7 27 26,9 26,9
Externa 1,6 2 4,2 8,5 7,8 8,6 14,7 10,3 7,1
do restante do mundo.
Saldo primário 0,4 -0,2 0,6 2,3 1,9 1,8 2,4 2,5 3
Com exceção do Chile, os países latino-ameri-
Chile
canos apresentam um alto grau de endividamento,
Saldo total 2,2 2,1 0,4 -2,1 -0,6 -0,5 -1,2 -0,4 2,2
tanto interno como externo. No caso do Brasil,
Dívida pública 15,1 13,2 12,5 13,8 13,7 15 15,7 13,1 10,9
o aspecto mais preocupante é a dívida interna
Interna 10,9 10 9,3 9,8 10 10,4 10 7,6 6
– devida pelos estados e pelas grandes cidades ao
Externa 4,2 3,2 3,2 4 3,6 4,5 5,7 5,6 4,8
governo federal –, que está entre as mais altas da
Pagamento de juros (percentual da renda) 6,4 5,7 5,7 6,2 5,6 5,4 5,5 5,5 4,4
América Latina.
Saldo primário 3,6 3,3 1,6 -0,9 0,6 0,7 -0,1 0,7 3,1
Esses países, e especialmente o Brasil, estão
Venezuela
se endividando mais, visto que têm crescimento
Dívida do setor público não financeiro 46,8 31,7 29,1 29 26,7 30 41,9 45,8 39
econômico mínimo. Há um grande número de metas
Interna 7,8 5,1 4,6 5,9 8,8 12,1 14,8 17,7 14,3
macroeconômicas que devem cumprir, incluindo
Externa 39 26,6 24,5 23 17,9 17,9 27,1 28,1 24,6
manter um superávit primário no orçamento e
Pagamento de juros
evitar erros na política cambial. Depois da crise, (percentual da renda total) 14,5 9,9 12,8 12,3 9,4 12,5 17,7 16,1 …
a Argentina apresenta os patamares mais altos de Saldo primário 12 6,7 -1,4 4 7,5 -1,2 4,2 5,4 …
dívida de toda a América Latina. Uruguai
Pela primeira vez desde 1999, as taxas de Dívida pública 22 22,6 24 26,2 31,9 41,9 98,7 94,3 74,7
investimento estrangeiro direto na América Latina Pagamento de juros
registraram aumento em 2004. Isso ocorreu es- (percentual da renda total) 7 7,4 6,8 8,4 10,2 12 19,1 26,3 22,9
pecialmente por causa da Argentina, do Chile, da Saldo primário -0,6 -0,2 0,2 -2,1 -1,5 -2 -0,8 1,1 2,4
Colômbia e do México, alvos de um aumento desse Fonte: Inesc, com dados extraídos do Levantamento econômico da América Latina e Caribe 2004-2005, da Comissão Econômica para
a América Latina e o Caribe (Cepal).
investimento. Em todo caso, suas taxas naquele ano
são significativamente inferiores àquelas de meados
da década de 1990. competir globalmente por investimentos com regiões Latina. Depois do boom de atração de investimentos
Essa tendência à redução do investimento como a Ásia e a Europa do Leste. A capacidade de atrair na década de 1990, causado pelas privatizações e
estrangeiro no início da atual década pode ser ob- investimentos varia de acordo com as estratégias das pelas políticas para atrair capital estrangeiro, chegou
servada em toda a América Latina. Nos países que corporações multinacionais, como a busca por recur- a hora de os grandes investidores internacionais
sofreram crises econômicas recentemente, como sos naturais, novas tecnologias e mercados locais ou colherem os lucros dessas operações. Os poucos
a Argentina e o Brasil, esse investimento caiu mais a conquista dos mercados de terceiros. investimentos novos de empresas privadas não
de 70% entre 1999 e 2003. No Brasil, o pico de entradas de investimento são suficientes para compensar a fuga de lucros e
A atração de investimentos estrangeiros por estrangeiro na economia coincide com o período juros para o exterior.
parte da América Latina está caindo continuamente, de privatizações das empresas estatais, quando os O Brasil e a Venezuela mostram as maiores
revelando as limitações de capacidade da região para investidores eram mais atraídos pelo nosso mercado. quedas nas transferências financeiras. Depois da
Hoje, mesmo após a adoção de políticas econômicas crise, a Argentina apresenta crescimento no saldo de
* Integrante do Colegiado de Gestão do Instituto de Estudos atraentes para o investidor externo, o investimento transferências líquidas. Na situação argentina, já em
Socioeconômicos (Inesc), antropóloga e cientista política. estrangeiro no Brasil continua a cair gradualmente, um “buraco” profundo, qualquer entrada de recursos
1 Este texto foi beneficiado pela participação de Márcio
atingindo em 2004 o menor volume desde 1995 e, representa um avanço. Deve-se também notar o caso
Pontual, assessor de política internacional, de Francisco
Sadeck, assessor de política orçamentária e fiscal, e de portanto, demonstrando a ineficiência dessa política. do Chile, que, depois do período das privatizações que
Álvaro Gérin, assistente de política orçamentária e fiscal. Desde 2000, os recursos financeiros têm durou até a década de 1990, tem vivido uma situação
apresentado uma tendência de abandonar a América de constante fuga de recursos desde o ano 2000.

Observatório da Cidadania 2006 / 28


Ações cidadãs contra a sonegação fiscal global

Mike Lewis*
Entre o início da década de 1970 e o fim de
2004, o número de paraísos fiscais reconhecidos
aumentou de cerca de 25 para 72. De forma cor-
PARAÍSOS FISCAIS
Grande parte do fracasso no financiamento dos respondente, a Organização para a Cooperação e o Definimos “paraísos fiscais” como países
gastos com desenvolvimento, especialmente do Desenvolvimento Econômico (OCDE) estima que o ou territórios cujas leis podem ser utili-
malogro dos países ricos doadores em aumentar volume de comércio mundial, que aparece no papel zadas para evitar ou sonegar impostos,
os orçamentos da Ajuda Oficial ao Desenvolvimen- passando por paraísos fiscais, aumentou durante que podem ser devidos em outro país de
to (AOD), tem a ver com falta de disposição polí- esse período de um percentual muito baixo para acordo com suas leis. Suas características
tica. Porém, os Estados do Mundo da Maioria são mais de 50%, embora essas jurisdições representem incluem jurisdições que permitem a não-
incapazes de sustentar seus próprios gastos com somente 3% do produto nacional bruto.2 residentes que desempenham atividades
saúde, educação e infra-estrutura, principalmente Essa diferença extraordinária indica a que pagarem pouco ou nenhum imposto;
porque não conseguem arrecadar receitas adequa- ponto a maioria das grandes corporações mul- inexistência de intercâmbio eficaz de infor-
das a seus gastos sociais. Este artigo argumenta tinacionais tem se aproveitado da mobilidade mação fiscal com outros países; ausência
que a crise fiscal é alimentada pela arquitetura transnacional de seus ativos para “lavar” seus lu- de transparência legalmente garantida
financeira global de sonegação de impostos e cros por meio de regimes de baixa tributação e de para as organizações lá sediadas; ausência
fuga de capitais, em grande parte sustentada pelo paraísos fiscais. Para isso, utilizam uma variedade de exigências para evitar que corporações
Mundo da Minoria. Também apresenta evidências de mecanismos, de emissões repetidas de notas locais de propriedade de não-residentes
de que o combate às causas dessa crise fiscal fiscais e de formação de preços de transferência 3 realizem atividade local substancial (na
poderia não somente diminuir o atual déficit de fi- a sociedades de propósito especial e fundos verdade, essas corporações podem até
nanciamento global para o desenvolvimento, como offshore secretos.4 Visto que essa economia da ser proibidas de realizar negócios na
também corrigir aspectos do sistema financeiro “sombra” e efetivamente apátrida vem solapando jurisdição onde foram fundadas). Ver Tax
internacional que contribuem maciçamente para a base fiscal dos Estados de bem-estar social, Justice Network. (2005, p. 12-13).
a pobreza e a desigualdade global. especialmente no Sul Global, taxar tal riqueza
Nos últimos 25 anos, testemunhamos o cres- elusiva poderia gerar os fundos para financiar o
cimento da mobilidade do capital pelas fronteiras, desenvolvimento dos países mais pobres.
o surgimento de um modelo de desenvolvimento Continua havendo uma necessidade urgente declarados e, portanto, provavelmente não taxa-
que estimula os países em desenvolvimento a de produção de estudos empíricos sobre a escala dos no país de residência (Tax Justice Network,
oferecer incentivos fiscais aos investimentos da sonegação e elisãoNT fiscais no plano global. A 2005, p. 34-37).5
estrangeiros e acesso doméstico aos fluxos pesquisa é prejudicada pelo segredo obsessivo Os benefícios de tributar somente essa riqueza
financeiros internacionais. Assim, tanto as mu- que cerca as transações e os capitais nos paraísos individual – sem falar nas somas inegavelmente
danças financeiras como a ideologia econômica fiscais. Entretanto, algumas estimativas da escala superiores que são perdidas pela sonegação e elisão
têm encorajado a proliferação de mecanismos do problema foram feitas desde que o Relatório de impostos das corporações – superariam em muito
que permitem que os ricos – indivíduos com mais do Observatório da Cidadania/Social Watch tratou qualquer aumento realista dos orçamentos da AOD. É
mobilidade e corporações – evitem contribuir para desse tema em 2004. provável que a renda em escala mundial desses ativos
as receitas governamentais.1 Cálculos realizados pela Rede pela Justiça não declarados alcance cerca de US$ 860 bilhões
Fiscal sugerem que cerca de US$ 11,5 trilhões, por ano.6 A tributação dessa renda com a alíquota
somente da riqueza privada das pessoas físicas de moderada de 30% produziria aproximadamente
alto valor líquido, estão atualmente nos paraísos US$ 255 bilhões anuais – o suficiente para financiar
* Integrante da Rede pela Justiça Fiscal.
fiscais, em grande medida como valores não integralmente as Metas de Desenvolvimento do Mi-
1 Essa estratégia de desenvolvimento não somente tem
lênio (MDMs).7 Em termos simples, apenas obrigar
erodido as receitas fiscais nacionais no mundo em
desenvolvimento, mas também tem aumentado algumas os ricos a pagarem os impostos devidos poderia
das vulnerabilidades dos países em desenvolvimento à 2 Ministro da Fazenda francês, D. Strauss-Kahn, em discurso financiar imediatamente as medidas necessárias para
instabilidade financeira internacional. Um exemplo notório para o Grupo de Especialistas de Paris, em março de 1999, reduzir a pobreza mundial à metade.
foi a criação do Fundo Bancário Internacional de Bangcoc, citado em Christensen e Hampton (1999).
em 1992, como parte de uma agressiva estratégia do
3 Tais como comércio de mercadorias entre empresas de
governo tailandês para melhorar o acesso das empresas
propriedade das mesmas pessoas ou companhia, a preços
locais aos mercados financeiros internacionais. Os bancos
arbitrários ou fora do mercado, permitindo um aumento do
ligados ao BIBF podiam receber depósitos ou empréstimos
custo das mercadorias ou uma redução do valor de venda 5 Estimativas realizadas com dados sobre riqueza offshore do
do estrangeiro e emprestar em moeda estrangeira na Tai-
nos países de impostos mais altos. 1998 World Wealth Report, de Merrill Lynch / Cap Gemini,
lândia e no exterior, funcionando essencialmente como um
4 Para mais informações sobre os mecanismos multinacionais do 2003 Global Wealth Report, do Boston Consulting Group.
centro bancário offshore, com incentivos fiscais e isenções
regulatórias nos seus negócios internacionais. Quando para evitar o pagamento de impostos, incluindo preços de 6 Baseado em estimativas do Merrill Lynch/Cap Gemini e Bos-
estourou a crise financeira asiática em 1997, o BIBF tinha transferência, subcapitalização, emissão repetida de notas ton Consulting Group de que os donos da riqueza esperam
quase a metade dos empréstimos estrangeiros do país. fiscais, inversões corporativas (ver http://www.taxprophet. rendimentos de 7% a 8% ao ano sobre seus ativos.
A crise da dívida e o retrocesso econômico fizeram o PIB com/hot_topic/August03.shtml), sociedades de propósito 7 O Projeto Milênio das Nações Unidas estimava, em 2005,
tailandês cair cerca de 12%, com sérios impactos nos especial e fundos, ver Tax Justive Network (2005). que o cumprimento de todas as MDMs exigiria cerca de
empregos e nos salários, e empurrando mais de 1 milhão NT Elisão fiscal é o uso de brechas legais na legislação tributá- US$ 135 bilhões de AOD, atingindo US$ 195 bilhões até
de pessoas para a pobreza. (Ver Oxfam GB, 2000). ria para pagar menos impostos. 2015. (Ver UN News Centre, 2005).

Observatório da Cidadania 2006 / 29


Ônus do Sul Global e história ao Reino Unido). Assim, a arquitetura fi-
Um detalhamento regional da sonegação fiscal é nanceira de jurisdições ricas na sua maioria sustenta
ainda mais difícil de obter do que as estimativas um roubo global do Sul para o Norte, desviando
O QUE FAZER?
globais. Certamente, boa parte da riqueza indi- recursos de capital das regiões empobrecidas para O enfrentamento adequado de um proble-
vidual e empresarial desviada para os paraísos contas bancárias e fundos offshore, da Suíça para ma gerado pela mobilidade internacional
fiscais vem dos países ricos do Mundo da Mino- as Ilhas Cayman do Reino Unido. do capital exigirá, em última análise, ação
ria. Porém, os países do Sul sofrem despropor- Os economistas da Universidade de Amherst internacional e multilateral. Essas ações
cionalmente com a sonegação e a elisão fiscais, James Boyce e Leoncé Ndikumana (2002) estimaram precisam incluir o seguinte:
não só porque têm mais a perder com a fuga de que, entre 1970 e 1996, a fuga de capitais de 30
• intercâmbio automático de informações
capitais e com os fluxos de dinheiro sujo saindo países gravemente endividados da África Subsaariana
entre países sobre o pagamento de
para os paraísos fiscais, mas também porque representava cumulativamente mais de 170% do PIB
juros, dividendos, royalties, taxas de
suas autoridades fiscais não possuem a capaci- da região. Isso devastou tanto os investimentos afri-
licença e outros rendimentos pagos
dade institucional para prevenir eficazmente os canos como as receitas fiscais domésticas.8 Muitos
por bancos e instituições financeiras a
abusos tributários. desses recursos teriam escapado por paraísos fiscais
cidadãos e cidadãs de outro país;
O economista Alex Cobham, da Universidade do Norte. Ndikumana argumenta que, com essa taxa
de Oxford, utilizou um modelo econômico simples de fuga de capitais, a África – um continente sempre • uma base de taxação corporativa que
para representar em escala as estimativas glo- tido como quase irremediavelmente endividado tenha a concordância internacional,
bais das receitas fiscais perdidas com os ativos – pode, na verdade, ser um credor líquido em relação tributando lucros nos países em que
offshore de pessoas físicas e com os deslocamen- ao restante do mundo. foram obtidos;
tos de lucros corporativos pelas fronteiras. Ele • um princípio geral contra a elisão
estima que os países em desenvolvimento perdem Efeitos sistêmicos fiscal, consagrado em leis nacionais
US$ 50 bilhões anuais de receitas para cada um As cifras discutidas anteriormente são um argu- ou internacionais, que terminaria com
desses mecanismos. Juntando a isso a estimativa mento poderoso para mostrar que a eliminação da a “corrida” por novas brechas legais
de US$ 285 bilhões em receitas perdidas pela sonegação e da elisão fiscais internacionais poderia para evitar o pagamento de impostos
sonegação fiscal nas economias informais dos financiar as MDMs e, num prazo mais longo, financiar iniciada por contadores criativos tão
países em desenvolvimento, Cobham calcula gastos sustentáveis dos países em desenvolvimento logo uma brecha é fechada por autori-
que essa lavagem de lucros de pessoas físicas e com saúde, educação e infra-estrutura – provendo dades da receita.
jurídicas contribui com a alarmante soma de US$ receitas sustentáveis que poderiam mesmo superar
385 bilhões em perdas anuais de receita fiscal no o ônus do financiamento da dívida. No entanto, são
mundo em desenvolvimento (Cobham, 2005). necessárias ações para estancar a sonegação e a
Estima-se que mais de 50% do dinheiro e dos elisão fiscais, não somente pelo potencial de melhorar (OECD, 2004). Finalmente, o segredo bancário e os
valores cotados em bolsa de indivíduos ricos da o financiamento do desenvolvimento, mas também serviços financeiros fornecidos pelas instituições
América Latina estão em centros offshore (Boston porque a sonegação e os paraísos fiscais incontro- financeiras globais que operam offshore fornecem
Consulting Group, 2003). Os dados para a África lados prejudicam a eqüidade econômica. o “lado da oferta” da corrupção política, fraude,
são escassos, mas a maioria de analistas assume O capital internacionalmente móvel se be- apropriação indébita, comércio ilegal de armas e
que a proporção deva ser comparável à da América neficia dos paraísos fiscais e dos mecanismos tráfico internacional de drogas.
Latina ou superior. Em 1999, a revista The Econo- internacionais de elisão fiscal, possibilitando às A falta de transparência dos mercados financei-
mist estimava que somente os líderes africanos pessoas ricas espalharem seus ativos internacio- ros internacionais contribui para espalhar o crime
tinham US$ 20 bilhões em contas bancárias num nalmente, em clara vantagem financeira sobre as globalizado, terrorismo, pagamento de propinas a
único paraíso fiscal: a Suíça. Isso representava cerca pessoas comuns. As corporações multinacionais funcionários(as) mal-remunerados(as) por parte de
de 30% a mais do que os países da África Subsaa- também acumulam vantagens de mercado sobre empresas ocidentais e a pilhagem de recursos por
riana gastavam anualmente com o serviço de suas as empresas com base nacional, pois podem evitar elites empresariais e políticas. Os países doadores
dívidas externas (Owuso; Garrett; Croft, 2000). impostos por meio da movimentação internacional ricos continuam a insistir que a corrupção no Sul
Essa fuga dos recursos financeiros e da base de seus capitais e ativos. Global ameaça o desenvolvimento. No entanto, os
tributária do Sul Global não é somente catastrófica Mesmo quem defende o crescimento da paraísos fiscais, em jurisdições que ficam nesses
em termos dos gastos sociais domésticos nesses empresa privada dos países em desenvolvimento países ricos doadores, assim como companhias e
países empobrecidos. É também internacionalmente como o caminho para reduzir a pobreza deve bancos ocidentais que neles operam, fornecem a
regressiva, pois esses fluxos são, na sua esmaga- aceitar que os paraísos fiscais e a sonegação “infra-estrutura de colarinho branco”, que facilita
dora maioria, direcionados ao Mundo da Minoria. prejudicam os setores empresariais dos países a lavagem do dinheiro da corrupção e de todos os
Embora os paraísos fiscais incluam um punhado de em desenvolvimento e sua acumulação de riqueza tipos de transações comerciais ilícitas.9
países em desenvolvimento, como o Uruguai e São
Tomé e Príncipe, a maior parte está ligada a juris-
9 Ver, por exemplo, o relatório recente do Grupo Parlamentar
dições da rica OCDE (35 dos 72 paraísos fiscais do 8 Esse percentual inclui rendimentos de juros sobre o de Todos os Partidos sobre a África (Africa All Party
mundo estão vinculados por jurisdição, economia estoque resultante da fuga de capitais. Parlamentary Group, 2006).

Observatório da Cidadania 2006 / 30


Os efeitos fiscais sistêmicos da sonegação e da monitorados e relatados por instituições financeiras mas também os players principais, como a Suíça e
elisão fiscais internacionais podem ser ainda mais internacionais, como parte das iniciativas globais o Reino Unido, anteriormente excluídos das listas
insidiosos, pressionando os governos a diminuírem para enfrentar a corrupção, com relatórios públicos de paraísos fiscais da OCDE. Seu último modelo
suas alíquotas fiscais para atrair investimento estran- sobre os esforços comprovados dos paraísos fiscais de tratado fiscal inclui uma cláusula de anulação
geiro direto numa “corrida ao fundo do poço”, cujas para implementar medidas de transparência e de do segredo bancário que poderia ser eficaz para
conseqüências para a eqüidade econômica e o desen- combate à elisão fiscal. enfrentar a sonegação. No entanto, na prática, pou-
volvimento são discutidas em muito mais detalhes no quíssimos Tieas foram negociados, e os governos
artigo sobre competição fiscal neste relatório.10 Busca de autoridade dos países em desenvolvimento precisarão de apoio
Gastos sustentáveis com o desenvolvimento Todos os objetivos citados podem ser auxiliados considerável para negociar esses tratados e fazer
– isentos de dependência da AOD e da dívida e pela criação de uma Autoridade Fiscal Mundial, um uso eficaz das informações fornecidas.
estimulando a transparência e participação política como foi proposto em 1999 pelo ex-diretor de Em última análise, para que as instituições
no próprio Sul Global – continuarão a ser um obje- assuntos fiscais do Fundo Monetário Internacional internacionais, como a ONU e a OCDE, respondam de
tivo difícil de alcançar, a menos que os países em (FMI), Vito Tanzi. Esse órgão ficaria encarregado forma adequada ao desafio global sem precedentes
desenvolvimento possam mobilizar seus próprios de garantir que os sistemas tributários nacionais da sonegação e elisão fiscais, a sociedade civil global
recursos domésticos. Em virtude da sonegação e da e de territórios dependentes não tivessem conse- precisa forçar essas organizações e os governos
elisão fiscais em escala sem precedentes, alcançar qüências internacionais prejudiciais, trabalhando nacionais a agirem. Como este artigo deixa claro, o
tal objetivo é quase uma missão impossível. Impos- pela cooperação internacional nas áreas críticas de que está em jogo dificilmente poderia ser mais im-
tos globais e mecanismos financeiros inovadores intercâmbio de informações, taxação corporativa e portante: o risco de destruir os Estados de bem-estar
são vitais para melhorar o financiamento para o medidas contra a elisão fiscal. social em todo o Sul Global e o potencial de financiar
desenvolvimento no curto prazo. No entanto, tais Em 2005, os avanços internacionais nessas áre- medidas que reduzam a pobreza global.
medidas precisam ser vinculadas a um mecanismo as foram contraditórios. Idealmente, a Organização
financeiro mais tradicional: pessoas ricas e corpo- das Nações Unidas (ONU) deveria estabelecer o con-
rações pagando os impostos devidos. texto para uma autoridade fiscal global, fortalecendo
Entretanto, essa meta “tradicional” exigirá substancialmente seu Comitê de Especialistas sobre Referências
ações legais e financeiras inovadoras. Em contraste Cooperação em Matérias Tributárias Internacionais. O AFRICA ALL PARTY PARLAMENTARY GROUP. The Other
com outras áreas, como a legislação sobre proprie- comitê se reuniu, formalmente, pela primeira vez em Side of the Coin: The UK and corruption in Africa. 2006.
Disponível em: <www.africaappg.org.uk/download/other%
dade intelectual e de acesso ao mercado, as políticas dezembro de 2005. Porém, é dominado atualmente
20side%20of%20the%20coin%20PDF.pdf>.
e leis fiscais fracassaram redondamente em acom- pelos países da OCDE e pelos paraísos fiscais, com
BOSTON CONSULTING GROUP. Global Wealth Report. 2003.
panhar o processo de globalização, permanecendo uma representação ainda inadequada dos interesses
BOYCE, J. K.; NDIKUMANA, L. Public debts and private
firmemente nacionais, enquanto o capital se tornou dos países em desenvolvimento. assets: explaining capital flight from sub-Saharan African
transnacional. A legislação nacional pode ser útil A Iniciativa contra Práticas Fiscais Prejudiciais, Countries. Amherst: University of Massachusetts, 2002.
para diminuir o ritmo de erosão das bases fiscais da OCDE, avançou um pouco na criação de um (Department of Economics and Political Economy
nacionais, fechando certas brechas legais para evitar marco de referência para negociar Acordos de Inter- Research Institute, Working Paper, 32). Disponível em:
<www.umass.edu/peri/pdfs/WP32.pdf>.
o pagamento de impostos ou eliminando legislação câmbio de Informações Fiscais numa base bilateral.
CHRISTENSEN, J.; HAMPTON, M. All Good Things Come to an
de paraíso fiscal que consagre o segredo bancário Essa iniciativa também foi ampliada para incluir não
End. The World Today, v. 55, n. 8/9, 1999.
ou benefícios fiscais para não-residentes. somente as pequenas ilhas que são paraísos fiscais,
COBHAM, A. Tax Evasion, Tax Avoidance and Development
Da mesma forma, os esforços por parte das Finance. Oxford: Queen Elizabeth House, 2005. (Queen
empresas de maior transparência e responsabili- Elizabeth House Working Paper Series, 129).
dade social no pagamento de impostos podem ser AÇÕES DA REDE PELA ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION
valiosos, especialmente em setores econômicos JUSTIÇA FISCAL DEVELOPMENT – OECD. Accelerating Pro-Poor Growth
como as indústrias extrativas, dominadas por through Support for Private Sector Development. S.l.: OECD,
companhias multinacionais com um histórico de Em 2006, no Fórum Social Mundial de 2004. Disponível em: <webdomino1.oecd.org/COMNET/
DCD/PovNet.nsf/viewHtml/index/$FILE/priv_sect.pdf>.
desviar lucros de países em desenvolvimento ricos Bamaco, no Mali, foi apresentada a pro-
posta de criar uma Rede pela Justiça Fiscal OWUSO, K., GARRETT, J.; CROFT, S. Eye of the Needle:
em recursos naturais para os paraísos fiscais. A Africa debt report. Jubilee, 2000. Disponível em: <www.
Iniciativa de Transparência nas Indústrias Extrativas para a África, em escala continental, que jubileeresearch.org/analysis/reports/needle.htm>.
é uma ferramenta útil, embora continue a faltar o seria lançada no Fórum Social Mundial
OXFAM GB. Tax Havens: Releasing the Hidden Billions for
compromisso de países e empresas importantes.11 de Nairóbi, no Quênia, em 2007. Isso Poverty Eradication. 2000. Disponível em: <www.oxfam.
Os compromissos nacionais para enfrentar a será um grande passo numa nova luta org.uk/what_we_do/issues/debt_aid/tax_havens.htm>.

sonegação fiscal em suas jurisdições devem ser global pelo desenvolvimento, à frente da TAX JUSTICE NETWORK. Tax Us If You Can. London: Tax
qual devem estar ativistas e participantes Justice Network, 2005. Disponível em: <www.taxjustice.
de campanhas do Mundo da Maioria. net/cms/upload/pdf/tuiyc_-_eng_-_web_file.pdf>.

Convidamos você para se juntar a nós. UN NEWS CENTRE. New funding vital for reaching Millennium
10 Ver o artigo “Hora da tributação internacional”, de Peter Development Goals in health - UN. 2005. Disponível em:
Wahl, na pág. 32 deste relatório. <www.taxjustice.net>.
<http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=15497&
11 Veja o site <www.eitransparency.org>. Cr=MDGs&Cr1=WHO>.

Observatório da Cidadania 2006 / 31


Hora da tributação internacional

Peter Wahl* O resultado é um processo inexorável de redistri- O Estado-nação territorial foi, e continua sendo, identi-
buição de impostos de cima para baixo, exacerbação ficado como espaço social da democracia parlamentar.
da polarização social, pressões crescentes para O fato de que a globalização pelo menos relativizou o
Os impostos internacionais constituem um pa- privatizar a infra-estrutura pública e diminuição da princípio da territorialidade, pela transnacionalização
radigma inteiramente novo. Sua concretização é capacidade governamental de solucionar problemas da economia e da comunicação, traz implicações
uma inovação com significado histórico porque, urgentes. Finalmente, a compreensão de que a ideo- substanciais para o funcionamento da democracia par-
até agora, os impostos estavam firmemente logia tributária neoliberal está levando à desintegração lamentar, em geral, e para a tributação, em particular.
vinculados ao Estado-nação. No entanto, os social, com conseqüências políticas imprevisíveis. É recomendável começar examinando os impactos da
pré-requisitos para a tributação internacional Esse é o motivo pelo qual, quando discutimos globalização nos impostos nacionais.
surgiram com a globalização e chegou a hora política tributária em geral e impostos internacionais Os sistemas de tributação que foram desenvol-
dos impostos internacionais. em particular, estamos falando não somente de vidos durante os séculos XIX e XX eram concebidos
Em 1996, vários membros da equipe do dinheiro, como também sobre a possibilidade de para as economias comparativamente fechadas
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvi- recuperar espaço para as políticas e opções políticas. do Estado-nação. O capital e o trabalho estavam
mento (Pnud) publicaram um livro (Ul Haq et al., Numa situação na qual o escopo e o alcance dos ins- vinculados territorialmente, aproximadamente no
1996) no qual propuseram um imposto interna- trumentos de política nacional estão em declínio pelas mesmo grau, e era relativamente fácil estabelecer a
cional sobre transações financeiras, a chamada condições impostas pela globalização, os impostos base tributária na legislação nacional de impostos. A
Taxa Tobin. Pode-se dizer que essa publicação internacionais devem ser considerados pelo seu globalização fez surgir uma situação nova. O aspecto
abriu a discussão sobre tributos internacionais e, grande potencial para regulamentar a globalização. econômico essencial da globalização é o fato de que
desde então, o debate só tem crescido de inten- A tributação internacional é um enfoque importante as fronteiras nacionais estão desaparecendo cada vez
sidade. Isso não é surpreendente, pois, afinal de no desenvolvimento de alternativas ao paradigma mais para os movimentos de capital, mercadorias e
contas, os impostos não são simplesmente mais neoliberal e, ao mesmo tempo, é um componente serviços. Nesse aspecto, nenhum outro fator de pro-
uma variável econômica entre outras. indispensável numa ordem mundial pós-neoliberal. dução tem se mostrado tão móvel quanto o capital.
Com sua função dual – geração de recursos No Estado-nação democrático, a legitimidade
financeiros e meio para alcançar efeitos regula- dos impostos está baseada em procedimentos parla- Novas maneiras de obter lucros
tórios – os impostos são um instrumento-chave mentares democráticos. A Declaração dos Direitos do Em paralelo aos novos problemas tributários que
no direcionamento dos processos sociais. Homem e do Cidadão, na França de 1789, estabeleceu afligem o Estado-nação, a globalização possibi-
Juntamente com o monopólio do uso da força, a norma que ainda é válida nos dias de hoje: “Todo litou também o surgimento de fontes de lucros
os tributos podem ser vistos como o segundo cidadão tem o direito de constatar por si próprio ou para as corporações (Wahl, 2005b). Naturalmen-
pilar do Estado moderno. por meio de seus representantes a necessidade de te, alguns desses novos lucros ainda podem ser
No entanto, para o atual modelo econômico imposto público, consenti-lo livremente, acompanhar facilmente taxados nos marcos nacionais. No
dominante, os impostos são, antes de tudo, uma o seu emprego e determinar sua cota, valor, paga- entanto, boa parte dessas atividades de alta lucra-
“externalidade negativa”. Por esse motivo, os mento e duração” (artigo 14). De forma resumida, tividade é bem talhada, por sua própria natureza,
pontos essenciais da política tributária neoliberal “nenhum imposto sem representação”. para evitar as obrigações fiscais nacionais.
são os seguintes: Pelo menos até agora, não existe representação Se alguém lucra dessa forma com a globali-
• cortar impostos, principalmente das empre- parlamentar além do Estado-nação, nenhum parla- zação, é lógico que esses ganhos sejam taxados
sas e dos(as) ricos(as); mento internacional ou global, para não falar de um globalmente e as receitas sejam utilizadas para
Estado mundial.1 Tampouco existe, em termos do financiar o meio ambiente, desenvolvimento e
• deslocar o peso tributário principal para
princípio da representação parlamentar, uma legi- outros bens públicos globais. Por esse motivo, o
os impostos sobre o consumo e para os
timidade democrática para impostos internacionais Relatório Landau aborda a tributação internacio-
impostos que incidem sobre a população
e, portanto, nenhuma base para esses tributos na nal das transnacionais como “uma contrapartida
em geral;
legislação pública ou internacional. Isso é um fato normal dos benefícios que as transnacionais
• impor políticas de austeridade governamental que deve ser considerado seriamente, pois qualquer extraem da globalização” (Landau, 2004, p. 16).
voltadas para o ideal do Estado “enxuto”; defesa da tributação internacional terá que enfrentar A erosão da base tributária do Estado-nação
• promover a competição tributária internacio- essa questão. Afinal de contas, se atribuíssemos relacionada à globalização não é somente um
nal como meio de forçar aqueles que pensam uma validade absoluta ao princípio de “nenhum problema econômico. Tal fato atinge também a
de forma distinta a ceder à doutrina tributária imposto sem representação”, não haveria necessi- essência do Estado moderno e da democracia.
neoliberal dominante. dade de continuar essa discussão. Uma boa parcela de soberania democrática tem
É correto dizer que os tributos internacionais se perdido porque o poder soberano está sendo
podem não ser aplicados na base da tradição legal que gradualmente privado dos meios materiais
normalmente legitima os impostos. Porém, também de que precisa para direcionar e sustentar a
devemos ter em mente que a globalização não era parte comunidade. Se a crise crônica das finanças
* Especialista do sistema financeiro internacional, dos fundamentos das teorias históricas da democracia. públicas levar a uma maior deterioração da infra-
fundador da Associação pela Tributação das Transações
estrutura comunitária, social e física, terá como
Financeiras em Apoio aos Cidadãos (Attac) da Alemanha
e colaborador da ONG alemã Economia Mundial, Ecologia conseqüência também uma erosão das opções
e Desenvolvimento (Weed). 1 Se isso seria desejável, já é uma questão inteiramente distinta. e espaços políticos democráticos.

Observatório da Cidadania 2006 / 32


entanto, na atualidade, observam-se mais e mais
exceções a esse princípio nos impostos nacionais.
ARTIMANHAS DA SONEGAÇÃO Por exemplo, as receitas da “ecotaxa” alemã são
A globalização criou situações que vêm possibilitando aos investidores globais evitarem obriga- utilizadas para financiar gastos sociais. Da mesma
ções tributárias nacionais, com sérios prejuízos à base tributária do Estado-nação. São vários os forma, as contribuições pagas pelos países-mem-
mecanismos utilizados para realizar essa sonegação recorrente. Confira alguns, a seguir. bros da União Européia para financiar instituições
comunitárias são, por sua vez, financiadas por
• A liberalização dos mercados financeiros subverteu a maior parte dos controles sobre a mo-
uma determinada parcela vinculada das receitas
vimentação dos capitais em âmbito nacional. Também surgiram cada vez mais possibilidades
do imposto nacional sobre o valor agregado.
de transferir fundos de forma a evitar os impostos nacionais.
Também o imposto da igreja, oficialmente cobrado
• A maioria dos Estados-nação está ativamente engajada no corte de impostos sobre os na Dinamarca, Alemanha e Suíça, tem uma desti-
lucros corporativos, ganhos de capital e grandes ativos. Como forma de atrair capitais nação bem clara.
para suas economias, muitos governos decidiram aumentar sua “atratividade de localiza-
ção”, cortando impostos para os investidores. A competição por localização relacionada Propostas de impostos internacionais
à globalização está alimentando uma corrida para cortar impostos que cada vez mais
assume formas perversas de dumping. CTT
• As corporações transnacionais têm maneiras de distribuir seus lucros e perdas entre as várias A proposta mais popular de imposto internacional
localizações que lhes sejam mais favoráveis em termos de impostos. foi feita pelo prêmio Nobel de Economia James To-
• Utilizando procedimentos de formação de preços de transferência, essas empresas também bin: o imposto sobre transações financeiras. A idéia
podem gerar lucros e perdas artificiais. Uma das formas utilizadas é a empresa matriz cobrar subjacente remonta a Keynes. O conceito, assim
da subsidiária preços excessivamente altos ou baixos por produtos, serviços e patentes como muitas variantes, foi elaborado em detalhes
intermediários. diferenciados. Alguns estudos recentes formularam
os aspectos legais e técnicos até um ponto em que o
• Centros bancários offshore e/ou paraísos fiscais fornecem incentivos adicionais para evitar
imposto sobre transações financeiras (CTT, na sigla
impostos e praticar sonegação fiscal.
em inglês), de forma modificada, numa variante em
Como resultado, começaram a desmoronar as receitas dos impostos sobre atividades dois níveis da proposta de Tobin, está virtualmente
corporativas e sobre ativos. Essa é uma das principais razões para a crise estrutural das pronto para implementação (Jetin; Denys, 2005).
finanças nacionais. As questões que ainda não foram resolvidas se
reduzem a pouco mais do que a disposição política
necessária para dar o primeiro passo.
Portanto, os impostos internacionais podem ser a uma tendência à perda completa dessas receitas. A despeito da resistência maciça, o número de
vistos como democraticamente legítimos porque Se esse não é nosso objetivo ou se o resultado final defensores do imposto continua a aumentar. Tanto o
recuperam para a soberania democrática – a pode ser novas externalidades negativas, é essencial Parlamento francês como o canadense se declararam
cidadania – alguns dos espaços de que necessita estabelecer um equilíbrio adequado entre o efeito em favor do imposto. Em 2004, o Parlamento belga
para dar direção positiva à vida na comunidade. regulatório e as receitas tributárias. Os impostos chegou mesmo a aprovar uma lei, embora somente
Embora isso não possa certamente ser visto internacionais também podem ser utilizados para entre em vigor se os países da União Européia se-
como uma solução única para todos os problemas atingir esses efeitos regulatórios. Por exemplo, um guirem o exemplo. Entre os defensores do CTT estão
relacionados à globalização que a democracia tem imposto sobre transações financeiras desenhado também o prêmio Nobel de Economia Joseph Stiglitz,
enfrentado, é, no entanto, um momento-chave da para drenar uma excessiva liquidez do mercado, a comissão de investigação sobre globalização do
democratização. Se não queremos abandonar a que seja prejudicial em termos macroeconômicos, Parlamento alemão (Deutscher Bundestag, 2002),
substância democrática do argumento “nenhum ou um tributo sobre o transporte aéreo concebido o bilionário financista e filantropo George Soros,
imposto sem representação” – o poder soberano para diminuir o consumo de querosene ou reduzir o presidente francês Jacques Chirac e o primeiro-
de formular e implementar políticas públicas –, as emissões de carbono. ministro austríaco Wolfgang Schüssel.
teremos que levar em conta as novas inter-relações A destinação de receitas de impostos interna- Da mesma forma, o ex-chanceler alemão Gerhard
entre globalização e tributação. cionais a objetivos que desfrutem de alta autoridade Schröeder declarou-se a favor desse imposto no Fórum
Outra vantagem significativa dos impostos é a moral pode servir para estimular a aceitação desses Econômico Mundial de Davos de 2005. Já em 2002, o
sua função regulatória, pois podem ser utilizados impostos. Por esse motivo, os defensores de im- Ministério para Cooperação e Desenvolvimento Econô-
como incentivos para atingir certas metas econô- postos internacionais são favoráveis a utilizar essas mico da Alemanha contratou um estudo que concluiu
micas ou sociopolíticas. Vistos em termos econô- receitas para financiar as Metas de Desenvolvimento que a variante em dois níveis da Taxa Tobin não somente
micos, os impostos podem servir para eliminar ou do Milênio/ MDMs (United Nations, 2004). seria viável como também desejável em termos de
compensar as externalidades negativas e/ou gerar Em geral, o tema da destinação de impostos políticas para o desenvolvimento (Spahn, 2002).
externalidades positivas. não é relevante para a tributação nacional. Um O sucesso mais recente dos defensores desse
Certamente devemos ter em mente que efeitos dos princípios fundamentais de política tributária imposto é uma resolução adotada pelo Parlamento
regulatórios bem-sucedidos podem também levar nacional é exatamente que as receitas tributárias austríaco, em 27 de abril de 2006, exigindo que o
ao declínio das receitas tributárias ou até mesmo não estão destinadas a objetivos específicos. No governo examinasse,

Observatório da Cidadania 2006 / 33


Imposto sobre passagens aéreas menos pelos critérios anteriormente esboçados.
no marco de referência das instituições euro-
Desde 1° de julho de 2006, a França está cobrando Um imposto desse tipo somente é aceitável tendo
péias, a viabilidade de um imposto no âmbito
o imposto sobre passagens aéreas. As receitas em vista sua função como primeiro imposto inter-
da União Européia – por exemplo, um imposto
desse imposto serão canalizadas para um fundo nacional, como um meio de fazer o novo paradigma
sobre transações financeiras, um imposto na
estabelecido para combater a Aids, a malária e avançar um pouco.
área de transporte aéreo e transporte naval, de
a tuberculose no mundo em desenvolvimento. Ao decidir como utilizaria essas receitas
recursos naturais etc. – e, ao mesmo tempo,
A França encara isso como uma contribuição tributárias, a França optou por um fundo dedicado,
trabalhasse para uniformizar os passos em dire-
para atingir as MDMs. O governo chileno também a chamada Central Internacional para Compra de
ção à implementação de um imposto desse tipo,
decidiu em favor do imposto sobre passagens Medicamentos. Agora, podemos uma vez mais
sem colocar em risco as metas de Lisboa.2
aéreas e já iniciou os procedimentos legislativos atestar a verdade do provérbio: “o diabo está nos
Embora outros impostos tenham também adequados. Da mesma forma, o Brasil planeja detalhes”. Por exemplo, o Brasil já indicou que
entrado nas agendas de discussão, seria absoluta- introduzir o imposto sobre passagens aéreas tenciona entregar somente parte de suas receitas
mente essencial não abandonar o CTT e não usar durante o ano de 2006. A Noruega e a Coréia do desse imposto à Cicom, reservando uma determi-
um imposto ou tipo de tributo contra os outros. Sul, assim como alguns outros países, também se nada parcela para despesas nacionais. Tendo em
A essência do CTT está voltada para o núcleo de uma juntaram a essa iniciativa.3 conta que o Brasil tem uma indústria farmacêutica
globalização dominada pelos mercados financeiros. O Reino Unido anunciou que colocaria certo própria que produz, entre outros medicamentos,
Sem o controle político dos mercados financeiros, montante das receitas de seu imposto sobre pas- remédios genéricos contra a Aids, não podemos
as alternativas ao paradigma neoliberal dominante sagens aéreas no fundo contra a Aids, a malária e a deixar de concluir que um dos objetivos do governo
estão fadadas à precariedade. tuberculose. Isso é parte de um acordo franco-bri- é fomentar a indústria farmacêutica nacional. No
Seguramente, o CTT não é o único instrumen- tânico. Em troca, a França apoiaria o projeto-piloto entanto, visto em termos de desenvolvimento,
to adequado para regular os mercados financeiros britânico de um Fundo Financeiro Internacional certamente faz sentido não desperdiçar fundos
internacionais, porém sua implementação criaria também destinado a financiar as MDMs. destinados à ação contra as epidemias em remédios
um precedente. Isso – e não as supostas debili- O imposto sobre passagens aéreas da França fabricados pelas transnacionais farmacêuticas no
dades do imposto – é também o motivo de ele aplica a taxa de 1 a todas as passagens vendidas Norte. Nesse sentido, essas receitas tributárias
ter encontrado uma resistência tão veemente. Na em vôos domésticos e europeus da classe econô- poderiam ser utilizadas para matar “dois coelhos
verdade, aquilo que instituições que vão do Banco mica. Para a classe executiva e a primeira classe, com uma só cajadada”: combater a epidemia e re-
Alemão ao Banco Central Europeu têm expressado são 10; para vôos intercontinentais, são 4 e forçar a competitividade da produção farmacêutica
sob o disfarce de argumentos de especialistas não 40, respectivamente. em países recém-industrializados.
tem sido enfrentado, em geral, de forma adequada A razão fundamental para as taxas mais altas
nem sequer na literatura dos proponentes desse nas passagens da classe executiva e de primeira Impostos sobre emissões de carbono
imposto (ECB, 2004; para uma avaliação crítica, classe não está relacionada a uma política distribu- Tendo em vista o baixo efeito regulatório do imposto
ver Wahl, 2005a). tiva. Como 60% das receitas das empresas aéreas sobre passagens aéreas, o Conselho Consultivo Ale-
são originadas por essas passagens, as receitas mão sobre Mudanças Globais (WBGU, na sigla alemã)
Impostos ambientais de impostos arrecadados são igualmente altas. declarou-se a favor de um imposto sobre as emissões
Se analisarmos mais cuidadosamente os impos- Em geral, o governo francês espera que as receitas das aeronaves – do nível de ruído às emissões de
tos ambientais, não podemos deixar de concluir desse imposto alcancem até 200 milhões. gases de exaustão (WBGU, 2002). Argumenta-se que
que a lógica da tributação internacional é bem Estimativas para o imposto brasileiro sobre essa abordagem criaria incentivos para a construção
convincente. passagens prevêem uma receita de US$ 12 milhões, de motores de aeronaves de baixa emissão.
• Muitos problemas ambientais são de natu- ao passo que, no caso chileno, ela ficaria entre US$ 5 Em relação a “ecotaxas” internacionais, uma
reza internacional ou global e, portanto, não e US$ 6 milhões. Essas quantias são bastante modes- das propostas mais antigas e mais populares é a da
podem ser enfrentados somente no marco tas, no entanto sublinham politicamente o caráter do imposição do imposto sobre o dióxido de carbono
nacional. Por essa razão, também parecem projeto como uma parceria Norte–Sul, que vai além da (CO2). Nesse caso, a principal preocupação é o efeito
apropriados os mecanismos internacionais relação tradicional entre doador e beneficiário. regulatório, ou seja, a redução das emissões do
de financiamento. No entanto, visto em termos ambientais, alíquo- mais importante gás do efeito estufa. Até meados
tas tributárias tão baixas como essas geralmente não da década de 1990, com a pressão das mudanças
• Em termos econômicos, os danos ambientais
possuem virtualmente nenhum efeito regulatório. climáticas, parecia que o imposto sobre o dióxido
são externalidades negativas. Esses danos
Mesmo aquelas pessoas acostumadas a voar utilizan- de carbono tinha boas perspectivas de ser adotado.
causam custos que não são cobertos por seus
do passagens com descontos não terão problemas No entanto, depois o Protocolo de Kyoto deslocou o
responsáveis. Um imposto ou uma contribui-
em pagar de 1 a 4 a mais por vôo. Também é certo paradigma em favor da troca de direitos de emissão.
ção serviria para internalizar esses custos,
que as alíquotas para a classe executiva e a primeira Em outras palavras, uma das principais funções do
exigindo que os responsáveis pagassem pelo
classe não induzirão os(as) passageiros(as) a ado- Protocolo foi evitar o imposto sobre o dióxido de
menos parte deles.
tarem outros meios de transporte ou a deixarem de carbono. Com o Protocolo de Kyoto em vigor desde
• Muitos bens ambientais são o que chamamos viajar. Qualquer tentativa de aumentar drasticamente 16 de fevereiro de 2002, a situação poderia mudar,
de bens públicos globais ou bens comuns essas alíquotas com o objetivo de reduzir o volume pois uma coisa é certa: as metas de redução do
globais; portanto, devem ser financiados pu- de transporte aéreo certamente encontraria proble- Protocolo de Kyoto – supondo que foram atingidas
blicamente, ou seja, por meio de impostos. mas políticos insuperáveis. Pelo menos nos países – estão muito longe de serem suficientes para pre-
industrializados, o imposto sobre passagem aérea é venir um desastre climático. Por outro lado, ainda
um tributo que incide sobre a população em geral. não está claro que formas assumirão as estratégias
2 Estabelecidas no ano 2000, com um prazo de dez anos, O imposto sobre passagem aérea não é adequado de proteção do clima nos próximos anos. Essa pode
pelo Conselho Europeu de Lisboa, as metas de Lisboa como um meio de regulamentar a globalização, ao ser uma boa brecha para relançar o imposto sobre
tencionam tornar a União Européia em uma economia o dióxido de carbono.
dinâmica, competitiva e sustentável, com uma situação de
A proposta de imposto sobre o querosene
pleno emprego e coesão econômica e social reforçadas.
Ver <http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUri- 3 Congo, Chipre, Guatemala, Guiné, Costa do Marfim,
também desfruta de uma certa popularidade. Não
Serv.do?uri=CELEX:52002DC0014:PT:HTML> Jordânia, Luxemburgo, Madagáscar, Maurício e Nicarágua. haveria problemas em impor esse imposto sobre

Observatório da Cidadania 2006 / 34


vôos domésticos e europeus. Porém, sobre vôos
internacionais traria problemas legais, pois o
querosene foi isento de impostos em centenas de
O INTERNACIONAL DOS IMPOSTOS
acordos bilaterais sobre o transporte aéreo. O imposto francês sobre passagens aéreas será aplicado por autoridades da receita nacional a
Outras propostas relevantes incluem impostos todas as passagens aéreas adquiridas no território francês. Sob esse aspecto, o novo imposto
sobre a utilização de corredores aéreos, sobre o parece com qualquer outro imposto nacional normal. Seus elementos inovadores incluem vários
transporte marítimo, emissões e movimentos de fatos, alguns dos quais estão listados a seguir.
mercadorias perigosas, assim como taxas pela
• O imposto é aplicado em ação conjunta com outros países. Somente por razões práticas,
utilização de estreitos marítimos.
sua implementação será alternada, com a França assumindo a liderança, seguida pelo Chile
e o Brasil. Em outras palavras, a primeira característica de um tributo internacional é ser
Impostos com efeito regulatório
aplicado em conjunto com outros países – ao menos dois países. O objetivo desse imposto
Em paralelo ao imposto sobre transações financei-
sobre passagens aéreas é aumentar sempre o número de participantes e idealmente chegar
ras, há também debates em curso sobre um bom
a incluir todos os países do mundo.
número de outros impostos com efeitos econômi-
cos regulatórios, incluindo a taxação internacional • Está destinado a um uso internacional; neste caso, a uma submeta das MDMs: combater a
das corporações transnacionais. Um imposto desse Aids, a malária e a tuberculose.
tipo teria uma base muito ampla. Atualmente, são O imposto será arrecadado em base nacional, e a soberania sobre o uso das receitas ficará com
cobrados das transnacionais cerca de US$ 860 o respectivo Estado-nação. Significa que os impostos internacionais não exigem necessariamente
bilhões em impostos (Landau, 2004, p. 93). Um uma organização internacional. No entanto, outras configurações mais amplas também podem
aumento geral de somente 5% geraria um adicio- ser concebidas. Por exemplo, o imposto poderia ser arrecadado por uma instituição multilateral,
nal de US$ 43 bilhões em receitas tributárias. Em e as decisões sobre o uso das receitas poderiam ser tomadas em base multilateral. Entretanto,
termos técnicos, um imposto desse tipo seria fácil isso exigiria muito mais integração multilateral do que a existente hoje. A União Européia é hoje
de arrecadar – afinal de contas, as transnacionais já praticamente a única região onde foram dados alguns passos, se bem que rudimentares, na
são taxadas – e também envolveria um alto grau de direção desse patamar mais alto de integração.
justiça distributiva (Cossart, 2004). Seus aspectos
problemáticos incluiriam o fato de que seria difícil
introduzir esse imposto no âmbito regional, pois
acarretaria desvantagens competitivas para as espaços públicos, em princípio do mesmo tipo O estudo que teve mais influência até agora
empresas forçadas a pagá-lo; as receitas poderiam exercido quando parquímetros são instalados foi o Relatório Landau (Landau, 2004). Preparado
flutuar fortemente em virtude de fatores cíclicos; em ruas públicas. A União Internacional de a pedido de Jacques Chirac, analisa todo o espectro
e haveria resistência política maciça a qualquer Telecomunicações, em Genebra, já cobra uma de diferentes conceitos apresentados para os im-
imposto desse tipo, graças, em grande parte, à taxa pelo registro de satélites e pela alocação postos internacionais. Esse relatório serviu de base
influência das transnacionais e a seu lobby sobre de freqüências de transmissão. Estas taxas po- para um outro relatório submetido à Assembléia
os(as) políticos(as) e a mídia. deriam facilmente ser aumentadas e convertidas Geral da Organização das Nações Unidas (ONU)
em um imposto anual. pelo chamado Grupo de Lula, iniciado por quatro
Taxação do segredo bancário Há uma considerável dinâmica no processo países: França, Brasil, Chile e Espanha. Esse grupo
Sob o título “Transparência bancária como um bem de estabelecimento de impostos internacionais. tem agora mais de 40 membros.
público”, o Relatório Landau observa: Além dos atores da sociedade civil em muitos Com os votos de 115 países, a Assembléia
países, o governo francês está assumindo um Geral da ONU adotou em 2004 uma resolução
O segredo bancário preenche exatamente a
papel de liderança. A Conferência Internacional exigindo um exame dos impostos internacionais
definição dos economistas para uma externa-
sobre Mecanismos Inovadores de Financiamento como instrumentos de financiamento do desenvol-
lidade negativa. Em outras palavras, o segredo
do Desenvolvimento, realizada em Paris, de 28 de vimento. Os problemas relacionados à necessidade
bancário pode ser visto como algo que cria um
fevereiro a 1º de março de 2006, e patrocinada de financiar as MDMs exercem cada vez mais
‘mal público global’ (2004, p. 96).
pelo presidente francês Jacques Chirac, foi um pressão pela criação de novas fontes de financia-
A proposta de imposto sobre transações com grande sucesso. mento. A revisão dos progressos realizados nos
países com segredo bancário estrito certamente Essa conferência foi o ponto culminante de cinco anos de implementação das MDMs mostra
encontraria ampla aceitação se um ou outro governo um processo iniciado pelo Programa das Nações que não será possível atingir as metas utilizando
tivesse a coragem de assumir a liderança do projeto. Unidas para o Desenvolvimento em 1996. Trata-se os instrumentos convencionais de financiamento
Há um grande número de outras propostas de um período de tempo curto, especialmente se do desenvolvimento (Sachs, 2005).
inovadoras atualmente sendo discutidas, a maioria considerarmos o fato de que, em termos históricos, O Fundo Monetário Internacional e o Banco
ainda no estágio de idéia e, portanto, operando os impostos internacionais são um fenômeno in- Mundial trataram dessa questão na sua reunião
somente com estimativas preliminares. Isso não teiramente novo. Afinal de contas, até o momento, anual, na primavera de 2005, e, nesse meio
é motivo para depreciar essas idéias. Seria impor- a tributação tinha sido concebida somente em tempo, uma análise interna discutia os prós e os
tante desenvolvê-las mais e, acima de tudo, não marcos nacionais. contras das várias propostas apresentadas até
as perder de vista. Entre essas propostas estão Sob ataque pesado, acima de tudo da comuni- então (World Bank; IMF, 2005). Embora o relatório
impostos sobre transações com valores ou sobre dade financeira, o CTT tem dominado o debate até não faça recomendações, aponta os problemas
os investimentos de portfólio. o momento. Porém, tendo em vista os problemas de aceitação política enfrentados pela tributação
Outras possibilidades incluiriam impostos de aceitação política que esse imposto tem enfren- internacional. Na verdade, são principalmente os
sobre investimentos diretos e sobre o comércio tado nos últimos anos, outros tributos também Estados Unidos que se opõem inflexivelmente
eletrônico. Propostas de taxação sobre o uso entraram na discussão. Por exemplo, em 2002, o a qualquer imposto internacional. Para citar um
do espaço interior para satélites e sobre o uso WBGU publicou um relatório no qual se analisavam exemplo, em 2005, Washington exigiu, com
do espectro eletromagnético podem parecer mais detidamente os impostos sobre passagens sucesso, que o termo “impostos internacionais”
exóticas. Porém, na verdade os dois casos são aéreas e outros instrumentos de política ambiental fosse eliminado da Declaração Final adotada pela
exemplos de administração pública e controle de (WBGU, 2002). Assembléia Geral da ONU.

