QUALIDADE DA DEMOCRACIA E

ACCOUNTABILITY:
o Brasil pode ser medido?

Jorge Luiz Rodrigues de Barros

2008

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao
Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.

CMARA DOS DEPUTADOS

CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO

Jorge Luiz Rodrigues de Barros

QUALIDADE DA DEMOCRACIA E
ACCOUNTABILITY: o Brasil pode ser
medido?

Braslia
2008

Jorge Luiz Rodrigues de Barros

QUALIDADE DA DEMOCRACIA E
ACCOUNTABILITY: o Brasil pode ser
medido?

Monografia apresentada ao Programa de

Ps-Graduao

do

Centro

de

Formao,

Treinamento e Aperfeioamento da Cmara

dos Deputados/Cefor como parte da avaliao
do Curso de Especializao em Processo
Legislativo.

Orientador: Erivan da Silva Raposo.

Braslia
2008

Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a

reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura: _____________________________________

Data _____/_____/_____

Barros, Jorge Luiz Rodrigues de.

Qualidade da democracia e accountability [manuscrito] : o Brasil pode ser
medido? / Jorge Luiz Rodrigues de Barros. -- 2008.
86 f.

Orientador: Erivan da Silva Raposo.

Impresso por computador.
Monografia (especializao)

Centro

de Formao,

Treinamento

Aperfeioamento (Cefor), da Cmara dos Deputados, Curso de Especializao em Processo

Legislativo, 2007.

1. Democracia, Brasil. 2. Democracia, Amrica Latina 3. Democracia, qualidade.

I. Ttulo.

CDU 321.7(81)

Qualidade da democracia e accountability:

o Brasil pode ser medido?

Monografia Curso de Especializao em Processo Legislativo da Cmara dos Deputados

2 Semestre de 2007.

Aluno: Jorge Luiz Rodrigues de Barros.

Banca Examinadora:

Prof. MSc. Erivan da Silva Raposo Orientador

Prof. Dr. Rildo Jos Cosson Mota Avaliador

Braslia, 6 de junho de 2008.

 minha famlia.

Agradecimento

A Deus, pelos mais variados motivos;

minha famlia pela compreenso;
Ao orientador Erivan da Silva Raposo
pela colaborao e comprometimento em
ajudar a melhorar a minha viso de mundo;
E Cmara dos Deputados,
representada pelo CEFOR, que nos deu a
oportunidade de fazer esse curso.

Resumo

Qualidade da Democracia e Accountability: o Brasil pode ser medido? O conceito de

democracia naturalizou-se e passou a ser tratado sempre de forma adjetivada. A despeito
disso, criaram-se mecanismos para mensurar a qualidade dos regimes democrticos instalados
no sistema mundial, cujos indicadores variam em nmero e na forma de serem
numericamente representados. Igualmente o conceito de accountability, aplicado anlise
poltica, tem se imposto ao mesmo tempo como caracterstica fundamental da democracia e
necessitando do regime democrtico para se sustentar. Este trabalho procura levantar algumas
das principais metodologias para mensurao da qualidade da democracia, sintetizar as
discusses sobre o sentido da accountability e seu uso, para aplic-los ao caso brasileiro, com
o objetivo de analisar criticamente o prprio sentido e utilidade dos conceitos.

Palavras chaves: qualidade da democracia, accountability, procedimentalismo, Brasil.

Lista de Tabelas e Grficos

Tabela 1 Tipos de democracia............................................................................ 14

Tabela 2 Dos regimes parciais s funes ........................................................ 25
Tabela 3 Eleies limpas (1990-2002) - PNUD ................................................... 46
Tabela 4 Eleies livres (1990-2002) - PNUD ..................................................... 47
Tabela 5 Eleies como meio de acesso a cargos pblicos (1990-2002) PNUD....................................................................................................................... 48
Tabela 6 Mecanismos de accountability horizontal .......................................... 50
Grfico 1 Apoio democracia: Brasil x Amrica Latina ................................... 59
Tabela 7 Seis dimenses da accountability social ........................................... 61

Lista de Abreviaturas e Siglas

CD

Cmara dos Deputados

CF88

Constituio Federal de 1988

LRF

Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000)

RICD

Regimento Interno da Cmara dos Deputados

RISF

Regimento Interno do Senado Federal

SF

Senado Federal

TCU

Tribunal de Contas da Unio

SUMRIO
Introduo............................................................................................................... 11
1 Democracia(s)...................................................................................................... 13
1.1 Uma nota sobre a Democracia Representativa................................................... 21
2 Qualidade da Democracia................................................................................... 24
2.1 POLITY IV .......................................................................................................... 26
2.2 A Freedom House e a qualidade da democracia no mundo ............................... 27
2.3 O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD
e a democracia................................................................................................... 28
3 Accountability...................................................................................................... 31
3.1 Accountability vertical e accountability horizontal................................................ 34
3.1.1 Accountability vertical ...................................................................................... 35
3.1.2 Accountability horizontal .................................................................................. 36
3.1.3 Accountability social ........................................................................................ 37
3.1.4 Condies essenciais para a existncia de accountability ............................... 40
4. Qualidade da democracia brasileira: accountability e democracia
procedimental..................................................................................................... 42
4.1 A democracia brasileira ...................................................................................... 43
4.1.1 O Brasil no Polity IV......................................................................................... 43
4.1.2 O Brasil na Freedom House ........................................................................... 44
4.1.3 O Brasil no relatrio do PNUD sobre a democracia na Amrica Latina............ 46
4.2 Accountability e seus mecanismos: o caso Brasil ............................................... 49
4.2.1 Accountability vertical ...................................................................................... 49
4.2.2 Accountability horizontal .................................................................................. 49
4.2.2.1 Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao................. 51
4.2.2.2 Comisso de Fiscalizao e Controle do Senado Federal ............................ 51
4.2.2.3 A Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos
Deputados................................................................................................... 52
4.2.2.4 Comisses parlamentares de inqurito......................................................... 52
4.2.2.5 As comisses temticas ............................................................................... 53
4.2.3 Accountability social ........................................................................................ 53
5 Anlise crtica ...................................................................................................... 57

6 Concluso ............................................................................................................ 64
Referncias............................................................................................................. 67
APNDICE I TEORIA DA AO RACIONAL E TEORIA DA AGNCIA.............. 75
ANEXO I INDICADORES POSSVEIS DA QUALIDADE DA
DEMOCRACIA (National Centre of Competence in Reaserch) ......... 81

11

Introduo

O que uma democracia no pode ser separado do que uma democracia deve ser:
Uma democracia s existe medida que seus ideais e valores do-lhe existncia.
Giovani Sartori

A questo da qualidade da democracia tem aparecido com freqncia na pena de

estudiosos da poltica (ODONNELL, CULLELL e IAZZETTA, 2004; DIAMOND e
MORLINO, 2005; MELO, 2007), pautando mais um campo de pesquisa. Se houve uma
tradio de estudos sobre a democracia, que buscava no s definir-lhe os contornos e
condies de possibilidade (DAHL, 2001), mas tambm sua historicidade, esta tradio tem
perdido espao graas naturalizao do conceito, vislumbrada principalmente nos discursos
polticos, e conseqente certeza do que seria uma democracia, restando apenas definir
melhor seus contornos para que a receita possa ser utilizada mundo afora.
No caso da Amrica Latina, por sua vez, em face da estabilizao poltica na regio e
o fim de governos golpistas, o foco deixou de ser a transio (do autoritarismo) e a
consolidao da democracia para alcanar a qualidade mesma da democracia nos sistemas
polticos estabelecidos, ou restabelecidos, bem como um olhar renovado sobre as reformas
das instituies centrais, incluindo os sistemas eleitoral e judicial (LEVINE e MOLINA,
2007), bem como a relao Executivo-Legislativo (PEREIRA e MUELLER, 2000;
LIMONGI, 2006a e 2006b), partes da receita para um Estado democrtico.

O debate se rejuvenesceu a partir do avano considervel ocorrido na

pesquisa emprica sobre o desenho institucional e seus impactos sobre
dimenses relevantes das democracias contemporneas. Dentre estas,
destaca-se

capacidade

de

responsabilizao

(accountability)

de

governantes pelos eleitores ou, de forma mais ampla, o potencial de

responsabilizao existente em distintos arranjos institucionais. (MELO,
2007, p. 11).

12

A cincia poltica, ao apropriar-se da teoria do principal-agente1, produziu anlises

importantes sobre os efeitos dos arranjos institucionais na prpria capacidade dos cidados de
acionar mecanismos para punir ou premiar os agentes pblicos a quem, supostamente, direta
ou indiretamente, teriam delegado poderes para administrar o Estado.
Evidentemente, muitos dos estudiosos da democracia assumem que ela no pode ser
reduzida a um conjunto particular de instituies sem um conjunto particular de princpios
subjacentes que lhes d suporte e por meio dos quais suas performances possam ser avaliadas
(CAMERON, 2007).
Aqui chama-se a ateno para a inevitvel tenso entre tais princpios e a prtica
(poltica). Veremos que, se a naturalizao do conceito de democracia um fato, isso no
desobriga sua teorizao. E aqui temos tendncias minimalistas e maximalistas. Enquanto uma
teoria minimalista de democracia omite elementos da discusso, as teorias maximalistas incluem
elementos talvez excessivos. Ambas teorias, porm, fazem seus julgamentos baseadas em
pressupostos normativos sobre como uma democracia deve ser entendida e tais julgamentos
podem e devem ser justificados em termos do propsito da teoria (CAMERON, 2007).
O termo accountability, por esse motivo, tem aparecido com grande freqncia nas
anlises sobre a qualidade da democracia, como um item fundamental para sua mensurao.
Philippe C. Schmitter e Terry Karl chegam ao seguinte conceito de democracia: a regime or
system of government in which rulers are held accountable for their actions in the public
domain by citizens acting indirectly through the competition and cooperation of their
representatives

(SCHMITTER, 2003, p. 2), ou seja, democracia teria a ver com

responsabilizao.
Nosso trabalho se encarregar de analisar criticamente os conceitos de democracia,
qualidade da democracia e accountability, considerando o contexto brasileiro e latinoamericano, em busca de respostas sobre a adequao desses conceitos para a compreenso da
situao brasileira ou se ela seria refratria s anlises que tm sido promovidas para
mensurar a qualidade da democracia e descrever os mecanismos de accountability e sua
relao com as instituies polticas e com a cidadania.

Vide apndice I.

13

1 Democracia(s)
Assim como os conceitos de liberalismo e de liberal, o de democracia fluido e
contestvel (DALLMAYER, 2001). Atualmente, evita-se falar de democracia sem um
adjetivo ou se utiliza a palavra como um adjetivo. Democracia representativa, ou Estado
Democrtico de Direito, eis o que devemos encontrar com freqncia, como se o conceito e o
problema da democracia j no fosse mais to importante, naturalizado que est.
Os estudos mais clssicos costumam partir da democracia grega, vigente na poca de
Plato e Aristteles, precursores da denominada democracia ateniense, cujo modelo de
democracia, por sua vez, em nada se assemelha democracia liberal que Jeremy Bentham
(1748-1832) ou John Stuart Mill (1806-1873) viriam a apresentar sculos mais tarde. Atenas
no legou herana para estes autores, cuja teorizao partia de uma democracia de origem
burguesa com pressupostos nas leis do mercado. Hoje, ao que tudo indica, parte-se do suposto
de que democracia algo amplamente conhecido e aceito, sistema compulsrio de todo
mundo civilizado, e os tericos tratam no mais de justific-la, mas de legitim-la
(HABERMAS, 1997; RAWLS, 2002).
Sobre a teoria democrtica, porm, h uma literatura abundante, tanto quanto a
prpria definio do que seria ou no democracia. Entre ns, o autor mais conhecido por seus
estudos Robert Dahl (2001), mas tambm temos as boas influncias de Giovanni Sartori
(2007), Noberto Bobbio (1987, 1992, 2000a, 2000b), Claude Lefort (1987), Joseph
Schumpeter (1984), alm dos clssicos.
Como dissemos acima, se h algo que a democracia tem em comum com outros
conceitos polticos o ser contestvel (DALLMAYR, 2001). A despeito disso, trabalhos
recentes de sntese da(s) teoria(s) democrtica(s) (HELD, 1987; SCHIMITTER, 2003)
indicam uma diviso entre trs conceitos bsicos diferentes de democracia. Partindo de uma
variante minimalista para uma maximalista, Bhlmann, Merkel e Wessels (2007) descrevem
esses diferentes conceitos como partes de um continuum e tentam torn-lo compreensvel a
partir da definio de democracia de Abraham Lincoln: governo do povo, pelo povo e para o
povo, conforme tabela abaixo:

14

TABELA 1 TIPOS DE DEMOCRACIA

Tipo

Elitista
Variante
Minimalista

Participativo
Medium

Social
Maximalista

Conceito de democracia Governo do povo

Lincoln

Governo do e pelo povo Governo do, pelo e para

o povo

Objetivo principal

Participao
e Melhor representao/
representao intensa e alta participao/ justia
qualitativa
social

Governana efetiva

De uma perspectiva minimalista, a democracia seria o meio de proteger os cidados

contra um governo arbitrrio. Seu objetivo principal, do tipo elitista, eleger elites
representativas competentes e capazes de tomar decises pblicas e proteger a liberdade
individual. O povo visto como a instncia final que decide que representantes governaro
por um perodo de tempo predeterminado. As eleies servem para expressar e agregar os
interesses do povo. Depois da participao eleitoral, o demos percebido como passivo e
governado pelos representantes.
Quanto ao conceito de democracia que inclui representao + participao, que no
modelo acima est localizado em uma posio intermediria do ranking, em sua forma mais
pura, o povo visto como a instncia final para tudo ou, pelo menos, para as decises
polticas mais importantes. A participao poltica valiosa em si mesma e considerada
como o ncleo de cada democracia. O envolvimento poltico leva eficcia poltica e s
virtudes ou hbitos democrticos, alm de gerar a preocupao com os problemas coletivos. O
demos governa direta e ativamente.
O terceiro tipo baseado em um entendimento maximalista de democracia. Ele inclui
caractersticas dos tipos representativo e participativo de democracia, mas considera os prrequisitos sociais dos cidados tambm essenciais para uma participao democrtica justa e
significativa. A Democracia Social pode ser melhor descrita como um tipo maximalista de
democracia uma vez que cumpre todas as trs proposies de Abraham Lincoln: do, pelo e
para o povo. O foco a reduo das desigualdades scio-econmicas. Segundo o tipo
democracia social, a garantia legal dos direitos civis e polticos no so suficientes para
fazer a democracia funcionar. Um governo tem o dever de garantir os recursos necessrios
para o uso desses direitos. Esses recursos tm de ser alocados igualitariamente. Igualdade,
nesse sentido, implica a complementao de direitos civis e polticos com os direitos sociais.