Observatório da Cidadania 2006 / 35


No entanto, a iniciativa francesa começou Estado e os impostos – a chave do neoliberalismo Referências
agora uma nova dinâmica. Uma estratégia ba- para o poder hegemônico – por uma abordagem BANK FOR INTERNATIONAL SETTLEMENTS – BIS. Triennial
seada numa abordagem multilateral tem sido democraticamente esclarecida da questão. Central Bank Survey of Foreign Exchange and Derivatives
bem-sucedida: começando com uma “coalizão dos O filósofo alemão Arthur Schopenhauer uma Market Activity in April 2004. Basel: BIS, 2005.
dispostos”, um grupo de liderança está preparando vez afirmou: “Toda boa idéia passa por três fases. COSSART, Jacques. International Taxation: a Resource for
o caminho e promovendo o projeto, sem esperar Na primeira, é considerada idiota; na segunda, so- Global Public Goods. São Paulo, 2004. (Apresentação em
power point feita em oficina da Weed. LiberdadeBrasil e
que surja um consenso universal. Para citar um fre oposição dura; na terceira, é implementada”.
Heinrich Boll Stiffung).
exemplo, a conferência de Paris testemunhou a No que diz respeito aos impostos internacionais,
DEUTSCHER BUNDESTAG. Schlussbericht der Enquete-
formação de um Grupo-piloto sobre Contribuições estamos atualmente em algum lugar entre as Kommission Globalisierung der Weltwirtschaft
Solidárias para o Desenvolvimento, uma aliança fases dois e três. – Herausforderungen und Antworten. Berlin, 2002.
que vai além do núcleo duro de países que já (Drucksache 14/9200).
declararam sua disposição de adotar o imposto EUROPEAN CENTRAL BANK–ECB. Opinion of the European
sobre passagens aéreas. Aderiram ao grupo 38 Central Bank on the Belgian Law for a Currency Transaction
Tax (CON/2004/34). Frankfurt, 2004.
países, incluindo Bélgica, Alemanha, Reino Unido,
GERMAN ADVISORY COUNCIL ON GLOBAL CHANGE–WBGU.
Índia, México, Áustria, Espanha, África do Sul e
Charging the Use of Global Commons. Berlin, 2002.
Coréia do Sul. Trata-se de um marco institucional (Relatório Especial).
desenhado para garantir a continuidade do pro- JETIN, Bruno; DENYS, Lieven. Ready for Implementation:
cesso. Além disso, o grupo também está aberto Technical and Legal Aspects of a Currency Transaction Tax
ao envolvimento da sociedade civil. and Its Implementation in the EU. Berlin, 2005.
Em julho de 2006, o governo brasileiro organi- LANDAU, Jean Pierre. Les nouvelles contributions
zou uma conferência de acompanhamento, na qual financières internationales. Paris, 2004. (Rapport au
Président de la République).
os detalhes da Cicom e dos processos posteriores
foram discutidos. A Noruega será o próximo país a SACHS, Jeffrey. Investing in Development: A Practical Plan to
Achieve the Millennium Development Goals. Washington,
ocupar a presidência do grupo-piloto e realizará uma 2005. (Relatório para o secretário geral da ONU).
conferência a respeito no início de 2007.4
SPAHN, Paul Bernd. Zur Durchführbarkeit einer Devisentrans
Quando concebidos e formulados de forma aktionssteuer: Studie im Auftrag des Bundesministeriums
adequada, os impostos internacionais, assim für wirtschaftliche Zusammenarbeit. Bonn, 2002.
como os nacionais, podem ser usados para criar UL HAQ, Mahbub; KAUL, Inge; GRUNBERG, Isabelle (Ed.). The
efeitos regulatórios. Os impostos internacionais Tobin Tax: Coping with Financial Volatility. New York: 1996.
fornecem aos(às) formuladores(as) de políticas UNITED NATIONS. Rapport du groupe technique sur les
um instrumento que pode contribuir para regu- mécanismes innovants de financement. Geneva, 2004.

lamentar o processo de globalização. A adoção WAHL, Peter. Internationale Steuern: Globalisierung regulieren,
Entwicklung finanzieren. Berlin, 2005b.
de um imposto internacional seria um passo na
direção da democratização e de uma configuração ______. Comment on the “Opinion of the European Central
Bank” on the Belgian law for a currency transaction
eqüitativa da globalização, sobre a qual Jacques tax, dated from 4th of November 2004 (CON/2004/34).
Chirac observou corretamente: “A forma como se Brussels, 2005a. Disponível em: <http://www2.weed-online.
desenvolve a globalização hoje em dia não somente org/uploads/WEED_ECB_CTT.pdf>.
não está reduzindo a desigualdade, como também WORLD BANK; INTERNATIONAL MONETARY FUND – IMF.
a aprofunda cada vez mais”. Moving Forward: Financing Modalities Toward the MDGs.
Washington, 2005. (Draft Report for Development
Além disso, usando a segunda função básica
Committee Meeting, 17 de abril de 2005, SECM2005-0125).
dos impostos, a geração de receitas, um imposto
WORLD TRADE ORGANIZATION. Electronic Commerce and
internacional poderia servir para desenvolver novas the Role of the WTO. Geneva, 1998. (Special Studies, 2).
e substanciais opções de políticas. Particularmente,
será impossível financiar as MDMs sem utilizar ins-
trumentos de financiamento não convencionais. A
frente daqueles que apóiam a tributação internacio-
nal é cada vez mais ampla. Ao adotarem o imposto
sobre passagens aéreas, a França, o Brasil, o Chile
e outros países ousaram dar um primeiro passo
num paradigma inteiramente novo.
No entanto, a resistência política ao projeto
é também um fator a ser considerado. Afinal, o
projeto está dirigido contra o “espírito da época”
(Zeitgeist) que, em geral, vê os impostos como
nada mais do que uma “externalidade negativa”.
Nesse sentido, o debate sobre os impostos
internacionais tem também uma dimensão socio-
política fundamental: a preocupação de substituir
o sentimento amplo e indiferenciado contra o

4 Ver o texto “Beyond consultation: innovative sources”,


de John Foster, nas edições em inglês e em espanhol
incluídas no CD que acompanha este relatório.

Observatório da Cidadania 2006 / 36


Garantia das capacidades básicas:
essencial para o desenvolvimento
As múltiplas dimensões das noções de desenvolvimento e pobreza implicam levar em consideração um amplo conjunto de elementos
para avaliar o grau em que um país avança na direção do bem-estar de sua população. No entanto, capacidades básicas mínimas
precisam ser alcançadas para caminhar nessa direção. Esses requisitos estão associados a capacidades que as pessoas devem ter e
que são reforçadas reciprocamente para possibilitar o desempenho individual e coletivo. Em especial, tais requisitos se referem às
capacidades alcançadas por pessoas mais jovens, que são a força motriz do futuro de seus países.

...o ideal do ser humano livre, liberto do


medo e da miséria, não pode ser realizado
a menos que sejam criadas condições que
SATISFAÇÃO DAS NECESSIDADES BÁSICAS: REFLEXO
permitam a cada um desfrutar dos seus direitos DA DESIGUALDADE DE RIQUEZA ENTRE OS PAÍSES
econômicos, sociais e culturais, bem como dos
seus direitos civis e políticos... %
100

Preâmbulo do Pacto Internacional sobre os 90

Direitos Humanos Econômicos, Sociais e Culturais 80

70

Equipe de Pesquisa do Social Watch* 60

50

40
O Observatório da Cidadania/Social Watch de- Alto
30
senvolveu o índice de capacidades básicas (ICB) 1 Médio
como uma abordagem para medir a pobreza e o 20 Baixo
bem-estar, baseada somente nas capacidades. 2 10 Muito baixo
Cada um desses indicadores – percentual de 0 Crítico
crianças matriculadas na primeira série que
Renda baixa

Renda média baixa

Renda média alta

Renda alta

Renda alta
(fora da OCDE)

Total
atingem a quinta série, percentual de desnutrição
de crianças menores de 5 anos, percentual de
partos assistidos por pessoal de saúde qualifi-
cado – expressa resultados em dimensões dife-
rentes da condição humana incluídas nas metas
de desenvolvimento (educação, saúde infantil e O patamar de satisfação das necessidades básicas mostra claramente as desigualdades de riqueza
saúde reprodutiva). O ICB, como uma medida de entre os países, medida pela renda nacional bruta (RNB) per capita. A metade dos países com as
síntese, é capaz de resumir, em geral, a situação rendas mais baixas3 está na situação mais crítica em relação à satisfação de suas capacidades
sanitária e o desempenho educacional básico de básicas. Além disso, nenhum dos países classificados como de ICB muito baixo ou crítico está
uma população. Além disso, tem demonstrado acima da renda média baixa.
ser altamente correlacionado com a medida de Na outra extremidade, somente os países de renda alta que pertencem à Organização para a
outras capacidades humanas relacionadas ao Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) estão quase totalmente na categoria mais
desenvolvimento social dos países. alta do ICB, com satisfação plena ou quase plena de suas capacidades básicas. Os restantes
Por meio desse índice, é possível designar países de renda alta estão perto de atender às capacidades básicas e todos estão classificados
um valor para cada país, que serve para classi- nas duas categorias mais altas do ICB. Em resumo, entre os países de renda alta, o patamar de
ficá-lo em relação aos demais. Foi possível fazer necessidades básicas não atendidas é mínimo ou inexistente.
essa classificação para 162 países. No entanto, alguns países de renda baixa atingiram uma classificação de ICB médio ou mesmo
alto. Entre esses, quase 15% estão inseridos na categoria com mais alto grau de satisfação
das capacidades, mostrando que o atendimento das necessidades básicas de uma população é
possível, mesmo além da riqueza desses países.

* Os membros da Equipe de Pesquisa de Ciências Sociais


do Social Watch estão listados nos créditos, no início
deste relatório.
Da mesma forma, com o objetivo de aná- estão em situação intermediária de satisfação das
1 O ICB teve origem no índice de qualidade de vida
desenvolvido pela ONG Ação para as Reformas Econô- lise, os países foram agrupados em categorias capacidades básicas e seu desempenho varia em
micas (Filipinas), derivado da medida de pobreza pelas com condições similares em relação ao grau algumas dimensões do desenvolvimento.
capacidades, proposta pelo professor Amartya Sen e de satisfação dessas capacidades básicas. As Os países que avançavam para preencher a
popularizada pelo índice de desenvolvimento humano do
situações mais sérias estão concentradas nos maior parte ou todas as capacidades básicas de
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.
países com ICB crítico. Na categoria de ICB sua população estão nas duas categorias com
2 Em contraste com o IDH, que combina indicadores de
capacidades com medidas de renda. muito baixo, estão países que também mostram valores de ICB mais altos (ICB médio e alto).
3 Classificação de país do Banco Mundial por RNB per obstáculos muito significativos para atingir o No entanto, o fato de pertencer a um desses
capita. bem-estar da população. Países com ICB baixo grupos não significa alto desenvolvimento,

Observatório da Cidadania 2006 / 38


GEOGRAFIA DE ACORDO COM O ICB
A África Subsaariana e a Ásia Meridional são as duas regiões com as mais altas concentrações de necessidades básicas

Crítico
Muito baixo
Baixo
Médio
Alto
Sem dados

Mais de sete de cada dez países com um ICB crítico pertencem à África localizados na América Central e no Caribe. Somente o Chile está classi-
Subsaariana. Essa região e a Ásia Meridional representam 88% dos países ficado entre os países com ICB alto.
com as necessidades básicas mais altas (ICB muito baixo). Entre os países do Leste Asiático e do Pacífico, cinco possuem ICB
De uma perspectiva regional, a Ásia Meridional e a África Subsa- crítico e muito baixo, enquanto quatro atingem valores altos do atendi-
ariana são as áreas do mundo com percentual mais alto de países nas mento de suas capacidades básicas.
categorias mais baixas do ICB (quatro dos países da Ásia Meridional As regiões do Norte da África e do Oriente Médio também possuem
estão com ICB crítico, e dois deles são classificados com ICB muito países com desempenho diversos. Embora quatro países tenham ICB
baixo). Na região Subsaariana, a metade dos países está com ICB crítico, muito baixos ou críticos, cinco estão no grupo de ICB mais alto.
e 36%, com ICB muito baixo. O desempenho da Ásia Central é mais uniforme, com os cinco países
Numa situação intermediária, há regiões com países de comporta- sobre os quais há informações disponíveis apresentando valores baixos e
mentos muito diversos. Na América Latina, 11 dos 31 países sobre os médios de ICB. Na Europa e na América do Norte, o ICB mostra valores médios
quais dispomos de informações têm ICB baixo ou muito baixo – todos e altos para todos os países sobre os quais há informações disponíveis.

mas o cumprimento dos requisitos essenciais dimensões específicas.4 Em cada uma delas, na acompanha este relatório, fica claramente visível
mínimos para avançar na direção de patamares média, a situação melhora à proporção que os que o grupo de países de ICB crítico possui,
mais elevados de bem-estar. países sobem na classificação do ICB. em média, insuficiências extremas em todas as
No grupo de ICB alto, estão os países mais de- A utilidade do ICB provém de uma identifica- dimensões de desenvolvimento social avaliadas
senvolvidos e aqueles sem grandes problemas para ção eficiente dos países em situação mais crítica, pelo Observatório da Cidadania/Social Watch. Esse
garantir a satisfação das mencionadas capacidades. permitindo a visualização de suas situações em comportamento explica por que a maioria desses
relação a seus estágios de desenvolvimento. De países pertence aos grupos de “pior situação rela-
Indicador de síntese acordo com a análise apresentada no CD que tiva” em cada uma das áreas estudadas.
O ICB é um índice sintético que classifica
eficientemente os países de acordo com as
dimensões básicas normalmente associadas ao 4 Segurança alimentar; saúde; saúde reprodutiva; educa-
desenvolvimento social e presentes nas metas ção; gastos públicos; informação, ciência e tecnologia;
água e saneamento; e eqüidade entre os gêneros. As
assumidas pelos países em seus compromissos
tabelas deste relatório avaliam os países de acordo com
internacionais. A classificação de cada país nas o desempenho médio de um conjunto de indicadores
categorias do ICB está estreitamente relacionada específicos em cada dimensão do desenvolvimento,
às classificações obtidas como resumo da situação classificando-os em quatro categorias: países em melhor
situação relativa na área; países acima da média; países
atual nas várias áreas do desenvolvimento que
abaixo da média; e países em pior situação relativa. Para
o Observatório da Cidadania analisou, baseado mais detalhes sobre essa classificação, ver o artigo sobre
num conjunto mais amplo de indicadores de metodologia no CD que acompanha este relatório.

Observatório da Cidadania 2006 / 39


Índice de capacidades básicas (ICB) por país*

CLASSIFICAÇÃO

CLASSIFICAÇÃO

CLASSIFICAÇÃO

CLASSIFICAÇÃO

CLASSIFICAÇÃO
NÍVEL CRÍTICO

NÍVEL MUITO

NÍVEL MÉDIO
NÍVEL BAIXO

NÍVEL ALTO
BAIXO
ICB

ICB

ICB

ICB

ICB
Chade 162 47 Mianmar 136 70 Bolívia 110 80 Kuweit 92 90 Trinidad e Tobago 45 98
Etiópia 161 49 Togo 135 70 Equador 109 81 Suriname 91 90 Emirados Árabes 42 98
Unidos
Ruanda 160 52 Camarões 134 70 Guiana 108 81 Belize 89 90 Ucrânia 42 98
Bangladesh 159 53 Costa do Marfim 133 71 Paraguai 107 82 Cabo Verde 89 90 Jordânia 42 98
Níger 158 55 Burkina Fasso 132 71 Gabão 106 82 Botsuana 88 90 Bulgária 41 98
Nepal 157 56 Guatemala 131 72 Ilhas Cook 105 82 Vietnã 87 91 Itália 40 99
Burundi 156 56 Honduras 130 73 Tadjiquistão 103 83 Panamá 86 92 Letônia 37 99
Laos 155 58 Comores 129 73 Azerbaidjão 103 83 México 85 92 Barbados 37 99
Guiné Equatorial 154 59 Índia 128 73 Indonésia 102 84 Turquia 83 92 Belarus 37 99
Camboja 153 59 Nicarágua 127 73 Peru 101 84 Granada 83 92 Hungria 35 99
Paquistão 152 60 Benin 126 73 República Dominicana 96 85 Brasil 82 92 Lituânia 35 99
Guiné-Bissau 151 60 Tanzânia 125 74 Vanuatu 99 85 China 81 93 Croácia 33 99
Moçambique 150 61 Senegal 124 74 Namíbia 98 86 Irã 80 94 Maurício 33 99
Iêmen 149 61 Zâmbia 123 74 Síria 97 87 Tonga 79 94 Eslovênia 32 99
Malauí 148 63 Papua Nova Guiné 122 75 África do Sul 96 87 Geórgia 78 94 Estônia 28 99
Uganda 146 63 Iraque 121 75 Ilhas Marshall 95 88 Palau 77 94 Cuba 28 99
Nigéria 146 63 Mauritânia 120 76 Egito 94 88 Albânia 76 94 Austrália 28 99
Libéria 145 64 Zimbábue 119 77 Colômbia 93 89 Dominica 75 94 Canadá 28 99
Madagáscar 144 65 Suazilândia 118 77 Malásia 73 94 França 26 99
Mali 143 66 Filipinas 117 78 Jamaica 73 94 República Tcheca 26 99
Gana 142 66 São Tomé e Príncipe 116 78 Venezuela 72 94 Barein 25 99
Eritréia 141 67 El Salvador 115 78 Mongólia 70 95 Chile 22 99
Guiné 140 67 Djibuti 114 79 Tunísia 70 95 Polônia 22 99
Butão 139 69 Maldivas 113 80 Argélia 69 95 Estados Unidos 22 99
Gâmbia 138 69 Marrocos 112 80 Cisjordânia e Faixa 67 95 Irlanda 17 99
de Gaza
Lesoto 137 70 Sudão 110 80 Arábia Saudita 67 95 Israel 17 99
São Cristóvão e Névis 66 95 Reino Unido 17 99
Romênia 65 95 Malta 17 99
São Vicente e 63 95 Chipre 17 99+
Granadinas
Moldávia 63 95 Coréia do Sul 6 99+
Macedônia 62 95 Holanda 6 99+
Fiji 61 96 Nova Zelândia 6 99+
Bahamas 60 96 Grécia 6 99+
Catar 57 96 Espanha 6 99+
Santa Lúcia 57 96 Áustria 6 99+
Eslováquia 57 96 Bélgica 6 99+
Líbano 56 96 Suíça 6 99+
Cazaquistão 54 96 Alemanha 6 99+
Costa Rica 54 96 Dinamarca 6 99+
Argentina 53 96 Portugal 6 99+
Uruguai 52 97 Finlândia 1 99+
Armênia 51 97 Japão 1 99+
Samoa 50 97 Noruega 1 99+
Luxemburgo 49 97 Suécia 1 99+
Omã 48 97 Islândia 1 99+
Brunei 47 97
Tailândia 45 98
* Países sobre os quais há informações disponíveis suficientes para construir o índice. Ver seção sobre a metodologia no CD que acompanha este relatório.

Observatório da Cidadania 2006 / 40


Caminho árduo para alcançar a eqüidade entre os gêneros

Em toda sociedade, há práticas, relações, instituições e identidades que constituem um sistema de gênero, além de uma divisão sexual
do trabalho que transforma as diferenças entre os gêneros em desigualdades. Para que haja eqüidade entre os gêneros, o primeiro
passo é que a sociedade e o governo aceitem e compreendam que esse sistema gera desigualdades entre homens e mulheres e, então,
promovam políticas para enfrentá-las. O índice de eqüidade de gênero (IEG) do Observatório da Cidadania/Scocial Watch fornece
evidências conclusivas de que são ainda limitadas as oportunidades das mulheres nas esferas econômica e política.

Equipe de Pesquisa do Social Watch* um fenômeno global. Segundo estudos internacionais, modo que ambos os sexos ajam diferentemente e
para que as mulheres tenham influência real nos se considerem diferentes, determinando que tarefas
processos políticos, sua participação deve ser de, sociais estão dentro do escopo de cada gênero
Desde que a Assembléia Geral da Organização das no mínimo, 30%. – é a organização social do trabalho que deriva da
Nações Unidas (ONU) adotou a Convenção sobre Para compreender o escopo teórico e me- existência dessa divisão sexual.
a Eliminação de Todas as Formas de Discrimina- todológico da dimensão de gênero, é necessário Embora os papéis de gênero sejam diferentes
ção contra a Mulher (1979), a eqüidade entre os primeiramente estabelecer como marco teórico em cada cultura, o tema comum que os define
gêneros tem sido um tema central da agenda de fundamental a divisão sexual do trabalho e a orga- em todos os países é a segregação: homens e
desenvolvimento internacional. Após a Cúpula nização social que o regula – o sistema de gênero mulheres não se encontram nos mesmos setores
Mundial sobre Desenvolvimento Social (1995) que molda as relações entre homens e mulheres. da sociedade.
e a IV Conferência Mundial sobre a Mulher (Pe- Sistema de gênero traduz o conjunto de práticas Um elemento importante – e talvez o pri-
quim, 1995), a comunidade internacional dedicou associadas à vida social cotidiana: símbolos, meiro passo na direção da eqüidade entre os
duas das Metas de Desenvolvimento do Milênio costumes, identidades, vestimentas, crenças e gêneros – é a sociedade e o governo aceitarem e
(MDMs), cujo prazo final é 2015, à melhoria da convicções, valores e significados comuns, assim compreenderem que o sistema de gênero existe
situação da mulher. A MDM 3 exige a promoção como outros elementos vagamente vinculados que e gera desigualdades entre homens e mulheres.
da igualdade de oportunidades entre os sexos e fazem referência, de modo direto ou indireto, à for- A sociedade deve reconhecer tais desigualdades,
o empoderamento das mulheres – representação ma culturalmente específica de analisar e entender pois esse reconhecimento significa entender que
eqüitativa dos dois sexos nos processos deci- as diferenças entre os gêneros reconhecidos – na o gênero é um dos muitos fatores já reconhecidos
sórios; a MDM 5 requer a redução das taxas de maioria das culturas, entre homens e mulheres que geram desigualdade social, “obrigando” os
mortalidade materna em 75%. (Anderson, 2006). governos a promoverem políticas que corrijam
Apesar desses gestos, a ratificação de tal Podemos imaginar o sistema de gênero como essas desigualdades.
consenso continua difícil: 47 países-membros da um conjunto de elementos altamente diferentes, O segundo elemento central é estabelecer que a
ONU não assinaram ou ratificaram a Convenção, e variando de superficiais “marcadores” de estilo e principal preocupação não são as diferenças em si,
outros 43 o fizeram com reservas. Enquanto isso, preferências pessoais a normas profundamente mas a transformação da diferença em desigualdade.
as estatísticas sobre eqüidade entre os gêneros são enraizadas que regulam as instituições e as rela- O objetivo das políticas deve ser o enfrentamento
sombrias. Do total de 1,3 bilhão de pessoas pobres ções sociais. Nesse conjunto de práticas, relações, dessas desigualdades. O Estado tem a responsa-
do mundo, 70% são mulheres. As mulheres também instituições e identidades humanas, aquelas que bilidade de desenvolver políticas de gênero claras
constituem dois terços das 860 milhões de pessoas estão marcadas pelo gênero têm sido historica- e explícitas para se opor aos efeitos negativos das
que não sabem ler ou escrever e, em todo o mundo, mente variáveis. forças sociais, culturais e do mercado que causam
a renda das mulheres representa de 30% a 60% O destaque de gênero em diferentes esferas da desigualdade entre os gêneros e uma maior exclu-
da renda dos homens. A cada dia, complicações vida é visto como um fator que está condicionado são social das mulheres.
na gravidez e no parto matam 1.600 mulheres e pelo tempo, lugar e circunstâncias. Isso tudo ilus-
causam danos à saúde de outras 50 milhões. tra duas das principais características do sistema Oportunidade e reconhecimento
Não pode haver justiça social sem que essa de gênero, que é tanto dinâmico como cultural e Como, neste momento, os debates em torno da
situação seja revertida. O secretário geral da ONU, historicamente determinado. Essas características noção de eqüidade são muito extensos, é importante
Kofi Annan, enfatizou: “aumentando efetivamente implicam a possibilidade de mudanças e modifica- enfocar esse conceito metodológica e conceitual-
o impacto das mulheres sobre a vida pública em ções no sistema de gênero. mente com o reconhecimento de três dimensões
todas as esferas, cresce o potencial de mudança Outro conceito central para entender o alcance que devem ser levadas em conta ao falarmos de
na direção da igualdade entre os gêneros e do dessa perspectiva é o da divisão sexual do trabalho. eqüidade entre os gêneros: eqüifonia, eqüipotência
empoderamento das mulheres, assim como o de Em toda sociedade, mulheres e homens realizam e equivalência (Batthyány, 2004).
uma sociedade mais democrática e justa” (United algumas tarefas diferenciadas, consideradas como A eqüifonia se refere ao acesso ao discurso, à
Nations, 2005, p. 14). atividades femininas e masculinas. Embora essa possibilidade de ter uma voz. Porém, não é o bas-
Como o analfabetismo e a pobreza feminina afe- divisão sexual do trabalho nunca seja a mesma e tante. Essa voz deve ter o mesmo valor e impacto da
tam duramente os países do Sul e, em menor medida, varie em cada sociedade, é um fenômeno que se voz de outros atores sociais. Não é meramente uma
também os países industrializados, a marginalização mantém ao longo da história. questão de poder contribuir com o discurso, mas
das mulheres em relação aos processos decisórios é Há normas que estabelecem códigos de com- também de reconhecimento e do valor concedido
portamento aceitável para homens e mulheres e à contribuição.
mecanismos de punição que impedem as pessoas A eqüipotência se refere à eqüidade no acesso
*
Os nomes dos(as) integrantes da Equipe de Pesquisa
de se desviarem dessas normas em sua conduta e no exercício do poder. Esse é um elemento que
de Ciências Sociais do Social Watch estão listados nos pessoal. O sistema de gênero – processos e fatores normalmente causa conflitos porque envolve as-
créditos no início deste relatório. que regulamentam e organizam a sociedade de tal pectos do poder e do acesso ao poder.

Observatório da Cidadania 2006 / 41


TABELA 1 – Índice de eqüidade de gênero (IEG) – 2006

Suécia 89 Suíça 74 Jamaica 65 Malta 58 Mali 46


Finlândia 86 Hong Kong (China) 73 Cazaquistão 65 Moçambique 57 Níger 46
Noruega 86 Hungria 73 Sri Lanka 65 Tadjiquistão 57 Turquia 46
Dinamarca 81 Israel 73 Suriname 65 Uzbequistão 57 Barein 45
Nova Zelândia 81 Portugal 73 Vietnã 65 Albânia 56 Bangladesh 45
Bahamas 80 Eslovênia 73 El Salvador 64 Gana 56 Egito 45
Islândia 80 Ucrânia 73 França 64 Coréia do Sul 56 Eritréia 45
Austrália 79 Áustria 72 Azerbaidjão 63 Cabo Verde 55 Guiné-Bissau 45
Barbados 79 República Tcheca 72 Chile 63 Lesoto 55 Kuweit 45
Letônia 79 Panamá 72 República Dominicana 63 Maurício 55 Argélia 44
Lituânia 79 Argentina 71 Itália 63 Nicarágua 55 Guiné Equatorial 44
Canadá 78 Romênia 71 Belize 62 Laos 54 Marrocos 44
Moldávia 78 Tailândia 71 Quênia 62 Madagáscar 54 Omã 44
Estados Unidos 78 Irlanda 70 Armênia 61 Senegal 53 Síria 44
Colômbia 77 Macedônia 70 Camboja 61 Ilhas Salomão 53 Congo 43
Estônia 77 Trinidad e Tobago 70 Equador 61 Zâmbia 53 Nigéria 43
Reino Unido 77 Uruguai 70 Japão 61 Guatemala 52 Arábia Saudita 43
Holanda 76 Belarus 69 Malásia 61 Indonésia 52 Emirados Árabes Unidos 43
Filipinas 76 Geórgia 69 Maldivas 61 Tunísia 51 Sudão 42
Espanha 76 Brasil 68 México 61 Cisjordânia e Faixa de Gaza 51 Nepal 41
Croácia 75 África do Sul 68 Suazilândia 61 Angola 50 Burkina Fasso 40
Namíbia 75 Santa Lúcia 68 Uganda 61 Zimbábue 50 Togo 40
Federação Russa 75 Venezuela 68 Fiji 60 Irã 48 Índia 39
Ruanda 75 Costa Rica 67 Quirguistão 60 Gâmbia 47 República Centro-Africana 38
Eslováquia 75 Honduras 67 Peru 60 Guiné 47 Paquistão 38
Bélgica 74 Tanzânia 67 Bolívia 59 Jordânia 47 Serra Leoa 37
Botsuana 74 Cuba 66 Burundi 58 Benin 46 Chade 36
Bulgária 74 Chipre 66 China 58 Etiópia 46 Costa do Marfim 36
Mongólia 74 Paraguai 66 Guiana 58 Líbano 46 Iêmen 26
Polônia 74 Grécia 65 Luxemburgo 58 Malauí 46

Finalmente, a equivalência se refere à atri- Esse índice permite o posicionamento e a têm, em geral, uma boa situação em termos de
buição de igual valor e igual reconhecimento às classificação dos países por meio da seleção de eqüidade entre os gêneros por causa da aplicação
atividades realizadas por homens e mulheres, tanto indicadores relevantes para a iniqüidade entre os avançada de políticas progressistas (acima de
em termos econômicos como em termos sociais. gêneros, escolhidos de acordo com as informações tudo, cotas e políticas de eqüidade de gênero no
A esse respeito, há uma esfera que não deve ser disponíveis e comparáveis no plano internacional. O mercado de trabalho).
ignorada: a esfera reprodutiva e sua relação com a IEG classifica 149 países e verifica, com evidências
esfera da produção. A equivalência está relaciona- conclusivas: em nenhum país as mulheres desfru-
TABELA 2 – Defasagem de renda
da com o valor econômico atribuído às atividades tam das mesmas oportunidades dos homens; a
(mulheres/homens) por região geográfica
realizadas pelas mulheres, tanto na esfera produ- eliminação da desigualdade entre os gêneros não
tiva como na reprodutiva. Isso envolve o mundo exige aumento de renda; e, embora a situação das REGIÃO MÉDIA

do trabalho nas suas duas formas, remunerada e mulheres tenha melhorado em certos aspectos ao Oriente Médio e Norte da África 0,32
não remunerada. longo dos anos, está claro que são ainda limitadas América Latina e Caribe 0,43
as oportunidades das mulheres nas esferas eco- Ásia Meridional 0,46
IEG 2006 nômica e política.
África Subsaariana 0,56
Para o tema específico da eqüidade entre os gê- As três dimensões incluídas no IEG são atividade
Europa 0,58
neros – um conceito complexo, multifacetado e econômica, empoderamento e educação. Os valores
difícil de mensurar – e com o objetivo de contribuir possíveis do IEG variam de 0 a 100, com 0 represen- Leste Asiático e Pacífico 0,59
para o debate e o monitoramento consistente da tando o menor grau de eqüidade e 100 o mais alto. Ásia Central 0,62
situação da mulher, o Observatório da Cidadania/ Os resultados obtidos pelo IEG 2006 indicam América do Norte 0,63
Social Watch desenvolveu o índice de eqüidade que Suécia, Noruega, Finlândia e Dinamarca são os Total 0,53
de gênero (IEG). países com índices mais altos. Os países nórdicos

Observatório da Cidadania 2006 / 42


Valor do IEG para cada país

26-46
47-57
58-64
65-73
74-89
Sem dados

Defasagem de renda história com um gabinete ministerial com 50% de


O grau de eqüidade entre os gêneros na dimensão mulheres. Outros países, como a Espanha, em 2004, TABELA 3 – Países com os piores
da participação econômica é medido por meio de e o Chile, em 2006, seguiram esse mesmo caminho, desempenhos de IEG
dois indicadores: percentual do total da força de indicando gabinetes ocupados proporcionalmente e a correspondente região
trabalho remunerado (excluindo o setor agrícola) por homens e mulheres (50% e 50%). PAÍS REGIÃO
constituído pelas mulheres e a defasagem de renda A média global para o Legislativo é de 16%
Iêmen Oriente Médio
entre mulheres e homens. de mulheres. A sua ausência geral nas instituições e Norte da África
Em todo o mundo, as mulheres têm menos governamentais resulta na definição de prioridades Costa do Marfim África Subsaariana
acesso ao mercado de trabalho do que os homens e nacionais, regionais e locais sem a contribuição e Paquistão Ásia Meridional
enfrentam a discriminação adicional de salários mais opinião das mulheres – a despeito do fato de que sua
Burkina Fasso África Subsaariana
baixos. A defasagem de renda média entre mulheres e experiência de vida e subjetividade podem revelar di-
Chade África Subsaariana
homens é de 0,53 – isso significa que, em média, as ferenças importantes de percepção das necessidades,
República África Subsaariana
mulheres ganham 53% do que ganham os homens preocupações e prioridades de uma nação. Centro-Africana
para realizar o mesmo trabalho. Essa situação varia Desde 2004, tem havido uma melhoria no Togo África Subsaariana
de região para região: a menor defasagem está na número de mulheres participantes em processos
Índia Ásia Meridional
América do Norte (0,63) e na Ásia Central (0,62); a decisórios. O IEG 2006 revela que muitos países têm
Nepal Ásia Meridional
maior encontra-se no Oriente Médio e Norte da África um índice acima de 30%, com o mesmo número de
Congo África Subsaariana
(0,32) e na América Latina e Caribe (0,43). países no Sul e no Norte: Argentina, Áustria, Bélgica,
A esfera educacional é a que apresenta menos Costa Rica, Cuba, Dinamarca, Finlândia, Alemanha,
disparidades no IEG 2006. As maiores desigual- Islândia, Moçambique, Holanda, Nova Zelândia, No-
dades no acesso educacional são encontradas no ruega, Ruanda, África do Sul, Espanha e Suécia. Referências
Chade, República Centro-Africana, Guiné-Bissau,
Guiné, Serra Leoa, Benin e Iêmen, onde a defasagem Iniqüidade por região e renda nacional ANDERSON, J. Sistemas de género y procesos de cambio. In:
BATTHYÁNY, K. (Coord.). Género y desarrollo: una propuesta
é maior do que 0,5. O mapa global do IEG permite a identificação de formación. Montevideo: Udelar, 2006.
Em contraste, é na dimensão do empode- de padrões de eqüidade de gênero regionais.
BATTHYÁNY, K. Cuidado infantil y trabajo: ¿um desafío
ramento que a iniqüidade é mais agudamente Com exceção da Austrália, todos os países com exclusivamente femenino?. Montevideo: Cinterfor, 2004.
marcada. Essa dimensão é medida avaliando o um índice alto são europeus. A maior parte dos
UNITED NATIONS. Commission on the status of women.
percentual de mulheres em empregos profissionais países no patamar seguinte são europeus ou da Equal participation of women and men in decision-making
e técnicos, posições altas na administração e ge- América do Norte, com uma pequena presença processes at all levels. Report of the Secretary-General.
rência, assentos parlamentares e postos de decisão de países do Leste Asiático e Pacífico, da América 2005. (E/CN.6/2006/13). Disponível em: <http://
daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/651/17/PDF/
em esfera ministerial. Latina e do Caribe.
N0565117.pdf?OpenElement>. Acesso em: 14 nov. 2006.
Embora constituam mais da metade da po- Em termos gerais, os países latino-ameri-
pulação mundial, as mulheres ocupam somente canos estão nas posições altas e intermediárias,
6% de todos os postos de gabinete dos governos enquanto os países do Oriente Médio e do Norte da
nacionais. Somente na Noruega, na Suécia e na África, da Ásia Meridional e da África Subsaariana
Finlândia (e mesmo assim, só nos últimos anos), estão, em sua maioria, nas posições intermediárias
essas taxas superam 40%. Em 1995, a Suécia e baixas, revelando os piores graus de iniqüidade
surgiu para o mundo como a primeira nação da entre os gêneros.

Observatório da Cidadania 2006 / 43


Gênero e desigualdades no Brasil

As desigualdades de gênero no Brasil, como em toda parte do mundo, são fruto de relações de poder enraizadas na cultura
e na história. Uma de suas principais características é encontrar sempre novas formas de se reproduzir em todos os campos
das relações humanas. Perceber e atuar sobre os mecanismos dessa reprodução constitui o grande desafio para a efetivação
de uma sociedade com eqüidade de gênero.

Cristina Buarque*

PANORAMA MUNDIAL
É necessário reconhecer que a promoção da O índice de eqüidade de gênero (IEG) encontra-se entre os instrumentos aceleradores da revelação
eqüidade no âmbito das relações de poder, como dos indicativos para mobilização de ações por parte das forças que hoje interagem no vasto
as relações de gênero, exige, por princípio, a insta- campo político em favor da eqüidade de gênero. Composto por três indicadores – educação,
lação de um processo político. Esse começa com a atividades econômicas e empoderamento –, o IEG nos possibilita analisar em que patamar estão
rejeição da parte que se reconhece oprimida a essa sendo efetivados os direitos sociais, econômicos, culturais e políticos das mulheres. Tomando o
condição e vai, paulatinamente, tomando formas e ano de 1990 como referência e os últimos dados disponíveis, o relatório 2006 do Observatório
definindo conteúdos à medida que se legitima como da Cidadania/Social Watch nos oferece avaliações sobre o IEG em 149 países, permitindo-nos
ação qualificadora da vida democrática. refletir sobre os avanços na eqüidade de gênero e sobre as estagnações e retrocessos das
No caso das populações femininas, tal dinâmica desigualdades de forma comparativa no tempo, no espaço e entre os indicadores.
se expressa na busca das mulheres de se situarem no A primeira observação a ser feita é que, até o momento, nenhum dentre os países avaliados
lugar de sujeito sociopolítico, por meio da construção atingiu a eqüidade, mesmo que alguns poucos já apresentem um movimento ascendente sig-
de formas próprias de organização. Isso atinge a na- nificativo, e um percentual expressivo manifeste uma leve tendência à diminuição do fosso que
tureza da própria relação, que é tradicionalmente a de separa mulheres e homens.
sujeitos-homens com não-sujeitos-mulheres. Em outras palavras, não temos nenhum Estado-nação que tenha cumprido completamente
Por esse caminho, o processo de desopressão com os objetivos definidos nas diversas convenções em favor da eliminação de todas as formas
alcança um primeiro patamar de mudanças no campo de discriminação contra a mulher. Contudo, a Suécia, com o índice de eqüidade de gênero
legal, por meio da conquista de direitos pelas mulhe- no patamar de 89 pontos – faltando apenas 11 pontos para revelar uma situação equânime
res. A trajetória de efetivação desses direitos mantém –, classifica-se em 1º. lugar no ranking, encabeçando os países com melhor desempenho no
a área de conflito, que passa a ser redefinida pela computo dos três indicadores.
defesa do texto das leis e pelas resistências (as mu- O Brasil, com 68 pontos, classifica-se em 50º lugar, colocando-se junto daqueles países cujo
danças nele contidas) fundadas nas condicionantes desempenho está acima da média. Por último, vem o Iêmen, com 26 pontos. Entre os países com
culturais de gênero das esferas privada e comunitária, desempenho acima da média e os de pior desempenho encontra-se ainda um número relevante
assim como da esfera público-governamental. sob a classificação abaixo da média.
Nas duas primeiras, as resistências se estabe- Na América Latina, o IEG brasileiro é superado por quatro países: Colômbia com 77 pontos;
lecem pela ameaça que a situação das mulheres, Panamá com 72; Argentina com 71; e Uruguai com 70. Dessa forma, o Brasil assume o 5ª lugar no
como titulares de direitos, representa para a auto- continente. O que mais pesa positivamente na classificação geral do Brasil e o que o impede de obter
ridade masculina sobre elas mesmas, assim como um melhor lugar no ranking pode ser identificado na análise de cada um dos indicadores.
para a exclusividade dos homens nos lugares de
liderança. No espaço público-governamental, as
resistências operam mediadas pela histórica pre- sujeitos — produz a capacidade política de an- que as desigualdades entre mulheres e homens são
dominância masculina nos espaços de definição, tecipar ações voltadas para inibir a consolidação constrangedoras da justiça social, nos países ricos
planejamento e execução das políticas e se expres- de novas formas de desigualdades. O ponto de e pobres, e inibidoras das transformações políticas
sam pela negação da legitimidade das mulheres inflexão histórico nesse percurso se realiza com o e econômicas de cunho popular a que se pretenda
de constituírem-se como portadoras de propostas descondicionamento cultural do sistema de gênero, qualquer país. Dessa forma, as desigualdades de
próprias de interesse do conjunto da população. da perspectiva patriarcal. gênero presentes em todo o mundo – como revela
Das tensões desse processo surgem, em Assim, os caminhos para a efetivação da eqüi- a avaliação 2006 do índice de eqüidade de gênero
todas as esferas e de maneira combinada, avanços dade de gênero exigem a construção de mecanismos (IEG)1 – comprometem a razão democrática da
no sentido da eqüidade e novos mecanismos de muito complexos, pois esses devem ser variados, maioria dos Estados-nações.
reprodução das desigualdades entre homens e combinados e contínuos para fazer face ao papel
mulheres, paralelamente aos indicativos para novas estruturante e abrangente que um sistema de gênero Acesso ao saber, forma de superação
mobilizações em favor da eqüidade. — quando preso ao princípio patriarcal de mediação Historicamente, a primeira proposta de promoção
A aceleração na identificação desses indi- das relações humanas — joga como interdito das da eqüidade de gênero no Brasil esteve ligada ao
cativos — seja por parte dos governos, seja por transformações sociais, econômicas e políticas campo da educação e partiu das mulheres já em
parte da organização das mulheres ou de outros almejadas pela maioria das pessoas nas sociedades meados do século XIX, mediante a luta pelo direito
atuais, sejam elas mulheres ou homens.
O amplo reconhecimento da proposta feminista
* Pesquisadora da Fundação Joaquim Nabuco. Secretária- de se construir a vida em sociedade com eqüidade de 1 Conforme informações do capítulo Medidas do Progresso,
executiva do Projeto Mulher & Democracia. gênero se baseia na compreensão contemporânea de no CD que acompanha este relatório.

Observatório da Cidadania 2006 / 44


TABELA 1
EDUCAÇÃO ATIVIDADES ECONÔMICAS % EMPODERAMENTO %

PAÍSES RANKING IEG Mulheres em posição Mulheres com assento


Nível superior Ocupação Renda de decisão política nos parlamentos

Suécia 1 89 1.55 50,9 69 52,4 45,3


Colômbia 15 77 1.09 48,8 51 35,7 12,1
Panamá 40 72 1.59 44,0 51 14,3 16,7
Argentina 41 71 1.49 35,7 37 8,3 36,2
Uruguai 47 70 1.95 46,3% 53 0 11,1
Brasil 50 68 1.32 46,9% 43 11,4 8,6
Iêmen 149 26 0,38 6,1 0,31 2,9 0,3

de acesso à escola. Os caminhos para a efetivação quando se pondera que o curso superior é um acima da média. Esses dois últimos, também, se
desse direito nos diversos graus educacionais espaço de pessoas adultas, pode-se deduzir que encontram, como o Brasil, dentre os melhores
revelam como em dois séculos as resistências as mulheres apresentam grande disposição para no indicador educação.
foram se reprogramando e os avanços exigindo, investir na sua educação. Isso, a médio e longo
sempre mais, a definição e a implementação de prazos — dependendo dos investimentos no setor Empoderamento, ponto crucial
novos e específicos mecanismos, nem sempre voltados para a incorporação do gênero como Não obstante todas as diferenças entre países como
todos pertencentes aquele campo. categoria de análise e de referência às práticas o Brasil e a Suécia, inclusive nos indicadores de IEG
Hoje, está completamente assimilada à cultura educativas — poderá resultar numa educação – educação, atividades econômicas e empodera-
a idéia de que as mulheres fazem “bom uso” da transformadora, acelerando a produção da eqüi- mento –, a grande disparidade entre eles em relação
educação, sendo a sua formação reconhecida dade no conjunto da sociedade. ao IEG especificamente, se revela no campo do em-
como importante para a sociedade. No entanto, Sem dúvida, a educação é o indicador mais poderamento, com destaque para os itens mulheres
os conteúdos sexistas-pratriarcais do processo forte para que o Brasil tenha alcançado um IEG em posição de decisão política governamental e
educacional brasileiro se mantêm em todos os no valor de 68 pontos, devendo-se reconhecer mulheres com assento no parlamento. Esses, na
graus, operando como eficientes reprogramadores como um adendo a esse resultado o fato de as atualidade, são, sem dúvida, os pontos cruciais para
de desigualdades de gênero. mulheres, em todas as classes sociais no Brasil, a elevação ou rebaixamento do índice de eqüidade
Esse fenômeno se revela de forma transparen- defenderem, prioritariamente, o seu acesso ao de gênero em grande parte dos países.
te, por exemplo, no fato de as mulheres constituírem saber como caminho para a superação de sua A Tabela 12 mostra no indicador educação os
a maioria do corpo discente nas universidades, condição de opressão-exploração. dados de educação superior; no indicador empo-
correspondendo, assim, à sua participação ma- deramento, aqueles referentes à participação de
joritária na população, mas optarem por cursos Permanece a desvantagem no trabalho mulheres em posições de decisão governamental
mais ligados aos seus papéis tradicionais. Tais Na avaliação sobre as desigualdades na participa- e mulheres com assento nos parlamentos; e no in-
desigualdades se revelam na presença minoritária ção de mulheres nas atividades econômicas não- dicador atividades econômicas não-agrícolas foram
das mulheres nas carreiras técnicas e tecnológicas agrícolas e no acesso à renda, o Brasil se junta aos considerados dados para ocupação e renda.
e dos homens na maioria das outras carreiras, man- países abaixo da média. Observando-se a relação Tomando a Suécia como referência de uma
tendo um desequilíbrio na relação mulheres/homens em cada um desses dois componentes do indica- situação de paridade e o Iêmen como de disparidade
perante o mercado de trabalho. Dessa maneira, dor, temos, primeiro, que as mulheres continuam nos dois itens de empoderamento considerados;
diferentemente de outras componentes, a educação em desvantagem no acesso ao mercado de traba- e, como pano de fundo, o componente educação
não-sexista é um vetor estratégico imprescindível lho, mesmo que se registre uma certa tendência superior e os de atividades econômicas – pois existe
para gerar paridade, inclusive nos outros campos, à eqüidade expressa pela diferença decrescente um maior equilíbrio entre todos –, voltemos nossas
demandando, por isso, a mobilização de ações que entre as taxas de ocupação feminina e masculina observações para cotejar os dados do Brasil com os
venham permiti-la a exercer esse papel. dos anos de 1990 (40,2% para as mulheres contra dos demais quatro países da América Latina.
Focando, objetivamente, os dados apresen- 59,2% para os homens) e 2003 (46,9% para as No que se refere ao percentual de mulheres em
tados por este relatório, o Brasil situa-se entre mulheres contra 53,1 para os homens). posições de decisão política e como ministras, o
os países que apresentam as melhores situações Já no componente renda, comparando-se Brasil, com 11,4%, situa-se melhor que a Argentina
educacionais entre mulheres e homens. Os dados os dados de 1993 e 2003, identificamos que a e o Uruguai. Contudo, se consultarmos os dados de
de 2005, compilados neste relatório, indicam que distância entre os ganhos de mulheres e homens 1995, vemos que o Brasil apresenta um retrocesso,
dentre a população alfabetizada, as mulheres apresenta-se estagnada em um patamar discrimi- visto que as avaliações daquele ano indicavam uma
apresentam uma razão positiva de 1,03 em rela- natório significativo, qual seja: as mulheres rece- participação das brasileiras da ordem de 13%. No
ção aos homens. Entretanto, como esse valor é bem apenas 43% do que os homens ganham. que diz respeito a assentos no parlamento e de acor-
o mesmo da avaliação de 1990, estamos diante Nesse indicador, nenhum dos países da do com o quadro acima, as brasileiras, com apenas
de um quadro de estagnação. América Latina se classificou entre os me- 8,6% de participação, apresentam a pior situação
No que se refere à participação de mulheres e lhores. Procedendo a uma rápida análise da de desvantagem em relação aos homens. Porém,
homens na educação primária, o quociente calcu- classificação do Brasil em relação aos seus
lado no ano 2000 é de 0,93, ou seja a desvantagem parceiros de continente, observamos que ele
das mulheres é mais presente. Para a educação se encontra em situação equivalente a outros 2 A Tabela 1 foi elaborada a partir de dados presentes no ca-
pítulo Medidas do Progresso, no CD que acompanha este
média em 2002, a relação de 1,09 é mais satisfa- nove países; melhor do que seis classificados relatório. Foram considerados, porém, apenas os dados
tória e na educação superior, com 1,32, infere-se na pior situação; e abaixo de dois, o Uruguai e das últimas avaliações, excluindo-se algumas informações
um avanço significativo das mulheres. Ademais, a Colômbia, que se encontram entre os países consideradas dispensáveis para as análises neste artigo.

Observatório da Cidadania 2006 / 45


no computo geral do continente, estão acima da Por outro lado, o foco do movimento de mu-
Guatemala (8,2%) e do Haiti (3,6%). A que se deve lheres no Brasil, a partir do fim da década de 1970,
essa excessiva sub-representação? foi prioritariamente a ampliação da presença das
Considerando que a população feminina, no mulheres nos espaços da democracia participativa e
Brasil, conquistou o direito a votar e ser eleita em não, objetivamente, para garantir os seus assentos na
1932; que desde as eleições de 1996 adota uma democracia representativa, de forma a que pudesse
política de cotas, por sexo, para candidaturas; e que vir a contribuir com a eqüidade de gênero nesse
o movimento de mulheres e o movimento feminista espaço e influenciar na requalificação do mesmo.
– além de serem reconhecidamente fortes em todo A posição tradicional do movimento de
território nacional – reconhecem as relações de mulheres e, especificamente do movimento
gênero como relações de poder e, por via de conse- feminista, trouxe como resultado a visibilidade e
qüência, adotam a perspectiva de empoderamento o amadurecimento das mulheres como agentes
das mulheres para desconstruir as desigualdades democratizadores dos processos sociais.
entre os sexos, dois fatores nos parecem pesar Hoje, contudo, para garantir uma de suas
decisivamente para o afastamento das mulheres das grandes bandeiras nesse campo — a aprovação
arenas políticas, como indicam aqueles componen- e implementação de políticas de gênero em todos
tes do IEG. São eles: o funcionamento da política os âmbitos da vida nacional — precisa avançar,
de cotas e a posição do movimento feminista com seja no sentido do monitoramento e da denúncia
relação à democracia representativa. do não-cumprimento da Lei de cotas; seja por um
Antes de procedermos às argumentações sobre envolvimento profundo com a reforma política; seja
a política de cotas e sobre a posição feminista, quere- para abrir um lugar digno para as mulheres dentro
mos evidenciar que essa realidade de sub-representa- dos partidos; seja trabalhando para a eleição de
ção na atualidade compõe uma das reprogramações mulheres e fortalecimento da atuação das eleitas.
do sistema patriarcal de gênero diante dos avanços Enfim, se as relações de gênero são relações
no campo legal e na organização das mulheres como de poder, a presença apenas simbólica das mulhe-
sujeitos políticos, senão vejamos. res em instituições fundamentais da democracia
A lei de cotas produziu alguns avanços e conti- representativa, como o Parlamento e o Executivo,
nua indispensável para uma mudança no quadro de face a face a um expressivo movimento social de
sub-representação política das mulheres. Contudo, mulheres, revela a dimensão perversa das desigual-
a Lei nº 9.504 é dirigida aos partidos. E esses, dades de gênero no Brasil.
manipulando a estrutura de discriminação das
mulheres no seu interior, criaram um procedimento
para burlar a lei, qual seja, as “candidatas laranjas”.
Dessa forma, buscam responder à determinação da
política de cotas ao mesmo tempo em que resistem
a promover a eqüidade de gênero.
Tal procedimento vai influenciar negativamente
as candidaturas de mulheres, desqualificando-as
dentro e fora dos partidos. Com isso, nenhum
partido ou coligação, até hoje, cumpriu as cotas de
no mínimo 30% e no máximo 70% de candidaturas
para cada sexo nos cargos proporcionais.
As grandes dificuldades para uma aplicação
efetiva dessa lei são: o não-estabelecimento de
sanções para aqueles partidos e coligações que não
cumprirem as prescrições; e o não-estabelecimento
de uma relação entre as cotas e os resultados
eleitorais, como a propiciada pelo mecanismo de
listas fechadas com alternância de sexo, como foi
adotado, por exemplo, na Argentina.
Da mesma forma, as dificuldades de as mulheres
alcançarem as posições de decisão política e a posição
governamental de ministras também se relacionam
com a sua sub-representação na democracia repre-
sentativa, pois estando as mulheres desprestigiadas
dentro dos partidos políticos e não representarem
uma força eleitoral, estão interditadas de ocupar esses
lugares e constituírem-se um agrupamento capaz de
participar da barganha de recursos em favor da cons-
trução de uma sociedade com eqüidade de gênero.
Nesse contexto, já fica revelado o indicativo de
que é preciso avançar urgentemente no campo legal,
criando as possibilidades para se avançar na eqüida-
de de gênero no indicador empoderamento.