15

Outras formas de classificao (ou adjetivao) de democracia so encontradas sem

dificuldade, todos cabendo, de uma forma ou de outra, nos trs tipos descritos acima. Robert
Dahl (2001) define os seguintes tipos: 1) Democracia Madisoniana2; 2) Democracia
populista; e 3) Democracia Polirquica. Segundo Bobbio et al (1992), sintetizando a viso de
Dahl, a democracia madisoniana consiste sobretudo nos mecanismos de freio do poder e
coincide com o ideal constitucional do Estado limitado pelo direito ou pelo Governo da lei
contra o Governo dos homens (no qual sempre se manifesta historicamente a tirania); a
democracia populista tem como princpio fundamental a soberania da maioria; e a democracia
polirquica busca as condies da ordem democrtica no em expedientes de carter
constitucional, mas em pr-requisitos sociais, ou seja, no funcionamento de algumas regras
fundamentais que permitam e garantam a livre expresso do voto, a prevalncia das decises
mais votadas, o controle das decises por parte dos eleitores, etc.

James Madison (1751-1836) foi um representante da aristocracia sulista nos Estados Unidos. Durante

a Revoluo americana foi alado a delegado para a Conveno da Virgnia, que comps uma Constituio para
o novo Estado. Foi conselheiro e, depois, secretrio particular do governador. Aps toda essa experincia,
tornou-se mais tarde delegado para o Congresso Continental. Com Alexander Hamilton (1757-1804) e John Jay
(1745-1829), fez parte de um grupo que se propunha a fortalecer o governo nacional e, junto com os dois,
escreveu O Federalista, obra fundamental para a histria poltica americana e para o constitucionalismo em
particular.

16

Gutmann (1993), por sua vez, consegue sintetizar seis tipos comuns na literatura
sobre o tema: 1) democracia

schumpeteriana3; 2) democracia populista; 3) democracia

liberal; 4) democracia participativa; 5) democracia social; e 6) democracia deliberativa4.

A democracia schumpeteriana diz respeito a uma aproximao procedimental
minimalista que, ao mesmo tempo em que facilita classificar o que uma democracia ou no
, deixa-nos com poucas razes para assegurar que estamos em uma democracia porque ela
substitui os ideais. Democracia, assim, pode existir mesmo em um regime brutal. O
schumpeterianismo torna clara a importncia de entender democracia mais do que mero
procedimento poltico (GUTMANN, 1993, p. 412).
Para a democracia populista, alm da importncia dos procedimentos de Schumpeter,
existe valor tambm em assegurar que o governo seja popularmente sustentado. Deste modo,
deve-se assegurar que as decises democrticas efetivamente reflitam a vontade do povo. A
democracia, assim, deve proteger a livre expresso, o Estado de Direito, a participao plena, etc.
Para a democracia liberal, o governo popular no o valor supremo, mas sim a
proteo das liberdades: expresso, pensamento, imprensa, religio, propriedade, voto,
profisso, garantia contra priso arbitrria, etc. Desse modo, abre-se espao para o judicial
review, checks and balances, etc., para acalmar a vontade popular.

Joseph Alois Schumpeter (1883-1950) estudou Direito e depois Economia em Viena. Tornou-se

conhecido por sua "teoria do desenvolvimento econmico" (1912). Aps ser professor em Graz, entre 1919 e
1920, foi ministro das Finanas da ustria. De 1925 at 1932, quando emigrou para os Estados Unidos,
ministrou aulas em Bonn e, a partir de 1932, na Universidade de Harvard. Em seus escritos Sobre as Formas
Econmicas e Sociais do Capitalismo, Os Ciclos Econmicos (1939) e Capitalismo, Socialismo e Democracia
(1934), prognosticou a transio a longo prazo para um socialismo marxista no-dogmtico, por fora da
crescente monopolizao, que acabaria por debilitar a capacidade de inovao das empresas.
4

Jrgen Habermas (1997 e 2001) tem uma concepo de democracia deliberativa que se distingue da de

Gutmann. Para Habermas, o conceito de democracia construdo tambm a partir de uma dimenso
procedimental, mas calcada no discurso e na deliberao. Como afirmamos mais acima, a preocupao aqui, no
entanto, com a legitimidade democrtica, que exigiria que o processo de tomada de decises polticas ocorra a
partir de uma ampla discusso pblica, em que os participantes possam cuidadosa e racionalmente debater a
respeito dos diversos argumentos apresentados, para somente ento decidir, de forma que o carter deliberativo
corresponderia a um processo coletivo de ponderao e anlise, permeado pelo discurso, que antecede a
deciso (VITALE, 2006, p. 555).

17

No entanto, as democracias populista e liberal no so de todo diferentes. Populistas

tambm desejam proteger suficientemente as liberdades para assegurar a continuidade da
democracia populista. No que podem conflitar, talvez seja nos itens dos direitos que no so
necessrios para a expresso poltica, por exemplo, a pornografia. Os democratas populistas
diriam que no necessria e, assim, pode se sujeitar legislao padro da comunidade.
Democratas liberais dizem que proteger todo tipo de expresso vital. Democratas populistas
podem denunciar isso como governo de minoria (e no de maioria). Democratas liberais
acusariam um medo crescente de um desvio desonesto dessa premissa, o que parece pouco
provvel uma vez que os democratas populistas no tm interesse real em uma eroso
verdadeira das liberdades polticas.
O que se denomina de democracia participativa considera pouco importante dar ao
povo liberdade para emitir sua opinio se ningum as leva em considerao. O que seria
necessrio educar o povo acerca da poltica e do que ela envolve. Participao necessria
para evitar o abuso de poder.
A democracia social estende a lgica da democracia liberal para campos em que os
liberais tradicionais consideram privado e, por esse motivo, no sujeitos aos princpios
democrticos, como as empresas e as famlias, motivados pela necessidade de evitar a ameaa
tirnica sobre a vida individual que acompanha toda concentrao de poder (GUTMANN,
1993). Isso significa dar aos trabalhadores voz nas empresas ou colocar o estado democrtico
em uma posio de fora na regulao das empresas. Nas famlias, significaria no apenas o
controle estatal da educao, mas tambm o financiamento dos cuidados infantis para evitar
que o homem tiranicamente mantenha a mulher em casa.
A democracia deliberativa seria uma espcie de integrao de idias populistas e
liberais. menos importante um governo popular do que a participao do povo nos
processos democrticos por meio dos argumentos, evidncias e persuaso de outros. Isso cria
uma diviso de trabalho do tipo: polticos fazem leis, cidados influenciam-nos por meio da
deliberao pblica.
Maxwell A. Cameron (2007), por sua vez, tenta sintetizar as teorias democrticas em
quatro grandes blocos: 1) Democracia racionalista; 2) Democracia liberal; 3) Democracia
deliberativa; e 4) Democracia delegativa. A novidade est nos tipos racionalista e delegativa.

18

A democracia racionalista, para Cameron, tem sua origem igualmente em Joseph

Schumpeter (1984), principalmente no que se refere designao de uma democracia
eleitoral5. A teoria necessita de uma definio explcita da relao entre democracia e
separao de poderes, embora as caractersticas chave da democracia eleitoral j a vislumbre,
requer-se a existncia de um aparato do estado diferenciado. Para Przeworski (1991, p. 10), a
democracia is a system in which parties lose elections. There are parties, there is competition
organized by rules, there are winners and losers. Isso torna claras duas caractersticas
fundamentais da democracia: outcomes are uncertain, and it is the people, political forces, who
determine these outcomes (PRZEWORSKI, 1991, p. 10).
Por democracia delegativa, o autor refere-se ao conceito utilizado por ODonnell (1999),
que chama a ateno para a separao de poderes, trazendo-o de volta para o centro das atenes
em poltica comparada. Segundo ODonnell, o conjunto diversificado de democracias que
emergiu das transies de governos autoritrios em toda a Amrica Latina nos anos 80 formado
de democracias eleitorais (ou poliarquias, para usar o termo introduzido por Robert Dahl). No
entanto, caractersticas tipicamente associadas a democracias liberais j estabelecidas esto
ausentes, tais como a accountability horizontal (ou o grau em que agncias do estado
supervisionam e sancionam dirigentes pblicos).
Nessas novas democracias, os presidentes buscam garantir que seu poder se mantenha
no fiscalizado pelo Legislativo, Judicirio ou outros potenciais constrangedores: whoever wins
election to the presidency is thereby entitled to govern as he or she sees fit, constrained only by
the hard facts of existing power relations and by a constitutionally limited term of office
(ODONNELL, 1999, p. 164). Nessa concepo altamente majoritria de governo, o presidente
visto como a incorporao da nao e tribunais e parlamentos so tratados como inconvenientes
a serem, na melhor hiptese, tolerados.
No entanto, o autor no v a democracia delegativa como um subtipo diminudo da
democracia liberal. De fato, ele critica a literatura sobre a consolidao democrtica por tratar
algumas democracias latino-americanas como verses incompletas das democracias liberais
estabelecidas, argumentando, por sua vez, que elas constituem um tipo distinto do regime.
Sustenta uma definio minimalista e realstica de democracia, ao mesmo tempo em que
demonstra como a perspectiva schumpeteriana assume a presena de instituies que

Nesse sentido, mais recentemente temos o trabalho de Adam Przeworski (1991) and Przeworski et al.

(2000) apud CAMERON, 2007.

19

freqentemente se perdem no contexto em que novas democracias surgem. Por fim, ele mostra
tambm que regimes democrticos requerem um estado de direito, apto a retomar direitos civis e
polticos de uma maneira imparcial e universalizante, o que reabre a questo sobre a conexo
entre estudos do direito e democracia, prontamente abandonada por grande parte da literatura
institucionalista em cincias sociais.

Como dito acima, Robert Dahl (2001, p.. 99) introduziu a expresso poliarquia
para ser usada no sentido de democracia representativa moderna. Segundo o autor, uma
democracia polirquica um sistema poltico dotado de seis instituies democrticas, quais
sejam:
1. Representantes eleitos. O controle das decises do governo sobre a
poltica investido constitucionalmente a funcionrios eleitos pelos cidados;

2. Eleies livres, justas e freqentes. Funcionrios eleitos so escolhidos

em eleies freqentes e justas em que a coero relativamente incomum;

3. Liberdade de expresso. Os cidados tm o direito de se expressar sem o

risco de srias punies em questes polticas amplamente definidas, incluindo a
crtica aos funcionrios, o governo, o regime, a ordem socioeconmica e a ideologia
prevalente;

4. Fontes de informao diversificadas. Os cidados tm o direito de buscar

fontes de informao diversificadas e independentes de outros cidados,
especialistas, jornais, revistas, livros, telecomunicaes e afins;

5. Autonomia para as associaes. Para obter seus vrios direitos, at

mesmo os necessrios para o funcionamento eficaz das instituies polticas
democrticas, os cidados tambm tm o direito de formar associaes ou
organizaes relativamente independentes, como tambm partidos polticos e grupos
de interesse;

6. Cidadania inclusiva. A nenhum adulto com residncia permanente no

pas e sujeito a suas leis podem ser negados os direitos disponveis para os outros e
necessrios s cinco instituies polticas anteriormente listadas. Entre esses
direitos, esto o direito de votar para a escolha dos funcionrios em eleies livres e
justas; de se candidatar para postos eletivos; de livre expresso; de formar e
participar de organizaes polticas independentes; de ter acesso a fontes de

20

informao independentes; e de ter direitos a outras liberdades e oportunidades que

sejam necessrias para o bom funcionamento das instituies polticas da
democracia em grande escala.

Por fim, diversos autores utilizam o termo democracia parlamentar para designar
os regimes em que o parlamento tem um papel central, respeitada a acepo mais genrica de
democracia (DAHL, 2001), aplicando-se igualmente a presidencialismos e parlamentarismos
(ARAGN,

2002; MORA-DONATTO, 2001; e LOEWENSTEIN, 1986). Falar em

democracia e de qualidade da democracia, evidentemente , atualmente, portanto, falar do

parlamento, smbolo mximo da diversidade poltica e da representatividade da sociedade no
Estado de Direito.

21

1.1 Uma nota sobre a Democracia Representativa

Atualmente, dificilmente no se entende a democracia em seu sentido da
representao. Seja por questes logsticas ou por seu elitismo fundamental, a eleio de
representantes, ou delegao a representantes, parece ter se tornado quase natural.
Mas a familiaridade com que a expresso democracia representativa
recebida no deve obscurecer o fato de que ela encerra uma contradio.
Trata-se de um governo do povo no qual o povo no estar presente no
processo de tomada de decises. (MIGUEL, 2005).

No por outro motivo, Jean-Jacques Rousseau (apud BOBBIO, 2000, p. 53), a

respeito da Inglaterra, afirmou que a soberania no pode ser representada e, portanto, o
povo ingls acredita ser livre, mas se engana redondamente; s o durante a eleio dos
membros do parlamento; uma vez eleitos estes, ele volta a ser escravo, no mais nada.
A impossibilidade da existncia de democracia (direta), no entanto, faz com que se
ceda ao peso da realidade.
Em primeiro lugar, um Estado muito pequeno em que o povo seja fcil de
reunir e em que cada cidado possa facilmente conhecer todos os outros; em
segundo lugar, uma grande simplicidade de costumes que previna a
multiplicidade de assuntos e as discusses espinhosas; em seguida, muita
igualdade nas categorias e nas fortunas, sem o que a igualdade no poderia
subsistir muito tempo nos direitos e autoridade; finalmente, pouco ou
nenhum luxo, pois o luxo o efeito das riquezas ou torna-as necessrias;
corrompe ao mesmo tempo o rico e o pobre, um pela posse, outro pela
cobia; vende a ptria inrcia, vaidade; tira ao Estado todos os seus
cidados para os sujeitar uns aos outros e todos opinio. (ROUSSEAU,
1991, 71).
[...]
Se houvesse um povo de deuses, governar-se-ia democraticamente. Um
governo to perfeito no convm a homens. (ROUSSEAU, 1991, 72).

As crticas permanecem at hoje. No entanto, pela praticidade de seu emprego, a

democracia dos modernos no pode prescindir do mecanismo da representatividade, que
viabilizou, de uma ou outra forma, a implantao do regime democrtico em Estados
considerados de grande extenso territorial e/ou de populao muito numerosa.

22

Para um regime democrtico, o estar em transformao seu estado natural:

a democracia dinmica, o despotismo esttico e sempre igual a si mesmo.
(BOBBIO, 2000a, p. 19).
[...]
Todas so situaes a partir das quais no se pode falar precisamente de
degenerao da democracia, mas sim de adaptao natural dos princpios
abstratos realidade ou de inevitvel contaminao da teoria quando forada
a submeter-se s exigncias da prtica. (BOBBIO, 2000a, p. 20).