Observatório da Cidadania 2006 / 46


Financiamento e desenvolvimento sob novas óticas

A discussão sobre financiamento e desenvolvimento é antiga na literatura econômica brasileiraNR, por dizer respeito a
uma relação central na promoção do bem-estar da sociedade e uma questão ainda não resolvida na economia. Por isso,
é preciso debater o tema a partir de uma abordagem mais ampla, na qual desenvolvimento seja mais do que crescimento
econômico.

analisa o acesso bancário da população brasileira e São duas as explicações para tal fenômeno. De
Marco Crocco*
Fabiana Santos** suas implicações em termos de exclusão financeira um lado, a adoção generalizada do mecanismo da
de sua parcela mais pobre. correção monetária, inicialmente aceita apenas para
títulos públicos. Como esse incentivo estava sendo
Parte considerável da literatura sobre financiamento Sistema financeiro revisitado aplicado indistintamente para ativos de longo e curto
e desenvolvimento considera que desenvolvimento A primeira grande transformação do SFB ocorreu prazo, não existiriam vantagens para as aplicações
se resume ao crescimento econômico. Dessa com um conjunto de reformas empreendidas entre em longo prazo. Por outro lado, pressões políticas
forma, analisa a questão do financiamento apenas 1964 e 1967. Tais reformas pretenderam facilitar o por parte do sistema financeiro resultaram em uma
sob a ótica do volume de créditos concedidos pelo processo de financiamento da atividade produtiva flexibilização da legislação em relação aos bancos
sistema financeiro. por meio de duas medidas centrais: a Lei 4.380, de de investimento, acabando por permitir que esse
O problema desse tipo de abordagem é des- agosto de 1964, que instituiu a correção monetária segmento pudesse operar em mercados de curto
considerar o fenômeno da causação cumulativa, nos contratos imobiliários de interesse social, prazo. Isso foi uma descaracterização dos objetivos
no âmbito regional ou pessoal. O simples fato criou o Banco Nacional da Habitação (BNH) e iniciais da reforma, segundo a qual os bancos de
de se aumentar a oferta de crédito, mesmo que institucionalizou o sistema financeiro da habita- investimentos deveriam atuar, exclusivamente, no
signifique no agregado um maior crescimento, ção (SFH), e a Lei 4.595, de 31 de dezembro de financiamento de longo prazo. Para tanto, suas prin-
não garante que os benefícios serão distribuídos 1964, que estabeleceu as bases para a reforma cipais fontes de recursos seriam a emissão de títulos
de forma eqüitativa. do sistema bancário. de longo prazo com correção monetária no mercado
No entanto, se o termo desenvolvimento for O diagnóstico, na época, defendia que os interno e captações no mercado externo. Essa fle-
entendido dentro de uma concepção mais ampla, baixos patamares de financiamento privado do xibilização provocou uma alteração significativa na
que vai além do crescimento econômico, outras investimento eram conseqüência de uma inefi- estrutura patrimonial dos bancos de investimento,
variáveis podem e devem ser consideradas, como ciente geração e alocação de poupança no país, ou seja, um encurtamento de seu passivo.
distribuição de renda pessoal e espacial, constru- decorrente dos elevados índices inflacionários e Como resposta à emissão de obrigações com
ções de capacidades, cidadania bancária, progresso das taxas de juros nominais limitadas, pela Lei prazos de maturação menores, os bancos passaram
tecnológico, emprego, etc. de Usura, em 12%. Esses dois fatores determi- a ter necessidade de compatibilizar temporalmente
Nesse sentido, torna-se importante discutir o navam taxas de retorno reais de ativos de longo o seu ativo, por meio da emissão de créditos com
tema financiamento e desenvolvimento por meio de prazo baixas ou negativas, o que desestimularia a prazos de maturação menores, um segmento de
quatro perspectivas: a primeira resgata a história do formação de poupança. mercado destinado, na reforma, às financeiras.
desenvolvimento do sistema financeiro brasileiro Para enfrentar tais problemas, idealizou-se a No entanto, os bancos de investimento possuíam
(SFB), procurando mostrar a sua disfuncionalidade, formação de um SFB mais segmentado, com áreas melhores condições de competição nesse mercado
entendida como incapacidade de financiar o investi- de atuação bem definidas. No cerne dessa reforma, em relação às financeiras, uma vez que, além de
mento produtivo privado de longo prazo e promover estava a intenção de criar um sistema financeiro nos captarem recursos no mercado interno em igualda-
a universalização de seus serviços; a segunda busca moldes do sistema financeiro norte-americano, no de de condições daquele segmento, também eram
discutir em que medida as recomendações das qual o investimento produtivo privado de longo autorizados, pela Resolução 63 do Banco Central,
instituições financeiras internacionais – o Banco prazo seria financiado pelo mercado de capitais. de 1967, a captar no mercado externo, que operava
Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI) Para tanto, várias medidas foram implementadas, com taxas mais baixas que as domésticas.
–, relativas à implementação do padrão anglo- mas as principais foram a autorização dada a insti- De forma semelhante, os incentivos ao mer-
saxão de financiamento, são capazes de conciliar tuições de crédito para emitirem débitos indexados cado de capitais não foram capazes de torná-lo um
o crescimento e o desenvolvimento nos países em pela correção monetária, a adoção de incentivos mecanismo de financiamento do investimento de
desenvolvimento, em particular, no Brasil; a terceira fiscais para as operações de mercado aberto e a longo prazo. Apesar de um bom início, o crash de
perspectiva pretende mostrar como o sistema abertura para investimento direto e empréstimos 1971 afetou sua credibilidade, tornando-se basica-
bancário contribui para o aprofundamento das estrangeiros (Hermann, 2002). mente um mercado especulativo, pela negociação
desigualdades regionais do Brasil; a quarta e última Apesar de essa reforma ter alcançado parte de títulos no mercado secundário.
de seus objetivos em um primeiro momento, com Nesse contexto, o financiamento brasileiro
um aumento na diversificação do SFB e maior nas décadas de 1960 e 1970 se manteve centrado
segmentação, a operacionalidade do sistema no setor público e no capital externo. As boas
* Professor adjunto do Centro de Desenvolvimento e financeiro não mudou, e o financiamento de longo condições macroeconômicas externas permitiram
Planejamento Regional (Cedeplar) da Universidade Federal
prazo não passou a ser efetuado pelo mercado de que esse modelo se sustentasse e garantisse
de Minas Gerais (UFMG).
capitais ou pelos bancos de investimentos. Além significativas taxas de crescimento da economia,
** Pesquisadora associada do Cedeplar/UFMG.
disso, no fim desse processo, a estrutura do SFB consubstanciadas no chamado “milagre brasileiro”
NR Interessados(as) em receber a versão completa deste
artigo, com todas as referências bibliográficas, devem se tornou mais concentrada comparativamente e na expansão econômica impulsionada pelo II
enviar e-mail para <observatorio@ibase.br>. àquela anterior a reforma. Plano Nacional de Desenvolvimento.

Observatório da Cidadania 2006 / 48


Em 1976, o governo buscou, mais uma vez, consolidados. Criou-se um sistema financeiro com Paralelamente, aprofundou-se o processo
estimular o desenvolvimento do mercado de ca- baixos patamares de intermediação financeira, de reestruturação do SFB, com a adoção de
pitais com a promulgação da Lei das Sociedades conseqüentemente, de baixa funcionalidade e, ao providências – como as Medidas Provisórias
por Ações e a criação da Comissão de Valores mesmo tempo, competitivo. 1.179 e 1.182, ambas de novembro de 1995 – que
Mobiliários. Novamente, suas tentativas foram frus- O primeiro aspecto central no entendimento estimularam o processo de fusões e aquisições,
tradas, e o volume real de transações permaneceu dessa dinâmica foi o uso generalizado do meca- visando aumentar a concentração bancária pela
praticamente negativo até 1984. Outra vez, o finan- nismo da correção monetária posterior a 1964. eliminação dos agentes financeiros que se mos-
ciamento de longo prazo da economia baseou-se, Esse instrumento de indexação de contratos traram incapazes de operar lucrativamente em
em grande medida, em capitais estrangeiros e nos permitiu que o país convivesse com períodos um ambiente não inflacionário.
recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento de inflação elevada sem que a moeda perdesse
Econômico e Social (BNDES). completamente suas funções. A indexação de Conseqüências do Proer
A década de 1980 foi caracterizada por uma contratos faz com que a moeda deixe de exercer a Em novembro de 1995, criou-se o Programa de
profunda transformação no ambiente macroe- função de moeda de contas, sem deixar de exercer Estímulo à Reestruturação do Sistema Financeiro
conômico, deflagrada pela redução significativa a função de meio de pagamento. Nacional (Proer), que consistia numa linha especial
da liquidez internacional1, em virtude da política Isso possibilitou ao sistema financeiro não de assistência financeira com o objetivo de financiar
de dólar forte implementada pelo Banco Central perder o principal item do seu passivo: os depósitos reorganizações administrativas, operacionais e
norte-americano, e por outros três shocks: de à vista. Logo, não existiu a fuga da população para societárias de instituições financeiras envolvidas
oferta, de demanda e de juros. Isso determinou outras moedas, normalmente o dólar, permitindo em fusões e aquisições dos agentes financeiros
o significativo aumento da dívida externa e as já que o sistema bancário não fosse enfraquecido, anteriormente referidos. Tal programa possibilitou
conhecidas conseqüências em termos de elevação pois continuou a servir como o principal meio de que três dos dez maiores bancos brasileiros desa-
da inflação e deterioração das contas fiscais do pagamentos em moeda local. Esse mecanismo parecessem na pós-estabilização sem que o sistema
governo. Esse quadro minou as fontes de recursos permitiu não apenas a sobrevivência do sistema ficasse em risco.
para o financiamento até então vigentes: o aporte bancário doméstico sob alta inflação, mas tam- Ademais, dando prosseguimento ao processo
externo e o financiamento público. Além disso, a bém o surgimento de oportunidades altamente de abertura do SFB, em 1995, tanto a Exposição
piora das expectativas dos agentes fez com que a lucrativas. Como a população continuou a possuir de Motivos 311 (que determinava ser de interesse
demanda por financiamento também fosse reduzida. depósitos não remunerados em moeda local, os do país a entrada e/ou aumento da participação de
Configurou-se, dessa maneira, um cenário de baixo bancos puderam utilizar esses recursos (até os instituições estrangeiras no sistema financeiro)
crescimento econômico com alta inflação, que foi destinados ao pagamento de tributos – floating) como a Resolução 2.212 (que estipulava o aumento
denominado estagflação. na compra de títulos do governo com taxas de do capital mínimo para a abertura de novos bancos,
No entanto, o SFB encontrou mecanismos que remuneração superiores à inflação, como foi o desestimulando esse procedimento) consolidam
o permitiram continuar operando com lucratividade caso da década de 1980. definitivamente o interesse do governo brasileiro
elevada. A necessidade de financiamento do setor No fim dessa década, iniciou-se o maior na entrada de instituições financeiras estrangeiras
público fez com que fosse adotada uma política processo de reforma bancária desde a reforma para operarem no mercado interno.
monetária em que a emissão de títulos públicos do sistema financeiro de 1964 e 1967. Seguindo Esperava-se, com isso, uma maior com-
de curta maturação e com elevadas taxas de juros a tendência em vigor na economia mundial, esse petição dentro do setor, maior eficiência e um
fossem os elementos centrais. processo se caracteriza pela contínua tentativa de aumento das operações de crédito. No entanto,
Além do retorno elevado, outros mecanismos liberar e desregulamentar o sistema financeiro. não somente o setor bancário nacional se mostrou
foram adotados visando elevar a liquidez desses Nesse sentido, foram tomadas medidas que muda- capaz de competir com os bancos internacionais
ativos, com destaque para o mecanismo de “zera- ram as regras para as operações de não residentes que entraram no mercado, como também esses
gem automática”: o Banco Central se comprometia a no mercado de capitais brasileiro e a atuação dos bancos se adaptaram às condições macroeconô-
recomprar diariamente títulos do governo em mãos fundos estrangeiros de capital, a autorização de micas internas, passando a reproduzir as práticas
dos agentes do sistema financeiro, caso apresen- emissão de ações de empresas brasileiras no já existentes no mercado.
tassem eventuais déficits de reserva. A compra de mercado externo e a criação de incentivos para Esse resultado é decorrente do arcabouço
títulos governamentais tornava-se, assim, uma ati- a operação de investidores institucionais no macroeconômico e institucional construído ao longo
vidade sem risco. Com isso, os bancos encontraram mercado de capitais. Além disso, foram tomadas da década de 1990. Com a estabilização monetária
uma forma de manter elevada sua lucratividade, medidas no sentido de reconfigurar o SFB, por pós-1994, acreditou-se que o sistema bancário pu-
por meio de alterações na composição de seus exemplo, por meio da criação dos bancos múltiplos desse exercer a sua função central de financiamento
ativos, nas quais a redução da oferta de crédito foi e da eliminação da necessidade de carta patente da atividade produtiva, uma vez que era esperado
compensada com aplicações financeiras de baixo para a abertura de agências. que o setor público não mais necessitasse financiar
risco e alta lucratividade. Na década de 1990, os cenários macroe- seu déficit, que diminuiria pela emissão de títulos
conômicos mundial e nacional propiciaram um com rentabilidade elevada. De fato, observou-se,
Paradoxo do SFB ambiente favorável à atividade financeira. No no início do Plano Real, um aumento significativo
É importante salientar nesse breve resgate da contexto internacional, verificou-se um aumento nas operações de crédito no ativo dos balanços dos
história do SFB que uma série de arranjos institu- da liquidez e a reinserção da América Latina nos bancos. Porém, a crise mexicana e, posteriormente,
cionais e políticas macroeconômicas permitiram o fluxos internacionais de moeda. Isso possibilitou as contagiadas economias emergentes explicitaram
surgimento do que Fernando Carvalho chamou de um novo acesso ao mercado externo, tanto por as fragilidades do arcabouço macroeconômico na
paradoxo do SFB: não ser funcional do ponto de instituições financeiras como por não financeiras. década de 1990, com a liberalização e desregula-
vista de sua capacidade de canalizar recursos para No âmbito interno, o sucesso da estabilização mentação do sistema financeiro e o desmantela-
o setor produtivo da economia e, ao mesmo tempo, monetária, com a adoção do Plano Real, em 1994, mento dos mecanismos de controle de capital. Em
possuir em seu interior bancos privados altamente e a retomada do crescimento no momento imedia- resposta a esse contexto, reinstalou-se a política
tamente posterior, criou um ambiente favorável à monetária de juros elevados para evitar a saída de
atividade de intermediação financeira. Nos anos capitais, fato que voltou a proporcionar aos bancos
seguintes, houve aumento das operações de uma aplicação financeira mais rentável e menos
1 Shock de capital. crédito e redução das operações de títulos. arriscada do que a concessão de crédito.

Observatório da Cidadania 2006 / 49


Recentemente, o crescimento sustentado
da economia norte-americana, combinado com
OBSERVAR É PRECISO a estagnação japonesa e européia, tem levado
Chega-se aos anos 2000, com um sistema financeiro formado por 161 bancos múltiplos e comer- instituições financeiras internacionais – como o
ciais, quatro bancos de desenvolvimento, 20 bancos de investimento e uma caixa econômica.2 Os Banco Mundial e o FMI – e vários analistas finan-
dados mostram um aumento da participação das operações de crédito no total do ativo do SFB. ceiros a pregar as vantagens do desenvolvimento
Em 2002, essa conta representava 30,1% do total de aplicações, com títulos e valores mobi- do mercado de capitais e a realização de reformas
liários e instrumentos derivativos representando 27,1%. Em dezembro de 2005, as operações estruturais que permitam a convergência do sistema
de crédito representavam aproximadamente 38% do total das aplicações, os títulos e valores de financiamento dos países em desenvolvimento,
mobiliários e instrumentos derivativos, 26,6% e disponibilidades e aplicações interfinanceira incluindo o Brasil, em direção ao modelo anglo-
de liquidez, 12,3%. saxão, baseado no mercado de capitais.
No entanto, quatro observações devem ser feitas. Em primeiro lugar, o caráter altamente especu- Segundo essas instituições, a crise asiática
lativo dos bancos privados que atuam no Brasil pode ser verificado pela composição de sua carteira do fim da década de 1990, a crise russa e a crise
de TVM. Enquanto os bancos públicos adquiriram 26% do total de seus títulos com o propósito brasileira demonstraram a necessidade da rápida
de serem ativa e freqüentemente negociados, esse percentual chega a 67,7% e 43% nos bancos transformação dos sistemas financeiros desses pa-
privados nacionais e estrangeiros, respectivamente. Por outro lado, o percentual de títulos para os íses de forma a reduzir a sua vulnerabilidade a shocks
quais existem intenção e capacidade financeira para mantê-los até o vencimento é de 46,2 % para externos. Torna-se, portanto, de grande interesse
bancos públicos, 7,2% para bancos privados nacionais e 8,1% para os estrangeiros.3 analítico discutir se a adoção de um padrão baseado
Em segundo lugar, o patamar de crédito ainda é muito baixo quando comparado aos padrões no mercado de capitais, à semelhança do modelo
internacionais. Em 2005, o valor do crédito doméstico para o setor privado, como proporção do anglo-saxão, seria capaz de promover o crescimento
produto interno bruto, foi de 35,1%, enquanto para os países da Organização para a Cooperação e o desenvolvimento econômico do Brasil.
e o Desenvolvimento Econômico, como os Estados Unidos, o Japão, a Coréia do Sul e o Chile, O desenvolvimento do sistema financeiro é
foram, respectivamente, 249,2%; 99,5%; 98,2%; e 63,1%.4 Em terceiro lugar, deve-se notar considerado fundamental para a promoção do
que esse aumento da participação das operações de crédito ocorre em operações de curto desenvolvimento econômico. Entretanto, deve-se
prazo ou destinadas ao consumo. Em dezembro de 2005, empréstimos e títulos descontados almejar que esse sistema seja funcional ao promo-
representavam 38,7% do total do volume de crédito concedido no país, ao passo que o finan- ver o desenvolvimento econômico de longo prazo.
ciamento industrial representava 34,4%, e financiamentos rurais e outros créditos possuíam,
respectivamente, 10,7% e 16,2%. Questão de eficiência
Além disso, ainda cabe ao setor bancário estatal, inclusive o BNDES, parcela significativa do O crescimento da economia norte-americana ao
volume de crédito concedido. Em dezembro de 2005, esse segmento respondia com cerca de longo da última década, em meio às crises vividas
48% do total de crédito concedido no país. O setor bancário privado nacional possuía 34,3% pelas economias européias e pela japonesa, parecia
e o privado estrangeiro, aproximadamente, 19%. Ou seja, apesar de todas as modificações atestar, de forma definitiva para alguns, as vanta-
ocorridas nos últimos 15 anos, a concessão de crédito no Brasil ainda continua sendo res- gens de sistemas financeiros de tipo anglo-saxão,
ponsabilidade do setor público. baseados no mercado de capitais, em contraste com
sistemas financeiros baseados em bancos/crédito.
O mercado de capitais desenvolvido seria uma
“máquina de crescimento”, principalmente pela
Todo esse processo de correção monetária e De certa forma, pode-se dizer que o padrão eficiência alocativa que promoveria pela realocação
taxas de juros elevadas permitiu ao sistema bancário de financiamento brasileiro seria semelhante ao de recursos de investimentos “menos” produtivos
tornar-se competitivo, aliado aos programas insti- modelo baseado no mercado de capitais encontra- para “mais” produtivos. Isso levaria ao crescimento
tucionais de reforma do sistema financeiro, como do nos Estados Unidos e no Reino Unido, onde o da produtividade no longo prazo e, portanto, susten-
o Proer, sem ser funcional. grau de endividamento das firmas é relativamente taria o crescimento econômico, tal como parecem
baixo. Entretanto, diferentemente desse modelo, a demonstrar os recentes ganhos de produtividade
Transformação para quem? contribuição do mercado de capitais brasileiro é da economia norte-americana.
Esse breve histórico do desenvolvimento do SFB de- praticamente desprezível5 e, ainda, a capacidade de Em um misto de determinismo econômico e
monstra claramente sua incapacidade de fornecer os autofinanciamento das empresas é limitada, em vir- inevitabilidade histórica, as economias mundiais
recursos necessários ao financiamento do desenvol- tude do porte relativamente reduzido das empresas estariam fadadas à adoção do modelo anglo-
vimento, em geral, e ao investimento produtivo, em nacionais e de sua pequena internacionalização. saxão se desejassem o retorno do crescimento
particular. Como identificado por diferentes estudos A combinação desses dois fatores significou a econômico de longo prazo. Mesmo para os países
sobre a estrutura de capital das empresas não finan- existência de sérias restrições ao crescimento das em desenvolvimento, as instituições financeiras
ceiras brasileiras, a participação dos empréstimos no empresas – elas seriam financially-constrained6. internacionais – como Banco Mundial e FMI – têm
total do financiamento é bastante limitada. Não fosse pelo papel central desempenhado pelo rotineiramente recomendado a implementação de
setor público na mobilização e na alocação de políticas e reformas (micro)estruturais que promo-
recursos de poupança e investimento na economia vam o desenvolvimento do mercado de capitais e
2 Os dados relativos aos anos 2000 aqui apresentados são brasileira, a situação seria ainda mais grave. alinhe os seus sistemas financeiros com o modelo
fornecidos pelo Banco Central do Brasil e estão disponíveis norte-americano.
em: <http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/e88-2000/texto.
asp?idpai=relsfn19882000>. Acesso em: 27 out. 2006.
O papel do mercado de capitais como estimu-
3 Dados retirados do Relatório de estabilidade financeira 5 Levine (2000) estimou que o indicador que captura a
lador do crescimento econômico está baseado em
2006, do Banco Central do Brasil. Disponível em: <http:// importância relativa do mercado acionário (valor das três tipos de argumento:
www.bcb.gov.br/?RELESTAB>. Acesso em: 27 out. 2006. empresas listadas/PIB) no período 1980–1995 é cinco
• mercados de capitais líquidos e transparentes
4 Dados do World Development Indicators 2006, do Banco vezes maior para os Estados Unidos do que para o Brasil.
aumentariam a poupança, visto que oferece-
Mundial. Disponível em: <http://www.bancomundial.org. 6 Utiliza-se o termo financially-constrained quando
br/index.php/content/view_folder/95.html>. Acesso em: as operações são limitadas pela disponibilidade de riam retornos maiores e maior confiança na
27 out. 2006. financiamento. realização desses retornos;

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• os mercados de capitais promoveriam uma o desempenho fosse considerado inadequado e os suas ações, que elas não têm sido capazes de
melhor alocação dos investimentos físicos e recursos para investimentos fossem “impacientes”, utilizar esses recursos produtivamente nas suas
a realocação de capital para as firmas mais pois estariam constantemente mudando de uma próprias empresas.
eficientes; aplicação para outra em busca do maior retorno. Em alguns casos, elas têm se envolvido em
• um mercado de ações ativo seria capaz de Isso levaria a um curto-prazismo na atuação das processos de aquisição de empresas da velha
levar a maior eficiência nas operações das empresas que comprometeria investimentos de economia. Isso levanta o seguinte ponto: não há
corporações por submetê-las ao “princípio mais longo prazo e de maior risco, como aqueles nenhuma razão objetiva para se acreditar que os
de maximização do valor do acionista” (maxi- relacionados à geração de inovações e formação gerentes das empresas da nova economia saibam
mization of shareholder value principle) e por de capital humano. gerir melhor os negócios da velha economia e,
penalizá-las por desvios dessa conduta com A exuberância dos mercados de capitais nor- principalmente, torná-los mais eficientes. É mais
redução de seu valor de mercado. te-americanos, manifesta na sobrevalorização das provável que esse processo, como argumentado
ações dot.com9 e, com ela, numa onda de aquisi- anteriormente, leve a uma destruição de empresas
Entretanto, esses argumentos são difíceis de se- ções, desembocou em um processo de destruição e afete negativamente a economia.
rem sustentados tanto empírica como teoricamente. de corporações e do valor social – empregos, renda, Um dos principais danos colaterais da adoção
produtos e serviços – por elas criado. Por exemplo, do “princípio da maximização do valor para o acio-
Perspectivas empíricas de 1997 a 2001, a Nortel Networks adquiriu 19 em- nista” foi a flexibilização do mercado de trabalho
Historicamente, os Estados Unidos e o Reino Uni- presas, ao preço de mais de US$ 33 bilhões, e pagou com a conseqüente precarização dos empregos e o
do, ícones do modelo anglo-saxão, apresentaram por elas, principalmente, com suas ações, que se crescimento na desigualdade de renda. Sem dúvida,
taxas de poupança e investimento inferiores aos encontravam bastante sobrevalorizadas. isso não pode ser dissociado de uma mudança na
dos países pertencentes ao modelo main bank Com a queda de 95% no preço das ações da orientação das corporações para os mercados de
system7 (Japão, Alemanha e França). Por exemplo, Nortel, essas 19 companhias, inclusive a Nortel, capitais em detrimento de outros objetivos corpora-
no período 1952–1973, as taxas de poupança foram destruídas e com elas todo o valor social que tivos, como o crescimento, a geração de empregos
bruta dos Estados Unidos e do Reino Unido eram poderiam criar. Casos semelhantes são encontrados e a inovação, o que William Lazonick (2003) chamou
a metade da taxa japonesa (18% e 18,3%, respec- no Reino Unido, outro ícone do modelo anglo-saxão de downsize-and-distribute.
tivamente, contra 36,9%) e dois terços das taxas de eficiência (Marks and Spencer, GEC e ICI são Vale dizer que as empresas cortaram seus custos
francesa e alemã (respectivamente, 25% e 27,1%) casos de empresas destruídas). Esses exemplos (downsize), principalmente por meio de reduções em
(cf. Boltho, 1975). claramente demonstram o problema criado por sua força de trabalho, de forma a elevar a sua receita
Mesmo recentemente, os Estados Unidos assumir a criação de “valor para o acionista” como e, conseqüentemente, sustentar o preço das ações.
e o Reino Unido, que possuem os mercados de principal objetivo das corporações. Como diria John O processo de downsize-and-distribute teve duas
capitais mais desenvolvidos do planeta, continuam Keynes (1936), logo após o estouro de uma das conseqüências. De um lado, Lazonick e O’Sullivan
a apresentar, entre os países avançados, as taxas maiores bolhas especulativas da história: “Quando (2000) oferecem evidências de que a redução nas
de poupança mais baixas. Em relação a países a alocação de capital é o subproduto de um cassino, taxas de desemprego da economia norte-americana,
emergentes do Leste Asiático, os patamares de certamente o trabalho será mal-feito.” ao longo da década de 1990, foi conseguida ao custo
poupança dos Estados Unidos e do Reino Unido As diferenças na produtividade entre os Es- da precarização do emprego, reduções salariais e
também são baixos. tados Unidos e os países da Europa Ocidental não piora na distribuição de renda, principalmente entre
Alguns autores argumentam que as elevadas são significativas, como poderia se esperar da maior os 10% do topo e a mediana.
taxas de retorno requeridas no modelo anglo-saxão, eficiência na alocação de recursos promovida pelo Por exemplo, observa-se uma crescente
comparativamente ao main bank system, levariam mercado de capitais norte-americano. De fato, ao desigualdade salarial entre os chief executive
os gerentes de empresas, guiados pelo princípio da longo da última década, ocorreu uma convergência officer (CEOs), ou chefes do setor executivo, e
maximização do valor para o acionista, a desistirem da produtividade entre Estados Unidos, Holanda, os empregados: enquanto, em média, os pacotes
de vários investimentos que seriam aceitáveis, por França e Alemanha. Mas nesses três países, em de pagamento dos CEOs de corporações norte-
exemplo, no Japão, onde a taxa básica de retorno 2003, a produtividade do trabalho continuou sendo americanas, que incluem além de salários, ações
exigida seria inferior à norte-americana.8 superior ao do norte-americano – Estados Unidos: da empresa e outros benefícios, eram, em 1965,
Nesse caso, as firmas japonesas apresentariam 100; Holanda: 115; França: 105; e Alemanha: 105. 44 vezes maior que dos empregados, em 1998,
uma taxa de investimento mais alta, que permitiria Vale ressaltar que os demais países que eram 419 vezes maiores. Ou, ainda, as altas taxas
uma substituição mais rápida dos equipamentos também seguem o modelo baseado no mercado de retorno com ações têm servido para destacar a
de capital e, portanto, maior progresso tecnoló- de capitais (Reino Unido, Austrália e Canadá) não desigualdade de renda:
gico e desenvolvimento de novos produtos, o que apresentaram o mesmo desempenho relativo na
Enquanto 0,5% das famílias americanas que
conferiria uma vantagem competitiva ao país em produtividade do trabalho. Ao contrário, aumentou
mais retêm ações em suas carteiras possuem,
relação aos Estados Unidos. Essa é basicamente a distância dos demais países em 2003 – Estados
diretamente ou por meio de investidores
a explicação dada pela Comissão de Produtividade Unidos, 100; Reino Unido, 86; Austrália, 80;
profissionais, quase 37% de todas as ações
do Ministério da Indústria e Comércio Internacional, Canadá, 93. Mesmo considerando medidas de
de empresas disponíveis no mercado, 80%
em 1989, sobre a perda da competitividade norte- produtividade total dos fatores, a principal conclu-
das famílias americanas possuem menos de
americana nas décadas de 1970 e 1980. são é que a Europa ainda está à frente dos Estados
2%. (Poterba; Samwick, 1995 apud Lazonick;
O fato de a economia norte-americana ser Unidos na produção de bens.
O’Sullivan, 2000).
guiada pelos princípios de eficiência do mercado de É interessante notar que, como apontam
capitais significaria que as corporações estariam analistas, as empresas da nova economia nor- De outro lado, o processo de downsize-and-
continuamente sujeitas ao risco de aquisições se malmente recebem tantos recursos para investir, distribute criou as condições para liberar recursos
em função do resultado da sobrevalorização de da velha economia e alocá-los na nova economia.
No fim da década de 1990, a pujança da economia
7 Modelo pelo qual as empresas trabalham sempre com um
norte-americana e de suas dot.com já havia quebra-
banco principal que coordena a ação de outros bancos. do a resistência dos mercados europeus e japonês.
8 O princípio que guiaria os gerentes de corporações 9 Ações de empresas de alta tecnologia, Internet, softwares A convergência para o modelo norte-americano, a
japoneses seria a “maximização do crescimento”. e setores associados. essa altura, parecia inevitável, principalmente para

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os gerentes das corporações que buscavam obter que, por causa de seu intrínseco curto-prazismo e Estudos na área de finanças corporativas indi-
os mesmos salários e benefícios astronômicos dos caráter especulativo, os mercados de capitais mais cam que existe uma ordenação estrutural (pecking
norte-americanos. provavelmente funcionariam como um cassino do order) do financiamento do desenvolvimento (Myers,
Entretanto, o estouro da bolha especulativa, que como um mecanismo de incremento da efici- 1984). Na maior parte dos países desenvolvidos, as
os recorrentes escândalos corporativos e a des- ência. Considerando que erros na precificação das principais fontes de recursos para financiamento do
truição de corporações arrefeceram novamente ações são inerentes ao mercado de capitais, como investimento seriam os recursos próprios, seguidos
o ímpeto da transformação. Mais importante, a sugere Keynes, assumir como objetivo corporativo por dívidas e, em menor medida, ações. Nos Estados
instabilidade financeira e a crescente desigualdade a maximização da riqueza do acionista pode resul- Unidos e no Reino Unido, o grau de autofinanciamen-
de renda nas economias centrais tornaram-se a tar em sérias ineficiências. Como argumenta John to do crescimento das firmas seria um dos maiores
marca da nova economia. Kay (2003), gerentes de empresas não deveriam do mundo, e não, como se poderia esperar em um
prestar tanta atenção nos mercados de capitais, sistema financeiro com predomínio de mercados de
Perspectivas teóricas mas sim se preocupar mais com a competição ações (stock-market based system), o lançamento de
Teoricamente, para que o mercado de capitais no mercado de produtos e com o crescimento da ações. Em contraste, empréstimos seriam a principal
funcione como uma “máquina de crescimento”, empresa que dirigem. fonte de financiamento externo em países como
baseada em sua eficiência alocativa, duas pre- Alguns autores também destacam a inefi- França, Itália, Japão e Alemanha.
missas muito restritivas devem ser observadas. ciência dos preços das ações no mundo real, Evidências demonstram que, desde a metade
Em primeiro lugar, o mercado de capitais deve principalmente em virtude de uma disponibilidade da década de 1980, nos Estados Unidos, a contribui-
ser completo e perfeito. Como observa Ajit desigual de informação (assimetria de informa- ção líquida do lançamento de ações para os fundos
Singh (1971), ção), especulação e volatilidade dos preços das corporativos tem sido negativa, principalmente em
ações. Notam também que a volatilidade dos virtude do crescimento de programas de recompra
Apenas se o mercado de capitais possuir co-
preços das ações é um aspecto bastante negativo, de ações. Assim, ao contrário da sabedoria conven-
nhecimento pleno e detalhado das atividades
pois reduz a eficiência dos sinais de preços na cional, os recursos financeiros corporativos seriam
e potencialidades de cada firma, será possível
alocação de recursos para investimento, aumenta a fonte dos recursos para o boom dos mercados de
remover, pela ação do mercado, qualquer
o risco associado a novos investimentos e, por capitais, e não vice-versa.
discrepância entre a lucratividade efetiva da
isso, pode levar a atitudes adversas ao risco e à De maneira geral, o lançamento de novas
empresa e sua possível lucratividade sob outra
busca de financiamento externos nos mercados ações é usualmente utilizado na transferência de
administração.
de capitais para os investimentos. Finalmente, propriedade sobre os ativos – a clássica dispersão
Em segundo lugar, o mercado de capitais no plano macroeconômico, a alta volatilidade de propriedade – ou para fusões e aquisições10
dever ser strong efficient. De um lado, isso sig- dos mercados de capitais pode levar à fragilidade e na reestruturação dos balanços das empresas
nifica que a informação sobre o desempenho das financeira de toda a economia, como atestado nos (redução de dívidas, por exemplo), que não levam
firmas deve ser refletida nos preços das ações para episódios de crises financeiras recentes. necessariamente a investimentos diretos.11
que o processo de seleção natural no mercado Além disso, tem sido observado que o mercado Como chama a atenção Lazonick (2003), nor-
de capitais funcione. Em outras palavras, existe de capitais encoraja um comportamento curto- malmente os defensores do mercado de capitais ativo
uma avaliação da eficiência dos fundamentos prazista e míope em detrimento do investimento e confundem as funções de investimentos diretos em
(fundamental valuation efficiency) nos mercados da competitividade de longo prazo. Eles demons- ativos produtivos e investimentos de portfolio. No
de capitais que, genericamente, significa que os tram que, como as taxas de retorno em sistemas primeiro caso, está envolvida a participação direta
preços das ações refletem os lucros de longo prazo baseados no mercado de capitais são elevadas, os no gerenciamento dos investimentos e nas atividades
esperados das empresas. investimentos em novas tecnologias e novos pro- da empresa. No segundo, não há envolvimento dos
De outro lado, significa que a informação é dutos – e, conseqüentemente, na competitividade acionistas com a gestão da empresa, mas apenas o
simultaneamente disponível para todos os partici- da economia – são afetados de forma adversa, interesse em obter o maior ganho possível com as
pantes do mercado que são capazes de avaliá-la e visto que vários investimentos seriam considerados
incorporá-la nos preços das ações e, assim, nenhum inaceitáveis pelos investidores.
ganho pode ser obtido com qualquer informação A eficiência do mercado de capitais, como se
tornada pública. Ou seja, existe uma eficiência no sabe, também depende da existência de um mer-
10 Como explica William Lazonick (2003), o lançamento de
uso da informação (information arbitrage efficiency) cado de controle corporativo (market for corporate novas ações significa que os proprietários das empresas
nos mercados de capitais. control) – ou seja, o mercado de fusões e aquisições estão transferindo parte da propriedade da empresa para
Embora possa ser facilmente sustentável que – ativo. Entretanto, esse mercado também é perme- o público. Mas isso não necessariamente indica que os
os mercados de capitais mais desenvolvidos são ado por deficiências e, por isso, é objeto de severas recursos serão utilizados para financiar uma nova onda de
investimentos. Na verdade, os novos acionistas estão pa-
eficientes nessa segunda dimensão, isto é, no críticas. Destaca-se que o processo de seleção para gando para os empreendedores que construíram a empresa
uso da informação (information arbitrage), é pra- sobrevivência por meio do mercado de controle para terem direito sobre os ganhos futuros, baseados nos
ticamente impossível assumir que os preços das corporativo se baseia em lucratividade e tamanho, investimentos produtivos já realizados. Se esses novos re-
ações refletem exclusivamente os fundamentos em vez de eficiência e lucratividade. cursos obtidos com o lançamento de ações serão utilizados
no financiamento de novos investimentos, na empresa ou
das empresas. De fato, vários modelos teóricos Nesse sentido, uma grande empresa relativa- em algum novo negócio, a decisão fica a cargo daqueles
demonstram que os preços das ações normal- mente ineficiente tem uma menor chance de ser que controlam a alocação de recursos da empresa, seja ele
mente divergem dos fundamentos por períodos adquirida do que uma empresa menor relativamen- um gerente profissional ou o proprietário-controlador.
prolongados. Eles são influenciados por “desejos te mais eficiente, o que é inadequado e também 11 Isso é particularmente verdade em momentos de boom nos
passageiros, ondas, modas e pessimismo ou perverso, levando à redução da eficiência na mercados de ações, quando empresas lançam ações para
se livrarem de débitos com taxas mais elevadas. Prates e
exuberância irracionais”. Nesse caso, seria difícil alocação de recursos. Alguns autores analisaram Leal (2005) demonstram que isso também tem sido verdade
sustentar a eficiência alocativa do mercado de os fatores que afetam negativamente a eficiência para o mercado de capitais brasileiro. De acordo com
capitais, principalmente porque não o é em sua do mercado de controle corporativo. Destacaram o os autores, nos momentos em que o Índice da Bolsa de
dimensão de avaliação de fundamentos. “problema do caronista” (the free-rider problem); Valores de São Paulo esteve em alta, as empresas lançaram
novas ações para se beneficiarem “oportunisticamente do
John Keynes (1936) já havia demonstrado os problemas de seleção adversa (moral hazard) lançamento de ações, reduzindo o seu grau de endividamen-
que os mercados de capitais podem fazer mais mal e custos de agência; e a existência do “paradoxo to e não necessariamente utilizando esses recursos para
do que bem para a economia real. Ele sustentava do incentivo” (incentive paradox). financiar oportunidades de crescimento”.

Observatório da Cidadania 2006 / 52


negociações das ações. Para o último, é fundamental • as reconhecidas vantagens do bank-based system de informação, os problemas de regulação e de
a liquidez financeira (financial liquidity), ao passo que, em relação ao stock-market based system, no que direitos de propriedade e a deficiência do mercado
para os primeiros, é fundamental o comprometimen- se refere ao financiamento “mais paciente” e de de controle corporativo seriam ainda mais graves,
to financeiro (financial commitment). longo prazo dos investimentos. a realização da eficiência alocativa por meio do
mercado de capitais seria ainda mais difícil.
Financiamento e mercado de capitais Resumidamente, em um bank-based system, Como demonstraram as crises asiática, brasilei-
Esse último ponto é de crucial importância para bancos são mais capazes (e menos caros) do que ra e russa, em um momento de crise, num contexto
entender o papel do mercado de capitais no desen- as instituições do mercado de capitais para: de liberalização financeira, o mercado de ações inte-
volvimento econômico e não apenas no crescimento • avaliar o risco de crédito de emprestadores e a rage com o mercado de câmbio, aprofundando erros
econômico. O processo de desenvolvimento econô- viabilidade de novos projetos, visto que o bank- de precificação das ações. A principal conseqüência
mico, como definido por Schumpeter, significa a based system é uma solução institucional de seria o agravamento da crise financeira e, em alguns
“realização de novas combinações”, ou inovações, baixo custo, eficiente e eficaz para problemas casos, uma crise corporativa de grandes proporções,
na forma de novos produtos, novos processos de de informação imperfeita e assimétrica sobre associada a um dramático declínio dos preços das
produção, novos mercados, novas fontes de oferta risco de crédito, pois, no mundo real, os mer- ações denominadas em moeda estrangeira (dólar
e novas formas de organização da indústria. Para cados não são competitivamente perfeitos e ou euro). Isso, por sua vez, poderia deslanchar um
que inovações ocorram, recursos devem ser com- nem completos; rápido processo de aquisição de empresas locais por
prometidos por prolongados períodos de tempo – de • reduzir os custos de obtenção de financiamento investidores internacionais, levando a uma rápida
forma que o processo de aprendizagem possa ocorrer externos à empresa, bem como tornar possível desnacionalização do setor corporativo nacional,
– em investimentos irreversíveis de retorno incerto. para as firmas contornar as restrições de liqui- ou mesmo à destruição de ativos fixos e dos ativos
Assim, desenvolvimento econômico requer um dez que teriam que enfrentar caso se baseassem intangíveis a eles associados. Assim, durante uma
sistema de financiamento que seja capaz de socializar exclusivamente em recursos internos; crise, o mercado de capitais potencializaria a ins-
os riscos do processo inovador, que seja “paciente” tabilidade financeira e seria um canal de contágio
• monitorar o desempenho das firmas, visto que as
o suficiente para que o processo de aprendizagem, do setor real da economia, levando a economia a
relações de longo prazo entre o banco principal e
relacionado com a atividade inovadora, possa se uma profunda crise.
a firma permite um freqüente fluxo de informação
realizar completamente e que promova uma alocação Dentro dessa perspectiva, há o reconhecimento
que reduz problemas relacionados à assimetria
“eficiente” dos recursos produtivos quando a tecno- de que o modelo anglo-saxão é, de fato, a exceção – e
de informação em novos investimentos;
logia e os mercados estão em mutação. não a regra – como forma de organização dos siste-
O comportamento míope e curto-prazista • minimizar os danos colaterais relacionados a mas financeiros mundiais. Também se reconhece que
do mercado de capitais, combinado com sua alta processos de falência de corporações, já que os mercados de capitais, mesmo os mais maduros,
liquidez, não seria adequado ao financiamento da o banco principal está disposto a ajudar a em- não são eficientes em sua dimensão de avaliação de
inovação. Alguém poderia ponderar que a experiên- presa com a qual mantém um relacionamento fundamentos (fundamental valuation dimension),
cia norte-americana recente oferece uma poderosa de longo prazo; têm um grande componente especulativo e suas
refutação do curto-prazismo do mercado de capitais deficiências são ainda mais graves nos mercados de
• fomentar o relacionamento de longo prazo ban-
e que esses capitais seriam mais adequados que o capitais dos países em desenvolvimento.
co–empresa – uma vez que permite a constante
bank-based systems para selecionar os “vencedores Além disso, no mundo em desenvolvimento,
acumulação e reduz a assimetria de informações
tecnológicos”. Entretanto, esse tipo de argumento é óbvio o contraste, em termos de crescimento
e, portanto, o problema de seleção adversa
deve ser ponderado, levando em consideração: econômico, entre os países latino-americanos, que
nas decisões de investimento – permite que
• os recorrentes erros de precificação e volatilidade seguiram o modelo norte-americano, e os países
as empresas invistam mais em projetos mais
observados no Nasdaq, por exemplo, onde estão asiáticos, que, em sua maioria, reproduziram o
arriscados.
aglutinadas as empresas da nova economia; modelo japonês. Tudo isso nos leva a duvidar
A principal conseqüência desse tipo de relacio- seriamente que exista uma supremacia econômica
• recentes evidências empíricas que mostram
namento entre banco e indústria é que: do modelo anglo-saxão sobre os demais e que estes
que não existe um relacionamento robusto en-
estão fadados a serem substituídos por aquele.
tre o desenvolvimento do mercado de capitais e ela conduz melhor a estratégias corporativas de Assim, há várias razões para os países centrais
o desenvolvimento e utilização de tecnologias visão mais ampla, mesmo quando envolvem não se guiarem pelos humores dos mercados de
da informação e comunicação;12 retornos relativamente incertos num futuro mais capitais, e, sem dúvida, as razões são ainda mais
• o rápido e bem-sucedido desenvolvimento do ou menos distante. Há também menor pressão fortes no caso dos países em desenvolvimento.
setor em países não baseados no mercado de sobre a administração pela lucratividade de curto Essas questões são de grande relevância para
capitais, como França, Israel, Índia e Taiwan. prazo, dado que aquisições hostis são raras. Por esses países, pois, como suas empresas não têm
A combinação da intervenção do Estado, por causa desses aspectos, o sistema baseado em a mesma capacidade de acumulação interna que as
meio de políticas industriais e de financiamento bancos pode conduzir melhor ao desenvolvimen- empresas dos países centrais, elas dependem, em
seletivas, com o desenvolvimento do venture to da economia e à competitividade internacional maior grau, de fontes externas de recursos para
capital, que não é uma exclusividade de modelos do que o sistema financeiro dominado por mer- financiar o seu crescimento.
baseados nos mercados de capitais, parecem cados de ações. (Aoki e Patrick, 1994). Apesar de o sistema de financiamento brasilei-
explicar o seu rápido desenvolvimento; ro se assemelhar ao padrão anglo-saxão, em termos
Modelo eclético do baixo grau de endividamento das empresas, ele
A argumentação anterior demonstra que, mesmo se diferencia deste pela marginal contribuição do
em países centrais, onde supostamente os merca- mercado de capitais e a limitada capacidade de auto-
12 Dentre as várias razões (que não seja o mercado de
capitais) para difusão e adoção de tecnologias da infor- dos de capitais são maduros e mais desenvolvidos, financiamento das empresas. Na escolha do padrão
mação e comunicação (TICs), destacam-se a dramática esses mercados estariam sujeitos a sérias defici- a ser seguido, assumindo que as instituições finan-
queda nos preços dos semicondutores, mudanças na ências na formação de preços e na disseminação ceiras internacionais concederão alguma margem
taxação das empresas de TICs (Jorgenson, 2001, 2003)
de informações que afetariam sobremaneira a sua de manobra para os países em desenvolvimento,
e os consideráveis investimentos realizados pelo governo
norte-americano na indústria bélica com os decorrentes eficiência alocativa geral. Por conseguinte, nos um dos aspectos centrais que deve ser levado em
contágios (spillovers) para as TICs. países em desenvolvimento, onde as deficiências consideração é a cultura corporativa local.

Observatório da Cidadania 2006 / 53


Nesse caso, o estudo de Prates e Leal (2005), conduzem a uma concentração espacial e pessoal rede bancária seja menos desenvolvida nas regiões
baseado em questionários aplicados em empresas da distribuição do crédito, qualquer que seja o seu de economia periférica, donde se conclui que a
nacionais, claramente apontou a preferência destas volume. Então, além dos condicionantes gerais da sua capacidade de ofertar crédito é menor do que
por financiar suas oportunidades de crescimento oferta de crédito, para pensar a relação financia- a dos bancos dos centros econômicos. Ademais,
com financiamentos de longo prazo, ao passo que o mento e desenvolvimento, é preciso tratar de, pelo nas regiões periféricas, o patamar mais reduzido
lançamento de ações foi considerado um mecanismo menos, duas questões: a sua distribuição espacial e de renda da população faz com que o acesso aos
para melhorar a estrutura de capital da empresa, com o acesso da população aos serviços bancários. bancos seja dificultado, ocasionando menor volume
redução do endividamento. Um dos principais fatores de depósitos como proporção da renda e maior
condicionantes desse comportamento é a resistência Desigualdade regional e financeira retenção de papel-moeda pelo público.
do capital nacional em abrir mão do controle das Um dos aspectos mais comumente negligenciados Em contraste, uma região central é caracterizada
empresas e o ainda incipiente desenvolvimento do em estudos sobre desequilíbrios regionais é o por possuir uma economia mais próspera e um
mercado de capitais locais, caracterizado por alta papel da moeda e do crédito. Em geral, boa parte sistema financeiro mais sofisticado, com um sistema
volatilidade e erros de precificação. da discussão teórica sobre o tema – incluindo produtivo dominado, historicamente, pela indústria e
É bastante provável que o sistema bancário venha aquela estreitamente relacionada com a tradição pelo setor de serviços. Além disso, nela se localizam
a desempenhar uma função maior no financiamento keynesiana, na qual as desigualdades regionais as sedes das instituições financeiras, fato que facilitaria
do desenvolvimento, mesmo que isso seja atrelado à assumem processos cumulativos (Kaldor, 1966; a oferta de crédito no centro e a dificultaria em regiões
crescente importância do sistema bancário público no Dixon; Thirlwall, 1975) – tende a desconsiderar o periféricas. Esse quadro faz com que a preferência pela
financiamento de longo prazo da economia. papel da moeda e do crédito no desenvolvimento liquidez de regiões mais prósperas seja menor porque
Tendo isso em mente, é bastante improvável regional. Nesse contexto, até mesmo o processo há mais segurança e confiança para investir em ativos
e indesejável que um modelo de sistema de finan- de concentração bancária no Brasil pós–1994 não menos líquidos e, portanto, mais rentáveis.
ciamento (stock-market based ou bank-based) tem merecido a devida atenção da literatura quanto Com efeito, é possível inferir que em regiões
torne-se padrão no Brasil, dada a incapacidade a seus efeitos regionais, com exceção de alguns centrais ocorrerá maior disposição tanto para
de ambos em lidar com os desafios apresentados poucos autores como Adriana Amado. demandar como para ofertar crédito. Dessa forma,
pelo processo de desenvolvimento econômico na O processo de causação cumulativa encontra o processo, anteriormente descrito, de causação
periferia capitalista. Dessa forma, deve ser buscado no sistema financeiro um instrumento importante cumulativa entrará em operação, significando que
um modelo eclético que, de um lado, incorpore de seu agravamento e estímulo a desequilíbrios a redução da preferência pela liquidez do centro
formas alternativas de financiamento e considere a regionais. A região deve ser vista como um locus reduzirá ainda mais a oferta de crédito na periferia,
importância do Estado na estruturação e na regu- de formação de expectativas, e sendo os patamares uma vez que a oferta se deslocará para onde existe
lamentação de mecanismos de financiamento e, de de investimento privado muito sensíveis a essas maior demanda (Crocco et al, 2005).
outro, respeite as peculiaridades das instituições e expectativas, determinadas regiões podem sofrer De fundamental importância para o enten-
dos mercados de produto, fatores e de capital. de insuficiência de demanda efetiva por apresenta- dimento da dinâmica financeira regional e a sua
Além disso, o sistema de financiamento deve rem maior risco e gerarem maior preferência pela relação com a dinâmica econômica é o que Ron
ser capaz de estimular a inovação e valorizar outros liquidez dos agentes econômicos. Martin (1999) denomina “circuito geográfico da
objetivos que não seja somente a maximização da Como oferta e demanda de crédito estão moeda”. Tal circuito pode ser caracterizado sob
riqueza dos acionistas, tais como investimento na diretamente relacionadas à política monetária e, dois aspectos. Um deles é a estrutura locacional
capacitação de empregados(as) e formação de também, a atitudes defensivas dos tomadores e do sistema financeiro, diretamente relacionada com
recursos humanos, geração de empregos (em con- dos bancos (oferecedores de recursos), regiões a estrutura urbana vigente em determinada região
traposição ao downsize-and-distribute), estabilidade menos desenvolvidas tendem a apresentar, pelos e sua respectiva centralidade. A hierarquia urbana
nas relações com fornecedores e público consumi- seus efeitos sobre o multiplicador monetário e a determinaria uma hierarquia financeira, ou seja,
dor, responsabilidade social e ambiental. O resultado renda, menor dinamismo financeiro. Dessa forma, existiria não só uma aglomeração de instituições
esperado deve ser a melhora na distribuição de há uma concentração de crédito em regiões mais bancárias na qual o desenvolvimento econômico
renda e a redução do desemprego, associados a desenvolvidas, que se caracterizam por menos é maior, mas também o tipo de serviço por elas
ganhos de produtividade de longo prazo. incertezas e preferência pela liquidez. oferecido teria maior grau de sofisticação.
Em suma, esse sistema deve ser, acima de tudo, Sendo esse aspecto de extrema relevância para o O outro aspecto é a chamada geografia institu-
funcional para a promoção do desenvolvimento socio- desenvolvimento econômico, não se pode negligenciar cional do sistema financeiro, que se refere à diferença
econômico. Isso inclui outras dimensões igualmente a dinâmica do setor financeiro regional. Com efeito, de modelos institucionais entre países, variações que
importantes relacionadas às condições de acesso ao esse setor, antes de ser simplesmente um espelho da influenciarão o desenvolvimento bancário. Nesse
crédito por diferentes grupos sociais e regiões e ao “economia real”, acaba por influenciar significativa- sentido, várias são as implicações decorrentes da
financiamento, em igualdade de condições, de ativi- mente o percurso das desigualdades regionais. diferença entre um modelo de bancos regionais
dades e consumidores(as) geograficamente dispersos A economia periférica é caracterizada pela exis- (pequenos bancos com sede e atuação apenas na
e economicamente diferenciados pela sua localização tência de uma economia estagnada com mercados região), como ocorre nos Estados Unidos e na Itália, e
(centro e periferia) e renda. Mesmo nessas dimensões, pouco desenvolvidos, nos quais predominam o um modelo composto por grandes bancos nacionais,
o sistema financeiro brasileiro ainda tem um longo setor primário, o baixo conteúdo tecnológico de sua caso da Inglaterra e do Brasil.
caminho a percorrer para garantir a democratização manufatura e o baixo grau de sofisticação do sistema Pietro Alessandrini e Alberto Zazzaro (1999),
do acesso ao crédito e a promoção de um desenvol- financeiro. Seu dinamismo seria determinado pelo entre outros autores, afirmam que bancos locais
vimento mais igualitário e inclusivo. volume de exportações para o centro. Todas essas tendem a ser mais comprometidos com a economia
características determinariam maior incerteza em local e, ao mesmo tempo, estão mais sujeitos às
Para além da oferta de crédito relação ao desempenho econômico dessa região, oscilações econômicas da região. Por outro lado,
A análise de outra dimensão relevante para o implicando maior preferência pela liquidez. bancos nacionais conseguem se proteger de declí-
entendimento da relação entre financiamento e A incerteza sobre o futuro levaria à busca por nios econômicos locais, compensando suas perdas
desenvolvimento requer que se amplie o leque de ativos mais líquidos como forma de proteção e, além nessas regiões com os lucros obtidos nas demais.
discussão para além da mera relação entre volume disso, decisões de investimento seriam postergadas Bancos desse tipo, com sede no centro e atua-
de crédito e crescimento econômico. Isso porque para um momento economicamente mais favorável. ção também na periferia, são mais reticentes quanto
os mecanismos e incentivos de mercado, por si sós, Quanto à oferta de crédito, é plausível supor que a à extensão de crédito para a periferia, em virtude da

Observatório da Cidadania 2006 / 54


maior volatilidade de difusão de informações e da
dificuldade de acesso a elas (Amado, 1997). Dessa TABELA 1. Concentração de crédito – ordem crescente
forma, diferentes geografias institucionais podem UF / REGIÃO 1991 UF / REGIÃO 1997 UF / REGIÃO 2003
gerar diferentes processos de circulação da moeda Roraima 0,01 Amapá 0,02 Roraima 0,05
(poupança, crédito e aplicações). Amapá 0,03 Roraima 0,04 Acre 0,08
Não bastassem os elementos anteriormente
Tocantins 0,04 Acre 0,06 Amapá 0,08
destacados, vale ressaltar que nas economias peri-
Piaui 0,16 Tocantins 0,10 Tocantins 0,18
féricas, geralmente, o setor informal tende a ter uma
Acre 0,20 Rondônia 0,17 Rondônia 0,20
importância maior do que nas regiões centrais. Conse-
Rondônia 0,21 Paraíba 0,27 Sergipe 0,27
qüentemente, a relação cash-depósitos nos bancos é
maior, o que gera um multiplicador monetário menor e, Paraíba 0,22 Sergipe 0,28 Piaui 0,28
portanto, dificuldades de acesso ao crédito. Verifica-se, Sergipe 0,30 Amazonas 0,32 Alagoas 0,33
portanto, um círculo vicioso que dificulta ainda mais o Rio Grande do Norte 0,37 Rio Grande do Norte 0,38 Amazonas 0,33
investimento em regiões periféricas. Amazonas 0,39 Piaui 0,38 Rio Grande do Norte 0,44
O Brasil apresenta forte desigualdade regional Alagoas 0,46 Maranhão 0,40 Maranhão 0,45
financeira, o que é reflexo de sua desigualdade eco- Maranhão 0,60 Pará 0,51 Paraíba 0,55
nômica lato sensu (Crocco, 2004). Além de haver Espírito Santo 0,69 Alagoas 0,57 Mato Grosso do Sul 0,66
concentração no número de agências bancárias nas Mato Grosso do Sul 0,79 Espírito Santo 0,72 Pará 0,67
regiões mais desenvolvidas, existe também maior
Pará 0,91 Mato Grosso do Sul 0,80 Mato Grosso 0,68
participação relativa dessas regiões no volume de
Mato Grosso 0,94 Mato Grosso 0,90 Espírito Santo 0,78
depósitos e créditos. A relação centro–periferia
Goiás 1,21 Goiás 1,05 Ceará 1,13
e suas características monetárias e creditícias e
a dimensão regional do financiamento no Brasil Norte 1,80 Pernambuco 1,06 Pernambuco 1,44

demonstram o papel relevante que a concentração Ceará 1,94 Ceará 1,06 Goiás 1,45
creditícia e a preferência pela liquidez exercem sobre Pernambuco 2,34 Norte 1,27 Norte 1,59
os desequilíbrios regionais no Brasil. Santa Catarina 2,68 Distrito Federal 1,80 Santa Catarina 1,93
A desigualdade regional na distribuição do Rio Grande do Sul 3,44 Santa Catarina 1,94 Bahia 1,94
crédito pode ser vista na Tabela 1, que fornece a Paraná 4,32 Bahia 2,72 Distrito Federal 2,35
participação percentual de cada unidade da federa- Bahia 4,47 Paraná 3,59 Paraná 3,42
ção (UF) e região, nos anos de 1991, 1997 e 2003, Distrito Federal 6,94 Rio Grande do Sul 3,93 Rio Grande do Sul 4,96
no total do crédito, ou seja, empréstimos e títulos
Minas Gerais 8,60 Minas Gerais 4,49 Centro-Oeste 5,13
descontados e financiamentos.
Centro-Oeste 9,95 Centro-Oeste 4,54 Minas Gerais 5,37
Fica visível a forte predominância da região
Sul 10,44 Nordeste 7,13 Nordeste 6,85
Sudeste e o concomitante crescimento dessa con-
Nordeste 10,95 Rio de Janeiro 7,87 Rio de Janeiro 8,67
centração, que variou, durante o período analisado,
de 66,87% para 75,62%. Ainda mais clara é a Rio de Janeiro 14,86 Sul 9,46 Sul 10,30
constatação de que se encontra no estado de São São Paulo 42,72 São Paulo 64,52 São Paulo 61,10
Paulo grande parte desse crédito, que, em 2003, Sudeste 66,87 Sudeste 77,60 Sudeste 75,62
equivalia a mais de 60 % do total do Brasil. Brasil 100,00 Brasil 100,00 Brasil 100,00
Salta aos olhos o fato de que, no período de Fonte: Sisbacen Elaboração própria
alta inflação (e isso pode estar refletindo problemas
de indexação), a concentração do crédito era bem
menor do que no período após a estabilização
monetária. Vale lembrar que esse processo de es- demonstra a existência de uma concentração geo- crédito para as regiões mais desenvolvidas. Apesar
tabilização representou um aumento na participação gráfica maior das atividades financeiras relacionadas da produção que possa ocorrer em uma determi-
das operações de crédito nas operações ativas dos à concentração das demais atividades econômicas. nada região, parte da relação financeira se dá nos
bancos. No entanto, o aumento se deu de maneira Além disso, houve um aumento do grau de concen- grandes centros, como São Paulo, pelo fato de
fortemente concentrada. As regiões Nordeste, tração da atividade financeira. o sistema financeiro no Brasil ser centralizado e
Norte e Centro-Oeste, por exemplo, vêem cair suas Isso ocorre pelo fato de o setor de serviços destituído de bancos regionais (exceto os bancos de
participações relativas, respectivamente, de 12%, financeiros se concentrar fortemente nos grandes investimento). Isso corrobora o argumento teórico
1,8% e 9,9% para 6,8%, 1,6% e 5,5%. Além da forte centros econômicos. No Sudeste, a concentração de que os vazamentos no setor financeiro tendem
concentração bancária observada pós-Plano Real econômica variou de 57,7%, em 1998, para a agravar os desequilíbrios regionais.
(Alves Jr., 2002), acrescentou-se uma concentração 57,2% em 2001, ao passo que a concentração A Tabela 3 demonstra que a desigualdade na dis-
na oferta de crédito. financeira passou de 61,6%, em 1998, para 69%, tribuição espacial da atividade financeira produz reflexos
A Tabela 2 demonstra a divisão entre as em 2001. Na região Norte, a de menor expressão sobre o grau de desenvolvimento da região. São Paulo
UFs e o Distrito Federal da participação em todas no âmbito nacional, a concentração econômica é o estado onde a intermediação financeira apresenta
as atividades econômicas e da participação da variou de 4,5% a 4,7%, enquanto a concentração maior peso com relação ao total das atividades produ-
intermediação financeira. A Tabela 3 apresenta, financeira passou de 1,5% para 1,7% no mesmo tivas e de serviços, 9,5%, em 2001, contra 8,2%, em
por sua vez, o peso, dentro de cada UF e do DF, período. Certamente, a Zona Franca de Manaus e as 1998. Na região Norte, em contraste, encontram-se os
da atividade de intermediação financeira no total atividades extrativistas respondem pelo resultado estados em que a relevância da intermediação financeira
de suas atividades econômicas. encontrado nessa região. na economia é menor. Todos os estados, com exceção
É interessante notar que essa concentração A menor participação de intermediação financeira de Tocantins (4,1% em 2001), apresentam, ao término
na distribuição do crédito não é reflexo apenas da se explica, como de resto para outros estados menos do período, participação da atividade financeira inferior
concentração espacial da produção. A Tabela 2 desenvolvidos da federação, pelos vazamentos de a 3% do total de atividades.

Observatório da Cidadania 2006 / 55


Esse comportamento corrobora o argumento de para as atividades econômicas locais corrobora o cír- tendência à concentração bancária. Logo, pelo fato de
que regiões periféricas tendem a ter maior preferência culo vicioso de estagnação e informalidade nas regiões suas sedes encontrarem-se nos centros econômicos
pela liquidez e concomitante menor oferta e demanda menos desenvolvidas, criando ainda mais dificuldades – no Sudeste e, sobretudo, em São Paulo –, alimenta
de crédito, ao mesmo tempo em que utilizam menos de superação das desigualdades regionais. e acentua o processo de concentração industrial.
o setor bancário nas atividades produtivas (menor A evidência empírica, portanto, atende à hipó- A lógica de mercado leva à concentração de
intermediação financeira). A ausência de um sistema fi- tese de que um sistema bancário como o do Brasil, crédito na região central, por ter mais estabilidade
nanceiro robusto para garantir financiamento suficiente baseado em grandes bancos nacionais, gera uma e menos incerteza. Isso faz com que as firmas
localizadas nessa região sejam mais privilegiadas,
com acesso mais fácil a crédito e a serviços ban-
cários mais diversificados. No Brasil, existe ainda
TABELA 2. Participação das grandes regiões e unidades da federação no adicional outra agravante: a industrialização das regiões
bruto do preço básico, pelo total das atividades econômicas e pela atividade de periféricas se deu sob incentivos governamentais,
intermediação financeira de forma que as instalações de atividades nesses
1998 1999 2000 2001 locais originaram-se, principalmente, da criação de
filiais por empresas cujas sedes se encontravam,
TOTAL INTERME- TOTAL INTERME- TOTAL INTERME- TOTAL INTERME-
DAS DIAÇÃO DAS DIAÇÃO DAS DIAÇÃO DAS DIAÇÃO analogamente, no centro. Desse modo, o vazamento
ATIVIDA- FINAN- ATIVIDA- FINAN- ATIVIDA- FINAN- ATIVIDA- FINAN- de depósitos é elevado, e as operações de crédito se
DES CEIRA DES CEIRA DES CEIRA DES CEIRA
dão, sobretudo, onde estão localizadas as sedes das
Brasil 100 100 100 100 100 100 100 100 empresas. Novamente, constata-se a prevalência de
Norte 4,5 1,5 4,5 1,6 4,6 1,9 4,7 1,7 um círculo vicioso que, na ausência de intervenção,
tende a se perpetuar.
Rondônia 0,5 0,1 0,5 0,1 0,5 0,2 0,5 0,2
Um processo bem articulado de desconcentração
Acre 0,2 0 0,2 0 0,2 0,1 0,2 0,1 econômica e diminuição dos desequilíbrios regionais só
Amazonas 1,6 0,4 1,6 0,4 1,7 0,5 1,7 0,4 é possível com o concomitante processo de desconcen-
tração do financiamento. Sem a participação direta dos
Roraima 0,1 0 0,1 0 0,1 0 0,1 0
bancos públicos de desenvolvimento é pouco provável
Pará 1,7 0,8 1,8 0,9 1,8 0,9 1,8 0,8 que as tentativas nesse sentido logrem sucesso.
Amapá 0,2 0 0,2 0 0,2 0,1 0,2 0
Exclusão financeira
Tocantins 0,2 0,1 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2
A exclusão financeira pode ser definida como
Nordeste 13,1 7,3 13,1 7 13 7,8 13 7,9 sendo a precariedade, ou mesmo a ausência, de
Maranhão 0,8 0,3 0,8 0,3 0,8 0,5 0,9 0,5 acesso a serviços financeiros em geral. A partir
Piauí 0,5 0,1 0,5 0,1 0,5 0,3 0,5 0,3
de um referencial marxista, David Harvey procura
mostrar como a lógica do processo de acumu-
Ceará 2,1 1,4 2 1,4 1,9 1,3 1,8 1,5 lação capitalista dentro do sistema financeiro
Rio Grande determina o desenvolvimento desigual no interior
0,7 0,4 0,8 0,5 0,8 0,4 0,8 0,4
do Norte de estruturas urbanas.
Paraíba 0,8 0,2 0,8 0,2 0,8 0,4 0,9 0,5 Usando o exemplo de Baltimore, Harvey tenta
mostrar como a lógica capitalista das instituições
Pernambuco 2,7 1,2 2,7 1,2 2,6 1,6 2,6 1,5
financeiras faz com que existam áreas superpo-
Alagoas 0,7 0,3 0,7 0,3 0,6 0,4 0,6 0,4 voadas, de baixa renda, com oferta de imóveis a
Sergipe 0,6 0,2 0,5 0,2 0,5 0,4 0,7 0,4 serem vendidos a baixo preço e uma população sem
acesso ao crédito para comprar tais imóveis. Isso
Bahia 4,2 3,1 4,3 2,9 4,3 2,5 4,3 2,3
porque a lógica capitalista do sistema financeiro
Sudeste 57,7 61,6 57,8 64,1 57,5 66,1 57,2 69 faz com que o empréstimo a esse tipo de agente
Minas Gerais 9,8 5,4 9,6 6 9,7 6 9,4 6 se torne uma atividade mais arriscada.
Espírito Santo 1,7 0,5 1,8 0,5 1,8 1,2 1,7 1
Na seqüência desses estudos, outros
também procuraram explicar os processos de
Rio de Janeiro 11 10 11,8 10,8 12,7 10,9 12,5 10
exclusão financeira para descrever os procedi-
São Paulo 35,3 45,7 34,7 46,8 33,3 48 33,6 52 mentos por meio dos quais classes sociais menos
Sul 17,6 11,6 17,9 12,1 17,6 13,2 17,8 12,4 favorecidas e minorias sociais têm o acesso
aos serviços financeiros tradicionais negado.13 A
Paraná 6,3 4,9 6,4 5 6,5 5,3 6,1 5,1
importância dessa discussão está no fato de a gama
Santa Catarina 3,5 1,1 3,6 1,1 3,8 2 3,9 2

Rio Grande do Sul 7,8 5,6 7,8 6 7,8 5,9 7,9 5,4
13 Os processos de exclusão financeira mais conhecidos seriam
Centro-Oeste 7,1 17,9 6,8 15,2 7,2 11,1 7,3 9
o racionamento de crédito, redlines e blockbusting. Sobre os
Mato Grosso dois primeiros, diz Leyshon: “[…] reforçam a segregação étnica
1,1 0,6 1,1 0,6 1,1 0,6 1,1 0,6 de classes na cidade ao negar crédito a indivíduos e famílias de
do Sul
certas partes da cidade, e às vezes impede a mistura de classes
Mato Grosso 1,1 0,5 1,2 0,5 1,2 0,8 1,2 0,8 étnicas, expulsando certos grupos de algumas áreas para
preservar “o caráter” da vizinhança. O blockbusting encorajava a
Goiás 1,9 1 1,8 0,9 1,9 1,4 2 1,3
mistura étnica na expectativa de que o movimento de minorias
Distrito Federal 3 15,8 2,7 13,2 3 8,3 2,9 6,4 étnicas para mercados imobiliários locais particularmente
inativos gerasse rotatividade, à medida que famílias de classes
Fonte: IBGE Contas Regionais Brasil, 2001
médias fugissem para novas áreas suburbanas.” (2003).

Observatório da Cidadania 2006 / 56


de excluídos ser aquela que enfrenta formas as dificuldades de avaliação, por parte dos bancos, de com o sistema financeiro. Os efeitos da exclusão
diversas de privações, aprofundadas pela forma pedidos de crédito de clientes de baixa renda fazem são bem maiores do que seus impactos regionais,
de operação do sistema financeiro. com que a oferta de crédito seja direcionada para fruto da distribuição desigual do crédito.
O processo, por sua vez, tem rebatimentos es- grandes empresas ou clientes de alta renda. Possui, também, implicações diretas sobre o
paciais, uma vez que a população excluída tende a se Os custos de transação também se constituem bem–estar dos indivíduos, uma vez que elimina a
concentrar em áreas específicas dentro das cidades em outro elemento na explicação da exclusão. possibilidade de uma melhor escolha intertemporal
ou em áreas rurais. É importante notar que essa Tradicionalmente, clientes de baixa renda possuem de consumo, o uso de cartões de crédito e a eficiên-
linha de pesquisa expande as investigações iniciais transações bancárias de baixo volume e diversida- cia e segurança do uso de transações eletrônicas.
de David Harvey, pois não se concentra apenas na de, reduzindo-se, normalmente, à manutenção de Estar excluído do sistema financeiro representa
questão do financiamento habitacional. O que está poupança e/ou conta-corrente. Isso, do ponto de estar excluído da possibilidade de usufruir de
em discussão é a possibilidade de uma parcela vista do banco, significa um custo médio maior, diversas facilidades da vida moderna.
significativa da população ser excluída de serviços determinando a cobrança de maiores taxas de Ademais, fatores do lado da demanda também
financeiros básicos como conta bancária, acesso ao juros e de serviços para esse tipo de cliente. Essa contribuem para o processo de exclusão financeira,
crédito, uso de cartão de crédito e cheques. seria uma medida destinada a compensar os custos notadamente a “auto-exclusão”. Parcela da popu-
São vários os fatores determinantes dessa unitários mais elevados de forma a preservar a lação mais desassistida não procura o sistema
exclusão financeira. Em primeiro lugar, estão os lucratividade bancária. financeiro justamente por achar, antecipadamente,
chamados custos de informação. Como informação Além disso, as exigências de colaterais varia- que não obterá sucesso em suas demandas. Como
é uma variável central para que relações de confiança dos ou a excessiva burocracia atuam como fatores mostraram Andrew Leyshon e Nigel Thrift (1996),
surjam entre emprestadores e tomadores de crédito, de exclusão de parcela da população da convivência isso faz com que essa parcela da população prefira
procurar empréstimos pessoais, mais caros, com
amigos, do que tentar o sistema financeiro.
Os impactos da exclusão financeira para o
TABELA 3. Participação da atividade de intermediação financeira no valor desenvolvimento são diretos. Ela gera um processo
adicionado bruto a preço básico do total de atividades econômicas, por unidades de circular negativo, em que a falta de acesso aos
federação serviços bancários entrava o desenvolvimento e faz
com que o sistema financeiro seja mais resistente a
1998 1999 2000 2001
trabalhar com essa parcela da população.
BRASIL 6,3 5,9 5,2 6,1 A questão possui uma relação direta com o pro-
Rondônia 1,4 1,3 1,6 2,1 cesso de concentração de agências bancárias, viven-
ciado não apenas no Brasil, mas também nos Estados
Acre 1,9 1,6 2 2,7
Unidos e no Reino Unido, com impactos territoriais
Amazonas 1,6 1,5 1,4 1,4 bem claros. Nas palavras de Andrew Leyshon:
Norte

Roraima 1,1 1,2 2 2,5


o fechamento de agências na Grã-Bretanha e nos
Pará 3,1 2,9 2,7 2,6 Estados Unidos foi espacialmente desigual, com
Amapá 1,8 1,7 1,6 1,5 agências sendo fechadas mais rapidamente em
áreas carentes social e economicamente, par-
Tocantins 2,7 2,5 4,6 4,1
ticularmente aquelas com grandes populações
Maranhão 2,3 2 3,1 3,8 de minorias étnicas. (2000, p. 437).
Piauí 1,5 1,3 3,1 4,2
Os dados sobre esse tema no Brasil são alar-
Ceará 4,4 4,1 3,5 5,3 mantes. Segundo Anjali Kumar (2004), apenas 25
Rio Grande do Norte 3,7 3,8 2,6 3,1 milhões de pessoas, cerca de 15% da população,
Nordeste

possuiriam conta bancária. Some-se a isso o fato de,


Paraíba 1,8 1,7 2,7 3,8
em 2004, cerca de 30% dos municípios brasileiros
Pernambuco 2,9 2,6 3,1 3,4 não possuírem agências bancárias, principalmente
Alagoas 2,9 2,7 3,2 3,5 nas regiões mais atrasadas do país, como é o caso
do Norte e Nordeste. A isso tudo, adicionam-se os
Sergipe 2 1,8 3,8 3,4
dados de concentração espacial do crédito ante-
Bahia 4,7 4 3,1 3,3 riormente descritos.
Minas Gerais 3,5 3,7 3,3 3,9 O perfil dos indivíduos que, no Brasil, estão
excluídos do sistema financeiro deixa clara a perver-
Sudeste

Espírito Santo 1,8 1,6 3,4 3,5


sidade dessa exclusão. Esse segmento se caracteriza
Rio de Janeiro 5,8 5,5 4,5 4,9 por possuir baixa escolaridade, baixa renda e habita-
São Paulo 8,2 8 7,5 9,5 ção precária. Também são patentes os processos de
“auto-exclusão” e de barreira imposta pelo sistema
Paraná 4,9 4,6 4,6 5,2
financeiro. Desses indivíduos, somente 15% procu-
Sul

Santa Catarina 2 1,8 2,8 3,1 raram crédito, dentre os quais um terço teve o pedido
Rio Grande do Sul 4,6 4,6 3,9 4,2 reprovado e 57% não tinham conta bancária – sendo
que, entre esses, 64% demonstraram interesse em
Mato Grosso do Sul 3,4 3 2,9 3,1
possuí-la –, 20 % possuíam cartão de crédito e 26%
Centro-oeste

Mato Grosso 2,9 2,5 3,4 3,9 cartão de débito (Kumar, 2004).
Goiás 3,3 3,1 3,7 3,9 Enfrentar o problema é tão central quanto
Distrito Federal 33,4 28,8 14,7 13,5
aumentar a oferta agregada de crédito no país.
Essa, juntamente com a questão da concentração
Fonte: IBGE - Contas Regionais do Brasil, 2001

Observatório da Cidadania 2006 / 57


espacial do crédito, é uma questão que insere o DIXON, R.; THIRLWALL, A. P. A model of regional growth-rate LEVINE, R. Bank-based or Market-based financial systems:
differences on Kaldorian lines. Oxford Economic Papers, v. which is better?. World Bank, 2000. Mimeo.
desenvolvimento econômico de um país dentro
27, n. 2, p. 201-214, July 1975. LEVINE, R.; ZERVOS, S. Stock markets, banks and economic
de uma perspectiva mais ampla e requer medidas
HARVEY, David. The urbanization of capital. Oxford: Basil growth. The American Economic Review, v. 88, n. 3, 1998.
mais complexas do que a adoção de mecanismos Blackwell, 1985. MARTIN, R. Introduction. In: MARTIN, R. (ed.). Money and the
de incentivos e punições que visem ao aumento da
JORGENSON, D. Information technology and the U.S. space economy. London: Wiley, 1999.
intermediação financeira. economy, The American Economic Review, p. 1-32, 2001. MYERS, Stewart. The capital structure puzzle. Journal of
As temáticas exploradas neste texto deixam claro ______. U.S. Growth resurgence. CES-ifo Economic Studies, Finance, v. 29, n. 3, p. 575-592, 1984.
que o sistema financeiro brasileiro não tem sido capaz Geneva, v. 49, n. 1, 2003. MITI. Commission on Industrial Productivity. Made in
de ser uma instituição que promova o desenvolvimento KAY, John. Challenging the claims for the role of capital America: regaining the productivity edge, Cambridge, MA:
do país, em qualquer de suas dimensões. Esse é o markets. CES-ifo Forum, v. 4, n. 2, p.17-20, Summer 2003. MIT Press, 1989.
resultado de um arcabouço político e institucional que KALDOR, Nicolas. Causes of the slow rate of economic growth ODAGIRI, H. Growth through competition. Competition
delega ao mercado a definição dos mecanismos de of the United Kingdom. In: KING, J. E. Economic growth in through growth. Oxford: Clarendon Press, 1994.
incentivos e punições que regem o SFB. Deixado como theory and practice: a Kaldorian perspective. Cambridge: PRATES, C.; LEAL, Ricardo. Algumas considerações sobre
Edward Elgar, 1966. p. 279-318. os determinantes da estrutura de capital nas empresas
está, fica evidente que se caminha para uma situação
KEYNES, John M. The general theory of employment, interest brasileiras. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 12, n. 23,
na qual o crescimento econômico – medíocre – ocorre
and money. New York: Harcourt, Brace and Company, 1936. p. 201-218, 2005.
de forma excludente e empobrecedora, com uma
KUMAR, Anjali (Coord.). Brasil: acesso a serviços financeiros. SINGH, Ajit. Savings, investment and the corporation in the
brutal transferência de renda de trabalhadores(as) e Rio de Janeiro: Ipea, 2004. East Asian miracle. In: AKYUZ, Yilnaz (Ed.). East Asian
setores produtivos para setores rentistas da sociedade. LAZONICK, William; O’SULLIVAN, M. Maximizing shareholder development: new perspectives. London: Frank Cass,
Mudar a situação requer o desenvolvimento do SFB, value: a new ideology of corporative governance. Economy 1999.
que só poderá ocorrer com a ruptura do conjunto de and Society, v. 1, n. 29, p. 13-35, 2000. THOMAS, M. Profits, liquidity and domestic capital formation
interesses hoje dominantes, tanto na esfera pública LEYSHON, Andrew. Money and finance. In: SHEPPARD, E.; in Brazil since the Real Plan. World Bank, 2000. Mimeo.

como privada, que se beneficiam do caráter especu- BARNES, T. (ed.). A companion to economic geography. TOBIN, James. On efficiency of the financial system. Lloyds
Oxford: Blackwell Publishing, 2003. Bank Review, London, p. 1-15, 1984.
lativo e curto-prazista desse sistema.
LEYSHON, Andrew; THRIFT, Nigel. Financial exclusion and the ZYSMAN, John. Government, markets and growth. Ithaca:
shifting boundaries of the financial system. Environment Cornell University Press, 1983.
Referências and Planning A, v. 28, p. 1.150-1.156, 1996.
ALESSANDRINI, Pietro; ZAZZARO, Alberto. A ‘possibilist’
approach to local financial system and regional development:
the Italian experience. In: MARTIN, R. (Ed.). Money and the
space economy. New York: John Wiley and Sons, 1999.
A LÓGICA DO PRIVADO NO vocação inaugural e, seguindo a orientação
ALVES JR., Antônio José. Sistematização do debate sobre
“Sistema de Financiamento do Desenvolvimento”.
FINANCIAMENTO PÚBLICO neoliberal dominante, protagonizou o processo
In: Desenvolvimento em debate: novos rumos dos
de privatização no Brasil.
desenvolvimentos no mundo. Rio de Janeiro: BNDES, Luciana Badin* Porém, apesar de o BNDES ser uma institui-
2002. v. 2, p. 331-398. ção pública de fomento, capaz de oferecer crédito
AOKI, M. Toward an economic model of the japanese firm. a uma taxa de juros bem abaixo do mercado e
Journal of Economic Literature, Pittsburgh, American No Brasil, o financiamento público do de- com amortizações e prazos de carência compa-
Economic Association Publications, v. 28, p. 1–27, 1990.
senvolvimento tem um peso significativo. tíveis com investimentos de longo prazo, não
AOKI, M.; PATRICK, H. (Ed.). The Japanese main bank system:
Apesar de o Estado ter perdido a capacidade tem cumprido bem o seu papel. O BNDES vive
its relevance for developing and transforming economies.
Oxford: Clarendon Press, 1994. de investimento e de os recursos públicos uma ambigüidade, que se manifesta basicamente
BERLE, Adolph; MEANS, Gardiner. The modern corporation
direcionados para obras de infra-estrutura por atuar como um banco de investimento,
and private capital. New York: Macmillan, 1993. estarem minguados, a participação estatal com lucratividade e taxa de inadimplência14
BOLTHO, Andrea. Japan: an economic survey, 1953–1973. se faz presente, fundamentalmente, pelo que refletem o seu bom funcionamento como
London: Oxford University Press, 1975. BNDES, principal financiador de longo prazo. instituição financeira, mas que deixam a desejar
CROCCO, Marco. O financiamento do desenvolvimento Em 2005, esse banco público desembolsou em relação a sua missão institucional de pro-
regional no Brasil: diagnósticos e propostas. In: SICSÚ, R$ 47 bilhões, muito acima dos R$ 9,7 bi- mover programas e linhas de financiamento
João; OREIRO, José Luís; PAULA, Luiz Fernando de (Org.). lhões investidos diretamente pelo governo. voltados para o apoio a um desenvolvimento
Agenda Brasil. São Paulo: Manole, 2004.
O BNDES representa, hoje, 19% do crédito com eqüidade social e regional.
CROCCO, M.; CAVALCANTE, A.; CASTRO, C. The behaviour
total do país. As poucas informações disponíveis sobre o
of liquidity preference of banks and public and regional
development: the case of Brazil. Journal of Post Keynesian O BNDES foi criado na década de 1950, conjunto dos seus financiamentos, uma vez que
Economics, New York, v. 28, n. 2, 2005. em um contexto político e histórico no qual não há qualquer política de informação pública e
DEMIRGUÇ-KUNT, A.; MAKSIMOVIC, V. Stock market o Estado ocupava um papel central na pro- compromissos com a transparência, apontam que
development and firm financing choices. World Bank moção do desenvolvimento. Essa instituição o BNDES reproduz a lógica do mercado privado,
Economic Review, v. 10, n. 2, May 1996. por exemplo, no que diz respeito à distribuição
pública nasceu com a orientação e a missão
______. Funding growth in bank-based and market based de financiar a infra-estrutura e a indústria de regional dos seus recursos. Em 2005, confirman-
financial systems: evidence from firm level data. Washington,
base e viabilizar a consolidação do processo do a tendência nos últimos anos, o volume de
2000 (World Bank Policy Research Working Paper, 2432).
de industrialização do Brasil. Ao longo de desembolso para o Norte e o Nordeste, as regiões
sua trajetória institucional, passou por várias de menores índices de desenvolvimento humano,
orientações, priorizando setores e etapas do ficou em 4% e 8% respectivamente, ao passo que
processo de substituição de importações. Na a região mais rica, o Sudeste, recebeu 60%. O
14 O BNDES lucrou R$ 3,2 bilhões em 2005, e 90,1% de sua década de 1990, o BNDES se afastou de sua baixo desembolso também pode ser observado
carteira de operações de crédito está classificada entre os na sua área de inclusão social: em 2005, apenas
níveis de risco AA e B. 2,4%NR do orçamento do BNDES foi investido em
NR Mais informações sobre o BNDES são encontradas em projetos classificados pelo próprio banco como
artigo de Luciana Badin sobre o Brasil, publicado na edição
* Economista, pesquisadora do Ibase. de caráter social.
internacional 2006 do Social Watch, nas versões em inglês e
espanhol, incluídas no CD que acompanha este relatório.

Observatório da Cidadania 2006 / 58


O justo combate: reflexões sobre relações raciais
e desenvolvimento
Desde a década de 1980, o discurso desenvolvimentista brasileiro passa por uma severa crise, que provocou a discussão
sobre a necessidade de um novo modelo de desenvolvimento, indissociável de um projeto alternativo de país. Esse projeto,
não mais medido, primordialmente, por aspectos econômicos e financeiros, dialoga com vetores políticos, sociais, culturais,
ambientais e éticos. Nesse contexto, refletir sobre os diálogos existentes entre os temas do desenvolvimento econômico e das
relações raciais no Brasil contemporâneo torna-se relevante. Entender o modo pelo qual as ciências econômicas brasileiras
interagem com o modelo local de contatos entre pessoas de raças/cores distintas – e as seqüelas do racismo e da discriminação
racial não somente sobre suas vítimas, negros e negras e indígenas, mas para todo o país – é fundamental para analisarmos
a dificuldade brasileira em realizar a associação equilibrada entre modernização econômica e democratização social.

Marcelo Paixão* médios, novas seitas religiosas, intelectuais), em vez denotando pouco interesse no estudo de assuntos
de servirem como elementos de ruptura em relação reportados às relações entre grupos étnicos e raciais.
às antigas classes dirigentes, convergiram para elas. Para diversos autores e autoras, essas questões são
Assim, a sociedade brasileira acabou evoluindo por tidas como epifenomênicas. Finalmente, em outras
Amor é tema tão falado. Mas ninguém seguiu,
circuitos fechados. vertentes – keynesiana, schumpeteriana, neo-ri-
nem cumpriu a grande lei. Cada qual ama a si
Nessa última reflexão, encontram-se os principais cardiana e cepalina –, a existência de inflexões que
próprio. Liberdade, igualdade. Onde estão? Não
pontos que animam a discussão proposta neste texto. remetam aquele tema é virtualmente nulo.
sei. (Candeia, “Filosofia do samba”)
Considerando as seculares dificuldades de nosso país Entretanto, seria um equívoco desprezar os estu-
A partir do “milagre econômico”,1 o debate em forjar a associação virtuosa entre modernização dos existentes no seio do pensamento econômico que
sobre o desenvolvimento econômico brasileiro econômica e democratização social, pergunta-se: puseram em tela a problemática das relações raciais.
transitou das dúvidas sobre se o país seria ou não quais foram os mitos e as utopias que animaram o Mais uma vez, serão destacados alguns exemplos das
gabaritado ao progresso, indo na direção do tipo de longo ciclo de modernização da sociedade brasileira, duas principais correntes de pensamento em econo-
modelo de desenvolvimento adotado. A concentração que se prolongou da década de 1930 à de 1970? Até mia: as tradições neoclássica e marxista.
de renda e da terra, os padrões culturais de consumo que ponto os problemas derivados do capitalismo à No caso da corrente neoclássica, ainda que
importados dos países mais avançados, os danos ao brasileira, de algum modo, não seriam identificáveis não seja hegemônica, existem diversos estudos que
meio ambiente, o crescimento desordenado das me- desde as antigas teorizações provenientes de nossa trataram do tema da discriminação, inclusive étnica e
trópoles, entre outras mazelas, ensinaram ao Brasil a elite intelectual em sua angústia em prol de um país racial, no mercado de trabalho e no acesso aos serviços
importância de refletir sobre a qualidade do próprio moderno? Seria factível que construíssemos pro- públicos. Esses estudos se filiam à teoria do capital
crescimento econômico, que, por si mesmo, deixava postas alternativas de desenvolvimento mantendo as humano e – quando interpretam os principais determi-
de guardar um valor intrínseco. A necessidade de reflexões sobre o modelo de relações raciais praticado nantes das desigualdades sociais ou salariais, apesar
um novo modelo de desenvolvimento tornava-se no Brasil à margem de todo o debate? de conferirem maior importância à posse de capitais
indissociável de um projeto alternativo de país, pessoais como a escolaridade ou os anos de experiência
projeto esse cujas variáveis não poderiam ser mais Economia e relações raciais na profissão – acabam igualmente reconhecendo o peso
mensuradas unicamente, ou primordialmente, por Uma superficial leitura dos temas que, afinal, são dos determinantes discriminatórios sobre as trajetórias
aspectos econômicos e financeiros, mas dialogando tratados pela teoria econômica talvez sugira a desau- ocupacionais e de remuneração das pessoas vinculadas
com vetores políticos, sociais, culturais, ambientais torização da associação entre o tema do desenvolvi- às coletividades usualmente discriminadas como mu-
e, também, éticos. mento econômico e o das relações raciais. No caso lheres, negros(as), indígenas e demais grupos étnicos
Alternativamente, a partir do milagre econômico, da teoria neoclássica, a mera definição da economia (cf. Ehenberg; Smith, 2000). No Brasil, o pioneiro dessa
uma das questões mais relevantes a serem compreen- como a ciência que trata da alocação eficiente de sorte de interpretação foi Nelson do Valle Silva (1980;
didas era, justamente, os motivos pelos quais, desde recursos escassos com finalidades alternativas já a 1992), posteriormente acompanhado por autores
a Independência, os processos de modernização do colocaria distante de um assunto nem sempre passí- como Sergei Soares (2000).
país insistiam em se fazer valer conservando fun- vel de ser compreendido mediante o puro plano das Do mesmo modo, ao se analisar a tradição
damentalmente intactas as tradicionais hierarquias ações estratégicas no aspecto material e financeiro,2 marxista, encontram-se diversos autores que en-
sociais. Retornando aos termos clássicos de Florestan englobando, em grande medida, aspectos históricos, tenderam o racismo e a discriminação racial como
Fernandes (1976; 2000), a revolução burguesa no culturais, psicológicos e até psiquiátricos. A teoria estruturais ao sistema capitalista, como Oliver Cox,
Brasil ocorrera sem sobressaltos revolucionários, tal marxista, por outro lado, que aparentemente poderia Jean Paul Sartre, Franz Fannon, Herbert Blaumer, Paul
como na Grã-Bretanha puritana e na França jacobina. ser mais aberta para semelhante inflexão, também Baran e Paul Sweezy. Resgatando a contribuição de
Antes, ao longo da história brasileira, os novos setores se mostrou refratária, tendo em vista a primazia intelectuais marxistas brasileiros, também podem ser
emergentes (diversas frações burguesas, originadas existente no interior dessa tradição das contradições mencionados Leôncio Basbaum e Florestan Fernandes
dos renovados períodos de modernização, setores estruturais do sistema capitalista, ou seja, as crises (cf. Buonicore, 2005). De resto, a necessidade de
geradas pelo próprio sistema econômico e as con- uma reflexão mais detida sobre o papel do racismo
tradições entre capital e trabalho. Assim, para além no interior das sociedades capitalistas torna-se, no
* Professor adjunto do Instituto de Economia da Univer- da historiografia econômica, o aporte marxista vem mínimo, uma imperiosa exigência, pois ele foi a
sidade Federal do Rio Janeiro (UFRJ) e coordenador do
ideologia mestra do colonialismo e do imperialismo.
Laboratório de Análises Econômicas, Sociais e Estatísticas
das Relações Raciais (Laeser) da UFRJ. Como menciona Eric Hobsbawm, argumentando
1 Sobre esse assunto, a referência a Celso Furtado (1974) é 2 Nesse ponto, o conceito clássico do sociólogo Max Weber sobre a expansão do sistema capitalista pelo mundo
obrigatória. (1996) é relevante para o debate. na segunda metade do século XIX:

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[n]a ‘luta pela existência’ que forneceu a metáfora no processo de formação do sistema capitalista. é necessário voltar a alguns autores clássicos do
básica do pensamento econômico, político, social Todavia, como se pode verificar em algumas breves pensamento social brasileiro, sobretudo os identi-
e biológica do mundo burguês, somente os ‘mais passagens, mesmo o velho revolucionário alemão ficados com a matriz culturalista.
capazes’ sobreviveriam, sendo sua ‘capacitação’ não se mostrou plenamente infenso aos termos pro-
comprovada não apenas pela sobrevivência, mas venientes da antropologia física. Assim, em sua obra Interpretações do culturalismo
também pela dominação. (1988, p.135). maior, na abordagem do tema da produtividade e da Talvez, como em nenhum outro lugar do mundo, o
intensidade do trabalho, o filósofo comentou: pensamento antropológico culturalista, no Brasil,
Para além desse conjunto de contribuições, é
tenha sido mobilizado instrumentalmente por nossa
igualmente relevante tentar entender as influências Abstraindo-se a forma mais ou menos desen-
elite política e intelectual, a favor do desenvolvimen-
da concepção racialista, proveniente da antropologia volvida da produção social, a produtividade do
to econômico nacional e da construção do nation-
física, no interior das ciências econômicas. Na verda- trabalho permanece ligada a condições naturais.
building brasileiro (cf. Peirano, 1981).
de, raramente as diversas linhagens do pensamento Todas elas podem ser reduzidas à natureza do
Passado o secular período do escravismo,
neoclássico deixam transparecer essas influências. De homem, como raça etc, e à Natureza que o
entre as décadas de 1890 e 1920, a elite brasileira se
todo modo, quando é factível identificar seus elos, aca- rodeia. (Marx, 1984, p. 108).3
debateu ideologicamente com a angústia quanto às
ba-se deparando com evidências desconcertantes.
É importante salientar que Karl Marx, em 1871, origens genéticas mestiças da população brasileira
O mestre da tradição neoclássica, Stanley Jevons,
não chegou a reproduzir as concepções mais rudes e da capacidade dessa população de servir de base
em seu livro A teoria da economia política, de 1871,
dos antropólogos físicos acerca da diversidade dos para o tão sonhado desenvolvimento econômico,
ao refletir sobre quem seria o indivíduo gabaritado ao
tipos humanos. Porém, essa passagem é ilustrativa político e cultural. Em outras palavras, balizados na
cálculo econômico racional, não teve maiores pudores
e sugere as influências, mesmo para Marx, do modo interpretação racialista, o povo brasileiro seria defini-
ao colocar à margem dessa possibilidade os africanos,
racialista de entendimento, que acaba por associar tivamente incapaz para promover o desenvolvimento
as africanas e seus descendentes. Assim, após refletir
as pessoas de diferentes aparências às distintas e o progresso. De fato, Roberto DaMatta apontou
sobre o problema do trade-off entre o lazer e o labor,
capacidades físicas e intelectuais. que, até a década de 1930, quando foi publicado
tendo em vista as recompensas monetárias e materiais
Essas breves passagens mostram que as rela- Casa-grande & Senzala, “se falava do Brasil através
envolvidas nessa escolha, o economista nos revela:
ções entre o pensamento econômico e as teoriza- de uma linguagem paramédica” (1987, p. 6).
[é] evidente que problemas deste tipo dependem ções provenientes do campo da antropologia (física Portanto, a linguagem paramédica usada para o
muito da índole da raça. Pessoas de temperamento e cultural), especialmente no âmbito dos estudos entendimento dos problemas brasileiros dialogava com
enérgico acham o trabalho menos penoso que sobre relações raciais, podem ser mais fortes do o paradigma originado no campo da antropologia física
seus camaradas e, se elas são dotadas de sen- que tradicionalmente se costuma supor. na Europa da segunda metade do século XIX, mas que,
sibilidade variada e profunda, nunca cessa seu Dessa forma, se é verdade que o tema das até o fim da Segunda Guerra Mundial, ainda guardava
desejo de novas aquisições. Um homem de raça relações raciais não foi debatido à exaustão no certa primazia no interior das teorias sociais (cf. Chor
inferior, um negro, por exemplo, aprecia menos as interior dos escritos de autores(as) vinculados(as) Maio, 1997). Um dos principais nomes dessa perspec-
posses e detesta mais o trabalho; seus esforços, às distintas correntes de pensamento econômico, tiva no Brasil foi o médico maranhense, radicado na
portanto, param logo. Um pobre selvagem se por outra via, tais possibilidades analíticas existem Bahia, Raimundo Nina Rodrigues. Esse autor, cuja obra
contentaria em recolher os frutos quase gratuitos e demandam um amplo esforço para um pleno foi especialmente influente no período posterior à Abo-
da Natureza, se fossem suficientes para dar-lhe aprofundamento. Do mesmo modo, essa questão lição, teoricamente influenciado pela matriz discursiva
sustento; é apenas a necessidade física que leva ganha um colorido especial no pensamento econô- hegemônica no ambiente intelectual europeu de meados
ao esforço. O homem rico na sociedade moderna mico dos países da periferia do sistema capitalista do século XIX, passou a aplicar de forma sistemática
está aparentemente suprido com tudo que ele pode mundial, especialmente aqueles da América Latina o conhecimento do racialismo científico4 aos estudos
desejar e, no entanto, freqüentemente trabalha por e, entre eles, o Brasil. da medicina social, da medicina legal, da criminologia
mais sem cessar. (Jevons, 1983, p. 116). Nessa área geográfica do mundo, as reflexões e da cultura negra (Chor Maio, 1997; Schwarcz, 1995;
acerca da relação entre a antropologia física e Correa, 1998; Silva Jr., 1998).
Dessa passagem, rara, raríssima, em se tratando
cultural e o pensamento econômico – ou, mais O aporte racialista acredita que exista uma nítida
de um texto na área da economia, pode-se depreen-
precisamente, o desenvolvimento socioeconômico diferenciação entre os seres humanos de aparências
der uma importante possibilidade analítica contida
– também estiveram presentes, apesar de nem físicas distintas, agrupando-os em subespécies do
na tradição utilitarista. Trata-se da ética hedonista,
sempre seus termos terem sido devidamente ex- Homo sapiens. Desse modo, essa corrente entende
fundada no cálculo microeconômico e no éthos da
plicitados. Para compreender como esse debate se que, em conformidade com cada raça, é possível
competência individual, que proclama a relevância da
desenvolveu – e se desenvolve – no nosso contexto, definir o caráter, a personalidade, os atributos morais
ação estratégica voltada às finalidades. No entanto,
e culturais de cada indivíduo e de suas respectivas
tal capacidade seria congenitamente infactível aos
coletividades. Por esse motivo, haveria uma radical as-
indivíduos com genes inferiores, que se contentariam 3 Na continuidade desse trecho, Marx salientou: “[...] não sociação entre raça, etnia e cultura. Ou seja, os padrões
em viver, alegremente, recolhendo os frutos gratuitos é o clima tropical com sua exuberante vegetação, mas a
culturais eram considerados função da etnia/raça, que
da natureza. É realmente difícil saber até que ponto tal zona temperada, a pátria do capital. Não é a fertilidade
absoluta do solo, mas sim sua diferenciação, a multipli- determinava, como lei de bronze, o modo de ser de
compreensão era acompanhada pelos demais auto-
cidade de seus produtos naturais que constitui a base cada indivíduo pertencente aos distintos grupos ra-
res da tradição marginalista, muito embora não seja natural da divisão social do trabalho e estimula o homem, ciais. Essas raças, por sua vez, seriam hierarquizáveis:
surpresa o fato de aquele ideário racializado não estar pela mudança das condições naturais, dentro das quais
cada estágio cultural e civilizatório alcançado por um
longe do pensamento científico médio da segunda ele reside, à multiplicação de suas próprias necessidades,
capacidades, meios de trabalho e modo de trabalho. A povo seria um índice de sua capacidade mental, moral
metade do século XIX (cf. Schwarcz, 1993).
necessidade de controlar socialmente uma força natural, e física. A tradição social darwinista, assumida por Nina
Quando se estuda a tradição marxista, de fato de administrá-la, começando por apropriá-la ou dominá-la Rodrigues, tende a perceber as relações entre as raças
não se encontra nenhuma formulação semelhante mediante obras feitas pela mão do homem, desempenha
baseadas em um natural processo de competição
à proveniente do marginalista Stanley Jevons. Pelo papel decisivo na história da indústria” (p. 108-109).
contrário, no capítulo XXIV do Livro I de O capital, ao Na verdade, esse trecho sugere uma influência no interior
da obra de Marx de uma inflexão determinista do ponto
tratar do tema da acumulação primitiva de capital, Marx
de vista geográfico e ilustra as influências que o discurso 4 Defendida por autores como Gobineau, Spencer, Lapouge,
evidencia sua condenação ao processo espoliativo científico europeu da segunda metade do século XIX tinha Buckle, Agassiz, Le Play, Le Bon, etc. A respeito desses
vivido pelos povos africanos, indígenas, entre outros, sobre ele e seu companheiro Engels. autores, ver a excelente síntese de Schwarcz, (1995).

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pelo usufruto dos recursos naturais. Nesse processo Ao longo da história, o nome de Arthur Ramos A mestiçagem somente poderia deixar de ser vista
competitivo, a raça superior – ou seja, a branca – sairia ficou indelevelmente ligado à chamada Escola Nina como um problema dentro da chave aculturativa, na
vitoriosa, e isso permitiria que comandasse as demais Rodrigues de estudos sobre os padrões culturais da qual ocorreria a plena incorporação do modo de ser
(cf. Correa, 1998; Schwarcz, 1995). população negra. Entretanto, é importante salientar tipicamente racional do mundo ocidental.
De acordo com essa concepção, as raças, manti- que Ramos, na análise dos males que afligiam a popu-
das separadas, não representariam um necessário fa- lação brasileira, ao contrário do médico maranhense, Visão freyreana
tor de atraso, pois, ao longo do tempo, no processo de propôs a mudança do conceito de raça para cultura Antonio Candido aponta que Casa-grande & senzala,
competição natural, as raças consideradas inferiores como matriz explicativa básica do nosso modo de ser de Gilberto Freyre, Raízes do Brasil, de Sérgio Buarque
tenderiam a serem postas sob controle ou eliminadas. coletivo: “se substituirmos na obra de Nina Rodrigues de Hollanda, e Formação do Brasil contemporâneo, de
Mas, para que isso pudesse ocorrer, seria necessário os termos biológicos de RAÇA E MESTIÇAMENTO Caio Prado Jr., formaram a tríade fundamental que ali-
que os estoques permanecessem apartados, nos pelas noções de CULTURA E ACULTURAÇÃO, as suas mentou o sopro de radicalismo intelectual que eclodiu
locais mais apropriados às suas distintas naturezas. concepções adquirirão completa e perfeita atualidade” no período posterior à Revolução de 1930. Segundo o
Segundo esse mesmo ideário, o tipo híbrido seria natu- (Ramos, 1962, p. 57, caixa alta do autor). autor, para todas as pessoas de sua geração:
ralmente degenerado e inconfiável, incorporando a pior Alguns avanços podem ser encontrados na pers-
os três autores citados foram trazendo ele-
das qualidades das raças das duas pessoas que o teria pectiva de Arthur Ramos, quando comparada à de Nina
mentos de uma visão do Brasil que parecia
gerado. Comparando ao mundo animal, na concepção Rodrigues. Sem dúvida, o principal avanço foi ter relido
adequar-se ao nosso ponto de vista. Traziam a
racialista, seria como se o mestiço humano fosse os problemas nacionais à luz do referencial cultural, e
denúncia do preconceito de raça, a valorização
semelhante ao cachorro vira-lata, fruto, por exemplo, não mais biológico. Assim, ao contrário das mazelas
do elemento de cor, a crítica dos fundamentos
do cruzamento de um poodle com um dobermann. provenientes dos genes, supostamente eternos, os
‘patriarcais’ e agrários, o discernimento de
Podemos ter um bicho de comportamento por vezes provenientes da cultura seriam alteráveis mediante
condições econômicas, a desmistificação da
dócil, como o primeiro, ou bravo, como o segundo. processos que gerassem a mudança de antigos
retórica liberal. (Candido, 1984, p. 11).
Como saber qual será o comportamento padrão desse hábitos sociais herdados. De todo modo, denegando
animal? Como poderíamos prever seus atos? fortemente o caráter progressista de sua interpretação, Outro autor que não deixa dúvida sobre a
Sabedor da pronunciada taxa de mestiçagem da na leitura de Arthur Ramos, a via, por excelência, pela importância do legado de Gilberto Freyre para o
população brasileira, Raimundo Nina Rodrigues nutria qual o Brasil alcançaria a modernidade seria a acultu- moderno modo identitário brasileiro é Hermano
grande pessimismo em relação ao futuro deste país. ração. Qual o problema desse tipo de leitura? Vianna. O pesquisador, filosofando sobre aquilo que
Tal processo faria com que estoques raciais inferiores Ramos, utilizando-se de um conceito de cultura supõe ser o mistério do samba, relata:
contaminassem o sangue europeu que corria nas veias ancorado nos instrumentos teóricos do psicólogo
[...] o mistério da mestiçagem (incluindo a va-
das brasileiras e dos brasileiros brancos. A população francês Levy Bruhl, considerava as coletividades
lorização do samba como música mestiça) tem,
brasileira, então, estaria fadada à inevitável degene- indígenas e, especialmente, negras portadoras de
para os estudos sobre o pensamento brasileiro,
rescência biológica, moral e psicológica. Assim, ao uma mentalidade pré-lógica. Assim, o argumento do
a mesma importância e a mesma obscuridade
longo da segunda metade do século XIX até a primeira médico baiano apenas reproduzia, com argumentos
do mistério do samba para a história da música
década do século XX, os estudos médicos ligados culturais, aquilo que o economista Jevons afirmava
popular no Brasil. Como pôde um fenômeno, a
à tradição de Nina Rodrigues deixaram de voltar-se fundamentado na genética. Para Ramos, a influência
mestiçagem, até então considerada a causa prin-
estritamente para as doenças e direcionaram-se para cultural herdada dos aportes culturais não europeus
cipal de todos os males nacionais (via teoria da
aquilo que julgavam ser os seus vetores, ou seja, os gerava uma permanente incapacidade coletiva para
degeneração), ‘de repente’ aparecer transforma-
indivíduos das raças de baixa qualidade genética, ação estratégica voltada à obtenção de finalidades:
do, sobretudo a partir do sucesso incontestável
especialmente os erráticos mestiços e mestiças (Cf.
[...] a nossa mentalidade coletiva não está ainda e inquestionável de Casa-grande & senzala, em
Schwarcz, 1995; Correa, 1998).
preparada para compreender a verdadeira noção 1933, na garantia de nossa superioridade cultural
Por esse motivo, a proposta de Nina Rodrigues
de causalidade. Acha-se impregnada de elementos e mesmo de nossa superioridade de ‘civilização
aproximou a medicina da criminologia, originando a
místicos pré-lógicos, herdados na maior parte da tropicalista’?. (Vianna, 2004 [1995], p. 31).
medicina legal. E dada sua importância nos estudos
magia e da religião negro-fetichistas, transportadas
criminológicos brasileiros, não se deve desdenhar Com esses relatos significativos, não há motivos
da África para cá. (Ramos, 1988, p. 297).
a influência que teve na elite deste país. Como para duvidar da importância da matriz culturalista e,
observou Lilia Schwarcz: Nessa forma de entendimento, o povo brasileiro principalmente, do sociólogo pernambucano Gilberto
possuiria uma enorme incapacidade de incorporar Freyre, na constituição do moderno projeto de país.
[...] era por meio da medicina legal que se
coletivamente o modo cartesiano, lógico dedutivo, Além do antropólogo alemão Franz Boas, a gran-
comprovava a especificidade da situação ou as
de pensamento. Para Nina Rodrigues, o problema de inspiração de Freyre fora o jurista sergipano Sílvio
possibilidades de “uma sciencia brasileira” que
nacional brasileiro residiria em nossas origens raciais e Romero, contemporâneo de Nina Rodrigues. Assim
se detivesse nos casos de degeneração racial. Os
no cruzamento entre elas. Mas, para Arthur Ramos, o como a Escola Nina Rodrigues fora reivindicada por
exemplos de embriaguez, alienação, epilepsia, vio-
óbice ao nosso progresso estaria reportado às formas Arthur Ramos, a Escola do Recife, de Sílvio Romero,
lência ou amoralidade passavam a comprovar os
culturais originais (pré-lógicas) de formação do povo igualmente o foi por Gilberto Freyre. Na verdade,
modelos darwinistas sociais em sua condenação
brasileiro, provenientes dos stocks negros e indígenas caso sejam desconsideradas as más apreciações do
do cruzamento, em seu alerta à “imperfeição da
(e mestiços resultantes), ainda marcantes no modo literato sergipano contra as pessoas indígenas e as
hereditariedade mista”. (1995, p. 211)
de ser da população deste país. Por conseguinte, a negras, explicitamente citadas como geneticamente
Ao longo do século XX, as interpretações sobre via por excelência para o progresso deveria passar inferiores às pessoas brancas, talvez seja possível
as múltiplas diferenças entre os seres humanos pas- pela radical reconstrução dos hábitos coletivos, tidos afirmar que a obra de Freyre seja tão-somente um
saram por uma importante transição. As explicações como refratários ao progresso econômico e político. aprofundamento da obra de Romero.
que recorriam às determinações biológicas foram Os indeléveis traços formadores de hábitos do povo Segundo Silvio Romero, com o fim do tráfico de
paulatinamente substituídas no plano teórico por brasileiro, originários das culturas inferiores negras e escravos(as), a progressiva extinção dos silvícolas e
vetores psicológicos e culturais. Na tradição cultura- indígenas, seriam desprezíveis numa eventual futura a mestiçagem, os brancos, estoque racial mais forte,
lista brasileira, um dos mais notáveis representantes formação. Em suma, caso persistisse em ser o que progressivamente prevaleceriam demograficamente
dessa nova concepção foi o médico e antropólogo sempre teria sido (lascivo, lúdico, fetichista), o povo no Brasil. Nesse ponto, reside a diferença de Romero
alagoano Arthur Ramos. brasileiro estaria impossibilitado ao desenvolvimento. e, mais tarde, de Freyre, em relação aos autores que

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viam a mestiçagem apenas como danação genética Mas, por outro lado, no discurso de Freyre,
menino pequeno, em tudo que é expressão
e/ou cultural. Para Romero, o processo caldeador o passado colonial deste país – pela plasticidade,
sincera de vida, trazemos quase todos a marca
seria de fundamental importância para a adaptação aos mobilidade e miscibilidade do povo português, além
da influência negra. Da escrava ou sinhama
trópicos dos descendentes dos povos europeus. Assim, das licenciosidades permitidas pelo catolicismo, tal
que nos embalou. Que nos deu de mamar. Que
o processo civilizatório brasileiro teria como vencedoras como já vinha sendo praticado em Portugal – teria
nos deu de comer, ela própria amolengando na
as pessoas brancas mestiçadas e, justamente por isso, propiciado zonas de intimidade (mesmo que freqüen-
mão o bolão de comida. Da negra velha que
preparados, genética e culturalmente, para suportarem temente violentas e sádicas) entre escravizadores(as)
nos contou as primeiras histórias de bicho e
os rigores do meio tropical. Em Estudos sobre a poesia e escravizados(as). As experiências colonizadoras de
de mal-assombrado. Da mulata que nos tirou o
popular no Brasil, o literato sergipano apontava as se- origem holandesa ou inglesa não teriam admitido essa
primeiro bicho-de-pé de coceira tão boa. Da que
guintes considerações sobre sua visão de Brasil: intimidade. Do ponto de vista das relações raciais, os
nos iniciou no amor físico e nos transmitiu, ao
senhores brancos teriam mais o gosto pelo domínio
[...] a obra de transformações das raças entre nós ranger da cama-de-vento, a primeira sensação
– especialmente o sexual – do que a repulsa racial.
ainda está longe de completa e de ter dado todos completa de homem. Do muleque que foi o
Assim, além da miscigenação, que continha consigo
os seus resultados. Ainda existem os três povos nosso companheiro de brinquedo. (Freyre,
a redução das distâncias sociais entre os extremos
distintos em face uns dos outros; ainda existem 1998, p. 283).
da pirâmide social, mormente pela mestiçagem, a
brancos, índios e negros puros. Só nos séculos Cabe frisar que, durante muito tempo, a obra de civilização brasileira teria incorporado importantes
que nos hão de seguir a assimilação se completa- Gilberto Freyre foi lida dentro da chave da escravidão aspectos sincréticos no plano racial e cultural.
rá.[...] O que se diz das raças deve-se repetir nas benigna, na qual senhores e senhoras, escravos e A preservação de tal perspectiva seria funda-
crenças e tradições. A extinção do tráfico africano, escravas confraternizariam nos diversos momentos mental no processo de modernização brasileira.
cortando-nos um grande manancial de misérias, da vida social. De fato, em diversas passagens con- Com sua grande capacidade de adaptação, o Brasil
limitou a concorrência preta; a extinção gradual tidas em seus escritos, o sociólogo pernambucano – cujo destino manifesto era ser uma Europa tropical
do caboclo vai também concentrando a fonte favorece esse tipo de interpretação. A esse respeito, – poderia dar lições ao mundo de um Terceiro Tempo
índia; o branco deve ficar dentro em pouco com pode-se mencionar o estudo de Ricardo Benzaquen de Social (termo empregado por Freyre em Ordem &
a preponderância absoluta no número, como já a Araújo, que, por meio da análise dos estudos de Freyre progresso), isto é, nem o modorrento dos tempos
tem nas idéias. (Romero, 1977, p. 39).5 publicados na década de 1930, trouxe contribuição do Império, nem a frieza típica da razão instrumental
Na interpretação de Sílvio Romero, portanto, importante ao demonstrar que os termos apresen- ascética no plano das relações humanas e sociais, em
os(as) eurodescendentes brasileiros(as), sem perder tados pelo mestre da tradição culturalista eram mais especial o conflito racial. Para tanto, defendia Freyre,
seus atributos originais, incorporariam o legado dos complexos que usualmente se supunha: era importante a preservação, na modernidade, dos
outros grupos raciais, absorvendo suas melhores quali- principais hábitos sociais herdados, lentamente tem-
Nesse sentido, a degradação contida na convi-
dades. Lograriam combinar a potencialidade intelectual perados ao longo do período colonial, no interior da
vência com aquelas desmedidas entidades está
e moral dos representantes caucasianos e a resistência sociedade comandada pelos aristocratas rurais.
longe de ter um significado apenas negativo,
física dos povos ameríndios e negro. Do mesmo modo, Dessa maneira, o modelo luso-tropicalista seria
envolvendo também a familiaridade, festividade
a parte da população brasileira branca, necessariamente uma experiência alternativa ao modelo anglo-saxão
e abundância. Ora, o relativo elogio que Gilberto
mestiçada, igualmente herdaria e depuraria a tradição de colonização, permitindo uma via própria de mo-
fez à loucura em Casa-grande & senzala garante
cultural desses dois últimos contingentes, utilizando-a dernização da vida social. Por um lado, nos países
que a hybris também esteja presente no que
como um meio de construção de sua própria identidade. colonizados por puritanos, e o exemplo norte-ameri-
rebaixa quanto no que redime a vida social; na
Essa visão de Romero foi fundamentalmente seguida cano nesse caso é obrigatório, a vida social teria sido
violência e no despotismo; do mesmo modo
pela obra de Freyre (cf. Skidmore, 1976). absolutamente dominada pela técnica e pela ciência,
que na intimidade e na confraternização. Assim,
De todo modo, em confronto com a obra de acarretando um absoluto desencantamento do mundo
ainda que imprimisse uma marca prejudicial na
Arthur Ramos ou com a de seu antigo mestre, Sílvio (cf. Weber, 1999). Por outro lado, a rigidez ascética
natureza tropical; coalhando-a de vermes, no
Romero, há um caráter inovador no culturalismo de dos puritanos, ao não construir zonas de aproximação
regime alimentar da colônia, tornando-a vítima
Freyre. A inovação deve-se à valorização das matrizes entre os extremos da pirâmide social (mormente, pela
do maior desequilíbrio que se possa imaginar,
genéticas e dos hábitos culturais originários que suposta recusa daqueles agentes ao contato sexual
e na própria atividade sexual, transformando-a
formavam o povo brasileiro (resultantes daquilo com as mulheres escravizadas), teria gerado uma
através da sífilis que ela propagava e do sadismo
que, para Paulo Prado, formavam três raças tristes: sociedade abertamente racista, de grupos raciais bem
que era exercido, em um vínculo de sofrimento,
lusitana, indígena e negra), sem perder tempo com delineados e identificáveis, incapaz de um convívio não
deformação e morte, o domínio do excesso vai
pundonores reacionários de ordem étnico-racial. categórico entre as pessoas de procedências genéticas
permitir que a afirmação daqueles antagonis-
Dessa forma, em vez de repúdio ou vergonha, o distintas. Logo, não eram sociedades que conforma-
mos seja perfeitamente compatível com um grau
povo brasileiro deveria se orgulhar de suas origens. vam uma democracia étnica ou racial.
quase inusitado de proximidade, recobrindo de
Com a força de expressão que lhe é peculiar, Gilberto Vale ressaltar que esses aspectos sincréticos e
um colorido, de um ethos particular a senhorial
Freyre, em Casa-grande & senzala, afirmou que “todo democráticos somente podem ser plenamente compre-
experiência da casa-grande. (Benzaquen de
brasileiro, mesmo o alvo, de cabelo louro, traz na endidos no plano normativo, caso se atente que, para
Araújo, 1994, p. 72-73).
alma, quando não na alma e no corpo, a sombra ou Freyre, as tradicionais hierarquias sociorraciais jamais
pelo menos a pinta do indígena ou do negro”. No Por meio dessa citação, pode-se compreender, deveriam ser questionadas. Na verdade, tal plano da
caso da influência negra, ela se sobressairia nos mais de forma mais aguda, não apenas o modo pelo qual discussão poucas vezes é mencionado. Todavia, essa
significativos momentos da vida colonial: Freyre entendia o passado brasileiro, mas também omissão não deixa de ser sumamente questionável em
o seu futuro. Males de origem, todos os povos os se tratando da obra do sociólogo pernambucano: a de-
[...] na ternura, na mímica excessiva, no cato- teriam. O passado colonial brasileiro guardaria mocracia racial, que poderia trazer um relacionamento
licismo em que se deliciam nossos sentidos, consigo as mazelas derivadas da má alimentação, mais amistoso entre indivíduos portadores de marcas
na música, no andar, na fala, no canto de ninar do familismo, do compadrio e mesmo da violência raciais diferentes, somente se torna factível quando um
sádica (gosto de mandar dar surras, a depravação dos pólos da relação aceita se sujeitar, no interior de
sexual, o sadismo contra os moleques escravos e contatos, como indivíduos e coletividades, às relações
5 Para uma interpretação sintética da obra máxima de Sílvio demais subordinados e subordinadas) praticada notadamente assimétricas em termos econômicos,
Romero, História da literatura brasileira, ver Abdala (2000). pelas senhoras e pelos senhores brancos. políticos e simbólicos, no caso, prestígio social.