Deve-se chamar ateno para um fato importante: hoje em dia quando se fala de
democracia direta, basicamente se fala teoricamente ou do ponto de vista histrico, haja vista
no haver Estados que funcionem sob este tipo de regime poltico. Assim, todas as
democracias atuais so representativas. Observe-se o que diz Luis Felipe Miguel (2005):
Nossas democracias so, portanto, democracias representativas, e constatar
a impossibilidade da democracia direta nas sociedades contemporneas
algo banal. Nossos estados so muito extensos para que todos se renam e
muito populosos para que se possa imaginar um dilogo que incorpore cada
um de seus cidados. As questes polticas so complexas demais para que
dispensemos a especializao dos governantes e, por sua vez, os afazeres
privados absorvem demais cada um de ns, reduzindo ao mnimo o tempo
para a participao poltica. A incorporao de tantos grupos ao demos
trabalhadores, mulheres, imigrantes ampliou a profundidade das clivagens
em seu seio, tornando indispensvel a existncia de alguma forma de
mediao. Enfim, seja qual for a justificativa, no resta dvida de que a
representao poltica incontornvel para qualquer tentativa de construo
da democracia nos estados nacionais contemporneos.

Como j afirmado acima, autores h que defendem que a nica democracia existente
nos dias atuais a democracia parlamentar, no sentido de que o Parlamento tornou-se o centro
vital. Por exemplo, j em Kelsen (2003, p. 13) temos que:
A democracia moderna o sistema de produo das normas da ordenao
que confia tal tarefa a um corpo (parlamento) eletivo, com a base mais ampla
possvel (sufrgio universal) e com mtodo eleitoral proporcional (mesmo
sem pretenses de representao), e que funciona, via de regra, segundo o
princpio da maioria simples.

23

Por fim, chamamos a ateno para uma caracterstica recorrente nas definies de
democracia apresentadas aqui, principalmente nesta de democracia representativa/
deliberativa: a existncia de procedimentos ou processos a que todos devem se submeter a fim
de garantir o xito do regime. O procedimentalismo ser criticado por muitos, mas permanece
no horizonte dos estudiosos. Sobre isso voltaremos quando da anlise sobre a questo da
qualidade da democracia.

24

2 Qualidade da Democracia
The quality of democracy depends directly on citizens having the highest
possible and the most equal level of information necessary for political
participation.
(Levine e Molina, 2007)

Cada vez mais freqentes, as pesquisas sobre a questo da qualidade da democracia e

os trabalhos de mensurao dessa qualidade tornaram-se um campo frtil para discusses
sobre a teoria democrtica.
A mensurao da democracia dependente da prpria definio de democracia. Para
Bhlmann, Merkel e Wessels (2007), a democracia, em si mesma, depende de princpios
fundamentais e idias bsicas sobre o regime democrtico. Argumentam que a Democracia
depende de trs princpios fundamentais: igualdade, liberdade e controle. So princpios
mutuamente necessrios, ao mesmo tempo em que vislumbram-se tenses e interdependncia
entre os mesmos.
Neither freedom without equality nor equality without freedom is possible.
Control can guarantee these two principles, but has to be shaped by the
norms of freedom and equality. In other words: the three principles are
complementary. (BHLMANN, MERKEL e WESSELS, 2007, p. 13).

Para os autores, qualificar um dado sistema poltico como democracia afirmar que
este garante liberdade e igualdade. Mais ainda, ele tem que otimizar a interdependncia entre
esses dois princpios por meio do controle. Controle entendido aqui tanto como o controle
pelo governo, como o controle do governo.
A partir desses trs princpios, os autores falam de regimes parciais prprios de uma
democracia: direitos civis, direitos polticos, sistema eleitoral efetivo, accountability
horizontal e poder efetivo para governar. Desses regimes parciais, eles extraem as funes,
destas o que denominam componentes. para esses que se definem os indicadores possveis6:

Vide lista completa dos indicadores no Anexo I.

25

TABELA 2: DOS REGIMES PARCIAIS S FUNES

Princpios

Regimes parciais

Funes
Liberdade Individual

Liberdade

Direitos Civis

Proteo dos direitos individuais

(Estado de Direito)
Participao

Igualdade

Direitos Polticos

Responsividade
Transparncia

Sistema eleitoral e regime de voto

Accountability Representao

efetivos

Controle

Accountability horizontal

Constrangimento da autonomia do
Executivo
Autonomia do Governo/ controle

Poder efetivo para governar

sobre as polticas (control over

policies)

No entanto, no h muitos trabalhos sobre a avaliao da qualidade da democracia.

Trata-se de uma rea em formao. Os trabalhos The quality of Democracy: Theory and
Applications (ODONNELL, CULLELL e IAZZETTA, 2004) e Assessing the Quality of
Democracy (DIAMOND e MORLINO, 2005) so bastante recentes. Se temos o trabalho de
Putnam, Comunidade e Democracia - a experincia da Itlia Moderna (1996), no mbito
europeu, temos apenas outro sobre a Espanha (FISHMAN apud BRUN, 2007).
E como medir a qualidade? A pergunta delicada e as respostas a ela no parecem
ter sido completamente satisfatrias. De toda sorte, o que se busca so indicadores que
consigam dar conta do grau de democracia de um pas. O trabalho de Diamond e Morlino
indicam oito dimenses sobre as quais as democracias variariam em qualidade. Destas, cinco
seriam procedimentais: 1) O estado de direito, 2) participao, 3) competio, 4)
accountability vertical, e 5) accountability horizontal; e trs indicadores substantivos da
qualidade da democracia. Essas cinco dimenses diriam respeito fundamentalmente a normas
e prticas. Outras duas dimenses teriam carter substantivo, por natureza: 1) respeito s
liberdades civis e polticas, e 2) implementao progressiva de maior igualdade poltica (e,
subjacente a ela, tambm maior igualdade econmica e social). A ltima dimenso seria a
responsividade (responsiviness), que atuaria como uma espcie de link entre as dimenses

26

procedimentais e as substantivas, ao mensurar o alcance das polticas pblicas (aqui includas

leis, instituies e gastos) em relao s demandas e preferncias dos cidados, como
agregadas pelo processo poltico.
Levine e Molina (2007), seguindo uma definio igualmente procedimental de
democracia, incluem cinco dimenses conceituais em sua definio de qualidade da
democracia: 1) deciso eleitoral; 2) participao; 3) responsividade; 4) accountability; e 5)
soberania. A partir de cada uma dessas dimenses, os autores extraem os possveis
indicadores para a medio da qualidade da democracia.
H iniciativas institucionais que procuram tambm dar conta de indicadores para a
qualidade da democracia. Apresentaremos trs dessas iniciativas: a) POLITY IV; b) Freedom
House; e c) PNUD.

2.1 POLITY IV
O Projeto Polity, atualmente em sua quarta verso, foi fundado e dirigido, em suas
trs primeiras verses, por Ted Gurr7, da Universidade de Maryland, Estados Unidos. A fase
Polity III agregou dados at 1992 e foi atualizado at o ano de 1998, enquanto o Polity IV
agrega dados de 1800 at 2006. O projeto uma importante fonte para pesquisadores em
cincias polticas e sociais em geral, abrangendo 162 (cento e sessenta e dois) pases.
O formato dos dados do Polity, conforme os prprios responsveis admitem,
transformou-se, saindo de seu foco original sobre persistncia e mudana na poltica,
como a unidade de anlise, para o formato atual pas/ano, considerado prefervel para anlises
do tipo tempo-srie.
O projeto POLITY IV calcula a situao de 162 pases, com data retroativa ao ano de
1800, cobrindo todos os grandes Estados independentes do sistema global (ou seja, pases
com populao total acima de 500.000, em anos recentes). Com o apoio do Political
Instability Task Force (do governo dos EUA), o Projeto Polity IV tem se transformado em
um esforo para coletar dados sempre atualizados, significando que o projeto monitora

A partir de sua quarta edio, o projeto passou a ser coordenado por Monty G. Marshall e Keith

Jaggers, pesquisadores da George Mason University e Colorado State University, respectivamente.

27

constantemente mudanas de regime em todos os maiores pases do mundo e apresenta

anlises anuais sobre as caractersticas da autoridade no regime e sobre mudanas, alm da
atualizao dos dados. Monitorar eventos em tempo real requer que os analistas do projeto
faam avaliaes das trajetrias das dinmicas polticas reveladas pelos dados e seus efeitos
sobre as qualidades essenciais das instituies de governo, ou nos padres de autoridade. Os
registros anuais mais recentes so rotineiramente reexaminados durante cada atualizao
(anual) e podem ser revisados luz de novas ou mais informaes a respeito da prtica
institucional.
No se trata, portanto, de uma medida especfica sobre a qualidade da democracia,
mas o projeto inclui um ndice de democracia8 e outro de autocracia. O ndice de
democracia inclui um indicador de eleies mais as regras de participao poltica e a
transferncia do poder na esfera do Executivo. O ndice de autocracia tem os mesmos
componentes do ndice de democracia, mas pesos diferentes (atribudos negativamente).

2.2 A Freedom House e a qualidade da democracia no mundo

Fundada em 1941, por Eleanor Roosevelt, Wendell Willkie e outros estadunidenses

preocupados com os inmeros tratados de paz e democracia, a Freedom House uma
organizao sem fins lucrativos que se define como a clear voice for democracy and
freedom around the world, cujo trabalho inclui uma srie de pesquisas e programas
internacionais, alm de publicaes para promover os direitos humanos, a democracia, a
economia de livre mercado, o estado de direito, meios de comunicao independentes e o
comprometimento dos Estados Unidos da Amrica no exterior. Est sediada em Washington
D.C. e tem cinco escritrios em aproximadamente uma dzia de pases.
A organizao membro fundadora do Intercmbio Internacional de Liberdade
de Expresso, rede global de mais de 70 organizaes no-governamentais que visa
monitorar violaes liberdade de imprensa e de expresso no mundo, fazendo campanhas
em defesa de jornalistas, escritores, usurios de Internet e outras vtimas de perseguio por
exercerem o direito a expresso.

Para uma descrio sinttica dos ndices, vide http://www.systemicpeace.org/polity/polity4.htm.

28

Ao promover pesquisas para analisar a situao de tais liberdades, do estado de

direito, a Freedom House faz tambm uma espcie de medio da qualidade da democracia.
Seus indicadores e relatrios so referenciados com freqncia quando se discute a situao
da democracia no mundo. Seus Mapas da Liberdade apresentam as regies e pases
mensurados em termos de liberdades civis e polticas, a fim de definir se podem ser
considerados livres ou no. Os indicadores utilizados para mensurar os itens (num total de 25)
referentes a tais liberdades podem ser utilizados para medir, igualmente, a qualidade da
democracia. Resta lembrar que um certo preconceito anti-esquerda est presente em pelo
menos dois dos itens mensurados: Liberdade econmica e propriedade privada, o que pode,
em alguma medida, penalizar alguns pases na avaliao. Voltaremos ao assunto quando
analisarmos a qualidade da democracia brasileira.

2.3 O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD e a

democracia
O PNUD financiou o Projeto sobre o Desenvolvimento da Democracia na Amrica
Latina (PRODDAL), que gerou o relatrio A democracia na Amrica Latina: rumo a uma
democracia de cidads e cidados, publicado em 2004, como parte da estratgia do Programa
para o fortalecimento da governabilidade democrtica e do desenvolvimento humano.
O Relatrio tem o propsito de avaliar a democracia na Amrica Latina,
considerando o regime eleitoral e o lugar da cidadania. Procura identificar conquistas, limites
e desafios, alm de propor uma agenda de reformas para o fortalecimento do desenvolvimento
da democracia na regio.
Com foco no que se chamou, no mbito do projeto, de cidadania integral, a saber, a
garantia de acesso aos direitos civis, sociais, culturais e econmicos, em perfeita harmonia,
considerando os problemas comuns na regio, mas tambm a diversidade nacional nas
respostas pesquisa, argumenta-se que a democracia:

Pressupe uma idia do ser humano e da construo da cidadania;

uma forma de organizao do poder que implica a existncia e o bom

funcionamento do Estado;

Implica uma cidadania integral, isto , o pleno reconhecimento da cidadania

poltica, da cidadania civil e da cidadania social;

29

uma experincia histrica particular na regio, que deve ser entendida e avaliada
em sua especificidade;

Tem no regime eleitoral um elemento fundamental, mas no se reduz s eleies.

O progresso da democracia na Amrica Latina reflete-se no ndice de Democracia

Eleitoral (IDE). Trata-se de uma medida composta para o relatrio do PNUD, conjugando
quatro variveis: direito de voto, eleies limpas, eleies livres e as eleies como meio de
acesso aos cargos pblicos. O IDE tem um valor que varia entre 0 e 1, em que zero indica a
total inexistncia da democracia eleitoral e 1 o mximo). O prprio relatrio, porm, admite
que tal ndice limita-se a medir apenas um aspecto do sistema poltico, correspondente
dimenso ou condio mnima para que se possa falar de democracia.
Assim, apesar de apresentar um mapa da situao da democracia na regio e, mesmo,
a autopercepo dos cidados em relao democracia e seus avanos, no se pode dizer que
h uma proposta para uma avaliao sistemtica da qualidade da democracia. Antes, focou-se
na questo da construo da cidadania e no valor que a democracia teria para os habitantes da
regio.
De todo modo, a construo de indicadores de desenvolvimento da democracia alm
daquele do IDE, so importantes: participao eleitoral; concorrncia eleitoral e seleo de
candidatos; e representao poltica. Para alm da questo eleitoral, o foco na cidadania
poltica implicou a avaliao da relao entre os poderes, dos mecanismos de democracia
direta e da existncia e qualidade das agncias especializadas de controle (accountability
horizontal).
Podemos concluir que a despeito da variedade de metodologias e definio de
indicadores, a anlise da questo democrtica e sua qualidade passa pelo entendimento da
representao e sua importncia para as democracias, do arranjo institucional e os
instrumentos de responsabilizao dos representantes frente aos representados (MELO, 2007).
Como percebemos nas propostas de avaliao sobre a qualidade da democracia (e mesmo no
relatrio do PNUD (2004a)), a representao passou a ser analisada num nvel mnimo
(PRZEWORSKI, 1999), basicamente referida s eleies. O candidato que deseja a reeleio
tem diante dos eleitores um grau de responsabilizao a que tem que dar conta (o que est de
acordo com uma certa viso liberal e com a teoria da escolha racional).

30

Portanto, entende-se que, com todo esse poder de eleger representantes por um
determinado perodo, a participao daqueles que elegem deve se estender tambm ao perodo
compreendido entre as eleies, na vigilncia, no somente de seus interesses prprios, mas,
principalmente, de seus interesses coletivos, como cidados parte de uma comunidade, de um
municpio, de um estado, de um pas.
Estamos diante do que ODonnell (2003) e Przeworski (2001), entre outros, chamam
de accountability (vertical ou eleitoral, horizontal e social). A accountability dirige sua
ateno a um conjunto de meios institucionais e sociais disponveis em qualquer sistema
poltico que, juntos, garantam que os agentes pblicos (eleitos ou no) se submetam ao
controle e a sanes possveis (MAINWARING, 2003). Nosso prximo captulo ser
dedicado ao conceito de accountability.

31

3 Accountability
O termo accountability, apesar de seu uso cada vez mais efetivo, permanece sem
uma traduo adequada para o Portugus9. Isso no de se estranhar, uma vez que o conceito
atrela-se a uma certa cultura. Segundo Robertson (2002), podemos apontar, no Estado
moderno, pelo menos dois significados principais: a) um sentido padro, comum nas
democracias, que sustenta que aqueles que exercem o poder, seja como governantes, como
representantes eleitos ou como dirigentes oficialmente designados, so de certo modo
administradores e devem ser capazes de mostrar que exercem seus poderes e desempenham
adequadamente seus deveres; b) accountability pode referir-se aos arranjos feitos para
assegurar a conformidade entre os valores de um corpo delegado e a pessoa ou as pessoas
para quem poderes e responsabilidades so delegadas.
No exatamente uma caracterstica distintiva ou exclusiva das formas democrticas
de Governo, mas nestas h uma maior demanda por accountability, que vem, freqentemente,
vinculada idia de transparncia no Governo, a habilidade para conhecer exatamente o que
os representantes eleitos esto fazendo.
O termo bastante difcil de traduzir10, a despeito de seu sentido geral ser facilmente
compreendido, ou seja, a idia de que, para que o cidado fiscalize competentemente o
Estado, duas condies so exigidas: a) do lado da sociedade, cidados conscientes e
organizados em torno de reivindicaes cuja consecuo pelo poder pblico signifique a
melhora das condies de vida de toda a coletividade; e, b) da parte do Estado, o provimento
de informaes completas, claras e relevantes a toda a populao, expandindo assim o nmero
de controladores e reforando pela prestao de contas direta ao titular do poder, o povo a
legitimidade das polticas pblicas e a segurana de seus atos (OLIVEIRA, 2002).

Encontra-se com alguma freqncia o termo responsabilizao como um termo aproximado (MELO,

2007).
10

Ao longo dos anos fui entendendo que faltava aos brasileiros no precisamente a palavra, ausente

tanto na linguagem como nos dicionrios. Na verdade, o que nos falta o prprio conceito (CAMPOS, 1990,
31).

32

Nesse sentido, podemos defini-la

[...] como sinnimo de responsabilidade objetiva e, portanto, como um
conceito oposto ao de responsabilidade subjetiva. Enquanto responsabilidade
subjetiva vem de dentro da pessoa, a accountability (responsabilidade
objetiva) acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organizao perante
uma outra pessoa, por algum tipo de desempenho. (MOSHER apud SILVA,
2002, p. 38).

Para Andreas Schedler (1999), mais do que denotar uma tcnica especfica de
domesticar o poder, o conceito de accountability abarca trs modos diferentes de prevenir e
remediar o abuso do poder poltico: a) implica poder subjetivo para ameaar com sanes; b)
obriga-o a ser exercido de maneira transparente; e c) fora-o a justificar seus atos.
Na Cincia Poltica, passou a distinguir-se vertical accountability e horizontal
accountability, ou seja controle horizontal e controle vertical. A accountability vertical seria
aquela exercida pelos eleitores sobre os eleitos11 (dos representados sobre os representantes).
A accountability horizontal12, por sua vez, seria aquela que, por meio de certos mecanismos13,
visa a impedir excessos de concentrao de poder, ou que autoridades se perpetuem nos
cargos, est ancorada, portanto, na diviso de poderes e jurisdio, para criar um quadro de
mtua observncia entre as instituies (HERNANDEZ-MIRABAL, 2004).

11

Lemos (2005a) lembra que a democracia eleitoral diz respeito muito mais sobre as escolhas do

eleitorado do que sobre alguma accountability vertical inerente entre eleitores e eleitos (cf. PRZEWORSKI,
STOKE e MANIN, 1999).
12

Crisp, Moreno e Shugart (2003) no concordam que exista algo como horizontal accountability, uma

vez que accountability, afirmam, significa no apenas que se responde a algum, mas que esse algum pode
aplicar uma sano. Poderes equivalentes de Governo no respondem um ao outro, apenas aos eleitores (estes
seriam os nicos agentes a poder sancionar o Governo). Assim, o que existiria seria, sim, relaes horizontais de
responder a pessoas, como uma espcie de accountability sem mecanismos de sano. Os autores preferem
falar, por esse motivo, de SUPERINTENDENCIA, e no de accountability: Horizontal implies equal or at least
at the same level while accountability implies some form of hierarchy that permits the assignment of
responsibility and meting out of rewards and/or punishment (CRISP, MORENO e SHUGART, 2000, p. 2).
13

A eleio para cargos por todos e dentre todos, preenchimento aleatrio de cargos pblicos, com

mandatos certos, fixos e sem reconduo, exceto para militares; inexistncia de mandatos vitalcios, so
exemplos desses mecanismos.

33

Para Ribeiro (2005), accountability significa algo como responsabilizao com

participao, transparncia, ou capacidade permanente do agente pblico de prestar contas de
seus atos sociedade. E acrescenta:
O desenvolvimento desse conceito depende do amadurecimento da
sociedade civil e a superao da tradio centenria de falta de incentivo
participao popular, caractersticas tanto do modelo autoritrio quanto do
clientelista/populista (no que se refere aos reais interesses do povo).
O amadurecimento da sociedade civil pressupe efetiva participao e
vigilncia da sociedade sobre o Poder Pblico constitudo. O cidado no
pode ser reduzido a, apenas, consumidor de servios pblicos, e a sociedade
civil organizada no deve ser reduzida a prestadores de servios pblicos no
oferecidos diretamente pelo ente estatal. A existncia de uma accountability
democrtica uma conquista da sociedade, no uma concesso da classe
governante, pois ela representa a efetiva capacidade de controle da sociedade
sobre as atitudes de seus representantes e governantes.

Fu (2003) diz que a palavra accountability significa a obrigao de prestar contas

dos resultados conseguidos em funo da posio que o indivduo assume e do poder que
detm. Continuando, comenta que a accountability
requer o acesso do cidado informao e documentao relativas aos atos
pblicos, s formas pelas quais seus governantes esto decidindo em seu
nome ou gastando o dinheiro que lhes foi entregue sob forma de tributos,
portanto, a qualidade da democracia praticada na sociedade depende do grau
de transparncia das aes governamentais.

Segundo Mainwaring14 (apud Souza, 2006), a partir dos anos 80, a accountability
surge, no campo das cincias sociais, como uma das principais questes que permearam as
discusses sobre as transies ps-democrticas em vrios pases latino-americanos, incluindo
o Brasil. E que a aplicao de mecanismos de accountability mais efetivos um importante
desafio no fortalecimento das democracias.

14

MAINWARING, Scott. Introduction: democratic accountability in Latin America in Latin Amrica.

In Democratic accountability in Latin American. Oxford, Oxford University Press, 3-33, 2003.

34

De acordo com Souza (2006), o tema accountability passou a ser discutido com
maior nfase no Brasil, alm dos crculos acadmicos, em meados dos anos 1990, quando
Bresser Pereira15
[...] traduz accountability para a lngua ptria como responsabilizao.
Sustenta que o modelo de new public management [administrao pblica
gerencial] tem um papel na melhoria da governabilidade na medida em que
procura aprofundar os mecanismos democrticos de accountability. Observa
que o cidado exerce influncia sobre os resultados dessas atividades,
aumentando a accountability, ou a responsabilizao da administrao
pblica perante os cidados. (SOUZA, 2006, p. 34).

Perceba-se que no h grandes divergncias entre os autores sobre os significados do

termo accountability, estando vinculado ou no questo da qualidade da democracia. Em
relao a esta, adquire um lugar constante nas mais variadas vises sobre a mensurao da
qualidade democrtica, motivo pelo que nos interessa muito. Vejamos os tipos de
accountability.

3.1 Accountability vertical e accountability horizontal

Com relao aos tipos de accountability, pode-se dizer que grande parte dos tericos
pesquisados concorda com a diviso dada por Guillermo ODonnell: accountability vertical e
accountability horizontal (cf. FU, 2003; BEHN, 1998).
Accountability vertical o controle utilizado pela sociedade sobre o Estado,
principalmente em forma de eleies; enquanto que a accountability horizontal o controle
empregado entre entes do prprio Estado.
Na mesma linha de raciocnio, Behn (1998) diz que os mecanismos de controle em
questo, dentro do mbito do Poder Executivo e Legislativo, esto situados em esferas
interdependentes de ao. A primeira esfera trata das relaes existentes entre a sociedade e o
Estado (accountability vertical), e a segunda trata das relaes entre os diferentes setores do
prprio Estado, percebido como organizao estabelecida para concretizar o bem pblico
(accountability horizontal).

15

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial

brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: Ed. 34; Braslia: ENAP, 1998.

35

Peruzzotti e Smulovitz, como relata Carneiro (2002), partem da distino de

ODonnell entre a dimenso liberal e democrtica do conceito de accountability. Se a liberal
centra-se na perspectiva da accountability horizontal, com foco nas dimenses de adeso do
governo aos procedimentos legais e constitucionais, relacionada, portanto, com sistema de
checks and balances, a democrtica enfatiza os mecanismos usados pelos cidados para
controlar resultados no processo governamental, configurando processos de accountability
vertical, cujo instrumento principal so as eleies.
3.1.1 Accountability vertical

O autor Guillermo ODonnell (apud HIRANO, 2006), denominou a accountability

vertical como sendo os mecanismos institucionais colocados disposio da sociedade que
lhe permitem exigir a prestao de contas pelos agentes pblicos, sendo as eleies livres e
justas o principal deles.
Para Fu (2003), a accountability vertical , principalmente, embora de forma no
exclusiva, a dimenso eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleies.
Essa dimenso requer a existncia de liberdade de opinio, de associao e de imprensa,
assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como
denunciar certos atos das autoridades pblicas.
Segundo Behn (1998), percebe-se que o mecanismo de accountability vertical
encontra melhor aplicao na realidade das eleies, na possibilidade de se recompensar um
representante do povo pelo voto, ou, caso contrrio, de puni-lo, fazendo assim que deixe sua
posio como representante popular. A recompensa ou punio de um poltico ou
representante popular seria uma conseqncia direta da interpretao popular de suas aes e
dos resultados delas decorrentes.
Para o mesmo autor, a accountability vertical, quando se refere exclusivamente a
eleies, pode tambm ser chamada de accountability poltica ou direta, que tem o poder de
restringir e limitar a atuao dos governantes. E, ainda, diz que nas democracias
representativas existe um vnculo entre os governantes e aqueles que os elegeram, que iro
exigir a prestao de contas por parte de seus representantes. Se os cidados no
concordarem com as polticas de governo, eles tero os meios de corrigir a situao em uma
prxima eleio (BEHN, 1998).

36

Para Melo (2002), quando um poltico eleito com base numa plataforma
apresentada, significa dizer que o eleitor lhe confiou o papel de desempenhar tal trabalho.
Aqui j temos uma primeira relao de accountability. O comprometimento de prestar contas
ao eleitor e a possibilidade de punio, caso no tenha desempenhado corretamente seu papel,
faz com que o crculo da accountability se feche. Ou seja, houve uma delegao e uma
aceitao da empreitada, um compromisso da prestao de contas e a possibilidade de
recompensa ou punio.
Veja-se o que dizem Cheibub e Przeworski (1997) sobre o assunto:
Governos so responsveis na medida em que os cidados podem discernir
se os governantes esto agindo de acordo com os seus interesses e
sancion-los apropriadamente, de forma que os governantes que satisfazem
os cidados permanecem em seus postos e aqueles que no os satisfazem
perdem suas posies.

Ainda para esse autor, a accountability vertical cumpriria papel retrospectivo, por
tratar-se de mecanismo pelo qual representantes eleitos no podem ser forados a cumprir as
promessas e os programas enquanto estiverem no cargo, no entanto podem ser punidos por
seus atos e omisses nas eleies subseqentes.
3.1.2 Accountability horizontal

A accountability horizontal caracterizada pela ao interna do Estado controlando a

si prprio, configurando-se, assim, o uso dos mecanismos de checks and balances16 ou freios
e contrapesos. Dentro do Estado h Poderes independentes, porm que precisam de controle
de seus poderes para que o Estado funcione de forma organizada. Assim, quando se fala em
separao de Poderes, pode-se falar que eles so independentes e harmnicos entre si (como
prega a Constituio em seu artigo 2), no entanto no se pode falar sobre soberania de poder,

16

Checks and balances, chamado no Brasil de freios e contrapesos, um sistema de controle de poder

dos Poderes constitucionais do Estado entre si (Executivo, Legislativo e Judicirio), isto , uma espcie de mtua
vigilncia entre os trs Poderes autnomos do Estado. O que Montesquieu, em sua obra Do esprito das leis,
chamou de o poder detm o poder.

37

como se pode ver nas palavras de Kelsen (2003, p. 150): no se pode falar de soberania de
um rgo estatal particular, pois a soberania pertence no mximo prpria ordem estatal.
Segundo Guillermo ODonnell (apud CARNEIRO, 2002), para que haja
accountability horizontal necessria a existncia de rgos do Estado com poder e
capacidade, legal e de fato, para realizar aes, tanto de monitoramento de rotina quanto de
imposio de sanes criminais ou de impeachment, no que diz respeito s aes ou
omisses ilegais exercidas por outros rgos ou agentes do Estado. Assim, seria exercida por
instncias institucionais de controle e avaliao, isto , de freios e contrapesos (cheks and
balances) mtuos entre os diferentes nveis de governo, e incluiria tambm outros tipos de
controle exercidos por outros rgos do Estado, tais como tribunais de contas, ouvidorias,
entre outros.
Para Fu (2003), a accountability horizontal implica a existncia de agncias e
instituies estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar aes que vo desde a
superviso de rotina at sanes legais contra atos delituosos de seus congneres do Estado.
Alguns autores falam de Oversight Procedures (McCUBBINS e SCHWARTZ, 1984;
e McCUBBINS, NOLL, e WEINGAST, 1998), classificando-os como 'alarme de incndio'
(fire alarm) e 'patrulha' (police patrol), para designar uma postura de monitoramento, mais
passiva, e outra mais ativa em termos de fiscalizao do governo. Seriam, no entanto,
procedimentos com vista ao exerccio da accountability horizontal17.
3.1.3 Accountability social

Um outro tipo de accountability, no prevista na diviso original de Guillermo

ODonnell, pelo menos no como um tipo autnomo, a social ou societal. Sobre isso,
Carneiro (2002) diz que ODonnell no reconhece uma dimenso prpria da accountability
social, colocando-a como um subtipo de accountability vertical.