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Um outro aspecto bastante relevante do mito Nesse sentido, para Gilberto Freyre, o modelo na arena mundial, ao povo brasileiro. Fez-se com
da democracia racial, tal como proposta por Freyre e brasileiro de relações raciais teria configurado uma FREYRE a descoberta, nesta parte do mundo, que
demais autores culturalistas, reside no debate sobre a vantagem sobre o modelo anglo-saxão de colonização. não há raças capazes ou incapazes de civilização.
dinâmica da mobilidade social presente nesse tipo de As estruturas sociais brasileiras podiam ser duras, Mais do que isso, fez-se a constatação que toda
sociedade. Antônio Guimarães entende que Gilberto hierarquizadas, e as raças, imersas nas clivagens trama da história resulta de um processo de fusão
Freyre opõe o modelo democrático sociorracial à demo- de classes, podiam vir a ter padrões de vida muito e que o Brasil é em si próprio o próprio espírito
cracia política: “Freyre forja a idéia de ‘democracia social’ diferenciados, mas, de uma maneira geral, seriam divino da fusão criadora. (Costa, 2003, p. 59,
ainda nos anos 1930, contra o fato patente de ausência permeáveis aos(às) descendentes dos(as) antigos(as) caixa alta do autor).
de democracia política, quer no Brasil ou em Portugal” escravos(as) e indígenas, desde que portassem
Desse otimismo, realmente, logrou-se forjar um
(2002, p. 152). De fato, é de pleno conhecimento que qualidades e méritos:
discurso tipicamente nacionalista que, muitas vezes,
Gilberto Freyre nem sempre foi um ardoroso defensor
[...] na edição de 1879 de Brazil and the Brazi- na contramão das intenções do próprio Gilberto Freyre
da democracia política. Assim, já na década de 1950,
lians, James C. Fletcher destacava o fato, um – conservador e tradicionalista confesso –, acabou
as teses luso-tropicalistas do autor foram seriamente
tanto escandaloso para os anglo-americanos, gerando movimentos sociais de enorme poder de
criticadas como um modo elegante de apoio à ditadura
de, pela Constituição do Império brasileiro, a cor radicalização, tal como ocorreu na primeira metade
de Salazar, em Portugal, e de defesa do já carcomido
ou a raça não ser nem direta nem indiretamente da década de 1960,6 nas lutas pelas reformas de base.
império colonial lusitano (Medeiros, 1984).
base de direitos civis. Daí, uma vez livre, o indi- Todavia, sem querer desmerecer as influências que
Do mesmo modo, é fato notório o apoio do so-
víduo preto ou pardo poder atingir pela energia esse autor e a própria tradição culturalista trouxeram
ciólogo pernambucano, assim como muitas pessoas
ou pelo talento posições a que a sua raça, nos para o nosso pensamento progressista (a partir da
pertencentes à geração regionalista, ao golpe militar
Estados Unidos, não lhe permitia chegar, por perspectiva dos problemas vivenciados pela nossa so-
de 1964 e ao truculento regime político que seguiu
maior que fosse o seu talento ou sua energia ciedade nos dias atuais), é importante matizar diversos
por 20 anos. Entretanto, vale notar que, quando Freyre
ou sua virtude. (Freyre, 2000, p. 427). aspectos apresentados. Portanto, tendo em vista os
escreveu suas obras consideradas mais significativas,
enormes abismos sociorraciais atualmente existentes
ao longo das décadas de 1930 e 1940, ele esteve Nesse estrito plano, a estrutura social brasileira
no Brasil, até que ponto aquela mensagem pode ser
efetivamente engajado na luta contra o Estado Novo seria mais meritocrática que a americana. Por isso,
considerada como efetivamente progressista?
e contra os regimes nazifascistas que imperaram na seria racial ou etnicamente democrática. Nos Estados
Europa central e mediterrânea (cf. Marinho, 2002). Unidos, tal linha de cor seria simplesmente intrans- Racismo à brasilis
Desse modo, talvez seja mais razoável dizer ponível, ou seja, sua forma exemplar de democracia
Do ponto de vista acadêmico, e talvez político, não
que Freyre tenha sido um autor primordialmente social, que tanto encantara, entre outros, Tocqueville,
pareceria equivocado apontar como o principal
preocupado com a dimensão social da democracia. apresentaria essa chaga que, no fundo, representaria
oponente de Gilberto Freyre e de toda a tradição
A dimensão da democracia política, realidade à qual os próprios limites do sonho norte-americano.
culturalista o sociólogo paulista Florestan Fernandes.
o autor não logrou ter uma coerência em especial
Qual qualidade? Na obra de Florestan, vê-se que o entendimento das
ao longo de sua trajetória, era um aspecto secun-
relações raciais no Brasil, no passado e no presente,
dário em sua formulação. Isso não quer dizer que A democracia étnica vislumbrada por Freyre tinha na
foi compreendido de forma totalmente invertida.
o sociólogo visse o plano da política com desdém. presumível tolerância entre pessoas de cores distin-
Primeiramente, o autor parte da concepção de que
Decerto, seu projeto de modernização conservadora tas o seu motor dinâmico. A sua maior realização
o preconceito e a discriminação racial foram gerados no
do país, em alguma medida, também dependeria residia justamente no fato de que tal arranjo social era
passado escravista deste país. Recuperando os termos
da presença do Estado portador de uma estratégia favorável ao processo de mobilidade social dos(as)
da Escola de Chicago, afirma que o preconceito e a
nacional coerente em relação a esse objetivo. descendentes da raça negra com a branca, isto é, os
discriminação, em sua totalidade, são formas de preser-
A visão de Freyre sobre a democracia étnica indivíduos mestiços.
vação de distâncias sociais (Pierson, 1965; Park, 1950).
brasileira pode ser mais bem compreendida quando A partir desses termos, percebe-se que o cultu-
Era no mundo escravista – umbilicalmente assimétrico,
comparada com um outro modelo de democracia ralismo de Freyre, valorizando a especificidade cultural
coisificado e violento, em termos sociais e raciais – que
social, representado pelos Estados Unidos. Na época brasileira e a mestiçagem, acabou tendo um papel
essas formas de pensar e de agir faziam sentido. Por
em que Freyre escreveu seus primeiros clássicos, o estratégico na construção de um ambiente ideológico
outro lado, a efetiva igualação nas condições de vida das
país do Tio Sam vivia uma profunda ambivalência que e cultural propício ao desenvolvimento econômico e
pessoas dos distintos grupos de cor no Brasil dependeria
levaria Gunnar Myrdal a organizar o livro igualmente institucional do Brasil tal como ocorre desde a década
do avanço da própria ordem competitiva, sistema que
clássico An american dilemma, publicado em 1944. de 1930. O desenvolvimentista Darc Costa, explicitando
tenderia a tornar anômalas as formas de domínio social
O dilema americano era representado pelo fato de um termo usualmente ignorado por demais autores(as)
fundadas em parâmetros não racionais. Todavia, o
que, muito embora os Estados Unidos fossem a terra, ligados(as) a essa vertente, é claro ao apontar a íntima
processo de modernização brasileira trouxera consigo
por excelência, da igualdade jurídica, da livre-iniciativa associação entre a concepção nacional-desenvolvimen-
mais uma possibilidade do que a efetiva realização de
e da mobilidade social dos indivíduos, aquele país, de tista e as concepções democrático-raciais:
uma democracia racial, tendo em vista que o modelo
forma concomitante, mantinha negros(as) e indígenas,
[...] a mágica da mestiçagem é a propriedade que de desenvolvimento deste país havia remanescido
bem como a totalidade de seus/suas descendentes
nós temos de deter diferentes graus de morenida- dependente e periférico. Portanto, a preservação das
– mesmo os(as) miscigenados(as) de tez razoavel-
de. Esta é uma valiosa qualidade do Brasil. Sobre desigualdades raciais, as regras de etiqueta e os mitos
mente caucasiana –, independentemente de seus
esse tema, sobrepujando o pessimismo das ideológicos existentes nessa seara (preconceito de não ter
méritos e qualidades, vivendo completamente à parte,
gerações anteriores, que se julgavam condenadas preconceito e o próprio mito da democracia racial) eram
dentro de um quadro que muitos autores chegaram
ao malogro, pela sua condição de partícipes de solidários com o próprio estágio do subdesenvolvimento
a ver como uma variante da sociedade de castas, tal
um país sem futuro, em decorrência do caráter de nosso país (Fernandes, 1978a; 1978b).
qual a praticada na Índia (cf. Park, 1950).
Desse modo, se era verdade que as estruturas mestiço de sua população, vem, ao longo de todo
sociais norte-americanas não eram rígidas, igual- este século XX, se sucedendo desde a descoberta
mente era verdadeiro que tal processo não integrava antropológica de nosso país, feita, principalmen- 6 As influências de Gilberto Freyre sobre autores de
te, com FREYRE, um orgulho, uma confiança e evidentes vínculos com a esquerda brasileira na década
de forma absoluta os contingentes racialmente
de 1960 (como Antonio Callado, Antonio Candido, Carlos
subordinados e seus filhos e filhas, mas somente um arrebatamento expresso pela certeza das van- Drummond de Andrade e José Honório Rodrigues) podem
os(as) descendentes dos povos europeus. tagens que a completa mestiçagem proporciona, ser conferidas em Amado (1962).

Observatório da Cidadania 2006 / 63


Por esse conjunto de motivos, a mensagem de Talvez, como uma acusação do duro golpe teóri- O Brasil vive ‘surtos’ de particularismo dentro de
Florestan Fernandes era duplamente contrária à inter- co empregado por Florestan e seus discípulos, após seu universalismo constitucional e consentido; afi-
pretação de Gilberto Freyre sobre as relações raciais a década de 1950, a produção teórica culturalista no nal, como reza o ditado popular, “na prática a teoria
brasileiras. Por um lado, para Florestan, a moderni- Brasil se encaminhou rumo a uma maior especiali- é outra”. Mas nem por isso precisamos descartar
zação evidenciava – denotando seu caráter anômalo zação no seu campo de pesquisas. Assim, tal linha a “democracia racial” como ideologia falsa. Como
e grotesco – a histórica presença do preconceito e de reflexão tendeu a voltar-se mais diretamente para mito, no sentido que os antropólogos empregam
da discriminação que se voltava contra os negros e os estudos etnográficos sobre diversos aspectos da ao termo, é um conjunto de valores poderosos que
as negras em nossa sociedade. Ainda que Florestan cultura negra, como carnaval, festas, malandragem, fazem com que o Brasil seja o “Brasil”, para apro-
reconhecesse, em determinadas passagens, que a che- nacionalização e desafricanização de elementos da veitar a expressão de Roberto DaMatta. Como tal,
gada dos(as) imigrantes, em alguns casos, trouxera cultura popular, religiões afro-brasileiras, festas é seguramente nada desinteressante num mundo
consigo novas modalidades discriminatórias, para ele, populares, movimento funk, samba, capoeira, entre assolado pelos particularismos “raciais”, “étnicos”
a discriminação sobre a raça negra (à brasileira) era outros (cf. Schwarcz, 1999, p. 297). e “sexuais” que alhures produzem sofrimento e
fundamentalmente filha dos hábitos culturais da antiga Independentemente da importância e seriedade morte no pretenso caminho da igualdade. (Fry,
elite luso-brasileira de origem escravocrata. dessas contribuições, não deixa de ser interessante 1995/96, p. 134).
Ao contrário de Freyre, que tendia a identificar perceber que, no interior daquele conjunto de estu-
Por meio dessas citações, depreende-se que no
o preconceito racial como estranho às melhores dos, os temas reportados à presença do preconceito
Brasil, efetivamente, a democracia racial não passa
tradições culturais brasileiras, Florestan o associava de raça/cor, da convergência entre as linhas de clas-
de um mito. Todavia, para os autores, o mito guarda
justamente com a tradição. Para este estudioso, não se e cor e demais aspectos do mundo do sistema
uma importância por ele mesmo, pois sinaliza um
eram apenas as condutas e atitudes raciais da velha tenham praticamente desaparecido como eixo de
tipo de desejo coletivo, ausente de outras realidades
aristocracia agrária (não só, mas especialmente a preocupação temático.
nas quais a discriminação racial não faria questão de
nordestina) que deveriam ser definitivamente apo- Como traço de curiosidade, vale lembrar que a
se manifestar de forma velada.7 Ocorreria, no modelo
sentadas. Na verdade, o conjunto da obra provenien- produção culturalista entre as décadas de 1930 e 1950
brasileiro de relações raciais, um jogo de compensa-
te daquele estamento social merecia ter o mesmo era mais ambiciosa a esse respeito, ao desenvolver
ções: em alguns espaços e momentos, o racismo e a
destino, pois a sua influência e preponderância seus estudos levando em consideração os aspectos
discriminação apareceriam de forma mais freqüente;
sobre a vida nacional era o motivo da perpetuação mais estritamente culturais da vida social (plano das
em outros, tais manifestações estariam praticamente
do modelo periférico e dependente que tolhia a plena festas, vida religiosa, manifestações artísticas, etc.),
ausentes, valendo o princípio da harmonia racial.
emergência da ordem competitiva. sem nunca deixar de lado o conjunto de demais aspec-
Dito de outra maneira, considerando que toda
Entretanto, a concepção estrutural-funcionalista tos atinentes à organização de toda a sociedade. Os ar-
sociedade se articula em torno de mitos de origem, o
– apesar das suas importantes contribuições iniciais, gumentos apresentados por Lilia Schwarcz acerca dos
da democracia racial seria apenas um entre tantos ou-
entre as décadas de 1950 e 1960, especialmente por estudos culturalistas publicados a partir da década de
tros (tal como o sonho norte-americano de ascensão
meio dos estudos de Florestan Fernandes, Octávio 1980 – enfatizando o lado circunstancial da identidade
individual por meio do próprio esforço, ou o sonho
Ianni e Fernando Henrique Cardoso – acabou não – são bastante solertes. No entanto, é inequívoco que
dos franceses de viverem na terra da liberdade, igual-
dando pleno curso às investigações sobre o tema das tais enfoques, em relação aos temas da estratificação
dade e fraternidade). Nesse modo de entendimento,
relações raciais. Se tal aporte passou a entender de e da mobilidade social, em se abstendo de produzir
o mito da democracia racial, tendo em vista seus
um modo mais crítico as formas de relacionamentos novos estudos referentes a essa questão (preciosa
pífios resultados em termos da efetiva igualação das
entre as raças branca e negra na sociedade brasileira, para culturalistas notáveis como Freyre e Pierson),
condições de vida dos diferentes grupos de raça/cor,
tanto no passado escravista como na ordem com- acabaram deixando o campo livre para as outras
não era positivado pelos seus aspectos concretos,
petitiva do presente, por outro ângulo, as reflexões interpretações opostas à culturalista, provenientes da
mas sim pelo desejo de um mundo livre do racismo,
que se seguiram no interior do pensamento social matriz funcionalista e estruturalista, especialmente a
do preconceito e da discriminação racial e de cor.
brasileiro deixaram de perceber a grande importância de fundamentação marxista.
desse assunto dentro da reflexão sobre a construção De qualquer maneira, a partir da década de
Percebe-se, portanto, que os(as) cientistas sociais
das desigualdades sociais no Brasil. 1990, surgiu um terceiro momento de estudos
que apostam na validade do mito da democracia
Dessa maneira, no interior da razão estrutural- culturalistas sobre as relações raciais brasileiras.
racial fazem um balanço entre os prós e os contras
funcionalista, especialmente nos estudos balizados na Essas contribuições são importantes, pois implicam
do modelo de contatos raciais, chegando à conclu-
teoria da marginalidade, foi gerada uma desnecessária a retomada de um antigo debate que, de certo modo,
são de que, mesmo portando tantos problemas, o
associação entre a reflexão sobre as relações raciais e havia ficado em compasso de espera entre meados
padrão de relações entre pessoas brancas e negras
as matrizes teórico-metodológicas que tradicionalmente dos anos 1960 e o fim da década de 1970. Assim, a
vigentes no Brasil deveria ser fundamentalmente
informavam a realização desses estudos. Assim, por formulação culturalista contemporânea encontrou
preservado (cf. Grin, 2001a; 2001b).
um lado, o culturalismo e os estudos de comunidade no plano do simbólico as chaves de compreensão
passaram a ser vistos como uma ideologia encobri- – e de positivação – do modelo brasileiro de relações
dora da efetiva realidade das relações de exploração e raciais, como pode ser depreendido da argumenta- Modernidade encantada
sujeição, tanto da classe trabalhadora (outrora, escrava; ção de Lilia Schwarcz: Nesse sentido, apresenta-se agora a questão de como
nos dias atuais, operária) como do Brasil (outrora, pelo entender os fundamentos dessa conta de chegada, rea-
Assim como não é possível negar o racismo
colonialismo; nos dias atuais, pelo imperialismo). lizada pelos autores, naquilo que identifico como a lenda
– que no Brasil se afirma por uma hierarquia
Por outro lado, a própria temática do contato da modernidade encantada (cf. Paixão, 2005a).
muito internalizada e não exclusivamente pela
racial entre pessoas brancas e negras, por ser muito No estudo dos termos da lenda da modernidade
divisão das classes sociais –, também não se
importante na agenda de reflexões da Escola de encantada, foi possível entender que a visão cultura-
pode abrir mão de falar das singularidades
Chicago, igualmente passava a ser considerada como lista acredita que o Brasil, mais do que qualquer país
dessa sociedade misturada. Não me refiro
mero epifenômeno da ordem social (cf. Ianni, 1966). latino-americano, encontrou uma via alternativa para
apenas à mistura biológica, mas, sobretudo, à
Era como se as teorias mais usuais de estudos sobre a promoção de seu processo de modernização, que
miscigenação dos costumes, da mistura e da
um determinado tema (no caso, os contatos raciais),
religião. (Schwarcz, 1999, p. 179).
lidas como ideológicas, tivessem que necessariamente
condenar como irrelevante o próprio assunto – e, o que Peter Fry igualmente destaca o fato de que, no 7 Uma interpretação crítica desse discurso pode ser encon-
é pior, as próprias pessoas – a ser investigado. Brasil, a democracia racial seja um ente inexistente: trada em Guimarães (1999).

Observatório da Cidadania 2006 / 64


passaria pela preservação de áreas intocadas pelo fu- inter-racial essencialmente positivo, as desigualdades das praças internacionais. De acordo com tal hipótese,
nesto mundo do interesse material e político. Essa zona raciais não podem ser combatidas porque são partes a modernização do país, por si só, poderia trazer a
não interessada da vida social formaria uma espécie de intrínsecas e necessárias do próprio modelo. Sobre o superação das antigas mazelas sociais brasileiras.
refúgio ao desencantamento do mundo, termo avan- mundo cultural Ibérico, Richard Morse diz: Por outro lado, conforme já analisado, o modelo
çado originalmente por Max Weber. Essa preservação desenvolvimentista acabou sendo forjado, utilizando,
Na Ibero-América, como vimos, o liberalismo
teria sido possível justamente pelo padrão brasileiro como motor ideológico, o próprio mito da democracia
forneceu uma racionalidade modernizante para
de relacionamentos raciais. Assim, se nos países mais racial. O ideário mítico da mestiçagem, ou da morenida-
a ascensão seletiva do talento empresarial e para
desenvolvidos o progresso se fez acompanhar pelo de, produto sincrético da fusão das três raças originárias
vinculação das economias regionais com as do
distanciamento entre os(as) racialmente diferentes e formadora do povo brasileiro, acabou utilizado pelas
Ocidente capitalista. Sua crítica das estruturas cor-
pela redução das relações humanas ao mero estágio elites brasileiras como um instrumento mobilizador do
porativas, no entanto, não se expandiu a ponto de
instrumental, no caso brasileiro teria ocorrido a preser- desenvolvimento e do progresso. Nesse sentido, tendo
universalizar a mensagem do individualismo. Em
vação de determinados espaços propícios à interação em vista o debate sobre as ações afirmativas nos dias
versões locais, o liberalismo era compatível com a
de pessoas brancas, negras e mestiças. atuais, parece que autores e autoras mais fortemente
hierarquia e a subordinação. (1988, p. 93).
Dessa forma, naqueles dados locais, os con- vinculados a uma concepção desenvolvimentista
tatos inter-raciais poderiam ocorrer sem maiores Avançando na reflexão, não seria a rigor correto elegeram as reivindicações do movimento negro como
fricções, gerando um sentimento coletivo de desejo dizer que, na lenda da modernidade encantada, pes- especialmente impróprias para o contexto nacional.
de paz inter-racial e de repulsa às formas abertas de soas brancas (e mestiças claras) e negras (e mestiças César Benjamin, em outro artigo, deixa bastante
racismo. Por esse motivo, a argumentação cultura- escuras) interagissem igualmente sob parâmetros nítido que “a fusão de subgrupos humanos, acelerada
lista contemporânea aponta serem impertinentes as não instrumentais. O grupo das pessoas brancas na modernidade, foi mais radical no Brasil do que em
políticas de promoção da igualdade racial, pois, em entraria nessa relação na condição de pólo dominante qualquer outra parte do mundo. Sociedade recente,
nome da promoção da eqüidade, poderiam pôr em e interagiria com os demais grupos reservando-se o nascemos no exato momento em que o reencontro
risco os princípios da paz inter-racial vigentes neste direito de saber de que forma essa interação ocor- se acelerou”. O autor é enfático em apontar:
país. Entretanto, essas considerações não esgotam reria. Sabendo-se superiores ao grupo de pessoas
Como resultado, não somos nem brancos, nem
os termos da lenda da modernidade encantada. negras (em termos econômicos, de poder e prestígio
negros – somos mestiços. Biológica e cultural-
O modelo brasileiro de relações raciais combina social), as brancas poderiam se abrir intermitente-
mente mestiços. Aqui, mais do que em qualquer
diálogo e intimidade entre as pessoas diferentes, mente para relações desinteressadas com aquelas
outro lugar, a tentativa de constituir uma identidade
desde que a constante preservação de abissais desi- que, afinal de contas, subordinariam.
baseada na “raça” é especialmente reacionária. A
gualdades entre os grupos portadores das distintas No outro pólo, seria exigido que as de raça negra
afirmação, que tantas vezes já ouvi, de que o Brasil
marcas raciais se mantenha. Desde que as assimetrias tivessem um comportamento complacente para com
é o país mais racista do mundo é uma patética
não sejam postas em questão, as relações entre as esse padrão. Se esse grupo não reivindicasse igualda-
manifestação de nosso esporte nacional favorito
pessoas de raças diferentes podem se dar de forma de, mais uma vez em termos econômicos, de poder
– falar mal de nós mesmos. [...] Os elementos
amigável, amistosa, íntima e, dentro de certos espaços e de prestígio social, as relações entre ambos os
culturais e ideológicos racistas, que subsistem
e momentos, anárquica. grupos poderiam transcorrer de forma amistosa nos
entre nós, não interromperam nem conseguirão
No instante que essas assimetrias são postas momentos específicos das festividades, do lazer e da
interromper o processo de construção de uma
em questão, a aparente paz se esvai como plumas. religião (as áreas moles do contato racial). No interior
sociedade mestiça, cuja unidade tem sido dada
Porém, o próprio sistema teria uma espécie de no- desse ponto de vista, são as disparidades raciais que
pela bela capacidade de criar e recriar uma cultura
break interno para evitar que esses conflitos se ex- garantem a qualidade dos modos de interação entre
de síntese. Mesmo assim, aqueles elementos
tremassem. Esse sistema vem a ser, principalmente, pessoas brancas e negras no Brasil. Essa é a chave do
precisam ser combatidos. Mas definir quotas será
as regras de etiquetas raciais, que protegem os(as) entendimento da lenda da modernidade encantada,
o melhor caminho? Devemos fixar o que não é fixo,
negros(as) e mestiços(as) escuros(as) que estejam ou melhor, é o segredo do racismo à brasileira.
separar o que não está separado? Quem é negro e
em seu lugar, isto é, não estejam fazendo nada que
Solução polêmica quem é branco no Brasil? Onde está a fronteira en-
comprometa as estruturas raciais vigentes.
tre ambos? E os brancos pobres, que são muitos,
Em termos práticos, significa que não estão Há uma hipótese contida no pensamento desenvol-
como ficam?. (Benjamin, 2002, p. 36-37).
ocupando postos de trabalho bem remunerados ou vimentista e modernista brasileiro segundo a qual
prestigiados, explicitando ter ou almejando conquistar o processo de crescimento da economia, desde Finalmente, o autor, num artigo mais recente,
graus educacionais mais avançados, exercendo funções que capitaneado pelo setor industrial e de serviços aprofunda idéias anteriores relacionando-as, impli-
públicas de maior responsabilidade ou tendo alguma modernos, poderia carrear consigo, por livre e citamente, com a agenda do movimento negro: “o
forma ostensiva de aparição pública – salvo em áreas espontânea vontade, a resolução dos grandes pro- que vem acontecendo é a destruição da identidade,
muito reservadas como as artes, a religião e os esportes blemas do país. Como relata César Benjamin: que é fundamental para qualquer sociedade. Nós
– que não seja própria para a sua condição racial. temos sido golpeados na destruição de nossa idéia
Tivemos, até período recente, uma grande uto-
Dito de outro modo, que não se coadunem com de Brasil. Não é substituição por outra idéia, é a
pia, a da industrialização e do desenvolvimen-
as marcas raciais portadas por esse determinado substituição por uma não idéia” (2006, p. 10).
tismo. Ela conquistou os corações dos nossos
indivíduo. Por outro lado, como um último recurso Os termos apresentados por César Benjamin
pais, que experimentaram a sensação de que
para impedir o prosseguimento de alguma contenda, são importantes, pois se trata de um intelectual que
o Brasil era o país do futuro que estava sendo
existe uma espécie de licença para que os portadores possui amplo reconhecimento de sua trajetória como
construído: daquele desenvolvimento industrial
e as portadoras das marcas raciais menos negróides pensador e militante. O estudo de seus argumentos
resultaria a superação do subdesenvolvimento
(mesmo os morenos e as morenas) possam usar o mais recentes sobre o tema torna-se interessante,
e da pobreza. (1994, p. 23-24).
gás paralisante do insulto racial (você sabe com quem tendo em vista as reflexões feitas sobre os diálogos
está falando?), restabelecendo – conforme DaMatta Por esse ponto de vista, ao se associar a indus- existentes entre o modelo de desenvolvimento eco-
(1997) – os termos hierarquizados nos quais essas trialização à ruptura com os termos da antiga divisão nômico brasileiro e as relações raciais.
relações se fundamentam. internacional do trabalho, a transição produtiva se A assunção de que o mito da democracia racial seja
A leitura das contribuições provenientes da visão faria acompanhar pela redução do peso relativo dos efetivamente uma idealização, que não encontra corres-
culturalista contemporânea, então, defende que, mais resquícios do antigo sistema colonial, tal como o lati- pondência alguma na realidade, torna-se uma gravidade
que um resíduo negativo de um modo de relacionamento fúndio monocultor ou mesmo a dependência externa que o autor parece não perceber. Um ponto é, tal como

Observatório da Cidadania 2006 / 65


GRÁFICO 1. Participação dos grupos GRÁFICO 2. Composição racial da GRÁFICO 3. Composição racial da
de raça/cor na renda disponível população abaixo da linha de pobreza população abaixo da linha de indigência

0,6% 0,8% 1,7% 0,6% 1,1% 2,0%


100% 100%
100%
27,66% 30,46% 27,62% 80% 80%
80% 59,8% 60,7% 59,4%
65,8% 66,3% 64,0%
60% 60%
60%
40% 40%
40%
70,46% 67,92% 70,37%
20% 20% 39,6% 38,5% 39,0% 20% 33,6% 32,7% 34,0%
0% 0%
0%
1980 1991 2000 1980 1991 2000 1980 1991 2000

BRANCA NEGRA BRANCA NEGRA OUTRAS


BRANCA NEGRA OUTRAS

Fonte: Microdados do Censo 2000. Fonte: Microdados do Censo 2000. Tabulações Laeser / IE / UFRJ Fonte: Microdados do Censo 2000. Tabulações Laeser / IE / UFRJ
Tabulações Observatório Afrobrasileiro / Laeser

Gilberto Freyre, entender que a democracia racial era um É muito importante prestar atenção à glori- negros e as negras. De acordo com os dados contidos
fato presente em nossa realidade. Nesse caso, o autor ficação que autores como César Benjamin e Darc nos Gráficos 2 e 3, vê-se que, entre os intervalos cen-
acreditava piamente em uma idéia e a seguiu, a despeito Costa fazem da obra de Gilberto Freyre e do mito sitários de 1980 e 2000, a presença negra no interior
de tantas evidências empíricas em contrário. da democracia racial. Recuperando o que já foi da população abaixo da linha de pobreza permaneceu
Outro ponto é saber, como Benjamin, que a debatido sobre a lenda da modernidade encantada, em torno de 60%; no interior da população abaixo da
democracia racial, como a formulada pelos cultura- sabe-se que o modelo brasileiro de relações raciais linha de indigência, em torno de 65%.
listas clássicos, é ilusória e, ainda assim, insistir em consagra o princípio do convívio entre pessoas de Quando se analisam os centis de rendimento dos
manter-se fiel a essa idealização. Nesse caso, há uma marcas raciais diferentes, desde que algemadas aos grupos de raça/cor (enfileirados em ordem crescente,
troca entre um mito e uma realidade de assimetrias, grilhões das hierarquias raciais. Portanto, um modelo qual o formato de uma Parada de Pen), pode-se ver no
violências e privações verdadeiras, principalmente para de desenvolvimento que se funde nessa sorte de uto- Gráfico 4 que, no ano 2000, em todas as cem faixas
suas vítimas. Assim, se as empiricamente constatáveis pia necessariamente acabará gerando, como produto desagregadas dos rendimentos de todas as fontes,
desigualdades raciais, eternamente prorrogadas, não final, o que já estava previsto em sua origem mítica: a remuneração média dos(as) afrodescendentes
podem ter desdobramentos no plano normativo, por desigualdades raciais e, por conseguinte, sociais. chegava a, no máximo, 75% da remuneração média
que uma realidade inexistente (em suma, uma mentira) Em vez de uma longa listagem, algumas evidên- dos(as) brancos(as). Eram justamente nos centis
o pode? Seria porque as idealizações democrático-ra- cias empíricas de indicadores sociais que retratam as de rendimento mais elevados que os percentuais da
ciais apontam para um mundo equânime entre os(as) disparidades raciais no Brasil contemporâneo podem remuneração média mensal dos negros e das negras
diferentes? Ora, mas se isso é realidade, por que tanta ser úteis. Por intermédio do Gráfico 1, pode-se ver tendiam a ser menores. Assim, se no primeiro centil o
intolerância à adoção do princípio da igualdade racial? que a participação de negros e negras na formação rendimento médio das pessoas negras chegava a 60%
Por que esse princípio acaba sendo entendido como da renda disponível, ao longo do período compreen- das pessoas brancas, no último centil (centésimo mais
potencialmente demolidor da paz racial brasileira? dido entre 1980 e 2000, permaneceu praticamente rico), essa mesma proporção caia para 44,7%.
Enfim, como acreditar que a democracia racial a mesma, correspondendo a não mais que 30% da Por fim, na Tabela 1, vê-se que os índices de desen-
possa ser considerada uma meta a ser alcançada, formação da renda disponível das famílias. volvimento humano (IDH) de grupos de raça/cor preta,
se os autores e as autoras que formulam essa No que tange à evolução dos indicadores de parda, negra, que é a soma de pretos(as) e pardos(as),
sentença, normativamente, discordam da validade pobreza e indigência desagregados por raça/cor, e indígenas, em 2000, apareciam nitidamente inferiores
da adoção de medidas que possam justamente levar observa-se que, ao longo do tempo, eles invaria- aos mesmos índices dos grupos de raça/cor branca e
ao alcance da meta? velmente se apresentam mais impactantes sobre os amarela. Caso formassem países diferenciados, o hiato

GRÁFICO 4. Parada de Pen dos grupos de raça/cor – Brasil, 2000


Rendimento Médio

Fonte: Microdados do Censo 2000. Tabulações – Laeser / IE/ UFRJ

Observatório da Cidadania 2006 / 66


entre pessoas brancas (IDH elevado) e negras (IDH mé- tenham sido geradas por algum mecanismo adaptativo não passava de uma justificativa para o processo
dio), em termos do ranking internacional do IDH, seria ao meio, dadas as diversas condições ecológicas nas de subjugação de alguns povos por outros (cf.
superior a 60 posições. No caso das pessoas amarelas quais o Homo sapiens foi se adaptando. Stolcke, 1991).
(IDH alto) e indígenas (IDH médio-baixo), a distância seria Finalmente, esses diferentes tipos humanos, pos- Portanto, se raça inexiste como realidade
de mais de cem posições. tos em diferentes contextos físicos e sociais, acabaram biológica, do ponto de vista da estrutura física
Desse modo, torna-se impossível pensar a gerando modos de existência bem diferenciados, o corpórea de cada pessoa (ou grupo de pessoas) tais
construção de um novo projeto de nação que não que levou a diversas formas culturais em termos dos diferenciações efetivamente existem. Ao longo da
questione essa realidade social. Tornar as assime- tipos de mitos religiosos, idiomas, culinária, modos de história da humanidade, especialmente nos últimos
trias raciais como um dado natural da realidade é o vestimenta, organização da família, etc. De todo modo, 500 anos, tais formas serviram para a constituição
mesmo que dizer que o povo brasileiro jamais terá a vale frisar que essas distinções culturais não podem das ideologias e mistificações mais estapafúrdias,
efetiva capacidade de forjar uma nação de iguais. ou devem ser vistas como sinônimas de um conceito com trágicas seqüelas para os grupos e indivíduos
físico de etnia, mas geradas pelos contextos sociais. identificados pelos mais fortes como inferiores.
Pitoresco paradoxo No entanto, na sua longa trajetória pelo mundo, os Raças não existem, mas os tipos físicos, com
É interessante confrontar as idealizações existentes do seres humanos sempre produziram processos de auto- toda carga de valoração hierarquizadora que eles
modelo brasileiro de relações raciais, supostamente identificação em termos coletivos. O processo de for- contêm, sim. Essas formas mentais de associações,
tão democráticas, com o próprio modelo de desenvol- mação de identidades, em grande medida, se associou inequivocamente, estão ancoradas no interior de
vimento adotado pelo Brasil, a partir da década de 1930 com determinadas características identificáveis no plano uma ideologia racial, ou racializada, mais ou menos
(e que se aprofundou a partir de 1964). Não é um mito cultural. Por sua vez, tais processos acabaram gerando explícita ou implícita. Somente dentro desses parâ-
a realidade de que o Brasil é um país onde, atualmente, correspondentes processos de heteroclassificação, em metros, pode-se compreender essa, de resto, estra-
ocorrem mais de 40 mil homicídios por ano, onde que as demais coletividades, de forma mais ou menos nha associação psicológica entre cores de peles e
o índice de gini da distribuição dos rendimentos se amistosa, foram identificadas como o outro. Nem sem- tipos de rostos com distintas capacidades físicas,
aproxima de 0,60 e onde as relações trabalhistas, entre pre esses processos diferenciadores se relacionaram psíquicas e intelectuais (cf. Guimarães, 1999). Por
gêneros e do ser humano com o meio ambiente são com a mobilização de aspectos físicos visíveis. isso, uma vez que a realidade biológica das raças
marcadas pelo seu caráter reconhecidamente brutal e Por exemplo, Aristóteles, em A política, conseguia é uma inverdade, identificamos esses diferentes
espoliador. Assim, o epíteto de selvagem é um tanto identificar como escravos naturais os bárbaros, seres tipos físicos como sendo marcas raciais, palpáveis
comum quando se tenta definir o tipo de modelo naturalmente incapacitados ao exercício da vida ética e plenamente identificáveis (Paixão, 2005a).
econômico capitalista em vigor dentro do Brasil. e ao convívio em sociedades políticas. Todavia, esses Na verdade, esse conjunto de reflexões forma
De qualquer maneira, no Brasil vive-se em meio bárbaros, para o antigo filósofo, eram fundamental- uma derivação do sociólogo Oracy Nogueira (1998)
a um pitoresco paradoxo: no plano racial, é um mente pessoas de peles claras, então vivendo no pró- e seu estudo clássico sobre o modelo brasileiro de
modelo para o mundo; no aspecto social, destaca-se prio continente europeu (em suma, eram os nórdicos relações raciais. Esse autor identificou os padrões
pela selvageria. Enfim, não estaria na hora de o país dolicocéfalos dos delírios de Oliveira Viana). de contato existentes, no Brasil, entre pessoas bran-
problematizar essa instigante assimetria? Em contrapartida, a associação entre o tipo cas e negras de preconceito racial de marca.
Primeiramente, uma reflexão sobre uma ques- inferior e os atributos físicos discrepantes (cor de No caso brasileiro, a probabilidade de um indiví-
tão metafísica, mas de vital importância em todo pele, tipo de cabelo, etc.) parece ter recebido grande duo vir a sofrer algum tipo de atitude hostil, motivada
esse debate: afinal, quem são as pessoas negras impulso com o início do período das grandes navega- por razões relacionadas à raça, seria em função da
e brancas em nosso país? Como podemos ousar ções, quando os europeus do oeste se lançaram na intensidade das marcas raciais. Já nos Estados Unidos,
nominar alguém de branco(a) ou negro(a) se os empresa de subjugar os demais povos. A partir desse vigoraria uma outra modalidade, classificada pelo autor
estudos mais recentes, provenientes do campo da momento, nas sociedades européias ocidentais, de preconceito racial de origem. Ao contrário do Brasil,
genética, mostram justamente que raças biológicas ocorreria um grande debate acerca das característi- onde o indivíduo mestiço, dependendo da intensidade
inexistem (cf. Pena et al., 2000) Como conseguire- cas naturais e espirituais dos povos da África e das das marcas raciais, poderia ser aceito socialmente
mos definir tais pessoas tendo em vista a elevada Américas, tidos como essencialmente diferentes das como uma pessoa branca (ou não negra, ou não preta),
taxa de mestiçagem presente em nosso povo? gentes originárias do continente europeu. naquele país esse mesmo mestiço seria automatica-
Os estudos provenientes do campo da genética Tal processo, apesar do recuo parcial ocorrido mente relegado ao grupo discriminado.
comprovam: não existem motivos para discordância com a emergência do Iluminismo, ganharia grande Tal perfil seria classificado por Marvin Harris (1967)
quanto ao fato de as raças, como realidade biológica, impulso no século XIX, com a constituição da antro- como regras de hipodescendência. Na verdade, mesmo
serem entes inexistentes. Na contramão dos antigos pologia física como campo do conhecimento. Assim, nos Estados Unidos, as aparências raciais são bastante
autores racistas da segunda metade do século XIX, as um argumento supostamente científico acabaria relevantes, seja por conta da maior probabilidade de
aptidões físicas, mentais e psíquicas de cada pessoa dando uma roupagem teórica a um argumento que ascensão social de um(a) afrodescendente mestiçado
não podem ser determinadas por motivos raciais.
Contudo, essa concordância está longe de esgo-
tar a problemática ora tratada. Se for verdade que as TABELA 1 – IDH dos grupos de raça/cor Brasil, 2000
diferenças genéticas existentes entre pessoas de pro-
RAÇA/COR VALOR IDH IDH RANKING MUNDO PAÍS REFERÊNCIA
cedências distintas são mínimas, por outra via, tal fato (2000)
não deve implicar o desconhecimento de que esses
mesmos indivíduos de origens diversificadas sejam BRANCA 0,845 Alto 33-34 Rep Tcheca/Argentina
efetivamente diferentes do ponto de vista físico. Isto PRETA 0,717 Médio 99 Jordânia
é, se as raças não existem, as aparências físicas entre PARDA 0,725 Médio 96-97 China/Tunísia
grupos de seres humanos efetivamente existem.
NEGRA 0,724 Médio 96-97 China/Tunísia
Os diversos tipos de seres humanos possuem
vários tipos de cabelos, tonalidades de cor de pele, AMARELA 0,937 Alto 6-7 Estados Unidos/Islândia
alturas, formatos faciais e de olhos etc. Não cabe INDÍGENA 0,683 Médio-Baixo 110-111 Indonésia/Guiné Equatorial
entrar no mérito das origens dessas diferentes formas
Total 0,790 Quase-Alto 55-56 Cuba/Bielorússia
humanas, ainda que seja mais ou menos evidente que,
nos seus respectivos marcos zero, tais diferenças Fonte: Paixão (2005a)

Observatório da Cidadania 2006 / 67


de tez mais clara, seja por conta da possibilidade, já ou menores probabilidades de sucesso acabam Assim, não há motivos para discordar daqueles
bastante comentada na literatura, do passing, ou seja, sendo determinadas pela intensidade das marcas que apontam que a identidade é antes um direito do
de um(a) descendente mestiçado(a) de africano(a) (o raciais (caucasiana ou africanóide). que um dever a ser imposto de fora, a cada pessoa ou
que outrora se chamaria de octarão8) poder se passar Tal compreensão não significa aceitar acritica- às coletividades. No entanto, é preciso entender esse
por uma pessoa branca em um local onde a comunidade mente o ideário que entende o contínuo dos fenótipos processo de forma dinâmica, evitando o formalismo
branca desconhecesse sua origem. dos brasileiros e das brasileiras como capaz de criar que tais considerações possam conter. Dentro dessa
Outro autor que traz contribuições interessantes uma incontável possibilidade classificatória de modo reflexão, pouco adianta para uma pessoa identificada
para esse debate é Harold Hoetink (1971). Para ele, a tornar tudo uma grande confusão de formas e co- com um contingente usualmente discriminado
no padrão de colonização das Américas, vigoraria o res. Antes, tão-somente o que se reconhece é que as – negros, indígenas, judeus etc. – recusar-se a se
princípio das normas de imagem somática (normatic pessoas mestiças de tez mais clara, mesmo aquelas reconhecer como tal, se os agentes discriminadores,
somatic image): as chances de mobilidade ascen- que portam visível ou reconhecida ascendência dominantes na sociedade, insistem em heteroclas-
dente de uma determinada pessoa aumentariam ou pessoal não européia, poderão ter possibilidades de sificá-la desse modo. Esse parece ser o caso das
diminuiriam de acordo com o grau de proximidade ascensão social semelhantes às brancas não miscige- pessoas que se declaram pardas no Brasil.
de seu biótipo com o formato humano caucasiano, nadas e serem aceitas como pessoas brancas. De fato, é um direito que cabe a cada um(a) que
considerado padrão, e, assim, gozaria de maior Carl Degler (1976) afirma que, em nosso país, há se vê dessa forma se expressar de tal modo. Mas
prestígio social. Tal padrão seria válido em todas uma efetiva válvula de escape para os(as) mestiços(as) também é um dever do(a) pesquisador(a) apontar
as Américas, com a diferença de que nos Estados claros(as) ou morenos(as) claros(as). Já para os(as) que tais mecanismos não alteram fundamentalmente
Unidos a zona de aceitação do indivíduo mestiço, demais – falando de forma genérica, as pessoas que se sua situação de vida, que, em grande medida, tende
mesmo o de tez caucasiana, por parte das pessoas declaram pretas e pardas nas pesquisas demográficas a se aproximar das condições vigentes entre as
brancas seria extremamente diminuta, ao contrário da oficiais –, tais probabilidades de mobilidade social pessoas de tez mais escura que se declaram pretas
América Latina, onde esse tipo de indivíduo tenderia tenderão a ser bem menores, independentemente nas pesquisas demográficas oficiais.9 Com isso, a
a ser valorizado, sobretudo no plano estético. da intensidade das respectivas marcas raciais. Essa unificação de pessoas pretas e pardas dentro de
De todo modo, qual é a implicação desses assertiva não implica afirmar que exista no Brasil uma um único epíteto, negros, não pode ser entendida
modelos quando o argumento se volta para aspectos nítida ou rígida linha de cor, mas que, a partir de um como uma violação do princípio do direito à própria
estruturais como desenvolvimento e desigualdades determinado ponto – de difícil exata mensuração, mas identidade. Nesse caso, a identidade é imposta pela
sociais? Conforme já apontado, o mito da demo- inequivocamente existente – gerado pela combinação sociedade racista envolvente, e não pela militância ou
cracia racial possui dois pilares de sustentação: a de aspectos físicos, locacionais e situacionais, a possi- por pesquisas vinculadas ao movimento negro.
convivência harmoniosa entre pessoas de aparências bilidade de sucesso no plano educacional, profissional, Do mesmo modo, não há o menor motivo para
ou marcas raciais distintas e a mobilidade social das político e pessoal de uma pessoa portadora de marcas dissociar esses aspectos do tema da produção das
pessoas mestiças, supostamente ausente nos países raciais mais negróides tenderá a se reduzir correspon- políticas sociais. Se as estratégias do poder público no
originados da colonização flamenga ou anglo-saxã. dentemente. No processo de conquista de oportuni- Brasil pouquíssimas vezes assumiram uma perspectiva
Por outro lado, esse modelo democrático-racial dades de ascensão social, indivíduos portadores de abertamente racialista, por outro lado, os efeitos de suas
portaria qualidades únicas em termos internacionais, marcas raciais diferentes estarão sujeitos a processos ações não deixaram de apresentar efeitos bastante per-
representando o cerne da própria identidade nacional desiguais de preferência ou de preterição. versos do ponto de vista das disparidades raciais.
brasileira rumo ao desenvolvimento econômico Tal compreensão não implica a ignorância
e social. Então, como é possível associar essas quanto ao fato de, atualmente, a maioria das pessoas Origem do problema
características com o modelo de desenvolvimento negras não se reconhecer dessa maneira. Ao contrá- Para quem imagina que a via da mestiçagem possa
econômico e social vigente no Brasil? rio de determinadas interpretações, que enxergam ser uma causa eficiente no sentido da produção da
No Brasil, são consideradas brancas ou negras nessas dificuldades o próprio sucesso da democracia igualdade racial, algumas considerações adicionais
aquelas pessoas com aparências físicas suficien- racial à brasileira, é preciso salientar que tais formas precisam ser feitas.
temente marcantes, marcas raciais (especialmente de autoclassificação representam o próprio sucesso Quando o pensamento culturalista moderno
traço facial, cor dos olhos e tipo de cabelo), para do tipo de racismo que se pratica no Brasil. consagrou o princípio da mestiçagem, evidentemente,
serem assim identificadas. Os mestiços e as mestiças O peso da opressão que se abate sobre as pes- acabou valorizando o legado das três raças formadoras
de todos os tipos não fogem a esse princípio básico, soas negras é tão grande que muitas preferem não do povo deste país. Entretanto, essa consagração não
sendo identificados(as) pelo somatório dos seus se reconhecer desse modo, preferindo identificar-se diz tudo acerca dos papéis sociais que cada brasileiro
traços fenotípicos. Essa conceitualização não deve com denominações mais suaves que, pretensamente, e cada brasileira teriam no país do futuro. Aliás, não
implicar o desconhecimento dos tantos aspectos poderiam lhes abrir caminhos de mobilidade e reali- diz tudo, salvo terem considerado que todos e todas já
situacionais envolvidos (região do país ou local social zação social e pessoal no interior de uma sociedade seriam mestiços. Porém, isso não é verdade.
onde uma determinada pessoa se encontra, roupas intolerante com negros e negras. Assim, se a maior di-
que veste, modo de se expressar, etc.) que podem ficuldade das pessoas negras em se assumirem como
tornar esse sistema classificatório maleável. tal pudesse representar algum índice da democracia 9 Em minha tese de doutorado (Paixão, 2005), tive a oportu-
Recuperando o conceito de Lívio Sansone racial deste país, o que dizer das pessoas brancas que nidade de debater que os dados de pretos(as) e pardos(as),
(1995) sobre as zonas duras e moles das relações ra- não apresentam a menor dificuldade para assumirem no plano nacional, não convergiam em todos os indicadores
sociais. Assim, em diversos indicadores relacionados aos
ciais, quando essas diferentes pessoas se encontram sua identidade? Por qual motivo, então, existiria
padrões demográficos, causas de mortalidade, perfil da nup-
em espaços como agências de emprego, escolas e tamanha discrepância em termos das probabilidades cialidade entre as mulheres, vitimização por agentes policiais
universidades, na mídia e publicidade, no contato de assunção de sua própria forma física entre pessoas e adesão às religiões de matrizes afro-brasileiras, foram
com o aparato policial ou judiciário, nos momentos de tez mais clara e mais escura? encontradas significativas diferenciações nos indicadores
daqueles dois grupos. Em alguns aspectos da vida social,
eleitorais – ou seja, nas zonas duras –, suas maiores Ainda dentro desse debate, cabe ressaltar que
muitas vezes as intensidades das marcas raciais podem
não existe nenhuma intenção de impor, a quem acarretar em diferenciações nos indicadores das pessoas
quer que seja, identidades raciais ou étnicas. A pretas comparativamente às pardas. Essa questão não será
esse respeito, é útil analisar aspectos da reflexão debatida aqui por não comprometer o eixo fundamental do ar-
8 O termo Octoroum é citado por Gilberto Freyre em Casa gumento ora exposto, mas vale apontar que nos indicadores
de Taylor (1992), que, em defesa da perspectiva do
Grande & Senzala. Designa pessoas de tez clara com sobre a qualidade de vida (acesso ao mercado de trabalho,
ascendência mestiça em uma proporção de 1/8 de pessoas reconhecimento cultural, aponta que tal possibilida- escolarização, intensidade da pobreza e indigência), os dados
não européias em sua ascendência [bisavô]. de não pode ser imposta aos indivíduos. daqueles dois grupos de cor tendiam a se aproximar.