17

Essa classificao, embora interessante, no ser objeto de anlise de nossa parte, uma vez que no

afeta significativamente nossas hipteses de trabalho.

38

Carneiro (2002) apresenta a noo de accountability social18 dos autores Przeworski,

Stokes e Manin, segunda a qual
[...] um mecanismo de controle no eleitoral, que emprega ferramentas
institucionais e no institucionais (aes legais, participao em instncias
de monitoramento, denncias na mdia, etc.), que se baseia na ao de
mltiplas associaes de cidados, movimentos, ou mdia, objetivando expor
erros e falhas do governo, trazer novas questes para a agenda pblica ou
influenciar decises polticas a serem implementadas pelos rgos pblicos.

O oramento participativo citado pelos autores como um exemplo de espao

institucional dentro da estrutura do Estado, no qual organizaes no governamentais
participam para deliberar e monitorar sobre polticas pblicas especficas (CARNEIRO,
2002).
Entretanto, para a autora, esse conceito de accountability social, dado por
Przeworski, Stokes e Manin, bastante limitado. Quando afirmam que ela ativada sob
demanda e dirigida para questes singulares, podendo vigiar aes governamentais (como
accountability horizontal), mas no necessitando de titulaes constitucionais, os autores
estariam excluindo, na viso de Carneiro (2002), mecanismos como os conselhos que so
dotados de titulao jurdica e constitucional.
J para Nuria Cunill (apud CARNEIRO, 2002), a noo de controle social aponta
para a influncia direta da sociedade sobre o Estado que pode se dar por meio da incluso de
novos atores nas instncias de deciso ou de criao de instncias institucionalizadas de
mediao Estado-sociedade.
Para Smulovitz e Peruzzotti (apud Hirano, 2006), a imprensa e as organizaes no
governamentais que investigam e denunciam abusos e desvios de condutas de agentes
pblicos devem ser consideradas atores que exercem a accountability social, uma vez que

18

A expresso mais comumente encontrada social, mas alguns autores utilizam o termo societal

com o mesmo sentido. Preferimos a palavra social, uma vez que seu uso em portugus habitual, com o
mesmo sentido aqui utilizado, no justificando a incluso de uma palavra similar, mas pouco usual em nossa
lngua.

39

exercem importantes atividades de monitoramento das aes dos agentes do Estado,

viabilizando a efetivao da transparncia das funes de controle.
A noo de accountability social incorpora, alm de outros setores da sociedade,
atores como associaes, ONGs, movimentos sociais, mdia; e, na opinio de Carneiro
(2002), tambm os conselhos locais, estaduais e nacionais, que constituem experincias de
inovao institucional, uma vez que so estruturas jurdico-constitucionais, de carter
permanente, com representao paritria entre Estado e sociedade civil. Portanto,
[...] mais do que expresso e mecanismo de mobilizao social, os conselhos
apontam para uma nova forma de atuao de instrumentos de accountability
societal, uma vez que apresentam a capacidade de colocar tpicos na agenda
pblica, de controlar seu desenvolvimento e de monitorar processos de
implementao de polticas e direitos, atravs de uma institucionalidade
hbrida, composta de representantes do governo e da sociedade civil.
(CARNEIRO, 2002).

Por fim, deve-se ter noo de que a efetividade da accountability social requer uma
sociedade civil organizada e capaz de exercer influncia sobre o sistema poltico e sobre as
burocracias pblicas, demandando e viabilizando a dimenso associativa da cidadania e da
democracia participativa (CARNEIRO, 2002).
O Banco Mundial tem definido accountability social como
[...] an approach towards building accountability that relies on civic
engagement, i.e. in which it is ordinary citizens and/or civil society
organizations

Who

participate

directly

or

indirectly

in

exacting

accountability (World Bank, 2004).

O fato de a sociedade estar em todo lugar e, portanto, no precisar agir em todos os

casos para fazer-se sentir presente de grande vantagem no controle dos representantes. A
simples ameaa de que a sociedade possa fazer soar o alarme ou responder de uma maneira
mais radical quase sempre suficiente. No entanto, essa mesma sociedade quase sempre
aptica ou passiva, alm dos inmeros exemplos de cooptao por grupos criminosos ou
poderosos grupos de interesse, que buscam benefcios pessoais ou de grupos particulares.

40

De toda forma, a sociedade uma fora potencial poderosa para fortalecer a prpria
accountability governamental. Essa fora, porm, no se torna viva automaticamente ou nem
sempre aparece de forma produtiva. Pode-se criar mecanismos que ajudem a traduzir esse
potencial em ao e privilegiar atores sociais que trabalhem pelo interesse pblico. John M.
Ackerman (2005, p. 12) aponta 6 distines possveis para realar a variedade de prticas que
podem ser compreendidas na categoria de accountability social:
[...] punishment vs. reward based mechanisms, rule following vs.
performance based mechanisms, level of institutionalization, depth of
involvement, inclusiveness of participation, and branches of government.

3.1.4 Condies essenciais para a existncia de accountability

Para Guillermo ODonnell (2003), a existncia da accountability, principalmente a

vertical, pressupe que o Estado seja democrtico, sendo a eleio o mecanismo pelo qual os
cidados exercem seu direito de participao, escolhendo seus representantes de tempos em
tempos, expressando suas opinies em demandas.
O regime de accountability exige uma dimenso democrtica e soberania popular
para que se realize de maneira plena. Quanto mais democrtico o Estado, maior o valor dado
cidadania. Dessa forma, espera-se que o xito no funcionamento dos mecanismos de
accountability em um Estado esteja diretamente vinculado ao grau de democracia nele
existente (BEHN, 1998), da ser natural que entre as medidas de qualidade da democracia
esteja a accountability.
Em sentido semelhante, Carneiro (2002) sustenta que a efetivao dos princpios
democrticos, cujos pontos bsicos residem na soberania popular e controle dos governantes
pelos governados, coloca a questo da accountability como uma meta dos Estados
democrticos. No entanto, a accountability depende de uma dupla condio: capacidade dos
cidados atuarem e mecanismos institucionais que viabilizam o controle sobre as aes do
governo. E completando diz que a responsabilizao dos governantes e seu controle mesmo
o corao da democracia.
Accountability est comumente associada com punio, na realidade elemento
crucial para sua conceituao. Em um mundo ideal de burocratas honestos e sociedade de
iguais no seria necessrio incluir a punio no conceito de accountability. No entanto, na

41

dura realidade de desigualdade social, poltica e econmica, a punio realmente parece

necessria para assegurar um comportamento justo, honesto e efetivo. O outro lado da histria
a possibilidade de que punies em excesso possam levar os gestores pblicos a um estado
de medo e paralisia.
A premiao, por sua vez, tambm oferece dificuldades. Embora estimule certo
comportamento, honesto e pr-ativo, que no pode, no entanto, ser assegurado de todo, uma
vez que servidores corruptos j ganham uma grande quantia de dinheiro extra, provavelmente
em quantidade muito maior do que a administrao possa premiar aqueles no-corruptos.
Ainda, uma grande quantidade de servidores optam em fazer figurao a trabalhar,
independente da premiao oferecida como estmulo ao trabalho. Ambas, punio e
premiao, devem andar juntas, inclusive nos planos para estimular a accountability social.
Um dos pontos essenciais para a existncia de accountability, conforme Carneiro
(2000), a produo e a disponibilizao de informao, j que a sociedade s tem condies
de controlar os atos do governo se tiver acesso s informaes sobre tais atos. A produo,
disponibilizao e acesso informao so dimenses que no podem estar restritas
discricionariedade do governo.
A condio essencial, porm, que o Estado esteja sob um regime poltico
democrtico. Outras condies so importantes, mas decorrem da fundamental, isto , da
existncia de democracia no pas, quais sejam: (i) a realizao de eleies peridicas, (ii) o
controle do poder (a existncia de mecanismos de controle do prprio Estado, controlando a si
mesmo, como o sistema de freios e contrapesos (checks and balances); e (iii)
transparncia/disponibilizao de informaes. O que h de interessante aqui que todas
essas condies so igualmente supostas para a determinao da qualidade da democracia.
Outra pressuposio, na realidade uma viso de homem, presente nas discusses
sobre a democracia, sobre sua qualidade, e, em particular, na existncia de accountability,
que o sujeito aqui idealizado age racionalmente, conforme preconiza uma teoria da escolha
racional, na qual se assenta o homem liberal19.

19

Vide Apndice I.

42

4. Qualidade da democracia brasileira: accountability e democracia procedimental

O Brasil uma democracia parlamentar20 e, como tal, dispe de um desenho

constitucional que garante o equilbrio entre os poderes por meio de mecanismos de check
and balance, bem como dispositivos que possibilitam o exerccio do controle dos poderes do
Estado (LEMOS, 2005a e 2005b). A Constituio Federal de 1988 define, logo no seu artigo
1, que o poder emana do povo e exercido de forma direta e indireta por meio de
representantes eleitos. Acolhendo, assim, os postulados da democracia representativa e
participativa.
No

entanto,

como

quase

todos

os

presidencialismos

latino-americanos

(HERNANDES-MIRABAL, 2004), nossa experincia democrtica no contnua e vem

entremeada de longos momentos de Governos autoritrios, de regimes de exceo. Basta
lembrar que nossa Constituio atual completar ainda 20 anos, em outubro de 2008, ao
mesmo tempo que vivemos 24 anos sob um regime militar autoritrio e truculento, advindo de
um golpe de estado em 1964.
O Ocidente vive, porm, uma fase em que a democracia tornou-se um valor
insubstituvel, havendo uma demanda para que todos os Estados consolidem democracias e
garantam direitos (SOLA, 1999). Transparncia e responsabilidade so palavras de ordem.
No sem razo que o termo accountability tenha se tornado referencial em estudos sobre
sistemas polticos21, principalmente com o foco sobre a relao Executivo-Legislativo.
Vejamos como esto as medidas da qualidade da democracia brasileira e depois
faamos uma anlise sobre a questo da accountability no nosso sistema poltico.

20

O termo Democracia Parlamentar se aplica igualmente a presidencialismos e parlamentarismos,

conforme lembram Aragn (2002), Mora-Donatto (2001) e Loewenstein (1986), designando os regimes em que
o Parlamento tem um papel central.
21

Apesar de tomarem como modelo, neste caso, os Estados Unidos e o Congresso Nacional Americano.

43

4.1 A democracia brasileira

4.1.1 O Brasil no Polity IV:

Fonte: http://www.systemicpeace.org/polity/bra2.htm

Perceba-se que, a partir do incio dos anos 1990, o pas mantm uma avaliao
estvel positiva de sua democracia. O Polity Score representa o espectro que vai do governo
autoritrio, iniciando de autocracias plenamente institucionalizadas, passando por aquelas
mistas ou incoerentes, regimes de autoridade (denominados no projeto de anocracias) at as
democracias plenamente institucionalizadas. Esse espectro pode ser convertido para
categorias de regime, que o projeto Polity recomenda que sejam categorizados em trs partes:
1) autocracias (cujas medidas iriam de -10 a -6); 2) anocracias (cujas medidas variam de -5
a +5); e 3) democracias (que variam de +6 a +10).
Para relembrar, o Polity

esquematiza

uma

medida de seis componentes que

registram qualidades do recrutamento do executivo, constrangimentos autoridade executiva,

e competio poltica. Do mesmo modo, registra mudanas nas qualidades institucionalizadas

44

da autoridade governamental. Nesses quesitos, pelo que vimos, o Brasil est muito bem
avaliado (uma mdia constante de 8, no Polity Score).
4.1.2 O Brasil na Freedom House
Em seus relatrios para o ano de 2006, o Brasil encontra-se entre as 119 democracias
eleitorais22 analisadas pela Freedom House, e, na tabela de pases independentes, em que se
mede os quesitos Direitos Polticos e Liberdades Civis, o pas aparece como FREE23. Com os
ndices de 2 para Direitos Polticos e 3 para Liberdades Civis, numa escala que vai de 1 a 7,
em que 1 significa o mais livre e o 7 o menos livre.

22

Cf.: http://www.freedomhouse.org/uploads/Chart61File35.pdf

23

Cf.: http://www.freedomhouse.org/uploads/Chart33File36.pdf

45

Quanto liberdade de imprensa, o pas apresentado como parcialmente livre.

46

4.1.3 O Brasil no relatrio do PNUD sobre a democracia na Amrica Latina

No quesito Eleies Limpas, o Brasil aparece com um nmero constante de 2, em
que 2 significa falta de irregularidades significativas no processo eleitoral. Para fins do
projeto do PNUD, eleies limpas so consideradas aquelas cujo processo eleitoral ocorre
sem irregularidades que limitem os eleitores a expressar autnoma e fielmente suas
preferncias por algum candidato. A pesquisa no inclui questes relacionadas
competitividade do processo eleitoral.
TABELA 3 ELEIES LIMPAS (1990-2002) - PNUD

Os valores variam de 0 = graves irregularidades no processo eleitoral que tenham

efeito determinante sobre os resultados das eleies; 1 = irregularidades significativas no
processo eleitoral (fraude, violncia contra eleitores, etc.); 2 = falta de irregularidades
significativas no processo eleitoral. Sinais de mais ou menos so utilizados para indicar as
situaes intermedirias. O * indica para os casos em que, havendo eleies concomitantes
para o Executivo e para o Parlamento, e h irregularidades apenas nas eleies para o
Executivo (nesse caso, o valor para as eleies parlamentares seria 2).

47

Igualmente, o pas foi bem cotado para a avaliao de eleies livres:

TABELA 4 ELEIES LIVRES (1990-2002) - PNUD

Considera-se eleies livres aquelas em que o eleitorado tenha uma variedade de

opes que no se limita por restries legais nem pela fora. Os valores variam de 0 a 4, em
que 0 = sistema de partido nico; 1 = proscrio de um partido importante; 2 = proscrio de
um partido menor; 3 = restries de natureza legal ou prtica que afetam significativamente a
capacidade de candidatos potenciais a se apresentarem para eleies e/ou a formao de
partidos polticos; 4 = condies essencialmente irrestritas para a postulao de candidatos e a
formao de partidos. Os sinais mais e menos so usados para indicar situaes
intermedirias.