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Assim, a solução da mestiçagem parece pouco cultura das pessoas negras brasileiras, falava como
efetiva, pois o problema não reside na dúvida sobre estrangeira sobre o povo majoritariamente afrodescen-
RACISMO INSTITUCIONAL qual o destino que negras e negros brasileiros dente, como se esse fosse o estrangeiro. Desse modo,
Sobre as práticas do poder público, que terão quando deixarem de ser o que são e virarem aquele segmento dava-se ao luxo de falar sobre a etnia
autores como Lopes (2005) classificam de mestiços(as), isto é, pessoas negras com marcas negra ou sobre seus problemas, como se essa questão
racismo institucional, ainda há um amplo raciais extremamente atenuadas. O problema reside não fosse candentemente nacional, envolvendo todo o
espaço para reflexões no meio acadêmico em quando pessoas de aparências distintas, ou povo brasileiro, inclusive as pessoas brancas.
brasileiro, muito embora, de antemão, seja portadoras de marcas raciais diferentes, poderão Pelo contrário, das lições do movimento feminista,
factível perceber que suas seqüelas para a conviver no interior de uma sociedade em que essas que ensinou o significado da categoria gênero, deve-se
questão das desigualdades raciais foram dessemelhanças não serão causas eficientes de aprender que o que está em jogo são os papéis sociais
tão ou mais nefastas do que as práticas determinação de trajetórias individuais em termos exercidos pelas pessoas das distintas aparências, ou
mais abertamente racistas adotadas até a educacionais, profissionais e pessoais. marcas, raciais na sociedade brasileira. O que se deseja,
década de 1960, nos Estados Unidos, ou Aceitar que a igualdade entre as pessoas terá de então, é uma positiva politização dessas funções sociais,
até a década de 1990, na África do Sul. Tal depender de um processo de homogeneização física questionando-as em múltiplos sentidos.
processo, no Brasil, assume, pelo menos, entre elas, do ponto de vista da intensidade racial, é o Da mesma forma que o processo de constru-
as seguintes formas: mesmo que aceitar a incapacidade intrínseca de gerar ção de uma identidade negra se deu, em grande
uma sociedade igualitária para cidadãos e cidadãs medida, em função de uma preexistente identidade
• escolha desigual, por parte das autori-
diversificados tais como são, tal como o brasileiro branca (cf. Bento, 2003), as transformações que
dades competentes, das áreas habitadas
e a brasileira o são. Por isso, em vez de um projeto ocorrerão nos papéis sociais das pessoas negras
primordialmente por pessoas brancas
assimilador da mestiçagem, somente progressista na sociedade brasileira deverão, necessariamente,
e negras para fins de investimentos
de forma aparente, propõe-se um novo horizonte vir acompanhadas de mudanças nos papéis sociais
em serviços públicos (rede escolar e
utópico fundado no princípio da diversidade. exercidas pelas pessoas brancas.
hospitalar, serviços públicos coletivos
Desse modo, o esforço deve ser pela constituição
como coleta do lixo, abastecimento de Por um novo projeto de nação de amplas maiorias, formadas por pessoas portadoras
água potável e rede de esgoto);
Durante boa parte do século XX, a essência da agenda de todas as marcas raciais, no sentido da mudança
• postura leniente diante das práticas do movimento negro brasileiro residiu nas denúncias daqueles padrões. Isso em nada minimiza a importância
racialmente preconceituosas e discri- sobre as constantes práticas preconceituosas e dis- do movimento negro, que, por motivos mais ou menos
minatórias no interior das agências pú- criminatórias que os(as) afrodescendentes vinham óbvios, deverá ter a dianteira de todo esse processo.
blicas fornecedoras desses serviços; enfrentando no Brasil. Posteriormente, na década Antes, tal perspectiva amplia as responsabilidades
• ação seletiva do aparato judicial e de 1980, essa agenda passou por diversas trans- desse movimento e de seus aliados e aliadas que, assim,
policial entre os(as) afrodescendentes, formações, ampliando-se tematicamente (lutas das passam a ter a imperiosa incumbência de pensar o tema
pela via passiva, por meio da oferta mulheres negras contra a discriminação agravada, do desenvolvimento desde a chave primordial da demo-
mais precária dos serviços de segu- quilombolas, rappers e jovens da periferia, líderes cracia e da justiça social, que deve beneficiar brasileiros
rança pública (policiamento ostensivo, religiosos em defesa dos cultos afro-brasileiros, e brasileiras de todas as aparências fenotípicas.
iluminação de ruas, acesso aos serviços militantes da área da saúde e da educação, etc.) Logo, não se pode concordar com os argumen-
jurídicos, controle da ação dos grupos e passando a produzir propostas como as ações tos de que a agenda do movimento negro estaria
de extermínios e quadrilhas organiza- afirmativas, as reparações e a busca de políticas de virtualmente propondo uma não-idéia para substituir a
das), ou pela via ativa, mediante a ação promoção da igualdade racial. moderna idéia de Brasil. Pelo contrário, neste momento
racialmente seletiva da ação judiciária, Enfim, de acordo com hipótese aqui apresentada, ocorre uma disputa contra-hegemônica de perspectivas
carcerária e policial, com drásticos efei- a próxima fronteira do movimento negro deverá ser de projetos de país. De um lado, estão autores e autoras
tos sobre a população negra, sobretudo – além da ampliação do seu arco de aliados e aliadas no que entendem que as disparidades raciais são inquestio-
jovens do sexo masculino. interior da sociedade civil brasileira – o questionamen- náveis e, portanto, postergam a efetiva igualação entre
to do modelo de desenvolvimento econômico e social brasileiros(as) para quando todos(as) forem fisicamente
implantado no Brasil desde a Independência. Portanto, um tanto semelhantes. Por outro lado, cresce no nosso
o desafio é produzir constantes exercícios de ação es- país um movimento democrático de grande poder de
Neste artigo, já foi mencionado que, no Brasil, tratégica, em termos econômicos e políticos, de modo radicalidade, anunciando no horizonte a perspectiva
existem critérios locais de classificação racial. a gabaritar os(as) afrodescendentes brasileiros(as) a de um país mais fraterno, no qual as oportunidades e
Todavia, não se afirmou – e não há sociólogo(a), serem atores de fundamental relevância nos debates os direitos sociais serão acessíveis por todos e todas,
antropólogo(a) ou qualquer cientista social sério(a) sobre os futuros projetos de nação. independentemente de suas características físicas.
neste país que não reconheça isso – que inexistam Em contrapartida, é de fundamental importân- De resto, a causa das ações afirmativas é bastante
sistemas de classificações raciais em nosso país. cia precisar o sentido da ação deste ator social, o conhecida no Brasil. Existe, atualmente, um amplo con-
Nessa diferença reside todo o problema. movimento negro. Quando se menciona essa frente senso no interior da sociedade brasileira sobre a validade
Ao existirem pessoas classificáveis como de luta, não é intenção isolar o debate entre as pes- de medidas corretivas, como as filas para deficientes
brancas, negras e mestiças (ora mais claras, sendo soas que a compõem. Na verdade, caso ocorresse nos bancos e o estímulo para o acesso de mulheres nas
enquadradas como brancas sociais, ora mais escu- esse tipo de concepção, possivelmente se reprodu- chapas para cargos eletivos nos partidos políticos.
ras, sendo enquadradas como negras sociais), o que ziria o irônico termo forjado por Guerreiro Ramos O próprio Banco Nacional de Desenvolvimento
se deve saber é o papel social que cada uma delas (1995), da patologia do branco brasileiro, que, em Econômico e Social – que corretamente financia a
desempenhará. Para as pessoas mestiças mais termos sintéticos, denunciava a intelectualidade indústria nacional com juros diferenciados para
claras (que, talvez, poderiam ser enquadradas como brasileira por sua postura elitista e distante diante que ela possa enfrentar a competição das firmas
negras nos Estados Unidos, mas, no democrático- das pessoas negras deste país, tratando-as como se estrangeiras, mais bem estruturadas em termos
racial Brasil, passariam por brancas), esse lugar já é fossem alheias à nacionalidade brasileira. econômicos e tecnológicos – acabou sendo o
conhecido. E para as pessoas negras (e mestiças de Assim, a fina ironia do velho Guerreiro Ramos maior instrumento produtor de políticas de ação
tez mais escura e os indígenas)? Qual o papel social residia justamente em mostrar as inversões que afirmativa no país. Logo, já faz algum tempo que o
que será reservado a esses coletivos? ocorriam entre uma elite branca que, ao estudar a princípio norteador das políticas de discriminação

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Observatório da Cidadania 2006 / 70


Políticas públicas e agricultura familiar, via
de desenvolvimento?
Neste texto, apresenta-se um quadro geral do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e os
principais resultados e recomendações da pesquisa-piloto realizada pelo Ibase, em 2006, sobre os impactos do programa
no estado do Paraná. A pesquisa avaliou tais impactos sobre a qualidade de vida de agricultores(as) e suas famílias; seus
estabelecimentos e sistemas de produção agropecuários; e a economia local e regional do estado.

cuja natureza é eminentemente setorial. A outra dos conselhos gestores, tanto de políticas setoriais
Ibase
Equipe da pesquisa Pronaf * adota o princípio do desenvolvimento rural, com a como das políticas gerais de desenvolvimento nas
integração de atividades agrícolas e não agrícolas, esferas federal, estaduais e municipais.
rurais e urbanas, multissetoriais e territoriais. Nesse cenário foi criado, em 1996, o Pronaf,
O Brasil rural comporta uma diversidade de ambien- Ao longo dos últimos anos, é inegável que para atender a uma antiga reivindicação das
tes físicos, recursos naturais, agroecossistemas, o aumento da competitividade do agronegócio, organizações de trabalhadores(as) rurais. Essas
sistemas agrários, etnias, culturas, relações sociais, por meio da especialização produtiva, da adoção organizações demandavam a formulação e a
padrões tecnológicos, formas de organização social de tecnologias de ponta e da produção em larga implantação de políticas de desenvolvimento rural
e política, linguagens e simbologias. Essa diversi- escala, tem sido fundamental para obter saldos específicas para o maior segmento da agricultura
dade demonstra que o espaço rural brasileiro não no comércio exterior e para ajudar a equilibrar as brasileira, porém o mais fragilizado em termos de
é uniforme, mas plural e heterogêneo. contas externas do país. No entanto, nas regiões capacidade técnica e de inserção nos mercados
Historicamente, essa heterogeneidade se ocupadas predominantemente pelo agronegócio, agropecuários. Deve-se ressaltar que, nesse pro-
traduz na convivência, lado a lado, de projetos observa-se também uma fragilidade das redes cesso, os atores sociais rurais, por meio de suas
contraditórios que concorrem desigualmente num formadas por micro e pequenas empresas, deten- organizações e lutas, desempenharam um papel
mesmo espaço social. De um lado, a agricultura toras de inegáveis potencialidades para revitalizar decisivo na implantação do programa, considerado
patronal reproduz, no país, um modelo embasado as dinâmicas econômicas locais. uma bandeira histórica dos(as) trabalhadores(as)
na monocultura e no latifúndio, que freqüentemente Paralelamente ao modelo anteriormente citado, rurais, pois lhes permitiria o acesso aos diversos
gera degradação ambiental, exploração do trabalho destaca-se o surgimento de uma nova proposta de serviços oferecidos pelo sistema financeiro nacio-
agrícola, exclusão social e concentração da terra e desenvolvimento rural com enfoque nas diferentes nal, até então praticamente inacessíveis aos(às)
da renda. Essa matriz produtiva baseia-se em prin- dimensões da sustentabilidade (econômica, social, agricultores(as) familiares.
cípios que ignoram os conhecimentos tradicionais política, cultural, ambiental e territorial). De acordo A Lei da Agricultura Familiar e dos Empreendi-
e não aproveitam a riqueza dos ecossistemas, o que com os princípios e as práticas dessa proposta, o meio mentos Familiares Rurais (Lei 11.326), sancionada
resulta em desperdícios de energia, elevação dos rural tem um papel central na construção de um novo pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em 24 de
custos de produção e empecilhos para a promoção projeto de sociedade. Ele é visto como um espaço para julho de 2006, vem coroar um longo e conflituoso
do desenvolvimento sustentável. diversificar e multiplicar os sistemas de produção (não processo de consolidação de uma política pública
De outro lado, encontra-se a agricultura fami- os uniformizando) e desenvolver atividades rurais não inovadora para o meio rural brasileiro. Com essa
liar, que, apesar de muitas vezes sofrer perdas de agrícolas; viabilizar novas estratégias de conservação lei, a categoria social de agricultor familiar passa a
renda e ter dificuldades de acesso aos benefícios ambiental compatíveis com a produção sustentável; ser reconhecida legalmente – o que lhe assegura o
das políticas públicas, procura estabelecer sistemas estimular dinâmicas de inclusão social e promoção direito indiscutível de acesso a políticas públicas dife-
de produção focados na valorização do trabalho da igualdade; e gerar alternativas tecnológicas que renciadas que deverão estar articuladas em um Plano
familiar, na produção de alimentos para o próprio favoreçam a disseminação da autonomia relativa de Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos
consumo e indispensáveis à segurança alimentar e produtores(as) familiares. Familiares Rurais. Por seu caráter de conquista his-
nutricional da população em geral. Além disso, pelas tórica das organizações e dos movimentos sociais
suas características, propicia a democratização do Bandeira histórica de agricultores(as) familiares e por sua importância
acesso à terra e aos demais meios de produção. Nesse embate de projetos, é preciso considerar a estratégica, o Pronaf ocupará um lugar de relevância
Esse processo histórico permite, hoje, apontar importância estratégica das políticas públicas. De um nesse elenco de políticas públicas para a sustentabi-
duas grandes tendências no que diz respeito à modo geral, pode-se dizer que, até o início da década lidade da agricultura familiar no Brasil.
implementação de projetos de desenvolvimento de 1990, não existia nenhum tipo de política pública, Desde então, a implementação do Pronaf
do espaço rural brasileiro. Uma é baseada no de- com abrangência nacional, voltada ao atendimento vem favorecendo o reconhecimento público da
senvolvimento agrícola, centrada no agronegócio, das necessidades específicas do segmento social de categoria social de agricultor familiar, bem como
agricultores(as) familiares – caracterizado de modo sua expressão econômica e social na sociedade
meramente instrumental e bastante impreciso no brasileira, na qual a agricultura familiar passou a
âmbito das entidades e órgãos públicos. representar, junto com as cadeias produtivas a ela
* Este artigo foi elaborado pela equipe da pesquisa Pronaf Com a promulgação da Constituição de 1988, interligadas, em torno de 10% do produto interno
– Resultados da etapa Paraná, organizada e executada
ocorreu um reordenamento do Estado brasileiro. A bruto (PIB) em 2003.1
pelo Ibase, em parceria com o Instituto Paranaense
de Assistência Técnica e Extensão Rural (Emater), em orientação da nova Constituição, de descentraliza-
consultoria para a Secretaria da Agricultura Familiar ção das ações estatais, introduziu outros mecanis-
do Ministério do Desenvolvimento Agrário (SAF/MDA). mos de gestão social das políticas públicas com
Integram a equipe: Cândido Grzybowski, Eugênia Motta, 1 GUILHOTO, Joaquim J. M.; SILVEIRA, Fernando G.; AZZO-
o objetivo de democratizar o acesso de beneficiá-
João Roberto Lopes Pinto, Lauro Mattei, Leonardo Méllo, NI, Carlos R.; ICHIHARA, Silvio M. Agricultura familiar na
Luciano Cerqueira, Márcia Tibau, Marco Antonio Aguiar, rios(as) aos recursos públicos. Em grande medida, economia. Brasil e Rio Grande do Sul. Brasília: MDA, 2005.
Nelson Giordano Delgado e Sebastião Soares. esse movimento conduziu a um aumento crescente (Estudos Nead, n. 9).

Observatório da Cidadania 2006 / 71


reconhecimento da maior complexidade atual da incorporado aos cálculos correntes para a gestão
agricultura familiar e das múltiplas dimensões dos recursos e dos fluxos de despesa e de receita
POR DENTRO DO PRONAF que devem ser consideradas nas estratégias de dos estabelecimentos familiares, assim como ao
A partir de 1999, o Pronaf sofreu uma reprodução das famílias. planejamento do futuro das unidades familiares.
série de alterações. Deixou de fazer parte A assiduidade na utilização do crédito tornou-se
do Ministério da Agricultura, no qual era Impactos do programa no Paraná uma regra no Paraná: a maioria de agricultores(as)
vinculado à Secretaria de Desenvolvi- Como a primeira política pública de âmbito na- familiares já obteve financiamento do Pronaf pelo
mento Rural (SDR), e foi incorporado ao cional implementada pelo governo federal para menos três vezes nas últimas cinco safras.
Ministério do Desenvolvimento Agrário agricultores(as) familiares, a conclusão do estudo A maioria absoluta de beneficiários(as)
(MDA). Nessa nova estrutura organizacio- realizado pelo Ibase é de que o Pronaf chegou já conta com o fato de que poderão acessar o
nal, a agricultura familiar ganhou maior para ficar e está consolidado. É o que se constata crédito do Pronaf: 83% declararam que deverão
espaço, que se expressa pela criação da na realidade do Paraná, onde foi realizada essa “investir no estabelecimento” – não só continuarão
Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), avaliação-piloto. produzindo, mas pretendem empregar dinheiro
no âmbito do MDA. O Pronaf viabilizou uma notável melhora do na produção – no ano seguinte. Destes, 94%
Com a segmentação do público be- acesso ao crédito rural por parte de agriculto- declararam que utilizarão o Pronaf para tal fim.
neficiário do programa, há, hoje, seis res(as) familiares, tanto no Brasil em geral como Mesmo que a procura por crédito esteja também
grupos distintos de agricultores(as) fami- no caso particular do Paraná. Para o conjunto do fortemente vinculada à necessidade de agriculto-
liares beneficiários(as): agricultores(as) país, o número de contratos do Pronaf aumentou res(as) rolarem suas dívidas bancárias, é possível
estabilizados(as) economicamente, que de cerca de 890 mil, na safra 2000–2001, para concluir que as estratégias de reprodução das
formam o grupo D; agricultores(as) com 1.908 mil, na safra 2005–2006, ou seja, um in- famílias já estão influenciadas pela disponibilidade
exploração intermediária, mas com bom cremento de mais de 110%. O volume de crédito de acesso contínuo ao crédito. Esse se tornou um
potencial de resposta produtiva, que passou, no mesmo período, de cerca de R$ 2,2 importante fator na avaliação e na viabilização, por
integram o grupo C; agricultores(as) bilhões para R$ 7,6 bilhões – mais do que o triplo parte das famílias rurais, de suas possibilidades e
com baixa produção e pouco potencial de do valor total. potencialidades presentes e futuras.
aumento da produção, que compõem o No caso do Paraná, esses números apresen-
grupo B; e assentados(as) pelo processo tam uma tendência semelhante, embora menos Ocupação em foco
de reforma agrária, grupo A. As duas novas intensa: o número de contratos cresceu 41%, Como mostra a Tabela 1, o programa vem cum-
categorias são o grupo A/C – composto por passando de 116 mil, na safra 2000–2001, para prindo plenamente seu objetivo quanto à fixação
agricultores(as) oriundos(as) do processo 163 mil, na safra 2005–2006. O volume total de da população no campo, sendo cerca de 415
de reforma agrária e que passaram a re- crédito aumentou 2,6 vezes, elevando-se de R$ mil os(as) trabalhadores(as) ocupados(as) nos
ceber o primeiro crédito após a respectiva 313,8 milhões para R$ 827,3 milhões no mesmo estabelecimentos de beneficiários(as) dos três
emancipação – e o grupo E – composto período. Mesmo em regiões tradicionalmente grupos de crédito considerados no Paraná. Nos 756
por agricultores(as) familiares(as) com os deixadas à margem das políticas públicas, como estabelecimentos de beneficiários(as) do grupo C,
mais elevados percentuais de renda bruta é o caso do Vale do Ribeira, esse maior acesso trabalham 2.125 pessoas. Nos 785 estabelecimen-
familiar anual. ao crédito foi constatado. tos do grupo D, são 2.564 trabalhadores(as). Em
Além disso, observa-se uma série de O programa influenciou significativamen- 767 estabelecimentos de beneficiários(as) do grupo
mudanças de natureza financeira no pro- te o tecido social das localidades e regiões E, são 2.696 pessoas.
grama, principalmente no que diz respeito paranaenses, estimulando a organização de Estabelecendo-se uma relação entre o
às taxas de juros e às formas de pagamen- agricultores(as) familiares, pelo associativismo, montante de crédito concedido no ano-safra
to dos empréstimos bancários. Em grande cooperativismo ou outras formas cooperadas 2004–2005 e número de ocupações nos estabe-
parte, essas modificações visam atender de produção e de comercialização da produção lecimentos, constata-se um valor de R$ 974 por
um número maior de beneficiários(as) agropecuária. Esse movimento ocorreu em ocupação no grupo C; R$ 1.882 no grupo D; e
e expandir a esfera de interferência da todas as categorias de beneficiários(as) consi- R$ 3.697 no grupo E.
agricultura familiar no âmbito da produção deradas na pesquisa (Grupos C, D e E).3 Quando A distribuição entre os tipos de trabalhado-
agropecuária do país. perguntados(as) se passaram a integrar alguma res(as) – familiares, assalariados(as) permanentes
organização depois de acessar o Pronaf, 39% e assalariados(as) temporários(as) – permite
declararam ter passado a integrar o sindicato, afirmar que os estabelecimentos de beneficiá-
sendo maior a resposta entre agricultores(as) rios(as) seguem um padrão familiar de produção.
Chama a atenção o processo de nacionaliza- do grupo C: 44%. Das organizações listadas, em Mesmo no grupo E, o mais capitalizado entre os
ção do Pronaf nos últimos anos, com o aumento segundo lugar no percentual de respostas estão três grupos trabalhados, a presença desse tipo
da participação do Norte e do Nordeste no volume as cooperativas de crédito mencionadas por 31% de mão-de-obra é muito pequena. Como mostra
nacional de crédito do programa: a partir da safra dos(as) agricultores(as). a Tabela 2, no grupo C, familiares representam
2002–2003, o volume de crédito para o Nordeste Constata-se também que a iniciativa passou a 84% da mão-de-obra ocupada; no grupo D, 74%;
mais do que dobrou e para o Norte quase triplicou.2 representar um componente fundamental das es- e no grupo E, 73%.
Ressalta-se também a vitalidade do programa e sua tratégias de reprodução das famílias rurais, estando Outro dado interessante é o da variação de
flexibilidade, ao longo do tempo, para fazer corre- número de ocupações nos estabelecimentos de
ções e adequações no sentido de ampliar o volume um ano-safra para outro. Assim, considerando-se
disponível de recursos e de tentar contemplar o os anos-safra 2003–2004 e 2004–2005, consta-
tam-se a manutenção no número de ocupações
3 De acordo com o Pronaf, o grupo C é formado por e uma tendência de elevação desse número. Tal
agricultores(as) com exploração intermediária, mas com variação, sempre positiva, no grupo C é de 5,4%;
bom potencial de resposta produtiva; o grupo D, por
no grupo D é de 3,72%; e no grupo E, de 6,7%.
agricultores(as) estabilizados(as) economicamente; e o
2 NUNES, Sidemar Presotto. Pronaf: dez anos de existência. grupo E, por agricultores(as) familiares(as) com os mais A variação no grupo C foi menor que no grupo
Boletim do Deser, n. 145, p. 11, ago. 2005. elevados percentuais de renda bruta familiar anual. E, por exemplo. Mas, levando-se em conta que o

Observatório da Cidadania 2006 / 72


número de beneficiários(as) é quatro vezes maior dominante, mas é insuficiente para mudar seu
no grupo C do que no grupo E, pode-se afirmar padrão de inserção ou para provocar alterações TABELA 1. Ocupação por grupo de crédito
que o impacto sobre a variação de ocupação é significativas nesse padrão. apurado e ponderado – safra 2004–2005
maior no grupo C, considerando-se o número de APURADO PONDERADO
ocupações criadas. Diversificação produtiva a desejar
A incapacidade atual do Pronaf de implementar, Grupo C 2.125 230.228
Desenvolvimento versus meio ambiente de forma adequada e maciça, as linhas de crédito
Grupo D 2.564 135.588
A maior parte (86%) do conjunto de agriculto- especial para agroecologia, agrofloresta e agroin-
res(as) familiares acredita que o Pronaf foi o dústria tem sido um obstáculo à possibilidade Grupo E 2.696 50.044
responsável pelas mudanças ocorridas na região de o programa tornar-se um instrumento mais
Total 415.860
após a sua implementação. Para 93%, a vida em apropriado para a transformação do modo de
família mudou para melhor após o início das ações produzir na agricultura familiar e para o estímulo à Fonte: Ibase, Pesquisa Pronaf 2006
do programa; para 72%, a vida na comunidade diversificação produtiva. Apesar da demanda po-
mudou para melhor; e a produção agrícola também tencial existente por essas linhas de crédito, ainda
aumentou para 91%. Em relação à preservação predominam entre agricultores(as) um grande outros produtos, como fumo (7%), café (5%), ra-
do meio ambiente, entretanto, 48% de beneficiá- desconhecimento delas e quase intransponíveis ízes e tubérculos (4%), hortaliças e frutas (6,2%),
rios(as) afirmaram que não houve melhorias e 6% dificuldades de acesso, que muito têm a ver com e cereais (2,4%).
avaliaram que a mudança foi para pior. as resistências bancárias à sua operacionalização Agricultores(as) do grupo D, mesmo mantendo
Tais avaliações sugerem a multiplicidade de conveniente e realista. alguma produção de hortaliças, frutas e raízes,
aspectos que devem ser levados em conta no Na absoluta maioria dos estabelecimentos tendem a se concentrar em quatro produtos: milho,
exame dos impactos do Pronaf sobre a produção familiares do Paraná (mais de 95%), é praticada soja, fumo e feijão, presentes nos estabelecimentos
e a vida social de beneficiários(as). O programa a forma tradicional de produção agrícola, sendo de 77% de beneficiários(as). No grupo E, 76,4% de
aparece como a principal força de impulsão do insignificante o uso de práticas agrícolas alterna- agricultores(as) centralizam a produção no binômio
crescimento da produção agrícola familiar. Ao tivas, como a agricultura orgânica e a agricultura milho-soja, sugerindo uma tendência de maior
mesmo tempo, não consegue conter ou alterar os agroecológica. Ademais, é baixíssima a presença especialização produtiva, apesar de manterem uma
danos ambientais provocados pelos sistemas de de propriedades que se encontram em processo de produção residual de fumo e de feijão, com menor
produção convencionais. transição da agricultura tradicional para a agroeco- participação percentual no total em comparação
As respostas dadas pela maior parte de 500 lógica. O Pronaf não só está sendo incapaz de alterar com as outras categorias.
agentes locais entrevistados(as) – representan- essa situação, como tem reforçado a generalização A maior diversificação produtiva ocorre nas
tes do Emater, do Banco do Brasil, de prefeituras desse modelo de produção entre agricultores(as) unidades com até dez hectares, exceto no caso do
e sindicatos de trabalhadores rurais – destacam familiares do estado. Uma das conseqüências grupo E, que apresenta sinais de especialização
que o programa teve impactos muito importan- dessa situação é o aumento do endividamento de também nessa fração de área. Nas unidades com
tes tanto sobre o desenvolvimento da agricultura agricultores(as) familiares do Paraná. área acima de dez hectares, ocorre, no entanto, forte
familiar como sobre o desenvolvimento local de A produção agrícola familiar no Paraná se tendência à concentração da produção em poucos
suas regiões. concentra em um número relativamente reduzido produtos nas três categorias consideradas. A dife-
Em relação à agricultura familiar, foram de produtos: 74% do total do crédito de custeio do rença manifesta-se apenas nos tipos de produtos
destacados impactos sobre a renda de agricul- Pronaf é destinado a apenas duas culturas: soja e cultivados em cada categoria.
tores(as) familiares, seguidos dos efeitos sobre a milho. Do ponto de vista da dinâmica produtiva dos A implementação do programa no estado tam-
diversificação e o grau de tecnificação da produ- estabelecimentos, essa tendência à especialização é bém não teve muito sucesso na consolidação de um
ção e sobre mudanças nos sistemas produtivos. percebida, de modo geral, nas respostas de benefici- padrão mais diversificado de atividades e de fontes de
Quanto ao desenvolvimento local, a ênfase recaiu ários(as) de todas as categorias de produtores(as), renda para agricultores(as). É muito reduzido o nú-
nos impactos do programa sobre a fixação da po- dada a importância assumida por um número mero de beneficiários(as) que possui renda advinda
pulação no campo – cerca de 45% das respostas relativamente reduzido de bens produzidos (milho, de produtos processados nos estabelecimentos. Essa
dadas pelos(as) agentes entrevistados(as) foram soja, feijão e fumo). constatação põe em dúvida algumas teses que des-
de que esse foi um resultado significativo –, sobre Apesar dessa tendência geral, existem di- tacam fortemente a importância do processamento
as atividades comerciais locais/regionais e sobre ferenças importantes quando se consideram os na composição da renda das unidades familiares de
a arrecadação municipal. estabelecimentos familiares por grupos de área produção, além de questionar a própria política de
Seja pelo poder que têm os atores produti- e por categorias de agricultores(as) beneficiá- incentivo à agroindustrialização da produção familiar
vos dominantes nessas cadeias, seja pela pouca rios(as). Agricultores(as) do grupo C, apesar de – que tem se mostrado, aparentemente, pouco efetiva
informação e a insuficiente organização de agricul- apresentarem predomínio do binômio milho-soja no estado como instrumento de agregação de valor
tores(as) familiares que delas participam, não há (55,4%) e do feijão (16,4%), cultivam também aos produtos agropecuários da agricultura familiar.
ainda um forte clamor, ou demanda, por mudanças
– e menos ainda a mobilização necessária para
alterar esse cenário.
TABELA 2. Ocupação por forma de trabalho por grupo de crédito referente à safra 2004-2005
Os(as) próprios(as) agricultores(as), quando
perguntados(as) sobre quais são as atividades GRUPO C % GRUPO D % GRUPO E %
e/ou políticas públicas que consideram mais
importantes para o desenvolvimento da agri- Assalariado permanente 10 0 34 1 67 2
cultura familiar em suas regiões, destacaram Assalariado temporário 332 16 627 24 671 25
um “pacote” de políticas públicas que inclui
comercialização, crédito rural, assistência téc- Familiares 1.783 84 1.903 74 1.958 73
nica e melhoria na infra-estrutura (eletricidade, Total 2.125 100 2.564 100 2.696 100
estradas etc.). Significa que um “pacote” pode
Fonte: Ibase, pesquisa Pronaf 2006
ajudar a melhorar sua performance no modelo

Observatório da Cidadania 2006 / 73


um número insignificante de beneficiárias. Dessa
forma, no Paraná, o Pronaf expande-se no sentido
SOBRE A PESQUISA de atingir não só um público maior, mas também
Com um caráter de projeto-piloto, a pesquisa realizada pelo Ibase4 seguiu uma metodologia que com- uma categoria social, as mulheres, cujo acesso ao
binou diferentes abordagens, favorecendo uma leitura bastante representativa da realidade estudada. crédito é relativamente precário.
Por um lado, valeu-se de amostras estatísticas que permitiram tratar dos impactos do Pronaf sobre Em relação à declaração de cor – e considerando
as famílias e os estabelecimentos em todo o estado do Paraná, possibilitando expandir os resultados toda a população dos estabelecimentos –, constata-
sobre o conjunto da agricultura familiar. Foi utilizada uma amostra de 2.400 beneficiários(as), na safra se que o grupo C corresponde à distribuição da
2004–2005, em 144 municípios, com 800 entrevistas feitas para cada um dos grupos de crédito. população rural da região Sul brasileira. Aqueles(as)
Por outro lado, com o intuito de qualificar tais informações e de avaliar os impactos para além que se declaram brancos(as) representam 84%;
da economia local, foram utilizados dois outros instrumentos. Um deles consistiu na aplicação negros(as) são 3,1%; pardos(as), 12%; indígenas,
de questionários entre 500 agentes locais – representantes de prefeituras, agentes financeiros, 0,2%; e orientais, 0,7%. Existe, porém, uma diferença
escritórios do Emater e sindicatos de trabalhadores(as) rurais. Com esse instrumento, aferiu-se nessa distribuição entre os três grupos de crédito.
a percepção de agentes entrevistados(as) acerca dos impactos do Pronaf sobre a agricultura Nos grupos D e E, a proporção de pessoas brancas
familiar e sobre o desenvolvimento local. O outro instrumento consistiu na realização de estudos é maior, com 92%, ao passo que a proporção de
de caso em três regiões do estado, Vale do Ribeira, Oeste e Sudoeste, que, por questões de pessoas pardas é menor (5,4%). Com esses dados,
espaço, não serão tratados neste artigo5. constata-se também que existe uma associação
Quanto à abordagem da sustentabilidade da agricultura familiar, o conceito de cadeia produtiva (como em toda a população do país) entre renda e
é um conceito-chave na análise proposta. No projeto, esse conceito foi compreendido como um raça/cor, havendo mais pessoas brancas e menos
campo de lutas entre os diferentes atores que dela fazem parte, cuja participação na estrutura pessoas negras nas faixas de maior renda.
da cadeia e no volume de excedente por ela gerado depende do poder organizativo de que As informações sobre trabalho de jovens, filhos
disponham; do tipo de relação que estabeleçam com as empresas, nacionais e internacionais, e filhas de beneficiários(as), mostram que são um
do agronegócio; e do acesso que tenham ao Estado e às políticas públicas. estrato social importante da agricultura familiar. Em
primeiro lugar, correspondem a uma boa parte da
população dos estabelecimentos (39% do total).
Em segundo, representam as possibilidades de
A renda advinda de outros produtos, serviços e estrutura social determinante – com seus laços de continuidade do trabalho rural da família, além de
atividades não agrícolas (como restaurantes, hotéis, obrigação, de reciprocidade e de dependência – para serem um importante elo do estabelecimento com
artesanato, turismo rural etc.) é insignificante para a compreensão do funcionamento da agricultura outras esferas sociais, como o trabalho urbano, o
a renda agregada dos estabelecimentos agrope- familiar e da forma como podem ser apreciados os ensino formal etc.
cuários. Apenas merece referência a participação impactos do Pronaf. Os dados sobre o lugar de residência e o
da renda proveniente do trabalho agrícola familiar Os estabelecimentos da agricultura familiar trabalho de filhos(as) permitem verificar que o
realizado em outros estabelecimentos, especial- – e sua sustentabilidade – devem ser entendidos estabelecimento familiar não é capaz, em geral, de
mente para o caso do grupo C, pois cerca de 8% de não como unidades isoladas que só se relacionam oferecer trabalho para todos os membros da família.
beneficiários(as) afirmaram ter esse tipo de receita com o mundo (não rural, principalmente) pela via Mas também se verifica que o estabelecimento
na composição geral da renda. estrita do mercado, mas, antes de tudo, como parte rural pode ser a base para sustentar opções de
A reduzida relevância das atividades não de redes de interdependência relacionadas com as reprodução fora do meio rural, com filhos e filhas
agrícolas para o desenvolvimento da agricultura mais diversas esferas sociais. tendo possibilidades diferentes de inserção nesse
familiar paranaense é um consenso entre agentes de A decisão de permanência ou de saída do meio processo. Constatou-se que uma parte significativa
desenvolvimento local entrevistados(as). Da mesma rural, as decisões sobre como proceder de forma a de filhos(as) com mais de 18 anos, que residem no
forma, na avaliação que fazem do elenco de políticas sustentar a continuidade física, econômica e social estabelecimento dos pais, dedica-se a outros tipos
públicas importantes para o desenvolvimento da da família (as estratégias de reprodução das famí- de trabalho fora do estabelecimento.
agricultura familiar em suas regiões, o fomento ao lias) levam em conta, como sugerem vários resulta- Considerando filhos(as) em idade escolar,
artesanato e o fortalecimento do turismo aparecem dos da pesquisa, avaliações sobre oportunidades e entre 7 e 14 anos, o trabalho infantil não representa
como menos importantes. Essa percepção é idêntica potencialidades diversas, até mesmo decorrentes da um problema nessa população. Quase a totalidade
à dos(as) beneficiários(as). composição etária e de gênero da família. das crianças está estudando (97%). No conjunto
A média geral de filhos(as) é de 1,4 por família mais amplo de informações sobre a família de be-
Perfil social (Gráfico 1), e a média do número de familiares é de neficiários(as) – como melhoria das condições de
A família precisa ser considerada não apenas como 3,6 pessoas, sendo que 50% das famílias possuem vida, avaliação da situação da família, expectativa
o conjunto de pessoas envolvidas na atividade eco- três ou quatro membros. A estrutura familiar mais quanto à permanência de filhos(as) no trabalho
nômica dos empreendimentos, mas também como comum é de um casal com dois filhos(as). Nesse rural e plano de investir no estabelecimento –,
caso, não há variação entre os grupos de crédito. As é possível compor um quadro geral que sugere
mulheres, embora ainda com participação reduzida que o tipo de família,6 as diferenças de renda e as
em relação aos homens, representam 14% do total possibilidades existentes fora do trabalho rural
4 Na realização desse trabalho, o Ibase contou com a de beneficiários(as), e esse percentual vem crescendo influenciam o impacto mais geral que o programa
parceria e o apoio do Emater do Paraná, tanto para a apli- nos últimos anos. pode ter sobre beneficiários e beneficiárias.
cação de questionários e a realização de entrevistas entre
A proporção de mulheres que acessaram Quanto às características sociais observadas
beneficiários(as) do crédito e agentes locais – atividades
que foram diretamente realizadas e supervisionadas por o Pronaf sete vezes é de apenas 3%. Entre as nos grupos de crédito, constatou-se o seguinte:
técnicos(as) da entidade – como para o suporte logístico pessoas que acessaram quatro vezes, as mulheres
das equipes do Ibase em suas diversas viagens e desloca- já representam 12%; entre beneficiários(as) que
mentos no estado. A própria metodologia foi discutida e
obtiveram crédito apenas uma vez, as mulheres
refinada com a colaboração de técnicos(as) do Emater do
Paraná e, também, da SAF/MDA. são 23%. Isso ocorre a despeito da existência
6 Existe uma variação na avaliação das condições de vida
5 O relatório completo sobre os resultados da pesquisa pode da linha de crédito especial dirigida ao público familiar, se o(a) beneficiário(a) tem filhos(as) ou não, por
ser solicitado para <observatorio@ibase.br>. feminino, o Pronaf Mulher, que atingiu, até agora, exemplo.

Observatório da Cidadania 2006 / 74


Distribuição em relação ao tipo de família
NÚMEROS DO CAMPO
17%
Em função da enorme diversidade da própria agricultura familiar no país, o público de agricul-
1%
tores(as) familiares encontra-se hoje classificado em diferentes categorias, conforme estudo
elaborado a partir do Censo Agropecuário (CA) de 1995–1996, realizado pela Organização das
16% Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação em parceria com o Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (Incra), publicado em 2000.
A compilação dos dados mostra que, do total de 4.859.864 estabelecimentos agropecuários
existentes, 4.139.369 pertenciam ao sistema de produção comandado pela agricultura familiar
6% 60% – o que representa 85% dos estabelecimentos do país. Em termos de área total, tais estabeleci-
mentos ocupavam apenas 30,5% da área, ao passo que a agricultura patronal detinha 68% da
área, com 11% do total de estabelecimentos.
A região Sul, percentualmente, detém a maioria de seus estabelecimentos ocupados pela
agricultura familiar: são mais de 907 mil estabelecimentos. Porém, esses correspondem a
Casal sem filhos(as) apenas 44% da área total. Já a região Centro-Oeste se situa em um pólo oposto: detém o
menor percentual de agricultores(as) familiares entre todas as regiões do país (67%) dos
Casal com filhos(as) estabelecimentos de base familiar. No entanto, o contraste é bastante forte porque esse total
de estabelecimentos ocupa apenas 12,6% da área total da região – indicando um elevado
Pessoa com filhos(as)
grau de concentração da terra.
A região Nordeste responde por quase 50% de todos os estabelecimentos familiares em
âmbito nacional. No entanto, os mais de 2 milhões de estabelecimentos familiares da região
Unipessoal
ocupam menos de 32% da área total do país. Já a região Sul, embora internamente contando
com o predomínio absoluto dos estabelecimentos familiares, responde por aproximadamente
Outros
22% do total desses estabelecimentos. Finalmente, deve-se registrar que, na região Centro-
Oeste, localiza-se o menor número de agricultores(as) familiares do Brasil, tendo em vista que
ela responde por apenas 4% do total desse tipo de estabelecimento.
Essas informações revelam o enorme peso da agricultura familiar no âmbito do processo
produtivo agropecuário brasileiro e a própria diversidade de agricultores(as) familiares nas di-
a. considerando-se o total da população dos ferentes regiões. Esse fato apresenta desafios cada vez maiores às políticas públicas destinadas
estabelecimentos, existe maior proporção de ao atendimento desse segmento de produtor rural.
crianças e adolescentes até 14 anos nas famílias
do grupo C (25% do total), enquanto a faixa de
concentração dos grupos D e E é de 35 a 49 anos,
com, respectivamente, 26% e 25% do total. A
faixa etária dos(as) beneficiários(as) concentra-se
entre 35 e 49 anos (41%); entre 25 e 34 anos, são Para aperfeiçoar entre as diversas políticas públicas existentes, a
18,6%. Em relação à idade, não existe variação A experiência e os resultados da avaliação qual poderia, ao mesmo tempo, criar um ambiente
significativa entre os grupos de crédito; realizada pelo Ibase no Paraná sugerem que a de diálogo e troca de experiências que estimu-
b. em relação à escolaridade, os indivíduos do manutenção do Pronaf como política pública lasse o surgimento de propostas concretas para
grupo C são os menos escolarizados, os do diferenciada é de fundamental importância para as transformações que estão sendo sugeridas no
grupo D um pouco mais, e os do grupo E são o desenvolvimento econômico e social mais modelo do Pronaf. Essa interação significaria, na
os mais escolarizados. Os que nunca tiveram eqüitativo do meio rural no Brasil. Em oposição prática, a tentativa de transformar políticas isola-
acesso ao ensino formal representam, respec- à caracterização do programa como política das em um conjunto mais interativo, talvez mais
tivamente, nos grupos C, D e E, 19%, 10% e assistencialista, é importante reafirmar a sua efetivo e eficaz, de políticas públicas diferenciadas
7% do total. Os que têm ensino fundamental efetividade e as suas potencialidades como para a agricultura familiar.
completo são 11% do total no grupo C, 12% política pública diferenciada indispensável para a
no grupo D e 17% no grupo E; melhoria das condições de vida e para a sustenta-
bilidade da agricultura familiar e a democratização
c. quanto à distribuição por raça/cor: a proporção
do desenvolvimento no campo.
entre agricultores(as) do grupo C segue a pro-
A consecução desse objetivo exige, no
porção geral de habitantes das áreas rurais da
entanto, um salto de qualidade substancial. Não
região Sul, enquanto nos grupos D e E há mais
basta a disponibilidade de crédito. É indispensável
pessoas brancas e menos pessoas pardas, já
que essa disponibilidade esteja cada vez mais
a proporção de pessoas negras não varia. No
adequada às exigências atuais das estratégias de
grupo C, as pessoas brancas são 84%, e as
reprodução das famílias beneficiadas e do pro-
pardas, 12%. Nos grupos D e E, brancas são
cesso de desenvolvimento e de consolidação da
92%, e pardas apenas 5,4%.
agricultura familiar. Urge, portanto, promover uma
mudança substantiva no modelo de concepção e
de operacionalização do Pronaf.
Um esforço fundamental para viabilizar a
sustentabilidade da agricultura familiar no Paraná
tem a ver com a necessidade de maior interação

Observatório da Cidadania 2006 / 75


Favela, crime violento e política no Rio de Janeiro

Inúmeras pesquisas – levantamentos com dados oficiais, surveys sobre vitimização etc. – indicam, para além de quaisquer
problemas com a fidedignidade do registro de dados dessa natureza, que a quantidade de crimes violentos praticados nas
grandes cidades brasileiras vem crescendo enormemente nas últimas décadas. Embora haja flutuações, temporais e espaciais,
no ritmo desse aumento nas cidades e no que diz respeito à sua distribuição intra-urbana, não há dúvida de que o crescimento
tem sido ininterrupto e atinge todo o sistema urbano do país.

Luiz Antonio Machado da Silva* sua materialidade, novas), envolvendo direta ou fundamente o lugar das favelas e das pessoas
indiretamente a força física, foi acompanhado de que nelas moram, tanto em sua objetividade
sua reunião e ressignificação no plano cognitivo, material como no plano do imaginário social.
Com razão, o ex-presidente Fernando Henrique Car- gerando um campo discursivo articulado pela Por suas implicações explosivas, introduzir
doso disse várias vezes, referindo-se aos problemas polissêmica representação de “violência urbana”. essa questão no debate não é trivial. Torna-se
que aqui serão discutidos, que “o Rio é o farol da É compreensível que, em torno desse novo tema necessário, então, qualificar a relação entre as
nação”. Assim, apesar de o crime violento ser um da agenda pública, venha se produzindo um amplo favelas e o consumo final das drogas ilícitas,
fenômeno nacional, será a partir do Rio de Janeiro e acalorado debate a respeito de variadas possibili- iniciando por um alerta: o fato de que os “ter-
– como um caso particular, mas bom para pensar dades de criação e modalidades de implementação ritórios da pobreza”, de uma maneira geral,
o conjunto das grandes cidades brasileiras – que de políticas de segurança, sempre visando recu- tendem a ser, mundo afora, mais diretamente
ele será discutido e analisado.1 perar a ordem pública, percebida como ameaçada afetados (talvez fosse melhor dizer penalizados)
Assassinatos, roubos, assaltos, seqüestros, – ou mesmo desfeita, nas posturas mais radicais pelo comércio de drogas não indica nenhuma
arrastões nas praias, brigas de jovens em bailes que insistem em um caos urbano – pelos agentes conexão causal com as referências cognitivas e
funks, confrontos armados entre quadrilhas rivais da “violência urbana”. morais que orientariam a conduta do conjunto
(ou entre elas e a polícia) e chacinas policiais contra Nesse quadro, nada mais natural que o de habitantes. Há três motivos que afastam essa
integrantes das populações de baixa renda ganharam foco das atenções esteja dirigido aos apare- conexão. Em primeiro lugar, as linhas de comando
as ruas de uma forma inusitada por sua freqüência, lhos policiais e às funções de controle social, da cadeia produtiva das drogas ilícitas estão fora
magnitude, localização espacial, potencial de ameaça controle este entendido de maneira restrita em dessas áreas e, até mesmo, do território nacional.
e repercussão na mídia local e nacional. sua dimensão coercitiva de repressão ao crime Em segundo lugar, é sabido que a localização
Esse crescimento do crime violento e seu violento. Realizar uma descrição crítica desse física do varejo está muito longe de se restringir
desbordo para áreas antes razoavelmente pro- modo de construção coletiva do problema da aos espaços urbanos mais desfavorecidos que
tegidas transformaram-no em um dos principais expansão do crime violento nas grandes cidades respondem apenas por uma maior concentração
problemas públicos contemporâneos, construído brasileiras, utilizando-se do Rio de Janeiro como desse tipo de atividade, tornando-a mais visível.
a partir da sensação de insegurança pessoal e pa- caso particular, revela que, por uma espécie de Em terceiro, tanto a estratégia locacional como
trimonial que passou a dominar as preocupações efeito bumerangue, o próprio enquadramento do o pessoal ocupado dependem do tipo de merca-
de amplas camadas da população carioca. Esse debate é um dos elementos que reproduz o pro- doria transacionada. No caso do Rio de Janeiro,
movimento de publicização de um abrangente e blema que se quer resolver. Entretanto, o centro parece estar em início uma profunda modificação
variado conjunto de condutas (nenhuma delas, em do argumento focaliza, especificamente, um dos nas características socioeconômicas do tráfico,
mais perversos efeitos dessa forma de construir o que muito provavelmente afetará sua redistri-
o crime violento como problema público. buição na geografia da cidade. Um exemplo é a
rápida expansão do comércio de drogas ilícitas
Relação problemática sintéticas (como o ecstasy, entre outras) – da
A expansão da “violência urbana” parece estar qual quase sempre participam traficantes de
* Professor e pesquisador do Instituto Universitário de umbilicalmente ligada à economia internacional classe média. Tais drogas têm a possibilidade
Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), do Programa de da droga (no caso do Rio de Janeiro, especial- de serem desterritorializadas e desconcentradas
Pós-graduação em Sociologia e Ciência Política da Univer-
mente à cocaína, que vem se acrescentar à cadeia na produção e no varejo.
sidade Candido Mendes (Ucam) e do Instituto de Filosofia
e Ciências Sociais (IFCS) da Universidade Federal do Rio produtiva, muito mais modesta, da maconha). O Essas ressalvas, entretanto, não devem
de Janeiro (UFRJ). Contato: <lmachado@iuperj.br>. tráfico, ao mesmo tempo em que, sendo ilegal, obscurecer o reconhecimento de que, nas últimas
1 O argumento central se fundamenta, em sua maior não pode prescindir em seu funcionamento do décadas, as favelas têm sido uma espécie de base
parte, em duas pesquisas com moradores(as) de favelas recurso à violência privada, permite uma ati- de operações do crime violento relacionado ao
no Rio de Janeiro, ambas em estágio final de realização,
vidade continuada de acumulação que fornece
desenvolvidas por investigadores(as) ligados a diversas
instituições e coordenados(as) por mim, no quadro de estabilidade e permanência a essa forma de
uma colaboração entre o Iuperj, do Programa de Pós- “capitalismo aventureiro”, para usar a expressão
graduação em Sociologia e Ciência Política da Ucam e de Max Weber. Por isso, muitas outras atividades
o Ibase e financiadas, respectivamente, pela Fundação 2 Neste texto, não cabe detalhar e demonstrar empiricamen-
ilícitas violentas que raramente têm a capacidade
Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do Estado te essa afirmativa sobre a segregação das áreas de favela.
do Rio de Janeiro (Faperj) e pela Organização das de se reproduzir sem interrupção tendem, direta Posso apenas indicar que ela ocorre pela conjugação de
Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura ou indiretamente, a ser absorvidas por ele. diferentes processos econômicos, políticos, jurídicos,
(Unesco). Agradeço as contribuições de Itamar Silva, Em virtude da histórica segregação espacial sociais, simbólicos etc., sobre os quais há ampla literatura.
Márcia Pereira Leite, Luís Carlos Fridman, Pedro Paulo Eles produzem um imaginário dualizado sobre a cidade
das favelas, 2 a ponta do circuito do tráfico rela-
Oliveira, Jussara Freire, Wânia Mesquita, Lia De Matos que provoca, entre outros resultados, um tratamento dife-
Rocha e Juliana Farias. A responsabilidade pelos erros, cionada ao comércio a varejo para o consumo renciado das populações faveladas por parte do conjunto
evidentemente, é minha. final tem se concentrado nelas. Isso afeta pro- das agências governamentais.

Observatório da Cidadania 2006 / 76


consumo final de maconha e cocaína, nem de que de escala global, pode-se dizer que, como problema o enfraquecimento do poder dos militares e com a
essas redes de varejo exercem força centrípeta de política pública, a afirmação descrita se relaciona presença nas cadeias de pessoas menos desprovi-
sobre outras práticas ilícitas violentas. A própria intimamente com certas medidas tomadas ainda das de recursos materiais, sociais e simbólicos do
intensidade da violência do tráfico nessas áreas durante o governo militar e com a reação a elas, que as que costumavam freqüentá-las.
responde em parte por sua visibilidade. Mais parte da luta pela redemocratização. Não é de estranhar, portanto, que o tema da
importante, porém, é o fato de que nas favelas o Até a ditadura, o controle rotineiro das ati- ordem social, como problema específico, entre na
tráfico pode sair da clandestinidade que precisa vidades típicas do lumpemproletariado urbano consideração pública como parte da campanha pela
conservar nas outras áreas da cidade, pois os – contravenções, crimes contra a pessoa e o redemocratização, embora, num primeiro momento,
sistemas político-institucionais de proteção nesses patrimônio, prostituição, varejo de mercadorias de forma um tanto diluída pelas referências muito
locais são muito mais frágeis (serviços públicos contrabandeadas, comércio de drogas ilícitas (quase amplas ao “entulho autoritário”, o que acabava por
deficientes, subalternidade política relacionada a exclusivamente maconha) etc. – era uma atividade aproximar a crítica à legislação de exceção que regia
uma incorporação social que ocorreu pela via do policial socialmente periférica com pouca visibili- a repressão policial de outro campo temático: a
clientelismo, longa tradição de informalidade do dade pública. Em raras ocasiões, esse estado de discussão sobre o que era considerado o corpora-
trabalho dos moradores e das moradoras etc.). coisas era quebrado, quando, por exemplo, algum tivismo da legislação trabalhista e sindical.
Assim, puxadas pela visibilidade do tráfico de episódio mais espetacular saía das últimas páginas À época, estavam objetivamente esgotados
drogas, as favelas retornam à cena pública como dedicadas aos acontecimentos policiais e atingia pela crise econômica, que levou à paralisação do
problema social. as manchetes da grande imprensa “séria” (das crescimento, os fundamentos materiais da lingua-
publicações que cobriam regularmente esses fatos gem dos direitos formulada na chave econômica da
Do crime à segurança pública dizia-se, com desprezo: “torcendo, sai sangue”). superação da pobreza e proteção do trabalho, que
Como os direitos civis e políticos das camadas Esse desinteresse coletivo pelas atividades da marcou o que poderia ser chamado de “consenso
populares – e o que aconteceu com eles – são o rotina policial, aliás, explica boa parte de seu bem desenvolvimentista” em sua versão “popular” e
tema deste texto, é importante analisar historica- documentado caráter truculento. “militar”.3 Creio ser plausível afirmar que a década
mente a questão da segurança pública, que, até No entanto, a aplicação da ideologia da segu- de 1970 corresponde a um agitado período de
muito pouco tempo, era vista como uma questão rança nacional, defendida pelos militares no poder, a desmanche da ideologia desenvolvimentista, cujas
de controle político das classes subalternas, parte determinados eventos da conjuntura foi responsável possibilidades de realização concreta mobilizavam
das lutas sociais que não se destacava como um por destacar e politizar o tema da segurança pública. as esperanças de segmentos cada vez mais restritos
tema específico da agenda pública. No último Como no espaço deste texto não será possível entrar da população urbana.
quarto de século, contudo, constituiu-se um “pro- em detalhes sobre essa transformação crucial, Resumindo: o debate em torno do processo pro-
blema da segurança pública” autonomizado, que serão mencionados, esquematicamente, dois de dutivo e das hierarquias econômicas foi abafado, de
acompanha uma profunda mudança na percepção seus marcos. O primeiro deles é a militarização da um lado, pela paralisação do crescimento e, de outro,
coletiva da vida social e, em conseqüência, na polícia, que desloca o eixo de sua atuação repressiva pela generalização do movimento contra a ditadura.
forma pela qual o conflito social se delineia. das atividades rotineiras de controle social para Isso levou ao seu reaparecimento, como remoção do
Os episódios de violência que se avolumam e questões definidas como relativas à “segurança do “entulho autoritário”, nos termos de uma discussão
se espalham por toda a cidade sustentam uma Estado”. Com isso, produziram-se as condições, de teor político-institucional sobre o reordenamento
compreensão atual que denota o esvaziamento da se não propriamente formais, ao menos oficiosas, jurídico das relações trabalhistas e sindicais.4
linguagem dos direitos e do seu modo de tema- para que a atividade dos aparelhos policiais se
tizar a oposição entre cidadania e desigualdade. autonomizasse, perdendo o enraizamento social Direitos humanos
O debate sobre a cidadania submerge, absorvido que, mal ou bem, sempre teve. No Rio de Janeiro, a clara dissociação entre essas
por uma demanda por aparelhos policiais de A segunda medida que marca o destaque e a questões ocorreu durante a vitoriosa campanha
garantias imediatas à pessoa e à propriedade politização do tema da ordem pública está relacionada de Leonel Brizola ao governo do estado do Rio
que não são compreendidas a partir da noção de ao teor da Lei de Segurança Nacional. Como reação
direitos civis, mas de forma indiscriminada, como aos assaltos a banco e seqüestros políticos protago-
pura repressão ao crime violento. nizados pelos grupos ligados à luta armada, essa lei
Essa solicitação monocórdia de grande parte desfez as fronteiras entre o crime comum e o crime 3 Essa parece ainda ser a tendência amplamente dominante,
apesar dos esforços de setores da esquerda – alguns
da população pela recomposição da ordem decorre político. Ainda que não houvesse tal intenção, a Lei
segmentos dos partidos organizados, certos(as)
de uma tentativa de preservação das rotinas que de Segurança Nacional talvez tenha sido a primeira formadores(as) de opinião com presença na mídia, grupos
garantem a previsibilidade da vida cotidiana. É a medida estritamente repressiva a alcançar, em parti- de pesquisa na academia, entre outros – de reintroduzir
contraface do medo e da insegurança provocados cular, as camadas médias, das quais era proveniente uma crítica mais direta das políticas econômicas, fazendo
retornar o foco à expansão do emprego, à proteção do
pela expansão dos episódios de violência. Esse boa parte da militância na luta armada.
trabalho etc., como formas de superação da crescente
modo de conceber o combate à “violência urba- Essa é a matriz do atual “problema da segu- tendência ao desemprego e seus perversos efeitos sociais.
na” permite o robustecimento da mentalidade de rança pública”: o deslocamento do controle social 4 Mesmo não sendo esse o objeto deste texto, é interessante
“segurança apesar dos outros”, no lugar da “segu- rotineiro para as questões da segurança do Estado; notar as ambigüidades envolvidas na forma de apreensão
rança com os outros”, para usar as expressões do a militarização e a autonomização do funcionamento da pobreza durante essas transformações. Se, por um
lado, ela se politiza, deixando de ser compreendida na
sociólogo Zygmunt Bauman na sua interpretação dos aparelhos policiais, que acabaram favorecendo
linguagem da carência e da necessidade material para
do “inimigo próximo”. Como conseqüência de a visibilidade altamente politizada das funções re- reaparecer na linguagem dos direitos humanos, por
tudo isso, a realidade não é mais compreendida pressivas de rotina; e a violência nas atividades prá- outro, a própria noção de direitos humanos se contrai e
pelo enquadramento a partir do sistema de posi- ticas dos policiais passou a atingir também pessoas despolitiza, pois o debate sobre o ordenamento jurídico
das relações de trabalho – sobre os direitos sociais – tende
ções concretas que articula os diferentes grupos. das camadas médias. Por esse caminho, o crime
a ser travado no quadro de uma perspectiva instrumental
Esse enquadramento foi substituído por um mítico comum violento entrou na consideração pública e de eficiência administrativa e de gestão, quando não é
ordenamento da vida cotidiana, calmo e previsível, se tornou um problema galvanizador das atenções. simplesmente abafado pelo problema imediato da proteção
que provavelmente nunca existiu. Conseqüentemente, as péssimas condições de pessoal. Parece terem tido vida curta as formações discur-
sivas que culminaram na promulgação da “Constituição
Embora esse quadro, característico da atuali- vida nos presídios – que nunca foram segredo
Cidadã” de 1988. O que aconteceu com o outro lado dessa
dade, seja resultado da confluência de um amplo – tornaram-se objeto de atenção pública, puxadas mesma questão – os direitos civis e políticos das camadas
conjunto de macroprocessos de longo prazo, alguns pelas notícias de tortura que se avolumaram com populares – é o tema deste texto.