48

TABELA 5 ELEIES COMO MEIO DE ACESSO A CARGOS PBLICOS (1990-2002) - PNUD

Nesse caso, as eleies so consideradas o meio de acesso aos principais cargos

pblicos de um pas, isto , o Executivo e o Legislativo nacional, se os que ganham as
eleies assumem seus cargos pblicos e permanecem nos cargos durante os prazos
estipulados pela lei. No caso de destituio ou substituio, avalia-se a forma como a remoo
feita e como se seleciona os substitutos.
Os valores variam de 0 a 4, de modo que 0 = nenhum dos cargos pblicos principais
ocupado por meio de eleies, ou os que ocupam todos os principais cargos polticos so removidos
pela fora por governantes inconstitucionais; 1 = somente alguns dos principais cargos pblicos so
ocupados por ganhadores de eleies, ou a maioria dos ocupantes de cargos pblicos so removidos
de seus cargos pela fora e substitudos por governantes inconstitucionais; 2 = o presidente ou o
Parlamento no so eleitos ou so removidos do cargo pela fora e substitudos por governantes
inconstitucionais; 3 = o presidente ou o Parlamento so eleitos, mas o presidente removido do
cargo e/ou substitudo por meios inconstitucionais, ou um nmero significativo de parlamentares
no so eleitos ou so removidos dos cargos pela fora; 4 = todos os cargos polticos principais so
preenchidos por meio de eleies e nenhum dos ocupantes desses cargos polticos principais

49

removido do cargo a menos que sua remoo e substituio esteja baseada em fundamentos
constitucionais estritos. Sinais de mais e menos so usados para indicar situaes intermedirias.

4.2 Accountability e seus mecanismos: o caso Brasil

4.2.1 Accountability vertical
Do ponto de vista da accountability vertical, no h muita novidade em relao aos
ndices de qualidade da democracia brasileira. Temos eleies livres e peridicas, a que todo
cidado tem acesso, uma imprensa relativamente livre, um conjunto de organizaes da
sociedade civil atuando na superviso e denncia de abusos por parte do poder pblico e um
Tribunal de Contas, em tese independente, que constitucionalmente, alm daquela de auxiliar
o Legislativo no controle do Executivo (accountability horizontal), tem atribuies que o
obrigam a uma fiscalizao constante da administrao pblica, particularmente no uso de
recursos pblico e na legalidade de seus atos.
4.2.2 Accountability horizontal
Do ponto de vista da accountability horizontal, a Constituio Federal de 1988 e a
legislao que lhe sucedeu24 estabelecem explicitamente o princpio da fiscalizao e controle
dos atos do Poder Executivo, por meio do Legislativo, a saber: a) controle oramentrio; b)
poder de nomear, julgar, exonerar e afastar membros do Executivo; c) controle fiscal,
financeiro e contbil; d) poder de solicitar informaes ao Executivo; e) poderes
investigativos; f) outros poderes exclusivos em sua relao com o Executivo (concesso e
renovao de rdio e televiso; aprovar tratados e acordos internacionais; autorizar o
presidente a declarar guerra; autorizar a ausncia do presidente e vice-presidente, quando
superior a 15 dias; aprovar e suspender estado de stio; sustar atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa;
aprovar iniciativas do Executivo referentes a atividades nucleares; autorizar referendo e
convocar plebiscito; autorizar explorao e aproveitamento de recursos hdricos, a pesquisa e

24

Devemos chamar a ateno para a Lei Complementar n 101, de 2000, conhecida como a Lei de

Responsabilidade Fiscal. Ela cria diversos mecanismos por meio dos quais o Congresso Nacional amplia suas
possibilidades de controle. Ao criar diversos limites s aes do Executivo e ao ampliar o poder de fiscalizao
dos Legislativos e dos Tribunais de Contas.

50

lavra de riquezas minerais em terras indgenas; aprovar alienao ou concesso de terras

pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares).
Lembramos novamente a existncia do Tribunal de Contas da Unio que tem funes
exclusivas de superviso, alm daquelas de fiscalizao por demanda do poder Legislativo.
Dentro do Legislativo, o sistema de comisses combina funes legislativas quelas de
fiscalizao e superviso (FIGUEIREDO, 2001). So vrios os instrumentos de fiscalizao e
controle disposio do Poder Legislativo no exerccio da accountability horizontal.
No h uma lista nica de tais instrumentos, mas a partir da identificao que deles
fazem Soares (1999) e Lemos (2006), pode-se sintetizar alguns dos principais instrumentos
vigentes no Parlamento brasileiro:

TABELA 6 - MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY HORIZONTAL

Instrumento
Audincias Pblicas, Mesas Redondas com autoridades,
encarregados e tcnicos dos programas do Executivo
Interpelao de Ministros, no Plenrio ou em Comisses

Previso legal
Art. 50, CF88
Art. 255, 256 e 257, RICD; e art. 93 e 94, RISF.
Art. 9, 4 e 5, LRF (cumprimento de metas fiscais e
metas da poltica monetria)
Art. 219-223, RICD; e art. 397 e 398, RISF

Propostas de Fiscalizao e Controle

Requerimentos de Informaes

Art. 61, RICD; e art. 102 A, B, C, D, E, RISF

Art. 50, 2, CF88
Art. 116, RICD; e art. 216, RISF.

Comisses Parlamentares de Inqurito

Art. 35 e 37, RICD; e art. 71 a 76 e 145 a 153, RISF.

Voto de Censura

Art. 223, RISF

Decretos Legislativos e Resolues (podem sustar ou Art. 24, 2, e inciso XII, RICD
suspender atos do Executivo, autorizar, homologar e
confirmar assuntos especficos)
Acompanhamento da execuo oramentria
Processar e julgar os titulares do Executivo, Presidente,

Art. 22, RSCN 1/2002

Art. 22, RSCN 1/2002

Vice-Presidente e Ministros de Estado

Avaliao, controle e fiscalizao da execuo oramentria

Art. 70, CF88

na Comisso Mista de Planos e Oramentos Pblicos

Apreciao anual das Contas do Presidente da Repblica.

Art. 51, II, CF88

Art. 49, LRF

Comisses Externas

Art. 38, RICD

51

A estrutura das Casas legislativas inclui diversos rgos cuja finalidade direta ou
indiretamente o controle das aes do governo, institucionalizando a accountability
horizontal:
1 Comisso Mista de Planos, Oramento Pblico e Fiscalizao;
2 Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados;
3 Comisso de Fiscalizao e Controle do Senado Federal;
4 Comisses Parlamentares de Inqurito (Mistas, da Cmara ou do Senado); e
5 Comisses temticas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal
4.2.2.1 Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao

A Constituio Federal de 1988, em seu art. 166, prev uma Comisso Mista do
Congresso Nacional, que tem a atribuio de:
a) Examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s
diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais e sobre as
contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica;
b) Examinar e emitir parecer sobre planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos na Constituio Federal e exercer o acompanhamento e a fiscalizao
oramentria, sem prejuzo da atuao das demais Comisses do Congresso
Nacional e de suas casas.
4.2.2.2 Comisso de Fiscalizao e Controle do Senado Federal

A Resoluo do Senado Federal n 46, de 1993, criou a Comisso de Fiscalizao e

Controle (CFC), cujas competncias relacionam-se fiscalizao e ao controle dos atos do
Poder Executivo. At 1999, a Comisso ainda no havia sido instalada. Foi a Resoluo n 1,
de 22-02-2005, em que se incorpora Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e
Fiscalizao e Controle, que, ironicamente, trouxe maior clareza quanto a procedimentos e ao
escopo da Comisso, em seu papel de fiscalizao e controle. Vamos conferir os artigos 102A, 102-b e 102-c do RISF:

52

4.2.2.3 A Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados

A Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle (CFFC) da Cmara dos

Deputados tem suas atribuies definidas pelo artigo 32, inciso VIII, do Regimento Interno da
Cmara:
[...]
a) tomada de contas do Presidente da Repblica, na hiptese do art. 51, II, da
Constituio Federal;
b) acompanhamento e fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e
indireta, includas as sociedades e fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico Federal, sem prejuzo do exame por parte das demais Comisses nas
reas das respectivas competncias e em articulao com a Comisso Mista
Permanente de que trata o art. 166, 1 da Constituio Federal;
c) planos e programas de desenvolvimento nacional ou regional, aps
exame, pelas demais Comisses, dos programas que lhes disserem respeito;
d) representaes do Tribunal de Contas solicitando sustao de contrato
impugnado ou outras providncias a cargo do Congresso Nacional,
elaborando, em caso de parecer favorvel, o respectivo projeto de decreto
legislativo (Constituio Federal, art. 71, 1);
e) exame dos relatrios de atividades do Tribunal de Contas da Unio
(Constituio Federal, art. 71, 4);

f) requisio de informaes, relatrios, balanos e inspees sobre as contas

ou autorizaes de despesas de rgos e entidades da administrao federal,
diretamente ou atravs do Tribunal de Contas da Unio;
4.2.2.4 Comisses Parlamentares de Inqurito

As comisses parlamentares de inqurito esto previstas no art. 58, 3, da

Constituio Federal:
As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investigao
prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos
das respectivas Casas, sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo
Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de
um tero de seus membros, para apurao de fato determinado e por prazo
certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio

53

Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos

infratores.

4.2.2.5 - As comisses temticas

A despeito da existncia de uma comisso especfica com atribuies de fiscalizao

e controle, a funo est presente de modo difuso em outras instncias, como nas outras
comisses temticas.
A rigor, a todo parlamentar est garantido o exerccio da funo de controle (e
fiscalizao) do Executivo, mesmo individualmente. razovel argumentar que toda atuao
parlamentar, ento, pode redundar em controle do Executivo, mesmo no exerccio da funo
legislativa. Assim, igualmente verdadeiro que os colegiados exeram a funo de controle.
As Comisses previstas no art. 58 da Constituio Federal tm, do mesmo modo,
entre suas atribuies, aquelas de:
[...]
III - convocar Ministros de Estado para prestar informaes sobre assuntos
inerentes a suas atribuies;
IV - receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer
pessoa contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas;
V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado;
VI - apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de
desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.

4.2.3 Accountability Social

Formalmente, podemos dizer que a participao da sociedade civil tanto na
elaborao de polticas pblicas quanto no controle dos agentes pblicos, foram consagrados
pela Constituio de 1988. A chamada Constituio Cidad definiu um arranjo institucional
que favorece o surgimento de instituies democrticas participativas. A instituio de
diversos institutos de participao popular indcio da vontade de assegurar uma maior
participao dos cidados na elaborao de polticas pblicas:
a) Proposio de ao popular (art. 5, LXXIII);
b) Plebiscito (art. 14, I, e art. 18, 3 e 4);

54

c) Referendo (art. 14, II);

d) Iniciativa popular (art. 14, III, art. 27, 4, art. 29, XIII, e art. 61, 2);
e) Participao em colegiados de rgos pblicos (art. 10);
f) Cooperao, por meio de associaes representativas, no planejamento municipal
(art. 29, XII);
g) Participao na fixao da poltica agrcola (art. 187);
h) Participao na gesto administrativa da seguridade social (art. 194, pargrafo
nico, VII);
i) Participao, por meio de organizaes representativas, no atendimento aos
direitos da criana e do adolescente (art. 227, 7);
j) Admisso, em carter genrico, na gesto do ensino pblico (art. 206, VI); e
k) Colaborao com o poder pblico na promoo e proteo do patrimnio cultural
brasileiro (art. 216, 1).

Incio, Novais e Anastasia (2006) afirmam que os parlamentos tm a caracterstica

de serem, potencialmente, local privilegiado da expresso dos melhores interesses dos
cidados. Diversas casas legislativas, nos diversos nveis, para ampliar o grau de
accountability, tm institucionalizado mecanismos para a interlocuo com os cidados nos
perodos entre as eleies.
Do ponto de vista do marco legal, particularmente da participao social, a adoo de
um modelo de Estado Democrtico de Direito (art. 1, caput, CF88) que tem como
conseqncia primeira a enunciao da cidadania como um de seus fundamentos (art. 1, II).
Aqui, j temos uma primeira questo: no h democracia sem a real possibilidade de
interveno dos cidados, como sociedade organizada, no processo de definio de seu
destino.
A participao est j referida no enunciado: ... todo poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituio. Ou
seja, h previso de participao direta do povo, dos cidados. O art. 37 da mesma
Constituio Federal, que trata da Administrao Pblica, introduz os princpios, a que se
deve obedincia: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Alm dos
princpios enumera uma srie de procedimentos a que todos os Poderes estariam sujeitos.

55

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da

Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as
exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes.
XXII - as administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado,
exercidas por servidores de carreiras especficas, tero recursos prioritrios
para a realizao de suas atividades e atuaro de forma integrada, inclusive
com o compartilhamento de cadastros e de informaes fiscais, na forma da
lei ou convnio.
1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos
rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao
social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.
2 - A no observncia do disposto nos incisos II e III implicar a nulidade
do ato e a punio da autoridade responsvel, nos termos da lei.
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao
pblica direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral,
asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a
avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre
atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII;
III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo
de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.

A Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade

Fiscal, prev, em seu art. 48, a ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso

56

pblico, os seguintes instrumentos de transparncia da gesto fiscal: os planos, oramentos

e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses
simplificadas desses documentos.
No mesmo artigo, em seu pargrafo nico, diz ainda que a transparncia ser
assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias
pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes
oramentrias e oramentos.
H, ainda, a Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000, que trata da improbidade
administrativa, e que prescreve sanes aos infratores das exigncias da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Desse modo, parece-nos que, pelo menos do ponto de vista das
finanas pblicas, o controle social (a accountability social) est institucionalmente garantido
e com instrumentos legais estabelecidos.

57

5 Anlise crtica
Todo sistema gera vtimas (DUSSEL, 1999). O liberalismo (ou utilitarismo, para
outros) dir que isso culpa mais do indivduo do que do sistema propriamente dito, desde
que estejam garantidos formalmente, ao menos, as condies necessrias (procedimentos) e
garantidos legalmente os direitos civis e polticos. O que acontece com os indivduos em
particular no problema da poltica (liberal) concreta, real25.
Enrique Dussel (1999; 2007a e 2007b) aponta para uma poltica (e uma Cincia
Poltica) crtica, libertadora, afirmando que seu ponto de vista o da situao real, concreta,
das vtimas, dos excludos. Antes de seguirmos, nos termos de Dussel, faamos um balano
crtico do que apresentamos at aqui.
Avaliar a qualidade da democracia apenas por meio da mensurao de caractersticas
formais, procedimentais, implica ignorar a situao concreta das pessoas (cidados?) e, muitas
vezes, o contexto histrico mais geral. No caso brasileiro (e da Amrica Latina em geral), as
medidas utilizadas tanto pela Freedom House, pelo Polity IV ou pelo PNUD, apontam para
um regime democrtico consolidado, em que, juridicamente, todas as garantias s liberdades
poltica e civil esto dadas e em que a relao entre os Poderes do Estado est
constitucionalmente formatada, estabelecendo o sistema de freios e contrapesos e
estabelecendo os meios adequados para o controle do poder pblico.
Quando analisamos, porm, outros ndices tais como o de Desenvolvimento Humano
(IDH)26, medido pelo PNUD, vemos que, apesar de o pas ter melhorado sua posio no

25

No entanto, at mesmo Hannah Arendt (2002) considera que o sentido da poltica (e no seu fim)

consiste na circunstncia dos homens livres, para alm da violncia, do constrangimento e do domnio, terem
entre si relaes de iguais e no serem chamados a comandar e a obedecer seno quando pressionados pela
coao, isto , em tempos de guerra. Poltica diria respeito sobrevivncia da humanidade, seria um instrumental
para mudana, conservao ou fundao do mundo. A preocupao com a vida objeto de outros campos do
conhecimento. No podemos concordar com isso. Igual ao caso do liberalismo, essa posio nos prende a
questes muito formais e, facilmente, ao campo do mero discurso.
26

O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) uma medida comparativa de riqueza, alfabetizao,

educao, esperana mdia de vida, natalidade e outros fatores. uma maneira padronizada de avaliao e
medida do bem-estar de uma populao, especialmente o bem-estar infantil. O ndice foi desenvolvido em 1990
pelo economista paquistans Mahbub ul Haq, e vem sendo usado desde 1993 pelo Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento no seu relatrio anual (Wikipedia).

58

ranking mundial e, pela primeira vez passar a fazer parte do grupo de pases com elevado
desenvolvimento humano (segundo o Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008),
com um ndice medido em 0.800 no ano de 2005, isso no implica termos alcanado iguais
ndices em termos de igualdade ou desenvolvimento econmico presente nos pases do
Primeiro Mundo (para usar uma expresso j em desuso).

O IDH inclui tanto o PIB per capita quanto taxa de alfabetizao, ambas no to
simples de calcular. E mesmo que o Brasil tenha subido no ranking, continua a ser
internacionalmente conhecido como uma das sociedades mais desiguais do planeta, onde a
diferena na qualidade de vida de ricos e pobres imensa. Provavelmente, por causa disso, o
percentual daqueles que no crem que a democracia solucione os problemas do pas27 seja
to alto.

27

Trata-se de outro ndice, aquele que mede o Apoio Democracia, considerado pelo PNUD como um

componente chave da sustentabilidade da democracia. A vulnerabilidade da democracia est diretamente

relacionada

fragilidade

da

(http://www.latinobarometro.org).

cidadania.

Confira-se

tambm

relatrio

do

Latinobarmetro

59

GRFICO 1 APOIO DEMOCRACIA: BRASIL X AMRICA LATINA

Fonte: PNUD (2004).

Outros ndices so igualmente preocupantes. Em 2007, o pas ainda se posicionava

no nono lugar entre as taxas mais altas de analfabetismo, com taxa de analfabetismo urbano28
em 11,1%, perdendo apenas para pases como Haiti (45,2%), Nicargua (31,9%), Guatemala
(28,2%), Honduras (22,0%), El Salvador (18,9%), Repblica Dominicana (14,5%), Bolvia
(11,7%) e Jamaica (11,3%). Mesmo no mbito apenas dos fundadores do Mercosul, o Brasil
tem taxa de analfabetismo urbana muito superior. O Paraguai tinha taxa de 5,6%; a Argentina,
de 2,8% e o Uruguai, de 2,0%. A menor taxa da regio foi apurada em Barbados (0,3%).
Segundo os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2005,
o Brasil teria o alarmante nmero de 2,4 milhes de jovens analfabetos. Dos 15,5 milhes de
brasileiros acima de 10 anos que no sabem ler nem escrever, 15% tm menos de 30 anos29.
Somente considerados os jovens entre 15 e 29 anos, o nmero seria de 1,8 milho de
iletrados.

28

Numa pesquisa do IBGE, em que se compara dados de populao urbana da Pnad (Pesquisa Nacional

por Amostra de Domiclios) com os da Cepal (Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe), em 2005. O
Brasil se saiu pior do que vizinhos de IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) mais baixo, como Peru,
Venezuela e Colmbia.

60

A pesquisa revela tambm que o analfabetismo atinge 578 mil crianas de 10 a 14

anos. So crianas que podem ter freqentado a escola, sem aprender a ler e escrever, ou
mesmo nunca ter estudado. O IBGE estima que 2,7% dos 27,4 milhes de brasileiros com
idade entre 7 e 14 anos no estavam matriculados. Ou seja, o pas tinha, em 2005, 741 mil
crianas e jovens fora da escola nessa faixa etria.
Continuamente, tem-se anunciado a queda dos nveis de desemprego no pas, como
em 2007, quando a taxa de desemprego no Brasil caiu de 10,2% para 9,7%. No entanto, a
situao do Brasil atualmente s pior do que a da Colmbia, do Uruguai e do Equador entre os
pases da Amrica Latina, conforme relatrio da Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
Apenas para ficar com mais um ndice importante, lembramos que no ano de 2007, a
falta de saneamento bsico no Brasil, conforme relatrio do Fundo das Naes Unidas para a
Infncia (Unicef), ainda era um problema grave, sendo muito difcil que o pas atinja as Metas
do Milnio, fixadas h oito anos pela Organizao das Naes Unidas (ONU). O Relatrio
mostra que o pas ainda deixa a desejar no ritmo de expanso das redes de coleta de esgoto,
por exemplo. De acordo com o documento, o Brasil oferecia saneamento bsico a 75% dos
habitantes em 2004, data do ltimo levantamento enviado ONU. O servio evoluiu pouco
desde 1990, quando 71% dos brasileiros tinham acesso s redes de coleta.
At aqui, tentamos mostrar que a realidade concreta dos brasileiros no se reflete nos
maravilhosos ndices de qualidade da democracia. Passemos accountability.
Vimos que o Brasil encontra-se bem equipado em termos de mecanismos e
procedimentos de accountability, tanto vertical quanto horizontal, alm de garantias
constitucionais e legais que garantem a participao da sociedade civil em diversas instncias
do governo. Seria essa participao da sociedade civil o equivalente ao que os autores
analisados aqui chamam de accountability social? Ela a provocaria?
Ackerman (2005), como j se viu, aponta seis diferentes distines que contemplam
a variedade de prticas maquiadas pela categoria mais ampla de accountability social:
mecanismos de punio x mecanismos de premiao; mecanismos baseados em normas x
mecanismos baseados na performance; nvel de institucionalizao; profundidade do
envolvimento; inclusividade da participao; e Poderes do Estado.

29

A maior concentrao est no Nordeste, onde esto 65% dos jovens analfabetos do pas.

61

TABELA 7 SEIS DIMENSES DA ACCOUNTABILITY SOCIAL

As cinco primeiras distines so representadas em um continuum, entre plos

extremos, enquanto a ltima distino pode ser dividida em trs categorias (os Poderes do
Estado). Segundo Ackerman (2005), tipicamente, a accountability social tem pesado
fortemente para o lado esquerdo da tabela, enfatizando a punio de agentes do Executivo
(por quebra de normas e procedimentos) e envolve apenas um pequeno grupo bem
comportado de atores sociais em prticas subinstitucionalizadas e externalistas, tais como
audincias e seminrios. O desafio seria mover-se ao longo de cada continuum, em busca de
um equilbrio saudvel em cada uma das dimenses.
Esse um retrato por demais ideal, em que se esquece dos movimentos sociais, por
exemplo, que nem sempre podem ou esto interessados em guiar-se por normas
preestabelecidas de participao nas coisas do Estado. De fato, no fica muito claro, por
exemplo, onde se encaixariam os partidos polticos, os sindicatos, ONGs e grupos radicais.
Assim como os ndices de democracia aqui apresentados parecem carecer de uma
boa dose de realidade, os conceitos de accountability vertical, horizontal e social, igualmente,
carecem de justificar-se como instrumentos explicativos da realidade concreta da relao entre
representantes e representados, da relao entre os poderes dos Estado, e, ainda, dar conta da

62

complexidade dos grupos organizados (sociedade civil) em contextos de fragilidade30

democrtica.
Carmen Malena, Reiner Forster e Janmejay Singh (2004) analisam quais seriam os
fatores crticos de sucesso da accountability social: a) contexto poltico e cultura; b) acesso
informao; c) o papel da mdia; d) a capacidade da sociedade civil; e) capacidade do Estado;
f) sinergia Sociedade Civil-Estado; e g) Institucionalizao. Destes, chamamos a ateno para
o fator contexto poltico e cultura e a institucionalizao.
Huntington (apud HURTADO, 2004) define institucionalizao como El proceso
por el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y los procedimentos. Partindo
desta definio, levando em conta os elementos constitutivos assinalados pelo autor, e
somando outros especficos, diz-se que a democracia, um regime democrtico, se
institucionaliza se o povo e seus dirigentes, em porcentagens elevadas, valorizam suas
instituies, se submetem-se aos procedimentos por eles criados ou adotados, se
compartilham os princpios da comunidade poltica, se crem que o sistema legtimo, se
respeitam as discrepncia mediante acordos, se cumprem os mandatos da lei, se acatam
ordens das autoridades superiores e contribuem para o logro dos objetivos coletivos.
Huntington considera que as sociedades que se tm institucionalizado, parecem ter
governos de melhor qualidade do que aquelas que no o tenham conseguido. Aqueles pases
sem acordos bsicos sobre princpios e fins da sociedade poltica, que no contem com
instituies estveis e bem estruturadas, e cujas autoridades, indivduos e organizaes
realizam seus atos margem dos procedimentos legais estabelecidos, costumam ter governos
incompetentes. (HURTADO, 2004), ou, como escrever Hudington: Un gobierno com un
bajo nvel de institucionalizacin no solo es dbil; adems es malo.
Assim, estamos diante, mais uma vez, de uma receita do que deveria ser e no
daquilo que . No que no se considere a institucionalizao, que est em foco aqui, como
algo fundamental para a estabilidade e confiana nos governos. Mas admitir que o contexto
poltico e a cultura e a institucionalizao so fatores de sucesso para a accountability, no
ajuda sobremaneira na compreenso da importncia do conceito para a anlise dos fenmenos
polticos nessa diversidade global.

30

Ou dficit democrtico.

63

Por fim, voltando aos conceitos de democracia aqui apresentados, no conseguimos

compreender em que as adjetivaes utilizadas pelos analistas podem nos ajudar a ver melhor
a realidade dos pases da Amrica Latina, por exemplo. Saber que o Brasil, por exemplo,
uma democracia deliberativa nos serviria para qu? E saber que no o somos, que
implicaes isso teria?

64

6 Concluso
O Brasil no para principiantes.
Tom Jobim

No defendemos que o Brasil seja to especfico que no possa ser compreendido ou

seja opaco de tal forma que no possa ser objeto de mensurao, em pesquisas comparativas.
No entanto, esperamos poder ter demonstrado ao menos que os conceitos de democracia aqui
analisados, os ndices de qualidade da democracia e o conceito de accountability, so, no
mnimo, inadequados, ou por demais procedimentais.
Enrique Dussel (2007a) nos lembra que por lo general la reflexin sobre la
democracia se situa solo en el horizonte del pensamiento del centro (Europa Ocidental y
Estados Unidos), tratando-se freqentemente sobre a possibilidade da normatividade da
democracia, a normatividade do consenso racional e fraterno, restando de fora a questo da
normatividade das lutas pelo reconhecimento de novos atores (emergentes no sistema em que
anteriormente eram invisveis, fantasmas).
O autor chama a ateno para o chamado Princpio Democrtico, que pode ser
assim enunciado:
[...] legtima toda instituio ou ao poltica que se tenha decidido a partir
do reconhecimento de todos os membros da comunidade poltica como
iguais, livres, autnomas, com vontade fraterna, e cujas resolues prticas
tenham sido fruto do consenso (e vontade comum) como concluso de
argumentos racionais e tolerncia honesta, e no por dominao ou
violncia, ou seja, havendo efetuado todos os procedimentos institucionais
levando em conta o critrio da participao simtrica dos afetados.
(DUSSEL, 2007b, p. 306).

Uma vez tomando parte, em todas as decises e em tal arranjo, o sujeito (poltico o
cidado em ltima instncia) encontra-se obrigado a elas (normatividade prpria da
soberania), no s para a realizao do que foi acordado (performance), mas tambm ao
assumir a responsabilidade pelas conseqncias de ditas decises.

65

Dito Princpio Democrtico gera as instituies legtimas, j que legitimidade

no mais que o cumprimento de dito princpio. Encontra-se, portanto, na origem de todas as
instituies legtimas e das aes polticas com pretenso de justia. As instituies se
denominariam legtimas ou democrticas se, e somente se, em sua constituio ou
transformao cumpriu-se o dito Princpio Democrtico, que deve, mesmo, constar da
Constituio do Estado como o procedimento universal em todos os nveis institucionais e
procedimentais do Estado, definio primeira da ordem poltica fundada pela Constituio.
Assim, a separao de poderes, a mtua fiscalizao, a estrutura federativa do
Estado, a organizao dos partidos polticos, as eleies livres e secretas, o tipo de
representao, etc., devem ser procedimentos que permitam o cumprimento do Princpio
Democrtico. Isso implica que tem sido tema recorrente, central, o como dar estabilidade a
uma ordem poltica legtima, ao menos na aparncia, resolvendo consensualmente os conflitos
(a questo da governabilidade).
No para isso que servem todos os conceitos de democracia aqui estudados? No
est por trs de todas as tentativas de tipologias das democracias e, tambm, dos ndices de
qualidade da democracia, essa busca por legitimar os regimes democrticos? Quando se fala
de accountability social no estamos bem prximos do adestramento do povo (travestido de
sociedade civil) para que respeite o dito Princpio Democrtico?
Julgamos que ao desconsiderar a situao concreta do povo e pesar o significado da
situao material das pessoas na desconfiana e desesperana quanto ao poltico (enquanto
instncia), a avaliao meramente procedimental, ou melhor, do cumprimento do Princpio
Democrtico, nos coloca em um lugar complicado. Em nosso caso, tudo indica que o Brasil
uma democracia slida e que tem institucionalizado todos os mecanismos e procedimentos
para que a accountability se fixe como um valor (democrtico). No entanto, h uma enorme
desconfiana quanto ao regime, perfeitamente explicvel pela situao concreta de excluso
social, mas que consegue ser ignorada pelos analistas de planto, que pintam um quadro
simptico do pas, o que prontamente utilizado pelos governantes tambm de planto.
O outro lado disso, o tornar invisvel as vtimas do sistema, tem como efeito o
transformar, em algum momento, as vtimas em culpados pelo insucesso da consolidao da
democracia. Os movimentos sociais, que no respeitam o Princpio Democrtico, so,
obviamente inimigos da democracia.