Observatório da Cidadania 2006 / 77


de Janeiro (1983–1986). Esse político sempre foi Brizola no governo do estado. Sua figura, por si O medo e a insegurança que essa nova situação
profundamente ligado ao trabalhismo getulista que só, já seria condimento suficiente para polarizar provocava já inclinavam boa parte da população da
deu origem ao desenvolvimentismo, tendo sido a recepção de suas idéias e programas. Porém, cidade por demandas difusas e generalizadas de
essa a base de toda a sua trajetória pessoal, tanto as medidas esboçadas anteriormente foram aumento da repressão. Isso envolvia, como é óbvio,
do prestígio e da importância política como da tomadas em um momento que as configurava, o endurecimento em relação a presos e presas,
perseguição e da oposição que enfrentou. mesmo sem esse ingrediente adicional, como criminosos e suspeitos em geral. Nesse quadro, a
A campanha de Brizola ao governo do estado verdadeiramente explosivas. tomada de posição de Brizola a favor dos direitos
foi marcada pela ênfase nos grandes temas nacio- Por esse tempo, o fim da luta armada e a humanos produziu uma forte reação de amplos
nais, na mesma linha que o tornou um grande líder abertura política abrandavam a repressão política e setores das classes médias, uma vez que as medi-
de apelo popular – mas, como parte do movimento recompunham os privilégios que sempre salvaguar- das que propunha atuavam em direção contrária à
descrito anteriormente, ele passou a formular as daram as camadas médias dos efeitos mais duros da política de remoção das favelas e ao deslocamento
questões ligadas à estrutura produtiva na linguagem atividade policial, levando-as a retomar o desinteres- de sua população para a periferia.
dos direitos humanos. Uma vez eleito, entretanto, se por seus bastidores. Paralelamente, já há algum Embora, na ocasião, essa política, dominante
além da conjuntura de crise do país, como gover- tempo, elas vinham se ressentindo da expansão do nos momentos mais duros do regime militar, pa-
nador não dispunha de recursos institucionais que crime violento (comum, não político) que não mais recesse sepultada com a crise do Banco Nacional
lhe permitissem interferir diretamente na política se restringia aos espaços urbanos pauperizados. A de Habitação e a redemocratização, a remoção
econômica e seu ordenamento jurídico. Assim, isso adicionavam-se o medo e a insegurança experi- sempre foi uma hipótese presente no horizonte
adotou várias outras medidas que procuravam mentados pelas próprias camadas populares, ainda de preferências das camadas abastadas do Rio
contemplar os interesses de sua base social: as mais afetadas pela criminalidade violenta, uma vez de Janeiro. De outro lado, as medidas tomadas
mais conhecidas eram as que tentavam reorientar que, nos espaços da pobreza urbana, sobretudo nas não respondiam às expectativas generalizadas de
toda a estrutura estadual de educação, cuja pedra favelas maiores e menos periféricas, os criminosos incremento da repressão que se formavam a partir
de toque são os famosos Centros Integrados de começavam a sair da clandestinidade circulando, da percepção da expansão da “violência urbana”.
Educação Pública (Cieps) projetados por Oscar armados, pelas ruas. Por tudo isso, formou-se a opinião de que Brizola
Niemeyer. Lançou também outros programas, Resumindo, o prosseguimento pacífico das havia escolhido governar a favor do lumpesinato e
alguns deles voltados para a questão fundiária e rotinas cotidianas se tornara uma questão da contra o restante da cidade.
habitacional das favelas. agenda pública, saindo da obscuridade secular Assim, à medida que os episódios de violência
Como parte dessas respostas a seus eleito- em que estivera mergulhado e configurando um física cresciam no Rio de Janeiro em freqüência,
res e eleitoras, Brizola procurou tomar medidas campo específico de debate. No momento inicial, intensidade e, sobretudo, visibilidade, expressando
de defesa dos direitos das pessoas presas. As as discussões tematizavam a ideologia da segu- novas modalidades de crime que ensejavam uma
péssimas condições carcerárias, tradicionais na rança nacional, o autoritarismo, a violência estatal percepção formulada a partir das metáforas da guerra
sociedade brasileira, que se tornaram uma questão e a autonomia adquirida pelos aparelhos policiais. e da cidade partida, esse tema passou a dominar os
pública ainda na ditadura pelas razões já esboçadas, Na primeira metade da década de 1980, o proble- debates, as propostas de intervenção e as escolhas
ajustavam-se às preocupações de um governo que ma continuou a mobilizar a atenção, alterando-se, eleitorais subseqüentes. Com as ressalvas que toda
gostaria de ser popular e voltado para a defesa dos porém, a natureza de seu enquadramento. O foco generalização desse tipo merece, creio ser possível
direitos humanos. Ao lado da intervenção sobre a volta a concentrar-se no controle rotineiro do afirmar que, na primeira metade da década de 1980,
política carcerária, o governador adotou o respeito lumpemproletariado, mas sob outras condições, foi armada a configuração que deu origem à situação
aos direitos humanos como premissa da execução não sendo mais possível retroagir as soluções à atual. Dali em diante, apenas se aprofundou o intenso
das políticas de segurança pública nas favelas, “naturalidade” anterior que as situava como um conflito de opinião deflagrado com a atuação de
nos bairros populares e nas periferias. Esse era o assunto secundário. Leonel Brizola em seu primeiro governo.
argumento que explicava a proibição das operações Profundas transformações internas em suas O governador teve o mérito de, ajustando-se à
maciças das forças policiais nos morros da cidade atividades ocorreram. O motivo mais imediato conjuntura, concretizar os debates muito genéricos
que, então, começavam a se tornar corriqueiras. foi a entrada da cocaína no varejo das drogas sobre direitos humanos então em curso, ao apontar
Ressalte-se que tal proibição foi resultado de um ilícitas, aproximando essa categoria social de para uma categoria social específica. Isso ocorreu
acordo do governador com as lideranças locais uma imensa cadeia produtiva subterrânea,5 e das justamente no momento em que começavam a ser
como forma de proteger a integridade física das facilidades de corrupção de policiais associadas criminalizadas as camadas populares, cada vez
pessoas que moravam nessas áreas. à autonomia operacional obtida pela corporação mais confundidas com o lumpemproletariado, cujas
Tudo indica que essas diretrizes expressavam durante a ditadura. atividades adquiriam nova feição e passavam a as-
um duplo movimento. Por um lado, ajustavam-se a sustar os segmentos mais abastados. Dessa forma,
uma conjuntura que não favorecia propostas de mu- a atuação de Brizola no governo teve significativo
dança social, sobretudo no que se refere à proteção impacto na percepção coletiva dos conflitos de
5 Esse é um ponto que tem sido interpretado como
do trabalho. Por outro, (re)construíam politicamente organização da criminalidade em grupos e facções via classe, redefinindo a compreensão da ordem social
a base de apoio do governo com uma bandeira de de regra pensados como “empresas” e “cartéis” sem e, portanto, os conflitos a respeito da segurança
luta alternativa, mas não incompatível com a orien- reconhecimento (sem, portanto, proteção ou restrição) pública. Por outro lado, essa transformação no
legal. Não disponho de informações seguras para me
tação igualitária e includente de tanto apelo popular debate, da qual ele foi um dos principais agentes,
aventurar nessa questão geral. Quanto à participação do
com a qual Brizola construiu sua trajetória política. lumpemproletariado e ao varejo, aspectos da economia acabou por cristalizar-se em um campo temático
Posicionando-se a favor de um tratamento digno a das drogas ilícitas que afetam mais diretamente as di- articulado de forma muito diferente das expectativas
presos e presas comuns e a moradores e moradoras ficuldades no prosseguimento das rotinas diárias, acho e da ideologia de seu grupo político (paradoxalmen-
plausível insistir em que, de fato, há certa organicidade
de favelas e de bairros pobres e periféricos, ele e te, o sucesso parece ter sido um dos principais
em seu funcionamento – como de resto em qualquer
seu grupo justificavam sua posição de defensores prática recorrente –, mas ela não pode ser pensada responsáveis por seu ocaso político).
“dos que não têm voz”. segundo nenhum modelo estruturado de “empresa”
Não se pode desconhecer que o apelo direto (como nas repetidas menções às máfias). Trata-se, Repressão e conflitos sociais
antes, de redes difusas compostas por bandos muito
às massas, que constituiu a força e a fraqueza de Em síntese, na primeira metade da década de
frouxamente reunidos e coordenados, em relação às
toda a sua trajetória e era indissociável de sua quais é díficil identificar interesses e objetivos comparti- 1980, consolidou-se a discussão em torno dos
imagem pública, marcou a atuação de Leonel lhados além de um aqui-e-agora muito limitado. procedimentos correntes de repressão ao crime,

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desnaturalizando, explicitando e trazendo para o caso, o “problema da segurança pública” – como Por outro lado, nada disso nega que essas
debate coletivo o tradicional recurso à coerção uma guerra contra atividades que perturbam os disputas – cognitivas, morais e políticas – estão
e à violência física que sempre caracterizou o aspectos mais rotineiros da vida social e atribui enquadradas por uma representação que se con-
tratamento dado aos desvios de conduta das ca- a culpa a um grupo difuso e mal definido que, no solidou há mais de 25 anos, a “violência urbana”,
madas populares. Isso ocorreu em um momento limite, se desfaz na abstração de uma proteção que comanda todas as formações discursivas
de sobrepolitização da experiência histórica, com contra (todos) os “outros”, sempre ameaçadora- em torno do problema da segurança pública.
forte ênfase no quadro jurídico-institucional, e mente ao nosso lado. Nesse sentido, os dois pacotes interpretativos
polarização da disputa político-partidária. Como decorrência, convergem para os apa- polares anteriormente mencionados ajustam-se
Gerou-se, assim, uma radicalização entre ar- relhos policiais todas as atenções e demandas de reciprocamente na reprodução de uma mesma
gumentos que criticavam a violência ilegítima, mas recomposição do tecido social, cresce o clamor problemática.
institucionalizada, das rotinas policiais de controle por ação “dura” dos aparelhos policiais que acaba Essa afirmativa inclui as tomadas de posição
social, e argumentos que criticavam a crescente por corresponder a uma delegação de grandes que defendem uma espécie de domesticação
violência empregada pelos criminosos em suas parcelas da sociedade para que seus agentes dos policiais, propondo uma reforma moral,
ações e desembocavam em uma forma militarizada tomem decisões sobre o uso da força e a definição intelectual e técnico-administrativa da corporação
e excludente de tratar essas questões.6 dos “inimigos” a combater – reais ou imaginários e/ou a garantia de punição legal às chacinas e
Como respostas às orientações brizolistas, – segundo critérios próprios. assassinatos de pessoas comuns. O foco nos
tornava-se publicamente tematizada a experiência Consolidavam-se, assim, as metáforas da excessos e deficiências (incluindo a corrupção)
de desorganização do cotidiano, vivenciada por guerra e da cidade partida como qualificativos das instituições policiais, ao atribuir-lhes a res-
amplas camadas da população, segundo uma para a “violência urbana”, estreitando mais ainda ponsabilidade por ultrapassar a força comedida
ótica que tendeu a abafar o tema da ampliação os limites do debate sobre segurança pública. que faz parte de suas funções, ignora que ela é
dos direitos civis suscitado pelas lutas em favor Do ponto de vista cognitivo e moral, o começo fruto das próprias formas assumidas pelo conflito
da redemocratização. A insegurança e o medo da década de 1980 foi o momento em que se social, despolitizando a abordagem e situando a
passaram a obscurecer o debate sobre a expansão cristalizaram posições polarizadas. De um lado, linguagem dos direitos em um plano abstrato e
da cidadania, despolitizando-o e reduzindo-o a estava o pólo que propugnava “ações enérgicas” geral que a torna vazia e inócua.
uma simples questão de eficiência dos aparatos de visando a todo custo à proteção individualizada da Incluem-se, nessa mesma perspectiva, os
repressão na garantia da ordem social. população; de outro, o pólo defensor da compa- inúmeros “projetos sociais” – educacionais,
Fechou-se o foco dos conflitos sociais tibilização entre eficiência policial e respeito aos esportivos, culturais etc. –, públicos e privados,
na espiral de violência policial e criminal, direitos humanos.7 que se dedicam a assistir diferentes clientelas
constituindo, assim, um círculo vicioso. Nesse O resultado, do ponto de vista institucional, foi de extração popular, a maior parte sediada nas
sentido, ao menos no que diz respeito ao Rio de uma sobrecarga de demandas à polícia, liberando-a favelas da cidade. Ressalvadas as exceções de
Janeiro, o início do apogeu da redemocratização de sua função de mediação de conflitos orgânicos praxe, a filosofia dessa nova modalidade de
correspondeu, também, ao início da vitória do entre categorias sociais e tornando-a um dispositivo intervenção, que em si mesma já aponta para
combate ao crime comum violento como tópico vazio. Sem enraizamento nem controle da socieda- profundas alterações na estrutura institucional
do discurso público enquadrado a partir da re- de, a atuação dos aparelhos policiais converteu-se e na qualidade da esfera pública, tende a ser
presentação da “violência urbana”, e não mais em verdadeira barreira para que aqueles enfren- uma versão adocicada do discurso que defende
na linguagem dos direitos. tamentos pudessem ocorrer de forma regulada e a repressão a todo custo.
Assim, ante os processos de exacerbação do fossem, assim, pacificados. A retórica adotada nos objetivos propostos
crime violento, do medo e da insegurança e desa- Não se deve desconhecer que, no último quarto é levar a cidadania às diferentes clientelas (via de
fiadas pelo conjunto de medidas adotadas por um de século, houve um movimento pendular entre os regra jovens) moradoras nas favelas e periferias,
grupo político altamente polêmico que protegiam dois “pacotes interpretativos” polares no que diz integrando-as à cidade. Entretanto, independente-
contingentes considerados responsáveis por essa respeito a seu prestígio, difusão e capacidade de mente das intenções, aliás mais filantrópicas que
situação, grandes parcelas da população passaram convencimento, mesmo que a balança tenha quase republicanas, quase todas essas iniciativas visam
a antecipar experiências de ameaça à segurança sempre pendido para o lado mais duro. No plano proteger das “tentações do crime” os indivíduos
pessoal tentando proteger-se pela demanda por eleitoral, tanto no Legislativo como no Executivo, do que consideram segmentos vulneráveis da
medidas repressivas. há certa alternância entre programas com variável população da cidade. Com isso, demonstram que
Convém lembrar que isso ocorria em uma ênfase quantitativa e qualitativa relacionada a medi- seu foco continua sendo a ordem social ameaçada
conjuntura que combinava a retração na parti- das repressivas. No plano dos movimentos sociais, pela “violência urbana” e que as diferentes formas
cipação política ativa natural em situações de embora sempre minoritária e com menos presença de promoção social adotadas são pensadas como
normalidade democrática, com os efeitos da na cena pública, a crítica aos excessos da atividade meios de inibir o desabrochamento de potenciais
globalização econômica que enfraqueceram a ca- repressiva, à corrupção e à brutalidade policial tem delinqüentes. O subtexto transforma-se em prática
pacidade de intervenção dos Estados nacionais em estado atuante, disputando espaço e visibilidade com objetiva, o texto não. Com o perdão da metáfora
outras áreas. Esse pano de fundo ajuda a explicar a própria crueldade e arrogância dos criminosos. bélica, o tiro sai pela culatra.
a simplificação e o reducionismo de um campo
discursivo que define os problemas sociais – no O lugar das favelas
A progressão das questões anteriormente esque-
matizadas trouxe à tona a articulação indissociável
7 O abismo que separa essas duas tomadas de posição entre o “problema da segurança pública” e o
(tanto discursivas como práticas), assim como uma “problema das favelas”. Essa combinação expressa
6 Como parte desses últimos argumentos, até hoje são medida de sua cristalização como estrutura do “problema
claramente a ligação mais geral presente em todas
comuns as menções a “baixas de ambos os lados”, da segurança pública” construído pelo debate coletivo,
sobretudo, mas não exclusivamente, nas intervenções pode ser avaliado na frase emblemática de um editorial do as cidades brasileiras entre o problema da seguran-
dos próprios policiais. Brandi-las já é uma clara alusão Jornal do Brasil – o segundo diário mais lido da cidade do ça pública e os territórios da pobreza. Sem dúvida,
à metáfora da guerra e desqualifica a vulnerabilidade Rio de Janeiro –, intitulado “A guerra da lei” e publicado essa relação é secular e se perde em um passado
das camadas populares, especialmente moradores e dez anos após o governo Brizola, em 9 de maio de 1995:
longínquo. Nessa generalidade, pode-se dizer que
moradoras das favelas, reaproximando essas pessoas do “Não há como invocar ‘direitos humanos’ quando eles só
mundo do crime. beneficiam homicidas e drogados”. o medo gerado pelo conflito social sempre foi

Observatório da Cidadania 2006 / 79


decorrência de uma compreensão preconceituosa, em torno do “problema das favelas” tomou outro intensidade variável para a ordem social, porém de
que desqualifica o conjunto da classe trabalhadora, rumo e adquiriu novas dimensões. Pouco a pouco, natureza caracteristicamente política. O exemplo
concebendo-a a partir de um modelo que tem por modificou-se a posição dos(as) habitantes da favela: mais saliente que se pode dar dessa compreensão
base seu segmento moralmente degradado, o de meros objetos inertes de intervenções realizadas é a lapidar palavra de ordem da Igreja Católica para
lumpemproletariado ou “classe perigosa”, como foi de cima para baixo, começaram a se organizar e, explicar as propostas assistenciais de promoção
designado no século XIX. Entretanto, os atributos conseqüentemente, a se tornar agentes relevantes social que patrocinava: “é preciso subir o morro
destacados para construir essa visão estigmatizante na arena pública. Ao mesmo tempo, começava antes que ele desça”. Formulada como parte das
variam de acordo com a natureza dos problemas a se consolidar, na opinião pública dominante, o discussões sobre táticas revolucionárias, a mesma
em pauta nas lutas sociais, compondo diferentes reconhecimento da impossibilidade de acabar com compreensão era reproduzida por setores da opo-
quadros de referência cognitivos a respeito de quem as favelas, em virtude da escala do problema e da sição de esquerda, com a única diferença de que
são as classes perigosas. previsível resistência de um contingente que já não esses esperavam que o morro descesse.
Essas observações são importantes para era mais tão passivo.
analisar a especificidade do impacto do problema Nessa trajetória, interessa ressaltar que o Problema de quê?
da segurança pública, já comentado, sobre o problema das favelas, originalmente um tema O quadro de referência, maturado ao longo
lugar das favelas na percepção social dominante restrito a simples medidas administrativas, se de várias conjunturas, sofre uma profunda
e seus efeitos sobre a vida das pessoas que politizou. Com a Guerra Fria e o fim da ditadura transformação quando as favelas passam a ser
nelas moram. getulista, constitui-se uma nova compreensão, associadas ao “problema da segurança pública”
Desde seu surgimento, as favelas sempre cujo resultado denomino de “controle negociado”. esboçado anteriormente. O perigo, atualmente,
foram vistas como um “problema”, espécie Mesmo na subalternidade, o apoio ativo dos não diz mais respeito à transformação da estru-
de quisto ameaçando a organização social da contingentes favelados passou a ser disputado tura institucional de dominação que um modo
cidade,8 mas a natureza desse “problema” tem pelos dois grandes atores políticos formadores de de vida definido como marginal e desorganizado,
se modificado significativamente. Nos primeiros opinião do pós-guerra, a Igreja Católica e o Partido eventualmente transformado em movimento
momentos, foi construído como uma questão Comunista, ao mesmo tempo em que ocorria um politico, poderia ajudar a produzir. Ao contrário
de pouca importância, cuja solução foi deixada amplo processo de incorporação social aberto pelo do que vinha ocorrendo, nada mais tinha a ver
a cargo da oferta de habitações populares pela acelerado crescimento econômico. com o fortalecimento de uma categoria social
iniciativa privada, mediante estímulos gover- Essas transformações na conjuntura favo- em franco processo de incorporação (esse, pelo
namentais. Porém, rapidamente se percebeu receram as reivindicações dos moradores e das contrário, vem se revertendo rapidamente com o
a inocuidade desse modelo de intervenção, e moradoras, que chegaram a criar, com o apoio desemprego estrutural).
as favelas passaram a ser objeto de políticas de alguns partidos políticos e personalidades O fantasma sempre presente do perigo
governamentais mais diretas. públicas, uma federação de associações locais de representado pelas favelas não mais se rela-
No começo dessa nova fase, elas se pau- moradores. O auge desse período foi a luta pelo ciona, na atualidade, à famosa transformação
tavam por uma compreensão autoritária que que era chamado de “reforma urbana”, a expansão das estruturas de maior profundidade e mais
sustentava propostas de solução administrativa, de certos bens de cidadania – serviços públicos e distantes da vida ordinária da população. As
as quais, embora diferenciadas (variou a ênfase regularização fundiária. Com a ditadura militar, as favelas passaram a ser vistas – pouco importa
nos aspectos habitacionais, sanitários, morais e lideranças foram perseguidas e desarticularam-se o quão errônea é essa compreensão – como o
socioculturais etc.), visavam erradicar as favelas, as organizações das favelas, desmontando-se pari valhacouto de reunião dos criminosos que lhes
com quase nenhuma discussão a respeito do passu os debates sobre a reforma urbana. interrompem, real ou potencialmente, as rotinas
destino de sua população. Esses foram substituídos pela tentativa de cotidianas mais imediatas.
À medida que o processo de favelização uma intervenção unilateral sobre o “problema Em resumo, como efeito da expansão da
se aprofundou, acompanhando a modernização das favelas”, que consistia em sua erradicação, violência criminal, a representação das favelas
característica da sociedade brasileira, o debate com o deslocamento dos(as) habitantes para passou por uma profunda ressignificação. Sem
áreas periféricas onde seriam construídos, pelo qualquer intervenção organizada de sua parte que
Banco Nacional de Habitação, grandes conjuntos justificasse essa revisão, moradores e moradoras
residenciais populares. Algumas favelas foram de das favelas foram transformados em delinqüentes
fato removidas, com variável recurso à força, mas enquanto tentavam participar do debate público.
houve, como se sabe, muita resistência. Nesse Ao garrote da ditadura, que parecia superado com
8 É claro que, embora habitadas pelas camadas mais des-
momento, as discussões se polarizaram entre duas a redemocratização, acrescentaram-se os efeitos do
favorecidas, nunca foram o lugar exclusivo de moradia
de tais camadas, que também estavam espalhadas por alternativas: remoção x urbanização.9 medo generalizado, difundido por toda a cidade, das
outras áreas. Tampouco apresentam a homogeneidade Como se vê, durante todo o longo período ações dos bandos de traficantes com os quais são,
que lhes atribui a opinião pública, o que aliás seria considerado – a existência de favelas data de além do mais, moradores e moradoras obrigados
impossível dado o vertiginoso crescimento que as
pouco mais de um século – o “problema das a conviver e aos quais temem tanto ou mais que o
levou a corresponder, na atualidade, a cerca de 15%
da população carioca e entre 750 e 800 localidades, favelas” sempre foi habitacional e urbanístico. restante da população.
dependendo das definições operacionais adotadas. Tudo Para a opinião pública dominante, o modo de Assim, pelo viés da criminalização que lhes
isso está exaustivamente demonstrado pela literatura vida dos(as) habitantes, apreendido como um é imposta, moradores e moradoras das favelas
especializada: há vários tipos de áreas de concentração
bloco homogêneo, representava um perigo de sofrem um processo de silenciamento, que difi-
das camadas subalternas. Além disso, as favelas são
diferenciadas (internamente e entre elas) por qualquer culta a sua participação no debate público e o seu
critério socioeconômico, cultural, político, moral etc. No reconhecimento como uma categoria concreta
entanto, o reconhecimento desse fato tem se restringido de cidadãos e cidadãs. A intervenção (pública
à pesquisa acadêmica. Apesar de todos os esforços,
e privada) por meio de políticas sociais passa a
pouco interfere na percepção social dominante, nas
políticas governamentais e, como conseqüência, na 9 Essas discussões foram muito tensas, acirradas e ser formulada como política de segurança, mera
própria auto-imagem dos moradores e das moradoras dolorosas, chegando a envolver duras ações repressivas alternativa de controle social focada nas áreas
dessas áreas. As favelas e as pessoas que nelas moram contra a população das favelas e seus grupos aliados, faveladas, pensada de modo reducionista e ins-
sempre desempenharam o papel, no imaginário e na mas o impacto quantitativo de sua implementação
trumental como forma de salvar moralmente, ou
representação coletiva, de uma espécie de “tipo-ideal concreta mostrou-se limitado, se descontarmos a
realizado” dos problemas urbanos do momento. ansiedade generalizada que provocou. (re)civilizar, moradores e moradoras, sobretudo a

Observatório da Cidadania 2006 / 80


juventude. Na outra direção, é evidente que, nessas favelas – já têm ocorrido remoções concretiza-
condições, fica prejudicado o desenvolvimento das e circulam listas de favelas que devem ser
de uma ação coletiva de base com um mínimo de removidas a curto prazo.
organicidade, seja na forma de demandas espon- Alternativas a essa perspectiva precisam ser
tâneas sem um quadro dirigente definido, seja na encontradas, mas não será nada fácil. A perversa
forma de condutas articuladas por uma identidade combinação, no debate atual, do “problema da
firmemente estabelecida. segurança pública” com o “problema das fa-
Em uma situação como essa, de esgarçamen- velas” termina por isolá-las do resto da cidade,
to da sociabilidade, com uma ação institucional produzindo intensa dessolidarização social que as
restrita ao combate à criminalidade e uma opinião deixa sem aliados externos. O tema da remoção
pública cujo horizonte se resume a demandas por apenas vem agravar a violência da submissão
ordem a qualquer custo, só um milagre poderia dos moradores e das moradoras, mais um efeito
produzir uma ação coletiva audível, densa e po- dos enormes danos à expressão livre dos seus
liticamente forte, capaz de enquadrar o conflito padecimentos e dos seus interesses que vem
social na linguagem dos direitos. se acrescentar às dificuldades que sobre eles e
A superposição do “problema da segurança” elas se abatem.
com o “problema das favelas” acaba por territo- Em algum momento incerto do futuro, esse
rializar a atenção pública (e, também, as políticas quadro poderá mudar ou revelar algum avanço
públicas), que agora se dirige menos a grupos auspicioso. Até agora, no entanto, a batalha a
sociais específicos e mais a áreas urbanas tidas respeito do isolamento das favelas e das condi-
como perigosas. Em tal quadro, as pessoas con- ções de existência desses grandes contingentes
vertem-se em meros “acidentes”, abstrações vazias vem sendo ganha pelas forças mais retrógradas
que apenas expressam a intensidade do processo da sociedade. E mais: com a efetiva aceitação de
de dessolidarização social. amplos setores da população carioca. No presen-
Fecha-se, assim, o círculo de ferro que rede- te, a intervenção decisiva do Estado por meio de
senha o espaço urbano segundo a lógica do medo políticas públicas de caráter regenerador e geral é
e a metáfora da guerra: de um lado, os bandos muito mais uma utopia do que uma possibilidade
ligados à economia das drogas, defendendo concreta. Informar e esclarecer a população,
pela força suas áreas de atuação; de outro, os invertendo o necessário esforço civilizatório de
aparelhos policiais, ignorando as denominações forma a diminuir a força do preconceito e estabe-
e fronteiras históricas dos locais de moradia de lecer pontes sólidas de integração social, é uma
boa parte da população pobre e impondo a rede- iniciativa que não está sendo sequer aventada.
finição das favelas como “complexos” a serem Contudo, a esperança não pode morrer.
militarmente combatidos; e, finalmente, políticas
sociais focadas nessas novas representações
sobre o lugar das favelas na cidade e formuladas
na ótica do controle da ordem social.
Como foi visto, as mudanças na organização
do conflito social produziram um vasto conjunto
de dispositivos em função do qual ações de ori-
gens diversas e destinadas a fins próprios acabam
por aliar o descontrole dos organismos respon-
sáveis pela segurança pública com a aceitação
cultural e ideológica de que áreas da cidade, já
penalizadas com a presença de bandos armados,
podem ser tomadas de assalto por forças policiais
que reprimem, matam e fazem negócios escusos.
Intencionais ou não, essas ações isolam as fave-
las do resto da cidade, reduzindo-as a cidadelas
do crime ou regiões liberadas do narcotráfico.
Agrava-se, assim, a violência a que se encontram
submetidas as pessoas que moram nas favelas,
com enormes danos à expressão livre dos seus
padecimentos e dos seus interesses.
Tudo isso se materializa no retorno, com
força crescente, de um vírus que parecia defi-
nitivamente controlado e incapaz de infectar o
debate público: a remoção como solução geral e
definitiva para o “problema das favelas”, agora
tratado não como ameaça às instituições, mas
à segurança pessoal de cada uma das pessoas
da cidade. Não se trata, além do mais, de uma
simples hipótese em discussão, mero espectro
a rondar a vida dos indivíduos que vivem nas

Observatório da Cidadania 2006 / 81


ARGENTINA

Como ficam os direitos diante das privatizações?


As parcerias público-privadas não têm assegurado uma maior eficiência dos serviços nem o acesso da
população menos favorecidas a eles. O caso do sistema de água e de esgoto demonstra que o marco
normativo deve responder ao interesse público sem privilegiar unicamente os interesses privados,
os lucros. São necessários mecanismos para assegurar a transparência da gestão e da participação
civil. Em 2006, o governo decidiu reestatizar esse serviço.

Centro de Estudos Legais e Sociais (CELS)*


Índice de capacidades básicas (ICB) Índice de eqüidade de gênero (IEG)
Jimena Garrote

Tradução: Luciano Cerqueira Crianças que Empoderamento


ICB = 96 atingem a 5ª série IEG = 71

Durante a década de 1990, em toda América Latina,


ocorreu um processo de liberalização da economia
e redução do Estado. Instituições financeiras inter-
nacionais, como o Fundo Monetário Internacional
e o Banco Mundial, promoveram a privatização dos
serviços públicos – uma das medidas destinadas
a tornar os Estados mais eficientes. Durante Partos assistidos por Mortalidade de
Educação Atividade econômica
pessoal qualificado menores de 5 anos
a administração do presidente Carlos Menem
(1989–1999), a Argentina foi um dos países que
mais implementaram essas medidas, privatizando redes de água e esgoto. A concessão do serviço à social do projeto. A isso somaram-se sucessivas
a maioria dos serviços públicos essenciais. iniciativa privada pretendia, em princípio, reverter modificações do plano original de melhorias e ex-
Atualmente, as parcerias público-privadas essa situação. pansão, que reduziram substancialmente as metas
continuam sendo tratadas como modelo efetivo Foi assim que, em 1993, por meio de um com as quais a empresa havia se comprometido no
para financiar a expansão dos serviços públicos processo de licitação pública, o consórcio de começo da concessão (Etoss, 2003).
essenciais a todos os setores da população. Sem Águas Argentinas (entre seus acionistas principais Assim, realizaram-se somente as obras que
dúvida, vários exemplos demonstram que a priva- se encontram a multinacional Suez y Vivendi) envolviam menores custos e maiores benefícios
tização por si só não garante uma maior eficiência ficou responsável pela prestação desse serviço. O em termos de recuperação de investimento. Como
na prestação de serviços públicos e muito menos contrato de concessão estabelecia um conjunto de resultado, a expansão se registrou principalmente
o acesso dos setores mais vulneráveis a esses metas de investimentos e expansão, a ser cumpri- nas áreas mais ricas, sendo preterida nos setores
serviços. Entre os exemplos, encontra-se o caso do em 30 anos, que implicava estender o serviço mais vulneráveis ou com os menores recursos. As
das Águas Argentinas S.A. de provisão de água a aproximadamente 1,7 milhão plantas de tratamento da rede de esgoto tampouco
A seguir, apresenta-se uma análise da pri- de habitantes e a coleta do esgoto de 2 milhões foram realizadas, descumprindo-se mais uma
vatização da empresa Obras Sanitárias da Nação de pessoas. Dessa forma, buscava-se estender o prioridade contratual.
(OSN), responsável pela prestação do serviço de serviço (que até aquele momento alcançava 70% A postergação da obra provocou um foco de
água e saneamento na cidade de Buenos Aires e da população) a quase totalidade de habitantes da contaminação nas principais áreas de despejo,
em outros 17 distritos da área metropolitana, e cidade. Outro ponto central do contrato, em maté- tanto nas bacias fluviais como nas costas e zonas
alguns motivos do seu fracasso. ria de saneamento, foi o estabelecimento de metas limites. Um informe elaborado pela Defensoria do
Em 1989, mediante uma lei do Congresso para “tratamento dos esgotos” com o objetivo de Povo da Cidade de Buenos Aires denuncia o risco
Nacional, a prestação dos serviços públicos foi eliminar progressivamente a contaminação dos que correm as pessoas moradoras da zona sul em
declarada como “estado de emergência” e se au- cursos d’água por resíduos.1 virtude do colapso das conexões informais das
torizou o Poder Executivo a transferir os ativos pú- redes de água e de esgoto. A situação poderia se
blicos para empresas privadas. Uma das principais Aumento do lucro e das tarifas transformar em uma crise sanitária, com a conta-
razões alegadas para privatizar o serviço público Efetivamente, durante os dez primeiros anos de minação da água corrente, provocando casos de
de água e saneamento – e a maioria dos serviços concessão, as redes de água potável se expandiram, cólera, hepatite e outras enfermidades.2
públicos essenciais – foi a suposta incapacidade do aumentando o número de pessoas conectadas ao Dados do Ente Tripartite de Obras e Serviços
Estado de oferecê-lo de maneira eficiente. No caso serviço. Entretanto, por não terem sido previstos Sanitários (Etoss) apontam que a tarifa média do
da OSN, a falta de investimento nos últimos anos contratualmente critérios claros para levar adiante as serviço aumentou 88% entre o início da concessão
impediu tanto a manutenção como a expansão das obras de expansão, as prioridades da empresa visa- e 2002 – um aumento muito superior à inflação
ram fundamentalmente alcançar o maior lucro possí- registrada no período. Em contrapartida, estabe-
vel, ignorando quase por completo a sustentabilidade leceram-se sistemas de cobrança que incluíam
* Este informe está baseado no estudo “Avaliação do esquemas de subsídios cruzados entre zonas
impacto nos direitos humanos do investimento estrangeiro e tipos de construções, orientados a favorecer
direto: O caso da Águas Argentinas S.A.”, elaborado pelo 1 O contrato firmado com a empresa Águas Argentinas,
CELS e pela Associação Civil pela Igualdade e pela Justiça assim como as sucessivas modificações e o marco
(ACIJ), com o apoio da organização canadense Direitos e regulatório da concessão, pode ser consultado em:
Democracia. <www.etoss.org.ar>. 2 La Nación, 25 de abril de 2006.

Observatório da Cidadania 2006 / 84


das empresas na economia é tal que parece difícil
negar suas demandas e arriscar-se a sofrer uma
AVESSO DAS REGRAS eventual desistência do investimento previsto.
As constantes modificações contratuais do marco normativo, por meio de decretos e reso- Além disso, assim como outros países em
luções do Poder Executivo, terminaram desvirtuando grande parte dos objetivos iniciais da desenvolvimento, a Argentina tem ratificado
concessão. O próprio mecanismo previsto para realizar modificações ao contrato foi drasti- muitos tratados bilaterais de promoção e proteção
camente reformulado, perdendo o caráter excepcional com que havia sido criado. O teor das de investimentos. De modo geral, esses tratados
modificações feitas mostra que tiveram como principal objetivo beneficiar as Águas Argentinas, outorgam aos investidores estrangeiros a pos-
diminuindo praticamente a zero seu risco empresarial. Apesar de normalmente existir uma sibilidade de processar os Estados diretamente
relação positiva entre a taxa de lucro de uma atividade econômica e seu risco empresarial, em tribunais internacionais. Tradicionalmente,
nesse caso, a regra se inverteu, registrando uma correspondência inversa entre benefícios esses tribunais têm privilegiado os interesses
obtidos e o respectivo risco. dos investidores, condenando os Estados a pagar
Os próprios balanços da empresa mostram que, entre 1994 e 2001, registrou-se uma taxa indenizações milionárias. Por essa razão, a apre-
média de lucro da ordem de 20,3% sobre o patrimônio líquido. No mesmo período, o conjunto sentação de ações nesses espaços tem servido
das 200 maiores empresas da economia argentina registraram uma taxa média de lucro da ordem também como mecanismo de pressão política para
de 3,5% sobre as vendas anuais. A desproporção também é evidente quando comparada com as empresas, que têm utilizado a suspensão ou
a lucratividade empresarial em outros países: de 6,5% a 12,5% nos Estados Unidos; e de 6% a retirada definitiva de suas demandas internacionais
7% na Grã-Bretanha (Azpiazu; Forcinito, 2004). como moeda para concessões a seu favor. O caso
A ausência de regulação adequada permitiu também que o endividamento da empresa se das Águas Argentinas não é exceção. Até a resci-
elevasse acima do previsto em relação ao montante admissível de acordo com padrões inter- são do contrato, a empresa e o governo tentaram
nacionais para esse tipo de companhia. Tal fato levou a uma situação particularmente crítica a renegociar o contrato de concessão. A demanda
partir de 2002, quando, como conseqüência da desvalorização do peso e do congelamento das apresentada ao Centro Internacional de Arbitragem
tarifas, a empresa viu sua lucratividade ser substancialmente reduzida em dólares – moeda em de Disputas sobre Investimento foi uma das mais
que havia contraído suas dívidas. importantes ferramentas de negociação utilizadas
A empresa não cumpriu as obrigações contratuais assumidas e foi processada em diversas pela empresa.
oportunidades. Entretanto, só pagou 42% das multas correspondentes (Etoss 2003). Além A experiência argentina ilustra algumas ques-
disso, o sistema de aplicação de multas também foi modificado em renegociações contratuais tões que têm de ser levadas em conta no momento
– reduzindo as multas a serem aplicadas no futuro e permitindo o “calote” das que haviam de avaliar a conveniência da utilização do modelo
sido aplicadas até então. de parceria público-privada. Em particular, é fun-
damental destacar que assimetrias na capacidade
negociadora de ambas as partes influenciam ne-
gativamente as possibilidades de êxito do modelo.
usuários(as) de baixa renda e buscando a uni- analisado é a aliança entre uma empresa privada e Se os interesses comerciais prevalecem sobre o
versalização do serviço. Contudo, o contrato de o Estado – então, é necessário também examinar interesse público no momento de firmar a parceria,
concessão original não incluía explicitamente a as responsabilidades do Estado argentino como seu objetivo se desvirtua por completo.
existência de uma tarifa menor para setores po- contraparte nessa concessão. Independentemente do modelo que se adote,
pulares. Somente em 2001, foi criado o Programa É evidente que todos os benefícios obtidos é imprescindível a existência de um marco regu-
de Tarifa Social, destinado a atenuar os efeitos da pelas Águas Argentinas em sucessivas renego- latório cujas confecção e eventuais modificações
crise econômica entre a classe de baixa renda, ciações contratuais e as modificações do marco estejam a cargo do Congresso (um sistema judicial
porém a empresa seguiu com o direito de cortar o regulatório da concessão não teriam sido possíveis eficiente), de órgãos de controle autônomo e meca-
serviço em virtude da falta de pagamento. sem a conformidade de funcionários(as) estatais nismos que assegurem a transparência da gestão,
encarregados(as) de autorizá-los. As investigações assim como a participação da sociedade civil. Sem
Cota de responsabilidade judiciais não avançaram muito, mas existem claros dúvida, tais procedimentos contribuiriam muito
No início de 2002, o Congresso Nacional aprovou indícios de corrupção. As modificações contratu- para o êxito de qualquer esquema de gestão de
a Lei de Emergência Econômica (Lei 25.561) es- ais realizadas responderam exclusivamente aos um serviço público essencial.
tabelecendo o abandono do regime de conversão, interesses da empresa, redundando em graves
o congelamento das tarifas dos serviços públicos prejuízos para a população. Os próprios meca- Referências
e uma renegociação integral dos contratos de nismos de controle foram modificados, limitando
AZPIAZU, D.; FORCINITO, K. Historia de un fracaso: la
concessão de serviços públicos com as empresas cada vez mais suas atribuições e sua capacidade privatización del sistema de agua y saneamiento en el área
prestadoras, entre elas as Águas Argentinas. A re- de sanção. A isso se somam as reiteradas demoras metropolitana de Buenos Aires. In: AZPIAZU, D.; CATENAZZI,
negociação do contrato de concessão do serviço de registradas na adoção de decisões contrárias aos A.; FORCINITO, K. Recursos públicos, negocios privados:
agua potable y saneamiento ambiental en el AMBA. Buenos
água e saneamento continuou em aberto até março interesses da empresa (Defensor del Pueblo de la
Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento, 2004.
de 2006, quando o governo decidiu rescindir o Nación, 2003).
DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIÓN. Informe sobre el
contrato e reestatizar o serviço. A permeabilidade das autoridades respon- Servicio de Agua Potable y Cloacas. 2003.
Do que vimos até o momento, fica claro que sáveis e as demandas da empresa respondem a
ENTE TRIPARTITO DE OBRAS Y SERVICIOS SANITARIOS
a empresa Águas Argentinas teve uma cota de distintos fatores. Por um lado, o poder econômico – ETOSS. Informe sobre el grado de cumplimiento alcanzado
responsabilidade importante no fracasso desse de empresas multinacionais, como Suez Y Vivendi, por el contrato de concesión de Aguas Argentinas S.A. 2003.
modelo. Entretanto, uma das características in- traduz-se em um forte poder político no momento de
trínsecas do modelo de parceria público-privada negociar concessões com o governo. A incidência

Observatório da Cidadania 2006 / 85


ESTADOS UNIDOS

Agenda restrita arruína desenvolvimento doméstico e global


Dos países do Comitê de Assistência da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento
Econômico (OCDE), os Estados Unidos destinam menor quantidade de recursos à Ajuda Oficial
ao Desenvolvimento (AOD) em proporção aos gastos do governo. Além disso, grande parte dessa
ajuda oficial serve, na verdade, a seus próprios interesses políticos e econômicos. Dentro do país,
políticas e programas sociais têm tido seus recursos diminuídos gradativa e gravemente, levando
ao crescimento da pobreza e da desigualdade.

Instituto de Agricultura e Políticas Comerciais (IATP)


Índice de capacidades básicas (ICB) Índice de eqüidade de gênero (IEG)
Alexandra Spieldoch / Patricia Jurewics / Steve Suppan
Centro de Consciência Social (Center of Concern) Crianças que Empoderamento
Aldo Calliari ICB = 99 atingem a 5ª série IEG = 78
Action Aid Internacional EUA
Karen Hansen Kuhn

Tradução: Carolina Rabelo

A revisão da Conferência Internacional sobre


o Financiamento do Desenvolvimento (CIFD),
de uma perspectiva norte-americana, implica Partos assistidos por Mortalidade de
Educação Atividade econômica
revisar a forma como os Estados Unidos da pessoal qualificado menores de 5 anos
América agem como superpotência mundial e a
forma como o governo implementa a agenda de
desenvolvimento. Alguns fracassos associados Os Estados Unidos têm questionado sistemati- Enquanto a AOD é uma necessidade global
ao processo da CIFD devem-se à obstrução dos camente a autoridade da CIFD para propor reformas urgente, a “ajuda condicionada” (tied aid) para
Estados Unidos, já que a administração Bush tem de instituições públicas que dirigem o sistema econô- liberalização crescente debilita as estratégias
buscado reduzir seu compromisso de enfrentar as mico internacional, especialmente o Banco Mundial, o nacionais de desenvolvimento e os esforços para
causas sistêmicas da pobreza. Fundo Monetário Internacional e a Organização Mun- tornar os governos mais responsáveis perante suas
O governo Bush também tem se mostrado re- dial do Comércio. A argumentação baseia-se no fato populações. As tendências atuais de liberalização
correntemente hostil às tentativas de revigoramento de que, para os Estados Unidos, deve ser dada maior encorajam o controle empresarial de recursos e
da governança global. Em vez disso, tem favorecido influência às instituições financeiras internacionais e serviços públicos incluindo água, infra-estrutura,
posturas e ações que afetam a credibilidade e ao setor privado no processo da CIFD. energia e serviços de saúde. A erradicação da
autoridade das Nações Unidas. O Observatório da Os Estados Unidos argumentam que políticas pobreza depende da atenção dada aos efeitos dis-
Cidadania/Social Watch e diversos outros críticos como as de aumento da liberalização comercial, e tributivos das mudanças econômicas e da garantia
mundo afora reconhecem que os Estados Unidos não mais a ajuda externa, levarão o crescimento do crescimento do emprego.
definem o desenvolvimento de forma muito restrita, e o desenvolvimento aos países. Têm procurado Pacotes de desenvolvimento crescentemente
com ênfase excessiva na habilidade do mercado também responsabilizar mais os países em desen- refletem as preocupações norte-americanas em
para reduzir a pobreza, deixando de lado outras fer- volvimento, visando uma reforma de suas políticas matéria de economia e segurança. Por exemplo,
ramentas econômicas e sociais. Essa agenda restrita domésticas para que sirvam de suporte para o ao mesmo tempo em que o orçamento para AOD
leva os Estados Unidos a contribuir pouquíssimo modelo de desenvolvimento neoliberal. Os Estados tem aumentado gradualmente nos últimos anos em
para o desenvolvimento global e a negligenciar as Unidos têm também impulsionado essa agenda por direção à quantia projetada de US$ 23,7 bilhões
pessoas pobres dentro do seu próprio país. meio de suas relações bilaterais. em 2007, esse aumento tem sido direcionado
Grande parte do financiamento para o de- principalmente ao Programa Global contra a Aids,
Boicote à CIFD senvolvimento norte-americano a economias à Conta do Millenium Challenge2 e à reconstrução
O processo da CIFD foi considerado, por governos, estrangeiras em desenvolvimento está condicionado do Iraque e do Afeganistão.
instituições e grupos não-governamentais, como à assinatura de acordos de livre comércio, novos O financiamento do controle do narcotráfico
uma das mais importantes oportunidades para o ou futuros. O governo Bush deixa claro que se es- internacional e da Iniciativa Andina Antinarcóticos
engajamento da comunidade global em um novo forçará para encorajar mercados e comércio livres (US$ 1,5 bilhão), e o financiamento e treinamento
consenso multilateral em torno às estruturas de forma bilateral, regional e multilateral, com o de militares estrangeiros (US$ 4,6 bilhões) também
econômicas globais vigentes, desde a criação objetivo de assegurar “liberdade e segurança”.1 estão incluídos nesse orçamento.3 Em contraste, o
das instituições de Bretton Woods, em 1944. No Defende, ainda, iniciativas de “ajuda comercial”, financiamento de programas de desenvolvimento
entanto, as esperanças depositadas na CIFD trans- também chamadas de “assistência à construção “com pouca visibilidade” (como Sobrevivência
formaram-se em decepções. Infelizmente, em vez de de capacidade comercial”.
escolherem atuar como liderança de uma mudança
2 Millennium Challenge Account.
sistêmica, os Estados Unidos decidiram minar o
3 Dados da InterAction – Parceria Global para Assistência
processo e bloquear a emergência de propostas de
1 “U.S. National Security Strategy”, seção 4: “Ignite a New Efetiva, FY07 Pedido de Corte no Orçamento para Financiar
novas estruturas de governança para o comércio e Era of Global Economic Growth through Free Markets and Iniciativas, 2006 e Tabelas Orçamentárias do Departamen-
o sistema financeiro internacionais. Free Trade” <www.state.gov/r/pa/ei/wh/c7889.htm>. to de Estado dos Estados Unidos.

Observatório da Cidadania 2006 / 86


Infantil, Assistência para o Desenvolvimento, Desas-
tres Internacionais e Assistência à Fome) diminuiu
progressivamente nos últimos anos.
FURACÃO EXPÕE A REALIDADE
Na América Latina, o financiamento militar Em 2005, pessoas em todo o mundo ficaram chocadas com o que viram na televisão, após a
tem atingido patamares próximos ao da assistência devastação do furacão Katrina em Nova Orleans. Não podiam acreditar que o que estavam vendo
ao desenvolvimento, em grande parte por causa eram imagens dos Estados Unidos. As pessoas que ficaram ilhadas pelas inundações eram, em
do apoio dos Estado Unidos ao Plano Colômbia. sua maioria, negras, idosas ou subnutridas. Sobreviventes foram deixados sem eletricidade, água
Como vem ocorrendo há décadas, os cinco países corrente e comida por dias, cercados por esgoto e cadáveres.
mais beneficiados pelos dólares da ajuda externa Nada do que aconteceu deveria surpreender – o furacão (e quem seria afetado por ele) havia sido
do governo norte-americano, de acordo com o previsto um ano antes. Apesar de estudos mostrando o afundamento dos diques e dos pedidos
orçamento para 2007, refletem a preocupação do Corpo de Engenheiros do Exército por mais recursos para projetos de controle de enchentes,
quanto à segurança norte-americana: Israel, o maior o dinheiro federal para infra-estrutura vinha sendo continuamente cortado desde 2003.
beneficiado, é seguido por Egito, Afeganistão, Iraque Numerosos artigos jornalísticos citam especificamente o custo da guerra no Iraque como uma
e Paquistão, nessa ordem. das causas da falta de dinheiro para proteção contra furacões e enchentes (Bunch, 2005). Das 354
mil pessoas vivendo na região de Nova Orleans onde o dano causado pelo furacão foi de moderado
Ajuda fantasma a grave, 75% eram negras, 29% viviam abaixo da linha de pobreza dos Estados Unidos, mais de
Enquanto muitos(as) norte-americanos(as) têm 10% estavam desempregadas, pelo menos metade morava de aluguel e aproximadamente 60%
orgulho de seu país por ser o maior doador de AOD, não possuíam carro (Dao, 2006; Wellner, 2005).
infelizmente não percebem que os Estados Unidos, Após o Katrina, o presidente Bush prometeu US$ 200 bilhões para as áreas atingidas por tem-
assim como o Japão, enviam a menor quantidade pestades e inundações da região. Até agora, bem menos que isso foi gasto, ou gasto de forma
de AOD como proporção dos gastos do governo, ineficiente, ou não foi usado na reconstrução de Nova Orleans para que habitantes mais pobres
entre os 22 países do Comitê de Assistência da pudessem retornar. Além disso, os recursos utilizados foram retirados de orçamentos tais como
OCDE (UNDP, 2005, p. 58). o programa de cupões para auxílio-alimentação e cuidado infantil.
A ajuda externa é menor que 1% do orça- Recomendações para suspender a nova e rigorosa lei de falência pessoal e para a expansão do
mento total do governo. Em um orçamento de programa de ajuda médica (Medicaid) para vítimas do furacão também foram rejeitadas. O que
US$ 2,5 trilhões em 2006, apenas 0,84% foram ocorreu em Louisiana e em outros estados da Costa do Golfo foi uma tragédia, mas reflete uma
direcionados para AOD.4 Pior, 86% dessa ajuda é política mais ampla de indiferença em relação às necessidades da população mais pobre do país.
o que a ActionAid Internacional (2005) chama de A resposta do governo à crise foi e permanece insuficiente e lenta, realçando os anos de descaso
“ajuda fantasma”, por não ter como alvo a redução com infra-estrutura que levaram, em primeiro lugar, à destruição da cidade.
da pobreza, uma ajuda contada duplamente como
perdão de dívida, assistência destinada à ajuda
técnica superfaturada ineficiente e insuficiente, exemplo, as exportações agrícolas eram 81% do Ainda que em escala diferente, está claro que
ajuda condicionada à compra de bens e serviços comércio exterior de El Salvador. Depois de 26 anos existem semelhanças nas lutas enfrentadas pelos
norte-americanos, e assistência mal-coordenada, de liberalização comercial, esse índice é de 5%, povos do Sul e pelo povo dos Estados Unidos.
levando a altos custos de transação e administra- enquanto o percentual de remessas é de 70%. Políticas econômicas e sociais injustas pioraram a
ção. Essa prática não se limita aos Estados Unidos Mais conhecido é o exemplo do México, onde, desigualdade de renda, drenaram fundos públicos e
– ActionAid estima que pelo menos 61% de todas dez anos depois do Acordo de Livre Comércio da deixaram as prioridades sociais subfinanciadas.
as doações dos países do G-8 são ajudas fantasmas América do Norte (Nafta), os salários ajustados com
– mas o problema é particularmente pronunciado a inflação são menores que antes do acordo. Há 19 Indicadores sociais alarmantes
nos Estados Unidos. milhões de mexicanos(as) a mais vivendo abaixo Os Estados Unidos estão em posição bem alta nos
As transferências de dinheiro privado, feitas da linha oficial da pobreza do que antes do Nafta indicadores do Observatório da Cidadania/Social
por remessas de imigrantes trabalhando nos Es- (Sirota, 2006). Após o acordo, mais de 1,3 milhão Watch, especialmente quando se trata de acesso à
tados Unidos, excedem de longe o fluxo oficial de de mexicanos(as) perderam seus empregos no água potável, vacinação, partos feitos por pessoal
AOD. Um estudo do Instituto Hudson revela que setor rural, e muitos(as) imigraram para os Estados qualificado e porcentagem de meninas freqüentando
US$ 71 bilhões em dinheiro privado foram para paí- Unidos em busca de emprego a fim de remeter a escola. Entretanto, ao olharmos para os indicadores
ses em desenvolvimento no ano de 2004. Enquanto dinheiro a seu país de origem para ajudar suas com corte étnico, o retrato é bem diferente. O Insti-
este relatório e um press release do Departamento famílias (Audley et al., 2003). Em 2005, remessas tuto Fordham para a Inovação em Políticas Sociais
de Estado dos Estados Unidos, citam o fato como dos Estados Unidos para o México totalizavam listou 16 indicadores de bem-estar6 desde 1970. Em
evidência da generosidade do setor privado ameri- US$ 20 bilhões, somando a segunda maior fonte 2003, eles mostraram que a “saúde social” (medida
cano, aproximadamente dois terços desse dinheiro, de divisas estrangeiras depois dos lucros com o baseada nos indicadores sociais) havia diminuído
US$ 47 bilhões, são, na verdade, remessas de petróleo (De la Torre, 2006). 20%, enquanto a saúde econômica, medida pelo
imigrantes a seus países de origem.5 A população norte-americana também tem PIB, havia crescido 174%.7
Um número crescente de imigrantes envia sofrido os impactos negativos das políticas tributá- Os Estados Unidos continuam a ser o único
parte de seus salários para ajudar suas famílias, que rias da administração atual. O apoio para a “guerra país rico do mundo sem normativa pública para
se encontram em situações precárias. De acordo contra o terror” e políticas de impostos regressivos cuidado universal de saúde. Como resultado, mais
com as Nações Unidas, em 2005 havia cerca de tem tido um impacto negativo sobre os gastos do
191 milhões de imigrantes no mundo, dos quais orçamento doméstico e as finanças governamen-
um em cada cinco imigrou para os Estados Unidos tais. O endividamento de pessoas físicas aumentou, 6 Mortalidade, abuso e pobreza infantis; suicídio e uso de
(Deen, 2006). A liberalização do comércio é fator a tributação das empresas e das pessoas muito ricas drogas entre adolescentes; evasão na escola secundária;
determinante para essa tendência. Em 1978, por diminuiu, e o custo da guerra no Iraque, estimado desemprego, média de salários semanais; cobertura de
seguro-saúde; pobreza e gastos com saúde entre maiores
pelo economista ganhador do Nobel, Joseph Stiglitz,
de 65 anos; homicídios; acidentes de trânsito causados
de aproximadamente US$ 1,3 trilhão, causou pre- por consumo de álcool; alcance dos programas de auxílio-
4 Ibid. juízo à estabilidade financeira de longo prazo dos alimentação; acesso à moradia; desigualdade de renda.
5 Press release de 10 de abril de 2006. Estados Unidos (Bilmes; Stiglitz, 2006). 7 Dados fornecidos pelo Instituto Fordham.

Observatório da Cidadania 2006 / 87


de um terço das famílias que vivem abaixo da linha nacional e aumentando as responsabilidades dos Referências
de pobreza norte-americana não tem seguro-saúde estados. O resultado provável é que muitos deles ACTIONAID INTERNATIONAL. Real aid, an agenda for making
e, portanto, não tem acesso, ou tem acesso limitado, não conseguirão arcar com os custos e reduzirão aid work. 2005. Disponível em: <www.actionaid.org.
a cuidados médicos. Hispano-americanos(as) têm mais ainda aqueles programas (CBPP, 2006). uk/_content/documents/real_aid.pdf>.
duas vezes menos acesso a seguro-saúde que O governo mostra pouco comprometimento AUDLEY, J.; PAPADEMETRIOU, D. G.; POLASKI, S.;
brancos(as), e 21% de negros(as) não têm seguro- com qualquer tipo de rede de proteção social que VAUGHAN, S. Nafta’s promise and reality: lessons from
Mexico for the hemisphere. Washington: Carnegie
saúde (UNDP, 2005). utilize recursos estatais. Ainda assim, houve uma
Endowment for International Peace, 2003.
Na educação, de acordo com relatório do época em que investimentos significativos eram
BILMES, L.; STIGLITZ, J. The economic Costs of the Iraq
Projeto de Direitos Civis de Harvard e do Instituto feitos em programas para tornar possível o sonho war. National Bureau of Economic Research Working
Urban, apenas 50% de estudantes negros(as), 51% americano. Por exemplo, a educação pública, do Paper 12054. 2006. Disponível em: <http://www.nber.
de indígenas e 53% de hispano-americanos(as) primeiro ao terceiro grau, era barata e de boa qua- org/papers/w12054>.
terminaram a escola secundária em 2001 (Children’s lidade. Os impostos progressivos garantiam que as BUNCH, W. Did New Orleans catastrophe have to happen?.
Defense Fund, 2004). Esses números são particular- pessoas muito ricas contribuíssem com sua justa Editor & Publisher, 31 Aug. 2005.

mente alarmantes porque estudos mostram que a parte em favor do bem público, de forma alinhada CENTER ON BUDGET AND POLICY PRIORITIES – CBPP.
Background on the federal budget and the return of
juventude que abandona a escola tem mais chances com a maioria dos governos europeus das décadas
the budget deficits. 2006. Disponível em: <www.cbpp.
de ficar desempregada, juntar-se a gangues, usar de 1970 e 1980. org/budget-slideshow.htm>.
drogas ilícitas e ir para a prisão. Em 2004, por exem- Com altos índices de emprego, os serviços de CHILDREN’S DEFENSE FUND. The road to dropping out. 2004.
plo, 72% de afrodescendentes do sexo masculino saúde que dependiam de seguros garantidos pelo Disponível em: <www.childrendefense.org/education/
que abandonaram a escola estavam desemprega- pagamento de empregadores(as) cobriam boa parte dropping_out.pdf>.
dos, enquanto seis em cada dez já haviam passado da população. Hoje, esses marcos da política social DAO, J. Study says 80 percent of New Orleans blacks may not
pela prisão (Eckholm, 2006). foram reduzidas a pó. Muitos(as) trabalhadores(as) return. The New York Times, 27 Jan. 2006.
O Censo 2005 do Departamento de Comércio norte-americanos(as) não têm acesso a seguro- DE LA TORRE, U. Workers abroad transform life at home.
dos Estados Unidos mostra que a pobreza aumen- saúde (e, conseqüentemente, a cuidados médicos), Suns [e-mail edition], n. 6.049, 19 June 2006.

tou substancialmente. Entre 2000 e 2004, mais porque a combinação de salários estagnados e DEEN, T. South-south flows on the rise, says UN. Suns [e-mail
edition], n. 6.042, 8 June 2006.
de 5 milhões de pessoas entraram na pobreza custos estratosféricos impede o pagamento desse
ECKHOLM, E. Plight deepens for black men, studies warn. The
(US Census Bureau, 2004). De acordo com o Insti- benefício. As escolas públicas se deterioraram, e
New York Times, 20 Mar. 2006.
tuto de Pesquisa e Políticas para Mulheres (IWPR, escolas privadas estão sendo mantidas no lugar
INSTITUTE FOR WOMEN’S POLICY RESEARCH – IWPR.
na sigla em inglês), mais de 40% de pobres vivem delas, com dinheiro do(a) contribuinte. Persistent inequalities: poverty, lack of health coverage and
em situação crítica, ganhando 50% ou menos da O Congresso aprovou um orçamento federal wage gaps plague economic recovery. 2005.
renda da linha nacional de pobreza, estabelecida permitindo que as forças políticas definam a AOD. SIROTA, D. Supply and demand solutions. The San Francisco
em US$ 20 mil anuais para uma família de quatro Ao mesmo tempo, cortou programas sociais na- Chronicle, 9 Apr. 2006.
pessoas, com duas crianças. Do ponto de vista de cionais. Essas tendências refletem indiferença em UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME – UNDP.
gênero, baixos índices de seguro-saúde, programas relação às crises emergentes e são um mau pres- Human development report 2005: international cooperation
de atenção à criança inadequados e salários baixos ságio para os esforços internos pela erradicação da at a crossroads – Aid, trade and security in an unequal
world. New York: UNDP, 2005.
estão entre os fatores que tornam mais difícil a saída pobreza e redução da exclusão social.
US CENSUS BUREAU. Income, poverty and health insurance
da pobreza para mulheres (IWPR, 2005). Mais de
coverage in the United States. 2004.
20% das crianças dos Estados Unidos vivem na
WELLNER, A. S. No exit. MotherJones, 13 Sept. 2005.
pobreza (UNDP, 2005). Disponível em: <http://www.motherjones.com/news/
update/2005/09/no_car_emergency.html>.
Perspectivas sombrias
De acordo com o Centro de Prioridades em Polí-
ticas e Orçamento (CBPP, na sigla em inglês), o
déficit do governo federal em 2005 foi de US$ 318
bilhões. O déficit projetado de 2002 a 2011 é de
US$ 3,4 trilhões, do qual muito pode ser atribuído
a cortes de impostos, aumento dos gastos com
defesa (particularmente na guerra ilegítima contra
o Iraque) e gastos em “segurança interna” e na
“guerra contra o terror”.
As perspectivas de longo prazo para a re-
dução do déficit são sombrias. Se os cortes de
impostos do governo Bush tornarem-se perma-
nentes, serão somados ao déficit mais US$ 9,6
trilhões nos próximos 20 anos, incluídos os paga-
mentos dos volumosos juros da dívida nacional. Para
reduzir esse déficit, o Congresso iniciou o corte
de US$ 39 bilhões do orçamento para os próximos
cinco anos – incluídos cortes ao auxílio-saúde, vá-
rios programas de atenção infantis e financiamento
estudantil. Tais cortes enfraquecerão ainda mais o
acesso aos serviços de saúde das famílias mais
pobres, cortando bilhões de dólares dos programas
dirigidos às pessoas de baixa renda do orçamento

Observatório da Cidadania 2006 / 88


ÍNDIA

Desperdício e corrupção emperram desafio do desenvolvimento


O governo da Índia enfrenta um delicado equilíbrio quando se esforça para reconciliar seu
compromisso com a política econômica neoliberal de prudência fiscal, com seus objetivos ambiciosos
de desenvolvimento social. Esse desafio fica ainda mais complicado pelo desperdício e pela corrupção
que drenam gastos sociais já insuficientes.

Social Watch da Índia


Índice de capacidades básicas (ICB) Índice de eqüidade de gênero (IEG)
Himanshu Jha

Tradução: Jones de Freitas Crianças que Empoderamento


ICB = 73 atingem a 5ª série IEG = 39

O desafio atual do governo é manter o equilíbrio


entre as mudanças dos dois paradigmas que se
formaram nas áreas da política e da política econô-
mica no fim da década de 1980. O dilema dos dois
paradigmas em conflito faz necessário reconciliar
as contradições resultantes no que diz respeito a
necessidades, compromissos, disposição política Partos assistidos por Mortalidade de
Educação Atividade econômica
pessoal qualificado menores de 5 anos
e finanças. Diante dessas influências e pressões, o
governo desempenha seu ato de equilibrismo para
lidar com esse dilema emergente, deixando cidadãos te um problema geral de “declínio institucional”, com suficientemente eficazes para levar esses progra-
e cidadãs sem nenhuma idéia sobre os resultados de instituições de governança com atrofia sem preceden- mas aos grupos-alvo? Qual o grau de corrupção,
suas reivindicações e expectativas. tes e incapazes de realizar os programas assumidos desperdício de fundos públicos e inércia por parte
No campo político, formações políticas ressur- como seus compromissos. Muitos dos compromissos do funcionalismo?
gentes e convulsões sociais repetidas estão forçando governamentais, sociopolíticos e econômicos perma-
o governo a enfrentar novas expectativas e reivindi- necem a “meio caminho”, na melhor das hipóteses, Análise do orçamento anual
cações. Vários desses grupos políticos ganharam ou não foram cumpridos, no pior caso. Embora o desenvolvimento abrangente, incluindo o
influência apoiando as reivindicações que estavam Embora o governo tenha mostrado seu com- desenvolvimento econômico, permaneça como a meta
por trás dessas convulsões sociais, promovendo a promisso com o desenvolvimento social – por meio geral do Estado indiano, o desenvolvimento social e
ideologia da “justiça social”. No entanto, seu impacto de iniciativas como o Programa Mínimo Comum1 e a distribuição eqüitativa continuam sendo objetivos
é limitado pelo fato de que seu apoio político vem seus Planos Qüinqüenais, assim como pela adoção prioritários – pelo menos no papel. Uma visão geral
quase exclusivamente dos setores sociais mais das Metas de Desenvolvimento do Milênio (MDMs) dos compromissos do governo é dada pelo Programa
destituídos da sociedade indiana. Ao mesmo tem- –, permanece sujeito a seus compromissos com Mínimo Comum e pelo Décimo Plano Qüinqüenal, que
po, porém, as realidades socioeconômicas, como o paradigma econômico dominante global. Isso visivelmente coincidem com as MDMs.
a pobreza generalizada, privações e emancipação agrava a situação já difícil do cidadão e da cidadã Obviamente, esses compromissos devem vir
de grupos sociais marginalizados e das mulheres, comuns, presos no meio desse conflito. Para ser acompanhados por meios apropriados e eficazes de
não podem ser ignoradas em qualquer marco de justo, o governo cada vez mais toma medidas alcançá-los. Devem não somente estar apoiados pelas
referência para as políticas públicas. para seguir o modelo participativo no processo alocações financeiras necessárias, como também por
Em termos do paradigma de desenvolvimento decisório e na implementação. Porém, qual tem uma infra-estrutura institucional eficiente. Um exame
econômico, o desafio está no compromisso do sido realmente a eficácia dessa participação? Seu mais detalhado do orçamento anual do governo
governo com o marco de referência neoliberal e impacto foi suficiente nos instrumentos de política demonstra seus compromissos e também suas mu-
com um padrão de planejamento econômico e ins- financeira, como as alocações orçamentárias para danças de prioridades. O orçamento também indica a
titucional que enfatiza ostensivamente a prudência os programas de desenvolvimento social? direção na qual as políticas estão avançando.
econômica – um enfoque que muitas vezes entra É imperativo examinarmos sistematicamente A Lei de Responsabilidade Fiscal e Adminis-
em conflito e contradiz seus objetivos políticos e as seguintes questões: os compromissos sociais tração Orçamentária de 2005–2006 tinha como
compromissos com as políticas sociais. do governo foram refletidos nas alocações or- objetivo uma relação de um para um entre receita e
çamentárias dos anos recentes? As instituições despesa. Se a expectativa do governo em relação às
Dilema de paradigmas governamentais têm a capacidade de levar adiante receitas não se concretizassem, como ocorre com
Formuladores(as) de políticas devem ter em mente as esses compromissos? São essas instituições freqüência, haveria corte de despesas, com o setor
considerações do “bem-estar social”, aconselháveis social sofrendo o maior impacto desse corte.
política e socialmente e, ao mesmo tempo, desenhar Embora o orçamento de 2005–2006 aumentas-
políticas econômicas alinhadas com as novas exigên- se as doações fornecidas como ajuda aos governos
1 O Programa Mínimo Comum é a agenda política adotada
cias econômicas, nacionais e globais. Os governos, em estaduais, também sinalizava o fim dos empréstimos
pelo governo em maio de 2004, dando grande ênfase
âmbito nacional e estadual, estão permanentemente ao atendimento das necessidades das pessoas pobres, do governo central aos estados para implementação
presos a esse dilema de paradigmas. Além disso, exis- especialmente nas áreas rurais. de seus planos anuais. Significava que os estados

Observatório da Cidadania 2006 / 89


TABELA 1 relação à infra-estrutura rural, o governo assumiu
o compromisso no seu Décimo Plano Qüinqüenal de
Gastos do governo central e estados com o setor social ligar todas as aldeias do país por meio de estradas
PERÍODO GASTOS DO GOVER- GASTOS TOTAIS COM- GASTOS DO GOVERNO GASTOS COM O SETOR transitáveis em qualquer época do ano. No entan-
NO CENTRAL COM O BINADOS DO GOVERNO CENTRAL COM O SETOR SOCIAL COMO PROPORÇÃO to, embora o equivalente a US$ 357,09 milhões
SETOR SOCIAL (EM CENTRAL E ESTADOS SOCIAL COMO PROPOR- DOS GASTOS TOTAIS COMBI-
CRORES DE RUPIAS (EM CRORES DE ÇÃO DOS GASTOS TOTAIS NADOS – GOVERNO CEN- tenham sido propostos como suporte orçamentário
INDIANAS) RUPIAS INDIANAS) COMBINADOS (%) TRAL MAIS ESTADOS (%) adicional para essa iniciativa, ela custaria aproxima-
2000–2001 18.115,34 591.300 3,06 22,3 damente US$ 15,62 bilhões, para ser integralmente
2001–2002 20.881,46 644.700 3,24 21,4 implementada, segundo o próprio governo.
2002–2003 22.726,63 704.900 3,22 20,6 A agricultura, que sustenta 57% da população
2003–2004 25.458,83 796.400 3,20 19,7
indiana e contribui com 21% de seu PIB, foi pro-
fundamente atingida pela estagnação dos últimos
2004–2005* 30.625,44 904.500 3,39 20,7
anos. Em grande medida, isso pode ser atribuído ao
2005–2006** 34.656,82 979.800 3,54 20,9
declínio de investimento público no setor agrícola,
*estimativas revisadas **estimativas do orçamento
que caiu de 1,92% do PIB, no período 1990–1991,
Fonte: Levantamento Econômico de 2005–2006. Governo da Índia.
para 1,31%, em 2003–2004.
A meta do governo de incluir grupos socialmen-
te marginalizados no processo de desenvolvimento
TABELA 2 não está refletida nessas despesas. A alocação or-
Gastos da União com serviços sociais e serviços de defesa çamentária geral para grupos marginalizados como
proporção das alocações totais diminuiu de 0,62%,
PERÍODO GASTOS COM SERVIÇOS GASTOS COM DEFESA GASTOS COM GASTOS COM DEFESA
em 1998–1999, para 0,30%, em 2004–2005. Mes-
SOCIAIS COMO COMO PROPORÇÃO DOS SERVIÇOS SOCIAIS COMO PROPORÇÃO
PROPORÇÃO DOS GASTOS TOTAIS (%) COMO PROPORÇÃO DO PIB (%) mo após o aumento insignificante para 0,43% em
GASTOS TOTAIS (%) DO PIB (%) 2005–2006, a atual taxa de gastos permanece bem
1996–1997 4,83 14,68 0,71 2,16 inferior à do período 1998–1999.
1997–1998 5,15 15,20 0,79 2,32 O orçamento de gênero, contido em documen-
1998–1999 5,28 14,28 0,85 2,29 to separado sobre a sensibilização para as questões
1999–2000 5,82 15,80 0,90 2,43 de gênero na alocação orçamentária, foi produzido
2000–2001 5,56 15,24 0,87 2,37 pela primeira vez no período orçamentário de
2001–2002 5,76 14,98 0,92 2,39
2000–2001. Em 2005–2006, a alocação total para
orçamento de gênero foi de US$ 3,21 bilhões, o que
2002–2003 5,50 13,47 0,92 2,26
representa somente 2,8% das despesas totais.
2003–2004 5,40 12,74 0,92 2,18
2004–2005 6,32 15,74 1,00 2,51 Desperdício e corrupção
2005–2006* 7,58 16,54 1,09 2,38 Para piorar esse cenário, mesmo os recursos
2006–2007** 7,69 16,27 1,10 2,32 insuficientes alocados para os serviços sociais e o
*estimativas revisadas **estimativas do orçamento desenvolvimento não são inteiramente utilizados.
Fonte: Levantamento Econômico de 2005–2006. Governo da Índia. O próprio ex-primeiro-ministro, Rajiv Gandhi, re-
conheceu que somente 15% das finanças alocadas
para planos sociais alcançam seus grupos-alvo, en-
ficavam obrigados a conseguir 29.003 crores2 de O efeito desse padrão de alocação reflete-se quanto os restantes 85% são absorvidos por custos
rupias indianas (US$ 6,47 bilhões) no mercado. imediatamente nos gastos com o emprego rural e nos administrativos, desperdício e corrupção.
Também resultou no declínio da assistência direta do planos de redução da pobreza, que permaneceram es- Estudos posteriores sobre o Sistema Público de
governo central aos estados e territórios, que baixou tagnados e até mesmo declinaram durante o período Distribuição e sobre a redução da pobreza revelaram
da estimativa revisada de 2004–2005 de 54.858 1995–2001. Por exemplo, o Programa de Alimentos que somente 20% dos itens das rações alimentares
crores de rupias indianas (US$ 12,24 bilhões) para por Trabalho recebeu uma alocação insignificante destinados às pessoas pobres por meio desse canal
33.112 crores de rupias indianas (US$ 7,39 bilhões) de 1.818 crores de rupias indianas (US$ 405,75 mi- realmente chegam a elas. Do total de financiamento
na previsão orçamentária de 2005–2006. Essa ten- lhões), que foi aumentada para 5.400 crores de rupias para planos habitacionais rurais, entre 25% e
dência é preocupante, pois atingirá diretamente os (US$ 1,21 bilhão) em 2005–2006, quando o próprio 40% são apropriados por intermediários; também
estados mais pobres e atrasados. ministro da Fazenda admitia que o programa, para ser somente 20% dos gastos governamentais com
Os gastos crescentes com defesa como proporção totalmente implementado, custaria mais 5.600 crores subsídios alimentares alcançam as pessoas pobres,
dos gastos totais têm sido outra tendência preocupante, de rupias (US$ 1,25 bilhão). e o restante é desperdiçado ou termina nas mãos dos
tendo em vista que são necessárias despesas substan- Os programas Sampoorna Gramin Rozgar intermediários. Esses são somente alguns exemplos
cialmente mais altas para os serviços sociais. Yojna e Swarnajayanti, destinados a criar oportuni- do desperdício e da apropriação indébita generalizada
dades de emprego remunerado e prover segurança dos recursos governamentais (Gupta, 2004).
alimentar para famílias rurais abaixo da linha de De acordo com o índice de percepção de corrup-
2 Um crore é uma unidade do sistema de numeração indiano pobreza, sofreram reduções significativas nas ção da Transparência Internacional de 2005, a Índia
equivalente a 10 milhões. suas alocações no orçamento mais recente. Em obteve 2,9 numa escala que vai de 10 (altamente

Observatório da Cidadania 2006 / 90


honesto) a 0 (altamente corrupto). Ao mesmo tempo, Referências
um relatório de 2005 da Transparência Internacional
GUPTA, U. Budget: Good intentions drained by leaks.
da Índia estimava que cidadãos e cidadãs comuns Business Line, 23 Jul. 2004. Disponível em:
pagavam 21.068 crores de rupias indianas (US$ 4,70 <http://www.thehindubusinessline.com/2004/07/23/
bilhões) de suborno por ano para utilizarem os 11 stories/2004072300371100.htm>.
serviços públicos cobertos pelo estudo – incluindo SOCIAL WATCH INDIA. Citizen’s Report on Governance and
polícia, judiciário (tribunais inferiores), administração Development 2006. New Delhi: Social Watch India, 2006.

fundiária, hospitais públicos, eletricidade e o pro- TRANSPARENCY INTERNATIONAL. The 2005 Transparency
International Corruption Perceptions Index. 2005.
grama de rações alimentares do Sistema Público de
Disponível em: <ww1.transparency.org/cpi/2005/cpi2005.
Distribuição. Chega a 62% o percentual de cidadãos sources.en.html>.
e cidadãs que tiveram experiência direta com o paga- TRANSPARENCY INTERNATIONAL INDIA. India Corruption
mento de suborno ou feito “uso de contato pessoal” Study 2005. 2005. Disponível em: <www.tiindia.in/data/
para conseguir um atendimento público, enquanto files/India%20Corruption%20Study-2005.pdf>.
três quartos afirmavam acreditar que a corrupção
nos serviços públicos tinha crescido durante o ano
anterior (entre 2004 e 2005).
Pesquisas, a mídia e a opinião pública têm
enfatizado que a rede de corrupção envolve não
somente funcionários(as) governamentais ao longo
de toda a hierarquia, como também políticos em
todas as esferas. Um relatório de 2006 publicado
pelo Social Watch da Índia revelava que quase 25%
de integrantes da Câmara Baixa do Parlamento (Lok
Sabha) tinham antecedentes criminais. Um grande
número de ministros do governo central e dos
governos estaduais tem enfrentado acusações de
corrupção de vários tipos recorrentemente.
O aspecto mais deprimente desse cenário pes-
simista é que a população está convencida de que
os “grandes e poderosos” sempre escaparão ilesos
desses atos de corrupção. Esse senso de aceitação
passiva é um sinal de alarme para uma boa governan-
ça e para a saúde da sociedade organizada.

Observatório da Cidadania 2006 / 91


MÉXICO

Investimentos não garantem direitos


Quando as parcerias público-privadas (PPP) para a provisão de serviços básicos não garantem a
acessibilidade econômica, um dos componentes fundamentais dos direitos econômicos, sociais e culturais
(Desc), e tanto a cobertura como o acesso se definem pela capacidade de pagamento da população, o
Estado descumpre sua obrigação de satisfazer esses direitos. Por sua vez, se o Estado permite ou favorece
os investimentos estrangeiros diretamente ou em projetos de desenvolvimento – isso não é social ou
ambientalmente responsável – e descumpre sua obrigação de proteger os direitos humanos.

Deca Equipe Pueblo*


Índice de capacidades básicas (ICB) Índice de eqüidade de gênero (IEG)
Espaço Desc**
Areli Sandoval Terán*** Crianças que Empoderamento
ICB = 92 atingem a 5ª série IEG = 61
Tradução: Luciano Cerqueira

O disputado e também questionável resultado


das eleições federais de 2 de julho de 2006, e o
conseqüente clima de tensão política e social, tem
evidenciado o confronto ideológico de diferentes
visões de país, assim como as mais distintas expe-
riências, entre setores e regiões, dos impactos do Partos assistidos por Mortalidade de
Educação Atividade econômica
modelo de desenvolvimento econômico e social. pessoal qualificado menores de 5 anos
A profunda divisão e desigualdade que estamos
vivendo exige uma revisão profunda, séria e par- de parcerias público-privadas em setores como forma de privatização” (McDonald e Ruiters, 2006),
ticipativa do modelo de liberalização econômica energia, rodovias, abastecimento de água, saúde, porque buscam mais vantagem ou lucro do que o
que tem imperado nos últimos 25 anos. Como habitação e educação superior. A administração de desenvolvimento social. Entretanto, a privatização
uma contribuição diante desse caminho, este Vicent Fox (2001–2006), por exemplo, desenvol- de serviços pode conduzir a violações dos direitos
artigo analisa, a partir da perspectiva dos direitos veu um esquema de investimento misto chamado humanos se não garantir a acessibilidade econômi-
humanos, alguns dos esquemas aplicados pelo go- Projetos para Prestação de Serviços (PPS), uma ca como componente fundamental dos Desc (por
verno para mobilizar recursos – públicos, privados, modalidade de PPP (México, s.d.). exemplo, no caso de uma empresa transnacional
nacionais e estrangeiros – para o desenvolvimento, Fox sustenta que as PPP elevam a qualidade aumentar as tarifas de acesso ao serviço básico
e quais têm sido as conseqüências nas condições e a cobertura dos serviços públicos em virtude da em proporções que comprometeriam o acesso
de vida da população. Também propõe alternativas eficiência e do capital do setor privado, promovendo a outros direitos). Em todos os processos de
e recomendações no sentido da realização do o desenvolvimento e a profissionalização de presta- privatização, o Estado deveria atuar conforme sua
direito ao desenvolvimento. doras ou empresas domésticas, reduzindo custos e obrigação de proteger os direitos humanos diante
O informe do secretário geral da Organização liberando recursos para outros projetos sociais.1 das ações de terceiros fora do Estado, supervi-
das Nações Unidas (ONU), Kofi Annan, ao Comitê Porém, a realidade é outra. sionando, regulando e garantindo mecanismos e
Preparatório da Conferência Internacional sobre Nos processos de privatização dos serviços de recursos para a defesa dos direitos humanos.
o Financiamento do Desenvolvimento assinalou saúde, educação, água potável e de construção de
que o capital privado externo pode cumprir uma casas, o aumento da cobertura tem sido determi- Privatizações violam direitos
importante função como complemento aos recur- nado pelo poder de compra da população, o capital A Comissão Nacional de Água aponta a empresa
sos internos. Porém, reconheceu experiências transnacional tem desalojado o setor privado Águas de Saltillo, no estado de Coahuila, como
negativas quando os investimentos não cumprem interno e, contrariamente ao assinalado, o governo caso exitoso de privatização do serviço de água
as normas trabalhistas e ambientais, assinalando tem descapitalizado setores sociais fundamentais, potável e saneamento na modalidade de esquema
responsabilidades tanto governamentais como das como educação, saúde e seguridade social. O Es- misto, com participação da empresa espanhola
empresas transnacionais. tado não tem cumprido sua obrigação de destinar Águas de Barcelona. 2 Entretanto, a população
De 1983 a 2006, os governos alegaram o máximo de recursos disponíveis para chegar não foi consultada prévia nem adequadamente;
restrições orçamentárias para satisfazer as ne- progressivamente ao cumprimento dos direitos as tarifas aumentaram ilegalmente acima do
cessidades de infra-estrutura e serviços básicos, consagrados no Pacto Internacional de Direitos Índice Nacional de Preços ao Consumidor; não
promovendo investimentos estrangeiros diretos e Econômicos, Sociais e Culturais (Pidesc). foram atendidas oportunamente as demandas
indiretos e desenvolvendo diferentes modalidades As parcerias público-privadas “se inscrevem da Associação de Usuários de Águas de Saltillo;
em uma tendência mais geral frente à comerciali- e o escritório de Contabilidade Maior da Fazenda
zação de serviços [...] o que não deixa de ser uma do Congresso de Coahuila detectou irregularida-
des, como os altos salários dos(as) principais
* Ponto focal do Social Watch no México.
** Grupo de referência para o Social Watch e outras redes
internacionais no México. 1 Segundo o comunicado da Presidência da República
*** Coordenadora do Programa Diplomacia Cidadã, do Social “Inaugura el Presidente Vicente Fox la Primera Cumbre de 2 51% das ações correspondem ao Sistema Municipal de
Watch e da Deca Equipe Pueblo. Asociaciones Público-Privadas para las Américas”, de 21 de Águas de Saltillo e 49% a Águas de Barcelona, do qual
Contato: arelisandoval@equipopueblo.org.mx outubro de 2004. Disponível em: <http://presidencia.gob.mx>. também é acionista a transnacional francesa Suez.

Observatório da Cidadania 2006 / 92


funcionários(as) da empresa; em desacordo com
o procedimento da Ata Constitutiva, não foram
comunicadas realizações de obras ao Conselho de
PRIORIDADE MÁXIMA
Administração; foram feitas compras de veículos É evidente que o livre comércio e os investimentos estrangeiros sem restrições têm
fora do procedimento da Lei de Aquisições; e servido mais aos interesses transnacionais. Concordamos com os relatores das Nações
ocorreram violações dos direitos trabalhistas com Unidas quando dizem que as conseqüências adversas da globalização sobre os direitos
demissões injustificadas e ameças (Castañeda humanos é multidimensional, porque requer uma reconceituação crítica das políticas
Bustamante, et al., 2006). e dos instrumentos de comércio, dos investimentos e das finanças internacionais, que
Em sua observação geral nº 15 sobre o direito à devem deixar de tratar os direitos humanos como assuntos periféricos à sua formulação
água, o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Cul- e operação. (Naciones Unidas, 2000a).
turais da ONU assinala, com base no Pidesc, que Diante de tais desafios, o próximo governo deverá aplicar instrumentos, princípios e recomenda-
a água e os serviços e instalações de água ções de direitos humanos5 e demonstrar disposição política para defendê-los. Assim, demandamos
devem estar ao alcance de todas as pessoas. que se retomem as propostas e recomendações em matéria de direitos econômicos sociais culturais
Os custos e encargos diretos e indiretos asso- e ambientais do Diagnóstico Nacional da Oficina do Alto Comissariado das Nações Unidas para os
ciados com o abastecimento de água devem ser Direitos Humanos (2003) perante um modelo econômico que não tem sido socialmente responsá-
acessíveis e não devem comprometer e nem vel; que atenda as recomendações de Desc de 1999 e 2006; que impulsione o novo Conselho de
por em perigo o exercício de outros direitos Direitos Humanos – presidido pelo México – de acordo com as normas da ONU sobre responsabi-
reconhecidos no pacto”. (Naciones Unidas, lidade das empresas transnacionais e outras empresas comerciais na esfera de direitos humanos
2002, inciso 11, c, ii). (E/CN.4/Sub.2/2003/38/Rev.2); que promova o protocolo facultativo do Pidesc para estabelecer um
mecanismo de denúncia de violações; que defenda a supremacia dos instrumentos internacionais
A empresa Água de Barcelona tem descum- de direitos humanos sobre outro tipo de tratados – conforme a Carta das Nações Unidas – e que
prido o Pidesc, apesar de ter vários acordos abra os espaços adequados para a participação civil nas políticas públicas econômicas e sociais.
com a Organização Internacional do Trabalho e O investimento em desenvolvimento econômico e social com perspectiva em direitos humanos é
ter assumido compromissos de boas práticas uma tarefa e um dos objetivos principais no período 2007–2012.
empresariais. Para a gestão da água no México
será indispensável que o novo governo considere
“o grande potencial da participação e da demo-
cratização para melhorar o abastecimento público avaliar os efeitos negativos do Acordo de Livre O novo governo não deverá se omitir diante
de água” e reconheça “que a solução não está na Comércio da América do Norte impuseram ao dessa situação, que mereceu uma recomendação
privatização” (Balanyá et al., 2005). Desc.3 Lamentavelmente, falta uma visão integral específica do Comitê de Desc, pedindo urgência ao
do direito ao desenvolvimento e medidas que Estado mexicano para assegurar que as comunidades
O caso La Parota impeçam e compensem a apropriação de terras, indígenas e locais afetadas pelo projeto ou outros
O comportamento dos IEDs foi matéria de análise a destruição do meio ambiente, a apropriação e a megaprojetos sejam devidamente consultadas e que
do Informe alternativo sobre a situação dos direitos superexploração dos recursos naturais e os danos repasse informações para que haja uma aprovação
econômicos, sociais, culturais e ambientais (Desca), ao patrimônio cultural. prévia de qualquer processo de tomada de decisão
enviado ao Comitê de Desc, em maio de 2005, por No Espaço Desc também temos documentado relacionadas com projetos que afetam seus direitos
105 organizações da sociedade civil. Nesse informe, denúncias de comunidades que sofrem violações de e interesses, reconhecidos no Pidesc.
denunciamos os projetos em que os IEDs geram seus direitos humanos por causa de megaprojetos. Também urge ao Estado reconhecer os direitos
custos sociais e ambientais com a anuência e cumpli- Um caso paradigmático é o do projeto de constru- de propriedade e posse das comunidades indígenas
cidade do Estado em zonas de atividade agrícola. ção – como parte do Plano Puebla Panamá – da sobre as terras que, tradicionalmente, ocupam e, se
É o mesmo caso do Plano Puebla Panamá, que Central Hidroelétrica de La Parota, no estado de for o caso, assegurar às comunidades indígenas
abarca a região sul-sudeste do México até o Pa- Guerrero (que implicará a inundação de 17 mil e campesinas locais afetadas pela construção da
namá, no sul da América Central, obra essa que o hectares de terras cultiváveis, rodovias e pontes), hidroelétrica de La Parota ou outros projetos de
Banco Interamericano de Desenvolvimento, como habitada por 21 comunidades, despejando apro- infra-estrutura dentro do Plano Puebla Panamá uma
membro da Comissão de Alto Nível para a Busca ximadamente 25 mil pessoas. O projeto afetará adequada compensação e realocação alternativa,
de Financiamento dos Projetos do Plano Puebla diretamente mais de 75 mil pessoas rio abaixo, terras férteis para cultivo e a salvaguarda de seus
Panamá, orienta fundos próprios atuando como causará danos irreversíveis ao ecossistema (como direitos econômicos, sociais e culturais.6
liderança do setor privado. Em seu IV Informe a extinção de uma espécie local de rã) e à saúde.
Periódico ao Comitê de Desc (E/C.12/4/Add.16), La Parota foi recusada pelos “comuneros”
o governo mexicano menciona o Plano Puebla (proprietários de terras comunais) e “ejidatarios”4
Panamá como uma das medidas para atender uma da área por não representar uma opção de desen-
5 Cabe assinalar que os impactos da globalização econômica nos
recomendação de 1999 do comitê, que pretende volvimento sustentável, senão uma ameaça para direitos humanos têm sido matéria de análise de vários órgãos,
a vida comunitária por seu alto custo ecológico, relatores e agências especializadas da ONU, como a resolução
social e econômico. Os governos municipal, es- da Comissão de Direitos Humanos sobre Mundialização e
Direitos Humanos (E/CN.4/RES/2003/23) e o Informe do Alto
tadual e federal têm ignorado essas reclamações
3 Observações finais do Comitê de Desc ao México em Comissariado para os Direitos Humanos sobre o Comércio,
1999. (Ver Naciones Unidas, 1999, par. 35). e desenvolvido uma estratégia autoritária e anti- Investimentos e Direitos Humanos (E/CN.4/Sub.2/2003/9).
4 Criadores que levam seu gado para pastar em terras democrática para botar o projeto em andamento 6 Observações finais do Comitê de Desc ao México em
comuns de um povoado. a todo custo (Espacio Desc, 2006). 2006. (Ver Naciones Unidas, 2006, par. 28).

Observatório da Cidadania 2006 / 93


Outro megaprojeto que se pretende construir Referências
com investimento misto é o Corredor de Energia BALANYÁ, B.; BRENNAN, B.; HOEDEMAN, O.; KISHIMOTO,
Eólica no Istmo de Tehuantepec, no estado de S.; TERHORST, P. (Ed.). Por un modelo público de agua:
Oaxaca, em que 14 empresas já demonstraram triunfos, luchas y sueños. Barcelona: El Viejo Topo, 2005.
interesse, entre elas corporações espanholas, CASTAÑEDA BUSTAMANTE, N. et al. Estudio sobre el impacto
como Gamesa Eólica e Iberdola. Enquanto as social y medioambiental de las inversiones europeas en
México y Europa. CIFCA/RMALC, 2006.
lacunas legais, que impedem o início da cons-
DECA EQUIPO PUEBLO. Programa Diplomacia Ciudadana.
trução, são mudadas, investidores estrangeiros
Derecho a la libre determinación. In: Informe de
estão negociando com os “ejidatarios” contratos organizaciones de la sociedad civil sobre la situación
de arrendamento de terrenos onde se instalarão de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y
os geradores. Ambientales en México (1997-2006). México, 2006, p.
32-43. Disponível em: <www.ohchr.org/english/bodies/
O governo impulsiona o Programa de Cer-
cescr/docs/info-ngos/mexico-coalition_Sp.pdf>.
tificação de Direitos sobre Terras Comunais e
DELAPLACE, D.; CASTAÑEDA, N.; SANDOVAL, A. La política
Titulação de Solares para poder se apropriar da económica en México y su impacto en los derechos
terra. Entretanto, os “ejidatarios” enfrentam as humanos. In: Informe de organizaciones de la sociedad
negociações sem informação ou assessoria, o que civil sobre la situación de los Derechos Económicos,
dificulta barrar o projeto ou chegar a um acordo Sociales, Culturales y Ambientales en México (1997-
2006). México, 2006, p. 9-20. Disponível em: <www.
benéfico para a comunidade. ohchr.org/english/bodies/cescr/docs/info-ngos/mexico-
Dessa maneira, as empresas transnacionais coalition_Sp.pdf>.
se aproveitam da situação de pobreza. É neces- ESPACIO DESC. Informe sobre los acontecimientos y las
sário que as autoridades analisem seriamente violaciones a los derechos humanos relacionados con el
os possíveis impactos ambientais, econômicos Proyecto Hidroeléctrico La Parota. México, 2006. Mimeo.
e socioculturais sobre essa população, que já MCDONALD, D. A.; RUITERS, G. Teorizando la privatización:
alertou diversas organizações que se opõe termi- contribución al desarrollo de una perspectiva de
investigación crítica. Anuario de servicios públicos 2005/6,
nantemente à instalação do corredor (Castañeda TNI, p. 9-21, 2006. Disponível em: <www.tni.org/books/
Bustamante, 2006). yearb05theory-s.pdf>.
MÉXICO. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
¿Qué son los PPS?. s.d. Disponível em: <www.pps.sse.
gob.mx/html/que_son.html>.
NACIONES UNIDAS. Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. Cuestiones sustantivas que se
plantean en la aplicación del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales - Observación
general n. 15 “El derecho al agua”. (E/C.12/2002/11).
2002. Disponível em: <www.ohchr.org>.
______. Observaciones finales a México. (E/C.12/1/Add.41).
1999. Disponível em: <www.ohchr.org>.
______. Observaciones finales a México. (E/C.12/CO/MEX/4).
2006. Disponível em: <www.ohchr.org>.
______. Comité Preparatorio de la Reunión
Intergubernamental e Internacional de Alto Nivel sobre la
Financiación del Desarrollo. Informe del Secretario General
al Comité Preparatorio de la Reunión Intergubernamental
e Internacional de Alto Nivel sobre la Financiación del
Desarrollo. (A/AC.257/12). 2000b.
______. Subcomisión de Promoción y Protección de los
Derechos Humanos. La realización de los derechos
económicos, sociales y culturales: la globalización y su
impacto en el pleno goce de los derechos humanos - Informe
Preliminar de los relatores especiales J. Oloka-Onyango y
Deepika Udagama. (E/CN.4/Sub.2/2000/13). 2000a.
OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES
UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS. Diagnóstico
sobre la situación de los derechos humanos en México.
2003. Disponível em: <http://www.cinu.org.mx/prensa/
especiales/2003/dh_2003/>.

Observatório da Cidadania 2006 / 94


MOÇAMBIQUE

Metas demais, ação de menos


O atual governo de Moçambique, no seu segundo ano de mandato, continua com grandes dificuldades
em contribuir para o desenvolvimento humano no país. Com um Plano Qüinqüenal longo, sinuoso
e muito vago, reduziu a discurso as estratégias de combate à corrupção e mantêm obscuras e pouco
abrangentes políticas de combate à pobreza absoluta. Ao mesmo tempo, apregoa o crescimento
econômico do país, que continua atraindo muitos apoios financeiros principalmente do ocidente.

Custódio Duma*
Índice de capacidades básicas (ICB) Índice de eqüidade de gênero (IEG)
Crianças que Empoderamento
Em termos de receitas previu-se para o ano de ICB = 61 atingem a 5ª série IEG = 57
2006 que o Estado arrecadasse 27.016,8 milhões
de contos (mdc), equivalente a US$ 1,077 bilhão,
dos quais 97,3% seriam referentes às receitas
correntes e 2,7% às receitas de capital. Em termos
de despesas totais o Estado prevê aplicar, em 2006,
52.530 mdc (US$ 2,095 bilhões). Desses, 50,9%
de despesas correntes; 41,5% de despesas de
investimento; e 7,6% em despesas com operações Partos assistidos por Mortalidade de
Educação Atividade econômica
financeiras.1 pessoal qualificado menores de 5 anos

De acordo com o plano citado, as despesas


correntes estão essencialmente voltadas para a de habitantes. Desses, cerca de 13 milhões vivem dêmicas continuam sendo os maiores problemas
melhoraria dos setores de educação, saúde, justiça e no campo e sobrevivem graças a uma agricultura de de saúde e principais causas de mortalidade em
legalidade, segurança, ordem pública e administração subsistência praticada com métodos rudimentares e Moçambique. Das mulheres grávidas, 20% são
financeira do Estado, tidos como prioritários e que se em pequena escala.3 A vida na periferia das cidades portadoras do parasita da malária e de 15% a 30%
encontram em condições extremamente precárias. e no campo é fortemente caracterizada pela ausência das mortes maternas resultam disso. A doença é,
Aos governos distritais foram destinados do Estado. À medida que se caminha para fora de igualmente, a principal causa dos internamentos
1.578 mdc (US$ 62,9 milhões) para implemen- Maputo4 o Estado vai gradualmente enfraquecendo pediátricos e mortes no país.
tação de projetos de desenvolvimento socioeco- a sua atuação, presença e efetividade na vida do O governo concebeu um plano de ação para a
nômicos de reduzida dimensão e complexidade. cidadão e da cidadã.5 implementação de uma política de população, com
Aos governos das províncias foram destinados Os elevados índices de mortalidade geral (21,2 objetivos de harmonizar a dinâmica demográfica
1.334 mdc (US$ 53,2 milhões) e para a esfera por mil pessoas nascidas vivas em 1997) – em e o processo de desenvolvimento nacional. Entre
central, 18.081 mdc (US$ 721,2 milhões). O particular da mortalidade infantil que se situa suas metas, destacam-se: garantia da realização
valor cedido a cada distrito corresponde a 7 mdc em 124 por mil pessoas nascidas vivas (IDS, dos direitos reprodutivos e da saúde reprodutiva
(US$ 279.200). Não há um critério igualitário ou 2003) –, afetam o crescimento populacional do da população; redução da mortalidade infantil e
objetivo de referência consoante às necessidades país. A taxa de mortalidade materna situa-se em geral; e criação de mecanismos e condições para
e potencialidades de cada governo.2 408 por 100 mil pessoas nascidas vivas (IDS, a implementação do processo de desenvolvimento
A falta de transparência na administração, o des- 2003). A malária, HIV/Aids, cólera e diarréias en- rural e urbano, de modo a equilibrar os movimen-
preparo e a falta de conhecimentos de administração, tos migratórios do campo para a cidade.6
para além da ineficiência do sistema de fiscalização Dois grandes problemas afetam a qualidade
e monitoria na gestão governativa, contribuem para 3 Cfr. www.ine.gov.mz.
de vida da população moçambicana: o enrique-
o fraco desempenho dos planos que têm sido tra- 4 Maputo é a capital do país e a maior cidade de Moçam-
cimento ilícito de minorias ligadas ao poder e a
çados desde 1992, quando do Acordo Geral de Paz, bique. Principal centro econômico com 1.244.227 habi- ausência de políticas públicas impulsionadoras
assinado após o término da Guerra Civil. tantes, a cidade possui estatuto de província e constitui a de um rendimento familiar capaz de promover
principal referência do país. Outras cidades importantes vida economicamente estável. A desigualdade de
Malária e Aids são a Beira, no centro, capital da província de Sofala, e
a cidade de Nampula, no norte de Moçambique, capital
oportunidades e a generalização de salários extre-
Embora os índices de mortalidade ainda não estejam da província com mesmo nome. Sofala possui cerca de mamente baixos7 tendem a ser a principal causa da
controlados, a população moçambicana continua a 1.676.131 habitantes enquanto Nampula tem 3.767.114. pobreza absoluta. Esses fatores constituem o maior
crescer, estando próxima da ordem dos 20 milhões 5 Uma pesquisa realizada pela Liga Moçambicana dos empecilho na concretização das metas propostas
Direitos Humanos, em agosto de 2006, nos bairros tanto na esfera do governo central como na esfera
periféricos das cidades da Beira, Quelimane e Nampula,
ilustrou as condições subumanas em que vivem os(as)
local. Como desafio ao combate à pobreza abso-
* Social Watch Moçambique / Liga Moçambicana de luta foram identificadas as seguintes áreas como
cidadãos(ãs) desses locais, comparativamente a quem
Direitos Humanos.
vive nas cidades ou nas periferias de Maputo. A mesma
1 Cfr: Orçamento Geral do Estado para o Ano de 2006. pesquisa demonstrou também o quanto a delinqüência
2 Cfr: Guião sobre os procedimentos prévios de está diretamente ligada à ausência de políticas públicas,
desembolsos dos fundos e sua aplicação, referência: na medida em que 82% de entrevistados(as) declararam 6 www.npad.gov.mz.
101/GM/MF/06 de 12 de Maio. GM-Gabinete do Ministro; ser desempregados(as) e responsáveis pela manutenção e 7 Moçambique possui o salário mínimo mais baixo da
MF-Ministério das Finanças. despesas da família. África Austral, calculado em cerca de US$ 60.

Observatório da Cidadania 2006 / 95


sendo prioritárias: Educação, Saúde, Agricultura, vivas. A realidade moçambicana demonstra que direitos e garantias, além de conceder assistência
Infra-estruturas, Governança e as regiões com os principais problemas residem no fato de mais jurídica gratuita a indivíduos pobres. Observe-se
desenvolvimento relativamente baixo.8 de metade dos partos não serem assistidos por que o Instituto do Patrocínio e Assistência Jurídica
No âmbito da promoção do crescimento técnicos(as) de saúde, inexistência de uma política criado pelo Estado para oferecer uma assistên-
econômico sustentável e da sustentabilidade orça- de saúde sexual e reprodutiva, fraca capacidade cia jurídica gratuita, acabou transformando-se
mentária, o Estado deveria, em 2006, evitar recorrer de gestão na planificação, monitoria, avaliação e numa espécie de sociedade onde técnicos(as) e
ao crédito bancário interno, dando possibilidades de coordenação de parcerias. assistentes jurídicos(as) chegam a cobrar valores
expansão de crédito ao setor privado.9 No combate ao HIV/Aids, malária e outras como se fossem advogados(as), embora seja um
No que diz respeito às Metas de Desenvolvimen- doenças, não existe uma meta concreta. Em 2002, serviço público.
to do Milênio (MDMs), embora o plano econômico foi criado o Conselho Nacional de Combate ao Na reforma legal pretende-se conceber ainda
refira que avanços têm sido alcançados em algumas Sida/Aids (CNCS) multissetorial, com o objetivo de este ano leis sobre: confissões religiosas; lei do
áreas, reconhece que, em outras, quase nada está liderar e de coordenar a resposta ao HIV/Aids. Os referendo; regulamento sobre a lei do HIV/Aids; lei
feito. Por exemplo, no que concerne à redução da principais desafios resumem-se a: liderança política, para defender os direitos das pessoas com defici-
pobreza absoluta, incidência do HIV/Aids, melhoria número crescente de órfãos e crianças vulneráveis ência, incluindo deficientes de guerra; lei sobre o
da eficiência da prestação de serviços, criação de por causa do HIV/Aids, desigualdade e ineqüidade terrorismo; direitos do público consumidor; legis-
empregos, aumento das receitas do Estado, redução de gênero, financiamentos e envolvimento da socie- lação sobre a concorrência; e lei sobre a aquisição,
da dependência da Ajuda Oficial ao Desenvolvimento dade civil. A prática desse conselho em menos de perda e reaquisição da nacionalidade.
(AOD) e resposta rápida e efetiva aos efeitos das cinco anos já demonstrou uma fraca capacidade
calamidades naturais. Assim, para 2006, foi definida de alocação e gestão de recursos. Projetos de e Outros acordos
a seguinte meta para erradicação da pobreza: reduzir sobre Aids viraram fonte de enriquecimento de Por ser considerado um país com estabilidade
a pobreza em até 50% até 2010. algumas entidades por meio do CNCS. política, Moçambique tem recebido vários apoios ao
Na educação, sem especificar números in- No que concerne à sustentabilidade ambiental, seu orçamento geral, fator que, de alguma forma,
cluindo o componente gênero, o plano econômico o setor pretende promover o planejamento e orde- deveria contribuir no combate à pobreza absoluta.
refere-se, sem dizer como, que a meta para 2006 namento territorial, a avaliação da sustentabilidade Infelizmente, em virtude dos crescentes índices
é alcançar uma taxa líqüida de escolarização10 na ambiental de projetos, a educação e investimento de corrupção, impunidade e corporativismo nos
educação básica (EP1) de 88% e uma taxa bruta ambiental, a prevenção e controle da degradação vários setores públicos, a Administração Pública
de admissão11 de 161,7%. dos solos, e da poluição ambiente, o uso de energias não consegue desempenhar com eficiência suas
Refere-se também a um aumento da rede de renováveis, o abastecimento de água e o sanea- principais atribuições. Um relatório publicado pela
instituições de ensino e ao provimento do número mento do meio, em condições que não ameacem Usaid (maio de 2006) descreve o sistema econô-
suficiente de professores(as); melhoria da qualidade a disponibilidade dos recursos e a qualidade do mico moçambicano como um ambiente favorável
de ensino, pela implementação do novo currículo ambiente. Contudo, sem demonstrar como pretende para a corrupção, com um esquema judiciário
do ensino básico; reforma e implementação do alcançar esse objetivo. passível de acobertar infratores, na sua maioria,
currículo do ensino secundário; e formação de ligados ao poder.14
professores(as) nos diversos graus de ensino. Justiça em foco Entretanto, de acordo com a Agência de
No que diz respeito à igualdade de gênero e No âmbito da Justiça em 2006, os esforços Informação Moçambicana, a 16 de fevereiro de
aquisição de poder pela mulher, a meta para 2006 é continuaram no sentido de implementar o Plano 2006, o governo moçambicano e a União Européia
alcançar uma taxa líquida de escolarização feminina Estratégico Integrado, com o objetivo de simplificar (UE) assinaram, em Maputo, um acordo para o
na educação básica de 86% e uma percentagem os processos e de elevar a eficiência na provisão de novo programa de apoio orçamental ao Plano de
feminina de 48% da população escolar. serviços pelo sistema judicial. As principais ações Ação para a Redução da Pobreza Absoluta (Parpa
No que diz respeito à mortalidade infantil, o são: reforma legal, acesso à justiça e formação. III), no qual a Comissão Européia se compromete
plano revela que as principais causas da mortalidade Na formação, pretendem-se formar 30 juízes a desembolsar um total de € 95 milhões para os
são: malária, infecções respiratórias agudas, diar- e 40 oficiais de justiça; recrutar e formar 40 téc- anos 2006 e 2007 para apoio direto ao Orçamento
réias, desnutrição e sarampo. Contudo, entre 1997 nicos com licenciatura para os setores prisional e Geral de Estado.
e 2003, o país reduziu em cerca de 19% as taxas Registros e Notariados; realizar um curso de téc- De acordo com a mesma agência, publicação
de mortalidade das crianças menores de 5 anos e nicos médios para 60 funcionários(as) dos Regis- de 14 de junho, o governo alemão vai disponibilizar
pretende dar continuidade a esse processo, mas tros e Notariado; capacitar 26 funcionários(as) em € 20 milhões a Moçambique, como sua contribuição
não específica no plano como fará isso. matéria de informática12; formar 20 detentos(as) para o Orçamento do Estado, para os próximos dois
No que concerne à saúde materna, a meta em cada estabelecimento prisional em cursos anos, 2007 e 2008. O acordo foi assinado em Mapu-
em 2006 é reduzir a mortalidade materna intra- profissionalizantes.13 to entre a Cooperação Alemã (KFW), representando
hospitalar para 160 por 100 mil pessoas nascidas No acesso à justiça, a meta é, expandir em o governo germânico, e o Banco de Moçambique,
âmbito nacional o Tribunal Administrativo. Realizar representando o Estado moçambicano.
seminários nas províncias sobre pluralismo jurídico Portugal é um dos 17 Parceiros do Apoio Progra-
8 Cfr. Plano de Ação da Política da População 2006: e exercício de direito à religião, criação de uma mático de Moçambique.15 Por acordo governamental,
www.npad.gov.mz. comissão de direitos humanos e um plano nacional assinado em fevereiro de 2004, passando a contribuir
9 Plano Econômico e Social para 2006. de direitos humanos. anualmente com US$ 1,5 milhão, para um total de
10 A taxa líquida de escolarização representa o número de es- Também se pretende realizar um trabalho US$ 178,29, dos quais US$ 77,7 (43,58%) são assu-
tudantes matriculados(as) em determinado grau de ensino, com a mídia, faculdades de Direito e divulgação de midos pela Comissão Européia, como maior doador
com idade correspondente à idade teórica de freqüência
brochuras para informar a população sobre seus
escolar, expresso como uma percentagem da população
com a idade correspondente. Na Taxa Líquida de Escolari-
zação inclui-se no numerador e no denominador o mesmo 14 USAID: Avaliação da Corrupção: Moçambique, Relatório
grupo etário. 12 O Centro de Formação Jurídica e Judiciária, situado na Final; Dezembro de 2005.
11 A taxa bruta de admissão representa o número de estu- cidade da Matola, constitui a principal academia do país 15 Cfr. www.scm.uem.mz/pap/pt: ex. G.16 + Banco Mundial,
dantes matriculados(as) no primeiro ano de ensino pela em termos de formação de quadros judiciários e das com raízes no Programa Conjunto dos Doadores para
primeira vez, qualquer que seja a idade, expresso como a conservatórias e notários. o Apoio Macrofinanceiro ao Governo de Moçambique,
percentagem da população na faixa etária de 6 anos. 13 Só a Cadeia Central de Maputo tem cerca de 3 mil detentos(as). iniciado em 2000.

Observatório da Cidadania 2006 / 96


Despesa total nas áreas prioritárias do Plano de Ação para Redução da Pobreza Absoluta em comparação com a dotação17
2004 2005 1º SEM 2005 2006
CGE DOTAÇÃO REALIZ. PLANO

DESPESA TOTAL (em milhões de meticais) 29.503.485 41.605.524 14.907.142 52.529.563


Juros da dívida 1.228.318 1.283.663 656.274 1.567.700
Operações financeiras 4.006.600
DESPESA TOTAL EXCL. JUROS DA DÍVIDA E OPERAÇÕES FINANCEIRAS 28.275.167 40.321.861 14.250.868 46.955.263

TOTAL DA DESPESA NOS SETORES PRIORITÁRIOS 17.803.191 27.008.283 9.539.400 32.649.496


(em percentagem da despesa total) 60,34 64,92 63,99 62,15
(em percentagem da despesa total, excluindo juros da dívida) 62,96 66,98 66,94 69,53
EDUCAÇÃO 5.908.989 8.038.631 3.341.163 9.465.535
Ensino geral 4.980.613 6.846.990 2.961.002 7.809.827
Ensino superior 928.376 1.191.641 380.161 1.655.709
SAÚDE 2.977.768 5.110.274 1.682.698 6.850.061
HIV/Aids 115.147 267.582 105.783 687.460
INFRA-ESTRUTURAS 3.724.850 7.534.013 2.067.273 7.486.256
Estradas 2.911.151 5.703.267 1.347.532 4.652.434
Águas e obras públicas 813.699 1.830.746 719.741 2.833.822
AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL 1.236.434 1.585.287 684.840 1.573.557
GOVERNANÇA, SEGURANÇA E SISTEMA JUDICIAL 2.745.999 3.579.214 1.282.171 5.860.981
Segurança e ordem pública 1.639.871 1.785.088 819.628 2.008.310
Governança 452.021 738.645