66

No afirmamos com isso, que no seja possvel, e desejvel, estudos comparativos

sobre o Brasil, nem que sua especificidade seja tal que no o consigamos mensurar de modo
algum. Inicialmente, apenas sentimos dificuldade de encaixar o Brasil em quaisquer dos
conceitos de democracia por ns estudados. Depois, aceitando um conceito mais genrico de
democracia, nos surpreendemos com a esterilidade dos ndices de qualidade da democracia.
Por fim, ao percebermos a insistncia com que se tem utilizado o conceito de accountability
na cincia poltica, e flagrarmos a artificialidade do termo (e a circularidade entre as
condies de possibilidade desta e da democracia em si mesma), nos questionamos sobre o
sentido da democracia.
No pretendemos esgotar a discusso, nem tampouco julgamos ter percorrido o
melhor caminho. Ao final da jornada, compreendemos que seria importante aprofundar a
crtica, incluindo uma dimenso tambm ideolgica ou, talvez melhor, uma metodologia de
histria dos conceitos ou uma arqueologia, nos termos de Micheal Foucault, para dar conta do
lugar exato desses conceitos na consolidao da disciplina Cincia Poltica e da relao entre
a formao desse campo do saber e o Poder, do qual ela, a disciplina, supostamente teria que
dar conta. Era nossa pretenso fazer o mesmo com a teoria subjacente da ao racional, a
fim de apresentar alternativas a ela e vislumbrar as possveis implicaes, por exemplo, na
discusso sobre accountability. Lamentamos a falta de flego para tentar apreender melhor o
lugar da cultura nessa discusso toda.
No julgamos que o fato de ter chegado apenas at esse esboo de crtica invalide o
processo de construo da pesquisa. Aprendemos muito e acumulamos muitas dvidas, muito
mais do que no comeo da empreitada. A principal justamente sobre a validade de uma
pesquisa que no inclua o ponto de vista das vtimas, dos excludos, do sistema (no caso,
poltico).

67

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75

APNDICE I
TEORIA DA AO RACIONAL E TEORIA DA AGNCIA

O homem liberal e a teoria da escolha racional

A felicidade qual o homem est destinado

apenas aquela proporcionada por sua prpria fora."
(Humboldt)

Tentar definir liberalismo uma tarefa difcil (BOBBIO, MATTEUCCI e

PASQUINO, 1992), seja para historiadores, seja para estudiosos da poltica. O principal
motivo que o que se denomina liberalismo, em verdade, so liberalismos, com
manifestaes distintas nos diversos pases em que se manifesta. Enquanto na Inglaterra,
podemos vincul-lo Revoluo Gloriosa (1688-1689), na Europa continental somente a
podemos vislumbrar com segurana no sculo XIX, sendo a revoluo russa de 1905 a ltima
revoluo liberal.
A difuso do pensamento liberal ou do Liberalismo complexa. Apesar de se poder
justificar que a maior influncia seja a da evoluo poltica inglesa, no se pode negar o papel
das constituies francesas, por exemplo. O prprio termo Liberalismo sofre de indefinio,
indicando ora um partido ou movimento poltico, ora uma ideologia poltica ou uma
metapoltica, uma estrutura institucional especfica, ora, ainda, a reflexo poltica por ela
estimulada para promover uma ordem poltica melhor, justamente a ordem liberal (BOBBIO,
MATTEUCCI e PASQUINO, 1992).
Quanto ao adjetivo LIBERAL, este sofre do mesmo mal, sendo necessrio observar o
seu desenvolvimento histrico e a diversidade de significados ao longo da histria e dos
pases em que foi utilizado. Hoje ainda, a palavra tem significados distintos a depender do
pas. Inglaterra e Alemanha a utilizam para fazer significar uma posio de centro, de
mediao (entre conservadorismo e progressismo). Nos Estados Unidos, por sua vez, denota
radicalismo de esquerda, na defesa das liberdades civis. Na Itlia, indica os que procuram
manter a livre iniciativa econmica e a propriedade particular.

76

O que seria, ento, o homem liberal? Para Locke (1632-1704), o estado natural do
Homem a liberdade. A plena liberdade de ao seria limitada apenas pelas leis da natureza:
1) igualdade entre os homens: a sujeio de um homem a outro antinatural e irracional,
assim como o o desejo de uns em submeter outros sua autoridade. Igualdade e liberdade
nascem de um fato fundamental: o de que somos todos proprietrios dos nossos corpos. Cada
indivduo dono do seu prprio corpo, e por extenso, daquilo que produzir a partir dos
recursos naturais usando suas prprias habilidades. da mistura entre trabalho humano e os
recursos naturais, diz Locke, que emerge a propriedade privada, e ela que garante a
liberdade de cada ser humano. Os bens produzidos pelo trabalho humano podem ser trocados
livremente, e freqentemente o so; mas a propriedade que cada um de ns tem sobre seu
prprio corpo no passvel de troca ou alienao, visto que no possvel transferir a outro
indivduo o controle da nossa existncia fsica. Logo, a liberdade, nascida da propriedade do
corpo, intransfervel e inalienvel.
Para Locke, ainda, cada um de ns possui o dom da razo e a compreenso intuitiva
de tais leis naturais. No estado natural, cada homem dispe do poder executivo (capacidade de
garantir que as leis naturais sejam cumpridas e punir os transgressores), e utiliza-o de acordo
com sua conscincia e julgamento moral. Assim, cada homem tem o direito de punir o
transgressor, e de ser o executor da lei da natureza. (LOCKE, 1998).
Ciente de que tal situao no pacfica, mas plena de vrias desvantagens, inclusive
pela tendncia natural de os indivduos, quando prejudicados, misturar justia e vingana. Eis
o que motiva a existncia do Estado, que age como magistrado e um rbitro imparcial das
disputas entre os homens. A ele cabe administrar a justia, sem as paixes e parcialidades que
os indivduos diretamente interessados apresentam. Eis aqui o momento em que Locke
conclui com seu contratualismo: cada indivduo concede uma procurao para que o Estado
exera o poder executivo em seu nome. Nesse momento, abandona-se o estado natural e
entra-se no estado da sociedade.
Uma pessoa madura e livre est altura de perseguir sua felicidade a seu modo,
porm respeitada uma escala de valores discutida e aprovada por todos, ou seja, ela deve
reconhecer sua responsabilidade em relao ao seu prprio destino e ao objetivo da felicidade
coletiva em sua comunidade ou nao.

77

Poderamos discorrer sobre o pensamento de outros pensadores igualmente

importantes para a constituio de uma viso liberal do homem, mas fiquemos com Locke
como paradigmtico do pensamento liberal31.
Nenhum pensador liberal se ope a que o Estado limite a liberdade natural
ou o espao de arbtrio de cada indivduo. Isto, porm, com duas condies
bem definidas: a primeira consiste na preocupao de conciliar o mximo
espao de arbtrio individual (o homem contra o Estado repressivo) com a
coexistncia dos arbtrios alheios, com base num princpio de igualdade
jurdica; a segunda impe que, para limitar a liberdade natural, deve ser
utilizado, como instrumento, o direito a norma jurdica geral vlida para
todos -, um direito que seja expresso de um querer comum (Kant).
(BOBBIO, MATTEUCCI e PASQUINO, 1992, p. 693).

Apesar da dificuldade para se definir liberalismo, como dissemos acima,

sinteticamente podemos entender, ao menos no foco da filosofia poltica, que o
[...] Liberalismo a forma ao mesmo tempo racional e intuitiva de
organizao social em que prevalece a vontade da maioria quanto coisa
pblica, e que est livre de qualquer fundamento filosfico ou religioso
capaz de limitar ou impedir a liberdade individual e a igualdade de direitos, e
no qual o desenvolvimento e o bem estar social dependem da diviso do
trabalho, do direito de propriedade, da livre concorrncia e do sentimento de
fraternidade e responsabilidade filantrpica frente diversidade de aptides
e de recursos dos indivduos (COBRA, 2005).

31

Os filsofos chamados de contratualistas seriam todos bons pontos de partida: Hobbes, Hutcheson e

Rousseau, mas Locke teve uma influncia importante e profunda, que reflete-se na prpria Revoluo
Americana pela independncia, assim como o foi, pouco depois, a influncia de Rousseau na Revoluo
Francesa. A influncia de Locke, em sentido autenticamente liberal teve, porm, um sentido mais prtico, que
consistiu na redao de uma constituio, a qual definia os poderes do Estado e do cidado. Por esse motivo
Locke considerado no s o pai do Liberalismo, mas tambm o pai do Constitucionalismo. Ele fez o rascunho
da constituio do Estado de Luisiana, alm de influir na Constituio de Filadlfia, de 1787, e na prpria Carta
Magna americana. A declarao da Independncia foi redigida por Jferson calcada quase literalmente na obra
de Locke.

78

As influncias do pensamento liberal alcanam a revoluo inglesa, a revoluo

francesa (100 anos depois) e a independncia americana, para ficarmos s com os trs
principais.
A teoria da escolha racional
A partir da Economia, invadiu as cincias sociais, particularmente a sociologia e a
cincia poltica, a teoria denominada de Teoria da escolha racional. Essa teoria pressuposto
para grande parte das discusses at aqui realizadas, seja na definio de democracia ou da
medida de sua qualidade ou, mesmo, na determinao do conceito de accountability. Ela diz
respeito ao humana e constri-se na suposio de que toda ao fundamentalmente
racional, no sentido de que as pessoas calculam igualmente custos e benefcios de qualquer
ao antes de decidir o que fazer.
Se a sociologia j tinha se preocupado com a questo da ao, ela inclue aes
diversas que envolvem elementos racionais e no-racionais, alm de vrias formas de ao
orientadas por valores junto queles tipos puramente racionais de ao. Max Weber (1991
(1921)), por exemplo, com sua tipologia da ao, que foram incorporadas por Talcott Parsons
(1981 (1937)) e tornaram-se centrais em sociologia. Na antropologia, igualmente, Malinowski
(1989 (1922)) e Marceu Mauss (2003 (1925)) estudaram como as trocas sociais estavam
incrustradas em estruturas de reciprocidade e obrigaes sociais. Essas teorias diferem
consideravelmente daquela da escolha racional, uma vez que esta ltima nega a existncia
de qualquer tipo de ao outra que no aquela puramente racional e advinda do clculo. Toda
ao social, assim, pode ser vista como motivada racionalmente, como ao instrumental,
embora muitas paream ser irracionais ou no-racionais.
Algo bsico para todas as teorias de escolha racional, nesse sentido, a
pressuposio de que os fenmenos sociais complexos podem ser explicados em termos das
aes individuais elementares das quais eles so compostos. Esse ponto de partida
denominado individualismo metodolgico: The elementary unit of social life is the
individual human action. To explain social institutions and social change is to show they
arise as the result of the action and interation of individuals. (ELSTER, 1989, p. 13).
Os indivduos so vistos como motivados por desejos e objetivos que expressam suas
preferncias. Eles agiriam, portanto, considerando dadas restries, especficas, e com base
nas informaes que tem sobre as condies sobre as quais esto agindo. A relao entre as

79

preferncias e as restries podem ser vistas em termos puramente tcnicos, como a relao
entre um meio e um fim. Ora, como no possvel aos indivduos alcanarem todos os seus
desejos, eles devem fazer escolhas em relao tanto a objetivos quanto aos meios para
alcan-los. As teorias de ao racional sustentam que os indivduos devem antecipar os
resultados dos cursos de ao alternativos e calcular o que seria melhor para eles. Indivduos
racionais escolhem a alternativa que lhes d o mais alto grau de satisfao (Coleman, 1994;
Heath, 1976).

Teoria da agncia
A Teoria da Agncia (Agency Theory) foi desenvolvida na dcada de 1970, com
enfoque no modo como a administrao central de uma empresa faz a gesto de seus
relacionamentos e os arranjos contratuais com seus gerentes de diviso. Supe-se que as
condies sobre as quais os agentes subordinados trabalham com os gerentes da corporao
pode influenciar diretamente o comportamento da empresa.
Considerando um conceito de firma pautada por um processo de delegao de
autoridade e atribuies, surgem dois personagens que assumem papis bem definidos nas
relaes contratuais. O primeiro, identificado como Principal, o empreendedor original,
aquele que detm a posse da organizao ou delega alguma atribuio a outrem ou, em um
nvel ainda maior, pelos acionistas da Instituio. O segundo personagem, identificado como
Agente, aquele que ir executar ou administrar o empreendimento sob delegao do
proprietrio ou superior hierrquico (Principal).
Nesta concepo de firma, e a partir desta relao, erige-se a Teoria da Agncia, que,
segundo Eisenhardt (1989), ir preocupar-se com a resoluo de dois problemas que podem
ocorrer em uma relao de agncia. O primeiro problema surge quando: 1) os objetivos do
Principal e Agente so conflitantes e, 2) difcil ou oneroso para o Principal verificar se o
Agente est agindo segundo seus interesses. O segundo problema refere-se ao fato de o
Principal arcar com o risco do empreendimento.
Esta abordagem geral, tambm uma teoria do tipo "escolha racional", pois
pressupe que, do leque de aes possveis numa situao dada, as pessoas escolham
racionalmente aquelas que maximizam as chances de conseguir suas metas e realizar seus
projetos. A escolha racional no focaliza as origens dos desejos e das preferncias dos atores,

80

considerados ou universais (como os desejos de sobrevivncia, segurana, riqueza, poder,

prestgio, etc.), ou produtos de processos sociais e culturais exgenos anlise, mas
pressupe que suas preferncias sejam elas quais forem so estveis e ordenadas
hierarquicamente. No importa de onde vm os objetivos das pessoas, uma vez que
conhecemos (ou pressupomos) as metas dos atores, podemos elaborar modelos descrevendo
as estratgias mais racionais para a sua realizao em contextos variados.
A partir dessa teoria, em cincia poltica e em economia, o problema de motivar uma
parte a agir em nome de outra passou a ser conhecido como o problema do principal-agente.
O problema se coloca quando o Principal compensa um Agente por ou para executar
determinados atos que lhes so teis, embora caros para o Agente, e onde h elementos de
desempenho difceis de observar.
Um pressuposto de base da teoria da agncia que os agentes so racionais,
egocntricos e avessos ao risco. Os sistemas de controle de gesto no Ocidente procuram
ajudar no alinhamento de interesses entre acionistas e administradores, bem como entre a
administrao e os principais nveis de gesto, sejam eles responsveis por centros de
investimento, centros de lucro ou centros de custo. Pressupe-se, por isso, que possvel,
atravs dos sistemas de informao, controlar o comportamento dos gestores. Tambm se
pressupe que o sistema de incentivos permita alinhar os interesses dos administradores e dos
gestores restantes com os dos acionistas. Os sistemas de controle de gesto consistem, ento,
em estruturas que permitem acompanhar os resultados, avaliar a performance e remunerar de
acordo com a realizao desses resultados face aos objetivos.

81

ANEXO I

INDICADORES POSSVEIS DA QUALIDADE DA DEMOCRACIA

(National Centre of Competence in Reaserch)
(BHLMANN, MERKEL e WESSELS (2007))

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